Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты государственного долга
1.1 . Эволюция экономической мысли о государственном долге
1.1.1 .Государственный долг в экономических учениях предклассического и классического периодов
1.1.2.Кейнсианская теория и проблемы государственной задолженности
1.2. Экономическое содержание категории «государственный долг»
1.3 .История развития государственного долга в России 102
Глава 2. Анализ состояния внутреннего и внешнего долга современной России
2.1 . Внутренний государственный долг России и роль государственных ценных бумаг в его формировании
2.1.1 .Экономические основы выпуска государственных ценных бумаг
2.1.2.Анализ проблем внутреннего государственного долга России в переходный период
2.2.Исследование проблем внешней задолженности современной России
2.2.1 .Теоретические и практические аспекты мировой внешней задолженности
2.2.2.Внешний долг современной России 192
Глава 3. Управление государственным долгом и его задачи
3.1 . Воздействие государственного долга на экономику 219
3.2.Проблемы управления государственным долгом 244
3.3.Практические рекомендации по управлению и и регулированию российского государственного долга
Заключение
Список литературы
Приложения
- Эволюция экономической мысли о государственном долге
- Экономическое содержание категории «государственный долг»
- Внутренний государственный долг России и роль государственных ценных бумаг в его формировании
- Воздействие государственного долга на экономику
Введение к работе
Из истории известно, что с появлением государства возникли и его потребности, которые надо финансировать. Это обусловило появление таких экономических категорий как государственные налоги, государственные доходы и расходы, бюджет. С развитием института государства расширялись и его функции, росли его потребности, что очень скоро привело к тому, что налоговых доходов стало недостаточно для покрытия государственных расходов. И государство стало прибегать к займам у монастырей, ростовщиков, богатых феодалов и др. Так возник институт государственного кредита. Займы явились первой и самой распространенной формой государственного кредита. И вот уже около четырех столетий государственные заимствования помогают правительствам привлекать дополнительные ресурсы для финансирования потребностей государства. Особо значимую роль в социально-экономическом развитии России система государственного кредита сыграла во второй половине XIX века: государственные кредиты и гарантии способствовали железнодорожному и промышленному строительству в стране. Активно государственные займы и кредиты использовались и в двадцатых годах нынешнего столетия в целях финансовой стабилизации, восстановления и развития народного хозяйства.
Однако в конце двадцатых годов государство стало отходить от принципов функционирования государственного кредита, переходя к принудительному размещению государственных займов. В распределении финансовых ресурсов все более стали преобладать административные методы. В условиях усиления командных методов управления экономикой такие категории, как бюджетный дефицит и государственный долг стали игнорироваться.
Начало формирования рыночных отношений и возвращение России в русло общих процессов мирового развития в начале 90-х годов обусловили
возникновение сложных экономических проблем. Глубокие перемены, происходящие в настоящее время в российской экономике, ставят перед экономической наукой новые задачи, среди которых важное место занимают вопросы государственных финансов и политики государства в области привлечения заемных средств.
Рыночная экономика на*современном этапе, при всем многообразии ее моделей, представляет собой скорее смешанную экономику, где инструменты рыночного механизма дополняются государственным регулированием. И одной из центральных проблем реформирования российской экономики является определение места и роли государства в этом процессе. Очевиден тот факт, что рынок не всесилен. В тех областях социально-экономической жизни общества, где рынок не может дать позитивного результата, требуется вмешательство государства. В этих условиях особую актуальность приобретает вопрос об источниках финансирования государственной деятельности. Одним из таких источников являются государственные заимствования, другими словами финансирование государственных расходов за счет эмиссии государственного долга.
В современном мире нет ни одного государства, которое не воспользовалось бы долговым методом финансирования своих расходов, но несмотря на это дискуссии о государственном долге, о его оправданности и влиянии на состояние экономики страны продолжаются. Для России в силу сложившейся экономической ситуации вопросы, касающиеся государственной задолженности, имеют важное значение. Особую остроту данная проблема приобрела в связи с финансовым кризисом, который негативно отразился на экономике в целом и привел к отказу государства от выполнения своих обязательств по долгу и принудительной реструктуризации этого долга.
Все это придает исследованию теории государственного долга и механизма его регулирования в российской экономической практике особую актуальность.
-Степень разработанности проблемы Впервые в истории российской экономической мысли проблема государственного долга была поставлена еще в начале XYIII века. И в дальнейшем, на протяжении XYIII и XIX веков эта проблема не оставалась без внимания и нашла свое отражение в таких трудах, как «Опыт теории налогов» (1818) Н.Тургенева, «Опыт теории государственного кредита» (1833) М.Орлова, «Государственный долг: к теории государственного кредита» (1903) М.Боголепова, «Очерк развития государственного долга России» (1903) А.Гурьева, «Русский государственный долг (1769-1906)» (1907) П.Мигулина. Несмотря на такие солидные публикации в дореволюционной России, в современной экономической литературе до начала 90-х годов XX столетия тема государственного долга и бюджетного дефицита полностью игнорировалась. Эти явления, то есть долг и дефицит, рассматривались как крайне негативные,
дД1 присущие исключительно буржуазным государствам. Было принято считать,
что советская плановая модель экономики навсегда избавлена от проблем, связанных с государственным долгом. Отсутствие серьезных и глубоких научных исследований в области теории и практики государственных заимствований, и особенно недостаточная разработанность теоретических
, аспектов государственной задолженности привели к тому, что отечественная
экономическая наука оказалась не в состоянии сформировать научно-обоснованную стратегию решения бюджетных проблем; а структуры государственной власти оказались не готовы к выработке и проведению разумной и эффективной политики в области внутренних и внешних заимствований.
В последние пять-шесть лет появилось значительное количество публикаций, посвященных вопросам государственных финансов, бюджетной политики, государственного долга. Так, эти вопросы нашли отражение в трудах
^ А.Илларионова, В.Сумарокова, И.Осадчей, О.Богачевой, Ю.Вавилова,
В.Агеева, В.Щербакова, В.Родионовой, Б.Соколина, В.Андрианова и др.
Однако в отечественной экономической литературе проблема государственной задолженности остается недостаточно разработанной. Прежде всего, отсутствует комплексное исследование данной проблемы. Во-вторых, значительная часть существующих работ посвящена анализу отдельных, хотя и очень важных, аспектов государственного долга. В-третьих, в трудах ученых представлен преимущественно финансовый анализ долговых проблем. В-четвертых, ощущается недостаток исследований, посвященных проблемам управления государственным долгом. В-пятых, практически за пределами научного исследования остается микроэкономический анализ государственной задолженности.
Цель и задачи исследования
Основная цель диссертационной работы заключается в исследовании государственного долга России: теории, истории, современных проблем и путей их решения.
В соответствии с названной целью основными задачами исследования являются:
-изучить и обобщить теоретические и методологические подходы к исследованию государственного долга;
-исследовать исторические аспекты государственного долга России;
-исследовать бюджетный дефицит как основной фактор образования государственного долга;
-исследовать возможности использования государственного долга в качестве составного элемента регулирующей экономической политики государства;
-провести анализ целесообразности использования государственных заимствований как источника дополнительных средств для финансирования государственных расходов;
-исследовать влияние государственного долга на состояние экономики в
Ш целом;
-выявить особенности формирования государственного долга в России на современном этапе развития;
-исследовать и обобщить мировую практику урегулирования долгов; проанализировать положение России в мировом сообществе по вопросам задолженности; определить возможности применения накопленного мирового опыта по урегулированию долгов для решения российских долговых проблем;
-исследовать вопросы управления государственным долгом.
+
Предмет исследования
Предмет исследования - государственный долг как метод
финансирования государственных расходов, роль государственного долга в
ф^ экономическом развитии страны.
Объект исследования
Объектом исследования выступили вопросы теории и практики
государственных внутренних и внешних заимствований, исторические аспекты
- государственной задолженности России, а также проблемы управления
государственным долгом.
Теоретическая и информационная база исследования Теоретической и информационной базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых по исследуемой теме, законодательные и нормативные акты РФ по вопросам функционирования государственного кредита, рынка государственных ценных бумаг, государственного бюджета. В работе использованы действующие методологические и справочные материалы,
^ опубликованные в статистических сборниках Госкомстата РФ, а также в
периодических изданиях.
Научная новизна диссертационной работы.
Научная новизна диссертационной работы определяется существующим дефицитом углубленных исследований по данной проблеме. Представленная работа представляет собой одну из первых в современной отечественной экономической науке попыток исследования политэкономических аспектов государственного долга, его влияния на экономику и методов регулирования.
В процессе исследования получены следующие результаты, характеризующие научную новизну диссертационной работы:
-раскрыто содержание экономической категории «государственный долг» как результата кредитных отношений, которые возникают в связи с перемещением временно свободных финансовых ресурсов из национального частного сектора или из-за границы в государственный бюджет на основе принципов заимствования;
-доказано, что бюджетный дефицит не обязательно может относиться к разряду чрезвычайных событий, однако качество дефицита может быть разным;
-обоснована неизбежность и оправданность бюджетного дефицита в отдельные периоды развития экономики;
-впервые в отечественной науке проведен микроэкономический анализ государственного долга, исследовано поведение индивидуума при осуществлении выбора между долгом и налогами;
-впервые проведен углубленный анализ различий между внутренним и внешним государственным долгом в микроэкономическом аспекте, подвергнуто сомнению общепринятое мнение о том, что внешний государственный долг более обременителен, а внутренний (ввиду трансфертного характера) - менее обременителен;
-выявлены эффекты вторичного бремени государственного долга;
-проведена граница между фискальной и регулирующей ролью государственного долга;
-впервые в отечественной экономической литературе проведен более глубокий анализ эволюции экономической мысли о государственном долге и влияния отдельных экономических школ на формирование современных взглядов на проблему государственного долга;
-раскрыто противоречивое влияние государственного долга на экономику: как положительное, так и негативное. Доказано, что государственный долг, с одной стороны, может способствовать стабилизации экономической ситуации, экономическому росту и справедливому распределению бремени. С другой стороны, государственный долг может оказывать дестабилизирующее влияние на экономику и накладывать бремя на будущие поколения;
-определены методы управления государственным долгом, проанализированы как общие, так и оперативно-технические аспекты управления государственным долгом;
-выделены специфические факторы роста государственного долга в современной России: спад производства, сужение налогооблагаемой базы, кризис государственных финансов и проблемы бюджетного дефицита, отсутствие эффективной государственной политики заимствований, отсутствие рациональной системы управления государственным долгом;
-показано, что рост государственного долга России отражает кризисное состояние экономики и не используется в регулирующих целях;
-разработаны практические рекомендации по созданию адекватной системы управления государственным долгом России;
-на основе изучения мирового опыта в области урегулирования долгов рекомендованы наиболее приемлемые пути урегулирования внешнедолговых проблем России.
Теоретическое и практическое значение работы
Теоретическое и практическое значение работы заключается в том, что она представляет собой научное исследование одной из актуальных проблем современной России, связанной с функционированием государственного долга.
Исследование представляет интерес для экспертов в области государственных финансов, в частности, специализирующихся на вопросах регулирования государственной задолженности.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы в практике преподавания экономической теории, теории государственного кредита.
Апробация работы
Основные научные выводы и результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, прошли апробацию в виде публикаций в печати. Результаты работы докладывались и обсуждались на научных семинарах и конференциях.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Эволюция экономической мысли о государственном долге
Проблема изучения различных возможностей финансирования государственных расходов уходит корнями глубоко в историю развития экономической науки как таковой. Развитие такой экономической категории как государственный долг тесно связано с теоретическими исследованиями относительно вопросов о необходимости вмешательства государства в экономический процесс, а также с определенными историческими эпохами. В процессе зарождения и последующего развития различных концепций кредитного финансирования государственных нужд основополагающими были следующие четыре вопроса, которые и определяли суть и особенности той или иной теории: 1. Каковы функции государства и какие задачи оно должно решать; 2. Какова степень макроэкономической эффективности государственных расходов; 3. Какие приемы может и должно использовать государство для финансирования своей деятельности: когда государственные расходы могут покрываться путем осуществления займов, а в каком случае для этой цели предпочтительнее использовать налоги; 4. Каковы последствия использования того или иного метода финансирования государственных расходов, и в частности, каковы последствия для общества в целом, так и для экономики возникающий при кредитном финансировании государственный долг.
Ответы на эти вопросы у представителей различных экономических школ были неоднозначными, а порой противоречивыми. Те дискуссии и обсуждения вопросов, касающихся государственных финансов, на всем протяжении развития экономической мысли, начиная с предклассического периода, возможно, и обусловили современный взгляд на государственный долг как экономическую категорию. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть эволюцию взглядов на государственный долг в процессе развития мировой экономической мысли. На наш взгляд, это даст нам возможность выявить степень влияния той или иной теории на современное состояние теории государственного долга.
Меркантилизм и физиократия являются двумя основными системами предклассического периода экономической теории. Эти два течения экономической мысли занимали противоположные позиции по отношению к вопросам экономической политики и государственного бюджета.
Представителей меркантилизма часто называют «строителями государства» XVI и XVII вв. Они выступают за радикальную перестройку государства и общества путем образования единого таможенного пространства, жесткой централизации управления, реформы налоговой системы с целью оздоровления государственных финансов, пробуждения предпринимательства на государственном уровне, перехода в руки государства хозяйственной деятельности, распределения централизованной властью монопольных прав и привилегий. В целом, в системе меркантилизма, государству отводилась роль «главного предпринимателя», в функции и обязанности которого входило обеспечение совершенствования производительных сил и создание необходимых предпосылок для экономического развития общества. Поэтому кредитное финансирование государственных расходов, по мнению меркантилистов Дж.Мелона (Jean F.Melon), Дж.Лоу (John Law), Дж.Стюарта (J.Steuart), не только оправдано, но и является одним из важнейших источников доходов государственного бюджета, при этом способствуя процветанию нации в целом. К тому же нет причин для беспокойства по поводу проблем, связанных с государственным долгом: таких проблем не должно возникать. Так, Дж.Стюарт в своем труде «Принципы политической экономии» писал: «Все возможные долги со временем тем или иным образом исчезнут..., будь то они выплачены или аннулированы». Совершенно иную позицию по отношению к роли государства занимали представители физиократической школы. Наиболее полно физиократическая теория нашла свое отражение в работах Ф.Кенэ (F.Quesnay), где совершенно четко проходит идея «господства природы», «естественного порядка, соблюдение которого правящей властью принесет человечеству наибольшую пользу». Политика невмешательства государства в экономику и свободная торговля объявлялись физиократами критериями политической мудрости. При этом экономическим субъектам гарантировалась безопасная хозяйственная деятельность, но в случае банкротства хозяйствующие субъекты не могли рассчитывать ни на какую государственную помощь. Вполне естественно, что при таком подходе возможность финансирования «непродуктивной» государственной деятельности за счет кредитов отвергалась полностью. Более того, предполагалось, что государство, осуществляя заимствования, отнимает средства у продуктивного сельского хозяйства, и тем самым, негативно влияет на экономическое развитие общества. В целом, сложное экономическое состояние европейских государств в XVII-XVIII вв. способствовали формированию у физиократов негативных взглядов на государственный долг. Так, один из представителей физиократической экономической теории, А.Р.Тюрго (A.RJ.Turgot), писал: «Нет - банкротству, нет - увеличению налогов, нет - займам, для этого - уменьшение расходов по сравнению с доходами и бережливость в любой государственной деятельности»"
Таким образом, можно сделать вывод о том, что столь крайне противоположные взгляды меркантилистов и физиократов на экономическую политику государства, роль государственных финансов явились предпосылкой широкой дискуссии о теоретических аспектах государственного долга, которая была представлена в классической политической экономии.
Подобно физиократам, представители классической экономической школы критически относились к идеям меркантилизма относительно государственного долга. При всех различиях мнений в частностях представители классической политэкономии (Д.Юм, А.Смит, Д.Рикардо и др.) воспринимали капиталистическую рыночную систему как саморегулирующуюся, и поэтому государственное вмешательство в экономические процессы считалось излишним.
На наш взгляд, представляется целесообразным рассмотреть взгляды основоположников классической школы на проблему государственного долга.
Одним из наиболее известных представителей данной школы является Давид Юм, который активно выступал против воззрений меркантилизма. Так, среди меркантилистов был широко распространен взгляд, который заключался в том, что публичный долг является частью благосостояния государства, и что процентные платежи являются просто трансфертами от налогоплательщиков к держателям облигаций.
Экономическое содержание категории «государственный долг»
В условиях рыночной экономики финансовая система - это, с одной стороны, индикатор состояния всей экономики, а с другой - одна из болевых точек, воздействие на которую может замедлить или ускорить процессы рыночных преобразований.
Финансовое здоровье государства, его перспективы определяются прежде всего состоянием государственного бюджета, величиной его дефицита, а также величиной государственного долга - агрегированной характеристикой этого дефицита.
Государственный долг - такая же важная категория в современных экономических системах, как налоговая система, рынок капиталов и т.д. Его назначение - не только привлечение средств индивидуальных и институциональных инвесторов, но и регулирование денежного обращения, влияние на процессы, происходящие на рынке ссудных капиталов, влияние на бюджетный процесс и в целом воздействие на весь экономический процесс.
На наш взгляд, для дальнейшего анализа государственного долга и его влияния на экономику страны, сначала необходимо остановиться на сущности государственного долга. В связи с этим представляется целесообразным привести несколько точек зрения ученых-экономистов по поводу сущности государственного долга.
Так, В.М.Федосов, С.Я.Сутормина, В.М.Огородник считают, что «Государственный долг - это сумма задолженности по выпущенным и непогашенным внутренним государственным займам, а также сумма финансовых обязательств страны по отношению к иностранным кредиторам на определенную дату».1 Подобного же мнения придерживается Б.Г.Болдырев, который считает, что «под государственным долгом понимается вся сумма выпущенных, но не погашенных государственных займов с начисленными процентами, которые должны быть по ним выплачены к определенной дате или за определенный срок».2 По определению К.Р.Макконнелла и С.Л.Брю «государственный долг - это общая сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране».3 А Э.Дж.Долан, К.Д.Кэмпбелл и Р.Дж.Кэмпбелл считают, что «государственный долг - это аккумулированная сумма бюджетных дефицитов прошлых лет».4 По определению Н.Ф.Самсонова, Н.П.Баранникова, Н.И.Строковой «Государственный долг - это сумма задолженностей по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты».5 Согласно Ю.Я.Вавилова «...государственный долг выражает собой результат взаимосвязей исполнительных органов государственной власти РФ с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органами других государств и международными финансовыми организациями в части формирования фонда заимствования средств для удовлетворения государственных потребностей Российской Федерации».1 Другой экономист J.M.Buchanan считает, что «государственный долг - это обязательство федерального правительства в федеральной политической системе. Правительство получает в свое распоряжение ресурсы в тот момент времени, когда создается долг, в обмен на свое обещание производить в будущем выплаты кредиторам. Обычно эти будущие платежи включают процентные выплаты и выплату основного долга».2
В принципе с этими определениями государственного долга можно согласиться, все они в той или иной степени дают представление о государственном долге. В то же время, думается, они недостаточны и не выражают более глубокого смысла этой категории.
На наш взгляд, государственный долг представляет собой результат кредитных отношений, которые возникают в связи с перемещением временно свободных финансовых ресурсов из национального частного сектора или из-за границы в государственный бюджет на основе принципов заимствования. Государственный долг - это результат кредитных отношений, в которых государство выступает заемщиком, а вся масса заемного капитала представляет собой величину государственного долга.
Анализируя экономическую категорию «государственный долг», нельзя не коснуться такого понятия, как «государственный кредит». Прежде всего следует отметить различие этих категорий. Так, М.Б.Богачевский считает, что «государственный кредит выражает отношения между государством как заемщиком, и его кредиторами, главным образом корпорациями и отдельными капиталистами, - с другой».3 На наш взгляд, такая трактовка государственного кредита неверная, поскольку здесь отождествляются понятия «государственный кредит» и «государственный долг». Другой исследователь этой проблемы Ю.Я.Вавилов, давая определение «государственного кредита», также допускает неточность. Так, по его мнению, государственный кредит представляет собой совокупность распределительных отношений по мобилизации государством временно свободных средств населения, предприятий для покрытия бюджетного дефицита.1 Хотя он затем делает оговорку, что государство может выступать в роли заемщика, реже -кредитора.2
Более точное определение государственного кредита и его соотношения с государственным долгом дает Б.Г.Болдырев. Он считает, что государственный кредит представляет собой экономические отношения между государством, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой. При этом он подчеркивает, что государство может выступать либо в роли заемщика, либо в роли кредитора, а не только заемщика. На наш взгляд, это более верный подход к этой проблеме. Действительно, государственный кредит как экономическую категорию следует рассматривать в двух аспектах: активном, когда государство играет роль кредитора, и пассивном, когда оно выступает заемщиком.
Подобного же мнения придерживается Б.М.Сабанти, который считает, что «государственный кредит - это система экономических отношений, в которых государство выступает одной из сторон кредитных отношений»4. При этом он видит государство в трех ролях: государство как заемщик, государство как кредитор, государство как гарант. Заметим, что роль государства как гаранта достаточно условная и не всегда реализуется. Поэтому автор склонен считать, что государство в системе государственного кредита играет две основные роли: заемщика и кредитора.
В качестве кредитора государство предоставляет казначейские ссуды предприятиям, фирмам в порядке оказания финансовой помощи на условиях возвратности, платности, срочности. В настоящее время эта форма государственного кредита в России активно не используется. Однако вопрос о возрождении института казначейских ссуд становится все более актуальным. Да, государство не может и не должно нести ответственность за финансовые результаты предприятий вместо их владельцев. Но в определенные моменты государство может оказывать финансовую помощь хозяйственным единицам, в деятельности которых оно заинтересовано. Безусловно, эта помощь должна быть основана на условиях срочности, возвратности, платности.
Внутренний государственный долг России и роль государственных ценных бумаг в его формировании
Новая история российского внутреннего долга начинается с принятия в конце 1991 г. закона «О государственном внутреннем долге РФ». Этот закон можно считать отправной точкой на пути к цивилизованному регулированию доходов и расходов государства, денежного обращения, объемов централизованных инвестиций и т.д. Этот закон - предпосылка к созданию финансового рынка, своего рода правила участия государства в этом рынке.
Законом «О государственном внутреннем долге РФ» предусмотрены две основные формы внутреннего государственного долга России - кредиты, полученные в Российской Федерации, и государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства.
В мировой практике считается общепризнанным фактом, что выпуск государственных ценных бумаг является наиболее экономически целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита по сравнению с практикой заимствования средств Центрального банка, коммерческих банков или использования доходов от денежной эмиссии. Действительно, использование кредитных ресурсов Центрального банка сужает возможности регулирования ссудного рынка и поэтому практически во всех странах с рыночной экономикой установлены ограничения на доступ правительства к этим ресурсам. Например, в США кредитные ресурсы Федеральной резервной системы для финансирования бюджетного дефицита не используются совсем. В Италии, Германии, Франции и других развитых странах введены жесткие ограничения и практически кредитные ресурсы Центрального банка тоже не используются для финансирования бюджетного дефицита. Кредиты коммерческих банков на эту цель в рыночной экономике также используются редко, так как банки заинтересованы в выдаче ссуд на короткий срок и под более высокий процент, т.е. у банков есть более привлекательные ссудозаемщики, чем государство.
Доля государственных ценных бумаг в непогашенном внутреннем государственном долге в развитых странах достаточно высока. Так, в 1989 г. удельный вес государственных ценных бумаг в сумме внутреннего долга составила в Великобритании 88,6%, Италии - 83,1%, Франции - 82,7%, Японии- 66,2%, США-62,1%.
Итак, опыт развитых стран свидетельствует о том, что более желательно, чтобы государство привлекало денежные средства главным образом путем распродажи ценных бумаг. В связи с этим, имеет смысл кратко остановиться на основных вопросах теории и практики выпуска государственных ценных бумаг.
Государственные ценные бумаги представляют собой долговые обязательства, дающие право их владельцам по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Государство, взявшее определенную сумму денег, обязуется либо вернуть ее в определенный срок с процентами, либо выплачивать проценты в течение всего срока использования денежных средств, а по истечении этого срока вернуть и сумму долга. В развитых странах законодательная власть обеспечивает правительству конституционное право занимать деньги у корпораций и населения. Другими словами, парламент правомочен создавать государственный долг, используя для этого счета правительства.
Государственные ценные бумаги являются обещанием платежа. Они не обеспечиваются физическими активами, и их стоимость определяется способностью правительства погашать долг и выплачивать проценты. В развитых странах государственные ценные бумаги считаются сверхнадежными бумагами со средним уровнем доходности. Они привлекательны для определенных инвесторов, кто довольствуется хотя небольшим, но гарантированным доходом.
В России же государственные ценные бумаги вряд ли завоевали титул «сверхнадежности». О негативном опыте в этой области, когда государство не выполняло свои обязательства, уже упоминалось. Начиная с 1990-х годов правительством России было сделано немало для укрепления доверия инвесторов к государственным ценным бумагам, была создана инфраструктура рынка государственных ценных бумаг, предпринимались попытки диверсификации и удлинения сроков выпуска бумаг госдолга. Все это вселяло оптимистические надежды, что и в России государственные ценные бумаги будут считаться «сверхнадежными». Однако события августа 1998 г. отбросили российский рынок государственных ценных бумаг на несколько десятилетий назад, и о надежности и доверии к российским государственным бумагам говорить достаточно трудно.
В современном мире традиционная роль государственных ценных бумаг - обеспечение финансирования государственных расходов при недостатке налоговых и других доходов - дополняется стремлением использовать государственные ценные бумаги для проведения регулирующих мероприятий. Другими словами, выпуск государственных ценных бумаг, сроки и время их размещения стали определяться не столько дефицитом государственного бюджета, как ранее, сколько потребностями регулирования денежного обращения.
Соотношение этих двух задач на разных уровнях государственной власти и управления различно. Если при размещении займов центральное правительство может поставить во главу угла именно регулирующее воздействие кредита в ущерб фискальной стороне, то вряд ли можно требовать, чтобы местные органы власти самостоятельно преследовали аналогичные цели в городе или области.
Помимо финансирования бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, основными целями выпуска государственных ценных бумаг являются: 1. Погашение ранее размещенных займов 2. Обеспечение кассового исполнения государственного бюджета 3. Сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей. Следует отметить, что необходимость выпуска долговых инструментов может появиться в связи с потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов при бездефицитном бюджете текущего года. Кроме того, в рамках одного года нередко возникают относительно короткие разрывы между государственными доходами и расходами. Они обычно связаны с тем, что пик поступлений платежей в бюджет приходится на определенные даты, установленные для их уплаты и подачи налоговых деклараций, в то время как бюджетные расходы имеют равномерное распределение по времени. Поэтому государство может прибегать к выпуску краткосрочных ценных бумаг также в целях кассового исполнения бюджета.
Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности поступлений налогов, устраняя тем самым причину кассовой несбалансированности бюджета. Например, Казначейство Великобритании выпускает именные налогово-депозитные сертификаты, которые могут по желанию их держателей либо в любое время быть возвращены обратно, либо использованы при уплате налогов.
Воздействие государственного долга на экономику
Несмотря на то, что Россия имеет богатую историю государственных заимствований, уходящую корнями в XVII век, в 90-х годах нынешнего столетия она столкнулась с серьезными проблемами, связанными с организацией и ведением долговых операций и управлением государственным долгом. Накопленный в этой области опыт был в значительной степени утерян в советский период, когда тема бюджетного дефицита и государственного долга полностью игнорировалась: считалось, что эти явления присущи исключительно буржуазным экономикам.
Как было показано в предыдущих разделах данного исследования, Россия вступает в XXI век как одна из крупнейших долговых держав. Проблема выхода из долгового кризиса сегодня является одной из важнейших, следовательно, вопросы, связанные с управлением государственным долгом, важны и актуальны с точки зрения как кратко-, так и долгосрочных перспектив.
Переходя к исследованию проблемы управления государственным долгом, отметим, что государственный долг может являться как инструментом управления, так и объектом управления. В качестве инструмента или рычага управления государственный долг может использоваться в целях оказания влияния как на экономику в целом, так и на такие конкретные сферы как денежное обращение, инвестиции, производство и др.
В то же самое время государственный долг является объектом управления. Управляя долгом, государство определяет структуру заимствований по срокам, доходности, структуру кредиторов, механизм осуществления займов и привлечения кредитов, порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг, а также другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.
Прежде чем рассматривать государственный долг в качестве объекта управления, на наш взгляд, целесообразно исследовать вопросы использования государственного долга в качестве инструмента регулирования экономики, а также какое воздействие может оказывать государственный долг на экономическое развитие страны.
Как упоминалось ранее, бюджетная политика является одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. При этом значительную роль при использовании бюджетной политики в качестве рычага регулирования экономики играет государственный долг.
Из предыдущих частей данного исследования нам известно, что легализация бюджетных дефицитов как средства стабилизации экономики была осуществлена еще Дж.М.Кейнсом, который рассматривал кредитное финансирование как один из важнейших инструментов стимулирования совокупного спроса. Особенно активно политика бюджетного регулирования экономики, т.е. регулирования совокупного спроса посредством манипулирования государственными расходами, проводилась в западных странах в 60-е годы. При этом, как считают кейнсианцы, бюджетные дефициты оправданы не только в периоды экономического спада, но и при переходе к росту производства для дальнейшего стимулирования экономики и достижения высоких темпов экономического роста.
Рост бюджетных дефицитов и государственного долга, а также кризис государственного регулирования экономики на основе кейнсианских рецептов в 70-80-х годах обусловили выход на научную арену новых экономических доктрин, в частности теории монетаризма и «экономики предложения». Кризис кейнсианства обусловил во многих странах, которые придерживались этой политики, декларирование ограничения вмешательства государства в экономическую жизнь. Однако это не помешало дальнейшему росту государственных расходов и увеличению государственной задолженности. Так, например, с 1970 по 1995 гг. государственный долг в Японии вырос с 12,1% до 80,7% ВВП, в Германии - с 18,6% до 61,6% ВВП, в США - с 45,3% до 64,3% ВВП.
Таким образом, несмотря на ориентацию западных стран на сокращение государственного вмешательства в экономику, данные свидетельствуют об устойчивом росте государственного долга. Современное состояние финансовых систем всех без исключения промышленно развитых стран характеризуется значительной обремененностью государственным долгом. При этом, если исторически рост государственной задолженности был связан с ведением войн и осуществлением военных расходов, то на современном этапе «рекордные» уровни задолженности были достигнуты в условиях мирного времени. В чем же заключаются причины столь активного использования дефицитного финансирования практически всеми странами?
Во-первых, на наш взгляд, использование долгового финансирования государственных расходов обусловлено существующим противоречием между потребностями общества и возможностями государства удовлетворять эти потребности за счет доходов бюджета. В этом заключается объективная необходимость осуществления кредитных операций. Проведение регулирующих мероприятий, поддержание обороноспособности страны, обеспечение системы образования, здравоохранения, проведение социальной политики, международная деятельность диктуют государству увеличение расходов. Однако бюджетные доходы ограничены принятым уровнем налогообложения. С помощью кредитных операций и создания долга государству удается мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для его деятельности.
Во-вторых, применение займового метода финансирования дополнительных государственных расходов имеет меньше негативных последствий по сравнению с денежной эмиссией. В этом смысле, на наш взгляд, государственные займы экономически предпочтительнее, чем дополнительная эмиссия денег, поскольку они, т.е. займы, легче вписываются в экономический механизм. В принципе, осуществление займов может оказывать такое же дестабилизирующее воздействие на экономику, что и эмиссия денег. Но инфляционный потенциал государственного долга не всегда реализуется, наиболее ярко выраженный инфляционный эффект имеют прямые кредиты эмиссионного банка. Кроме того, на наш взгляд, ситуация при эмиссии государственного долга более выигрышна по сравнению с ситуацией при дополнительной эмиссии денег в том смысле, что государство в первом случае имеет некоторый период времени (между осуществлением займа и его погашением) для маневрирования.
В-третьих, осуществление займов более предпочтительно в том плане, что для правительства политически и психологически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повысить налоги.
Так, К.С.Брембек (C.S.Brembeck) дает этому явлению следующее объяснение. Действия политиков аналогичны действиям любых других экономических субъектов, т.е. в своей деятельности они руководствуются принципами рациональности и максимизации выгод и прибыли. Что это означает? Для политиков чрезвычайно важно сохранить свое место в правящих кругах, переизбраться на второй срок, поскольку это им дает возможность сохранить свои материальные доходы и общественные привилегии. Таким образом, в определенном смысле политическая деятельность может рассматриваться как обычная предпринимательская деятельность.
