Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственно-частное партнерство как способ привлечения частных инвестиций 10
1.1. Сущность и содержание отношений государственно-частного партнерства 11
1.2. Формы и модели государственно-частного партнерства 27
1.3. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства 39
Глава II. Возможности использования государственно-частного партнерства для решения вопросов муниципального развития 60
2.1. Объективные основы и формы государственно-частного партнерства в России 60
2.2. Необходимость использования государственно-частного партнерства на местном уровне 74
2.3. Формы государственно-частного партнерства на местном уровне: сущность и противоречия 86
Глава III. Основные направления повышения эффективности механизмов государственно-частного партнерства на местном уровне 104
3.1. Организационные механизмы стимулирования развития партнерских отношений в муниципальных образованиях 104
3.2. Развитие форм и механизмов финансовой поддержки государственно-частного партнерства на местном уровне 114
Заключение 128
Список литературы 132
Приложения 143
- Сущность и содержание отношений государственно-частного партнерства
- Объективные основы и формы государственно-частного партнерства в России
- Формы государственно-частного партнерства на местном уровне: сущность и противоречия
- Организационные механизмы стимулирования развития партнерских отношений в муниципальных образованиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее время правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к необходимости налаживания государственно-частного партнерства. Такая форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. Но для обеспечения сохранения и поддержания работоспособности входящих в них объектов недостаточно финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов. Требуется привлечение дополнительного капитала, который и поступает посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса.
В России за годы реформ в экономике существенно сократился государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу. Одновременно происходила передача все больших полномочий на субнациональные уровни, возрастала роль и значимость местных властей в обеспечении благосостояния населения и решения наиболее значимых проблем местного развития.
Вместе с тем, муниципалитеты, также как и государство в целом, постоянно сталкиваются с проблемами, связанными с недостатками бюджетных ресурсов для реализации муниципальных инвестиционных проектов и ростом требований к предоставляемым им услугам. В то же время частный сектор накопил немало опыта и средств, которые он мог бы использовать для решения приоритетных муниципальных проектов.
В России формирование взаимодействия муниципалитетов и частного сектора, в полном объеме учитывающего потребности общества, оказалось сложной проблемой. Недостаточная проработанность институциональных правовых, экономических, организационных основ этого взаимодействия, в большинстве случаев, приводит к негативным последствиям. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение опыта других стран по привлечению частного бизнеса к реализации приоритетных муниципальных проектов, а также выработка предложений по разработке основных направлений совершенствования форм и методов государственно- частного партнерства на местном уровне в целях устойчивого и долгосрочного развития муниципалитетов России.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические основы взаимодействия государства и частного сектора разработаны зарубежными учеными: А. Аткинсон, Я. Бертрам, О.Осборн, М. Портер, Д. Стиглиц, Г. Фишер и другие. Различные аспекты проблемы отражены в трудах российских и отечественных ученых: В. Варнавского, P.C. Гринберга, P.A. Мартусевича, Б.С. Жихаревича, С.А. Сосна, П.В Свистунова, Д. Некрасова и др.
Важный вклад в разработку проблем взаимодействия бизнеса и государства в период становления рыночных отношений внесли российские ученые-экономисты: Абалкин Л.И., Афанасьев М.Н., Блохина Т.К., Винслав Ю.Б., Глазьев С.Ю., Дробот Г.А., Лазарев В.Ф., Некипелов А.Д., Осадчая И.М., Сулакшин С.С., Шамхалов Ф.И. и др.
Вместе с тем, содержание, формы государственно-частного партнерства, а также способы его эффективного применения в российском государственном управлении, особенно на местном уровне, исследованы пока недостаточно.
Актуальность и недостаточная степень исследования определили цель и задачи исследования.
Целью диссертации является разработка теоретико-
методологических основ государственно-частного партнерства и выявление его возможностей использования для решения инвестиционных проблем на местном уровне в России.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
раскрыть экономическое содержание отношений государственно- частного партнерства;
систематизировать формы и модели государственно-частного партнерства;
обобщить современный зарубежный опыт использования различных форм партнерских отношений государства и частного сектора с целью возможного использования в российской экономике;
выявить объективные основы необходимости использования государственно-частного в решении вопросов муниципального развития;
рассмотреть формы государственно-частного партнерства на местном уровне;
оценить опыт использования государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России;
определить меры финансовой поддержки ГЧП проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса;
сформулировать меры по повышению эффективности механизмов партнерских отношений в российских муниципалитетах.
Объект исследования — государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса.
Предметом исследования является система отношений между государством и бизнесом, складывающаяся в процессе инвестирования и реализации приоритетных муниципальных проектов.
Теоретико-методологической и информационной основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования экономики и государственно-частного партнерства. Автор руководствовался диалектическим методом, использовал такие приемы как системный подход, анализ, синтез, обобщение, включающие теоретическую и эмпирическую составляющую, применялись методы группировки, пространственного и динамического сравнения, что способствовало достоверности полученных результатов.
Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе изучения, анализа и обобщения нормативной, распорядительной и отчетной информации органов государственной власти и местного самоуправления. Информационной базой для анализа послужили статистические данные, представленные в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Госкомстата, публикациях в периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей и современных тенденций развития государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и обосновании эффективных механизмов его использования для инвестирования приоритетных муниципальных проектов в России.
Основные научные результаты, выносимые на защиту, сводятся к следующему:
1. Уточнено экономическое содержание отношений государственно- частного партнерства. Показано, что в отличие от других форм взаимосвязи бизнеса и государства, государственно-частное партнерство представляет собой форму совместного участия бизнеса и государства в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости, ориентированной на перераспределение между ними задач, рисков и ответственности.
Выявлены общие объективные тенденции, определяющие необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса к решению вопросов муниципального развития: рост городов и необходимость развития городской инфраструктуры; децентрализация политической власти в направлении увеличения объема полномочий, передаваемых на местный уровень; усиление воздействия гражданского общества на объем и качество предоставляемых услуг населению местными органами власти.
Определены причины расширения сферы применения ГЧП проектов в муниципалитетах России: дефицит местных бюджетов; реформа местного самоуправления и расширение социальной нагрузки на муниципалитеты; сокращение непрофильных объектов муниципальной собственности и необходимость увеличения неналоговых доходов бюджетов; повышение инвестиционной привлекательности муниципалитетов; низкое качество предоставляемых услуг населению.
Раскрыты потенциальные выгоды государственно-частного партнерства как формы инвестирования приоритетных муниципальных проектов: более высокая эффективность реализации проектов за счет использования участниками партнерства своих сильных сторон; разнообразие в подходах и расширение числа возможных вариантов; более высокое качество экономико-управленческих решений; повышение качества предоставляемых товаров и услуг, а также их доступности для населения; интеграция субъектов бизнеса в общественную жизнь муниципального образования, снижение социального напряжения и негативного отношения к бизнесу со стороны населения за счет признания его вклада в решение социальных проблем муниципального образования.
Обобщен опыт использования ГЧП в муниципалитетах России и на этой основе выявлены объективные причины, сдерживающие развитие таких форм ГЧП как аренда, управляющие контракты, концессии: неразвитость системы оценки и регистрации прав собственности муниципального образования; дефицит муниципальных бюджетов, не позволяющий предоставлять гарантии по возврату инвестиций; несогласованность концессионного законодательства с земельным, градостроительным и водным законодательством; возможность скрытой приватизации и утраты муниципалитетом своего имущества; повышение тарифов на услуги и вероятность образования «псевдоналога» в пользу муниципалитетов.
Сформулированы организационно-экономические механизмы стимулирования партнерских отношений на местном уровне в России: совершенствование федерального и местного законодательства о концессиях и неконцессионных ГЧП; совершенствование методического обеспечения подготовки, выбора и реализации ГЧП проектов; создание в муниципалитетах Центров по развитию ГЧП; переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым; более широкое привлечение малого и среднего бизнеса к реализации ГПЧ проектов.
Определены меры финансовой поддержки ГПЧ проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса. Выявлено, что кроме средств федеральных и региональных бюджетов, финансовых ресурсов коммерческих банков, должны более широко использоваться средства пенсионных фондов, страховых компаний и средства граждан.
Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании мер по повышению эффективности механизма государственно-частного партнерства на местном уровне.
Практическая значимость работы заключается в разработке предложений по совершенствованию институциональной, правовой, экономической, организационной среды для развития новых форм и методов государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России.
Апробация работы. Основные положения диссертации, полученные теоретические и практические рекомендации докладывались на круглых столах, конференциях, в том числе: на международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, 2007, 2008, 2009 гг.); на конференции «Социальная функция государства в экономике XXI века» (Москва, 2007 г.); конференции «Инновационное развитие экономики России: национальные задачи и мировые тенденции» (Москва, 2008 г.).
По теме диссертации опубликовано 5 работ объемом 3,0 п.л., в том числе 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Сущность и содержание отношений государственно-частного партнерства
Неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства.
В последние десятилетия в экономике ряда не только развитых, но и развивающихся стран складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и власти, выходящее за рамки как хорошо известных дирижизма и патернализма со стороны государства, так и простого использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей. Такое взаимодействие получило название «партнерство», которое в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления.
Причинами появления этого нового института является целый ряд причин. Среди них: - недостаток бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики; - невозможность повышения налогов для пополнения бюджетов; - ограничения для использования государственных заимствований в целях увеличения доходов бюджетов; - недовольство населения качеством предоставления государственных услуг.
В настоящее время существует множество разных определений государственно-частного партнерства (ГЧП). В самом общем плане этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели. Партнерства призваны служить инструментом, компенсирующим «провалы» государства и «провал» рынка там и тогда, когда действие государства и рыночных сил в отдельности не может обеспечить оптимальное распределение ресурсов. Уже в работах Г.Стиглера, Р.Познера, Г.Демсеца рассматривается возможность внедрения конкурентных принципов путем организации торгов за франшизу в условиях естественных монополий, возможность внедрения конкуренции на некоторых стадиях производства товаров и предоставления услуг, ранее считавшихся прерогативой естественных монополий.
Государственно-частное партнерство - это особая, но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой . При этом в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций.
Поэтому, ГЧП следует, с одной стороны, рассматривать как особую, самостоятельную экономическую категорию, характеризующую специфические взаимоотношения государства и бизнеса. С другой стороны, ГЧП следует рассматривать как особый процесс передачи тех или иных правомочий государства частному бизнесу и изменения на этой основе отношений собственности. Как экономическая категория государственно-частное партнерство представляет собой особую систему экономических отношений, формирующихся между государством и хозяйствующими субъектами по поводу использования в течение длительного периода и на возвратной основе ресурсов частного сектора (финансовых, технических и управленческих) для создания или модернизации общественной инфраструктуры, оказания общественных услуг, а также для развития других сфер, затрагивающих общенациональные интересы.
Отличительными характеристиками данной системы отношений государства и бизнеса являются: - длительность срока отношений (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет), когда временная ограниченность строго соблюдается (проекты обычно создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к определенному сроку); - специфические формы финансирования проектов, осуществляемые за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же существующие в виде совместного инвестирования несколькими участниками; - реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками; - специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям; - разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон. ГЧП - это не простое сложение ресурсов. При объединении усилий государства и бизнеса каждая из сторон реализует свои интересы, имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи. Мотивы частных участников партнерств так же многоплановы. Как для государства, так и для частного инвестора при осуществлении ГЧП возможны финансовые (для государства так же бюджетные), экономические, социальные, политические выгоды.
Объективные основы и формы государственно-частного партнерства в России
Государственно-частное партнерство не является новыми и в практике российского государства. Первые упоминания о таком механизме ГЧП, как концессия, в России относятся к периоду правления Петра Великого (в 1717 г. мельнику Сердюкову в концессию были предоставлены берега рек Уны и Шлины, под застройку мельницами и кабаками). В царской России концессия распространялась на держание питейных и иных заведений, пушной промысел в царских лесах, устройство рудников, строительство железоделательных заводов. Так, в 1869 г. российский предприниматель, по происхождению англичанин, Юз Джон получил от российского правительства концессию на строительство металлургического завода в Донбассе.
Дореволюционная Россия принадлежала к числу стран, имеющих наиболее богатый опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики. Это и строительство железных дорог, коммунальное хозяйство в уездных и губернских городах. Первые крупные концессии были выданы правительством в 1859 г. фон Дервизу и ряду других предпринимателей на постройку железной дороги от Москвы до Саратова через Рязань и Моршанск с ответвлением участка на Пензу, для чего было создано несколько акционерных обществ. Средства были собраны путем размещения облигаций среди российских предпринимателей, реальная доходность которых оказалась значительно выше ожидаемой. Концессии в железнодорожной отрасли дали толчок для развития паровозостроения, вагоностроения, металлургии, угольной и нефтяной промышленности. Однако отсутствие в стране хорошо подготовленной правовой, контрольно- ревизионной, технико-экономической и информационной базы предопределило последующее свертывание концессий в железнодорожной отрасли.
Достаточно часто концессионные соглашения использовались в качестве государственной политики. В качестве примера можно привести строительство Транссибирской магистрали. В 1895 г. железнодорожное полотно Транссибирской магистрали было доведено до Читы. В 1896 г. был подписан договор с Китаем на постройку и эксплуатацию КВЖД через Маньчжурию. По договору русское правительство получило ряд крупных преимуществ. Вдоль всей линии железной дороги была установлена полоса отчуждения, где содержалось определенное количество охранной стражи. Устанавливались значительные таможенные льготы для товаров, ввозимых в Китай или вывозимых из Китая по этой дороге. Концессия широко применялась и в советское время. В 1920 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О концессиях», понятие концессии было введено в Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР как «разрешения, особого исключения из общего порядка». Концессионеру предоставлялось особое право пользования государственным имуществом, на него возлагались обязанности вкладывать в предприятие определенный капитал, поддерживать предприятие на современном техническом уровне, ограничения на право распоряжаться концессионным имуществом, предусматривалась преимущественная продажа продукции государству по обусловленным ценам.
Наиболее широко концессионные механизмы стали применяться в советской России в период введения новой экономической политики (НЭП) при восстановлении хозяйства, разрушенного первой мировой и гражданской войнами. Государство привлекало иностранные инвестиции на основе договоров концессии в добывающие, обрабатывающие и иные отрасли народного хозяйства. В некоторых отраслях удельный вес концессионных предприятий и смешанных акционерных обществ, созданных с участием иностранного капитала, был весьма заметным.
По количеству концессий и вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. рублей), добывающая (14 и 28, соответственно) сельское хозяйство (7 и 2,0), торговля (7 и 1,5). Эффективность концессионной политики была столь велика, что был разработан специальный план для того, чтобы добиться с их помощью сбалансированного развития различных секторов экономики на основе передовых технологий. Этот план, к сожалению, не был реализован по политическим причинам. Начиная с 30-х гг. концессии в России прекратили свое существование.
Данная форма начала возрождаться только в начале 90-х гг., когда после распада СССР в 1991г., в России начался процесс становления новых смешанных форм хозяйствования.
Ориентируясь на опыт государственной поддержки инвестиций, Правительство РФ инициировало процесс создания свободных экономических зон. Уже во второй половине 1990 г. запускается первые российские проекты по соглашению о разделе продукции (СРП). Однако многие общеэкономические и политические проблемы способствовали тому, что СРП, подписываемые представителями государства, были чрезвычайно невыгоды для российской стороны.
Беспрецедентной процедурой привлечения частных инвестиций в экономику стал российский опыт проведения залоговых аукционов, проводимых на основе Указа Президента РФ «О порядке передачи в 1995 г. в залог акций, находящихся в федеральной собственности» №889 от 31.08.1995 г. Российский залоговые аукционы были проведены поспешно, с огромным количеством стратегических ошибок. Тем не менее, это был единственный способ быстро привлечь деньги отечественных инвесторов, разрушить монополию государства на собственность и создать предпосылки для привлечения частного сектора в российскую экономику.
О ГЧП в России реально заговорили только в начале XXI века. Это было связано с тем, что, начиная с 2004 г., на федеральном уровне стали озвучиваться сценарии развития российской экономики - создание благоприятных условий для устойчивого экономического развития. В качестве главного условия инновационного сценария развития было определено увеличение частных инвестиций в российскую экономику, а приоритетной моделью была выбрана модель ГЧП.
Для легализации отношений между инвестором и государством были попытки принятия ряда законов: «О концессионных договорах и соглашениях», «О концессионных и иных договорах, заключаемых российским государством с российскими и иностранными инвесторами», и «Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг».
Но только лишь в 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который долго обсуждался в России. С момента первого его одобрения органами законодательной власти (21 июля 1993 г.) до принятия (21 июля 2005 г.) прошло ровно 12 лет.
Формы государственно-частного партнерства на местном уровне: сущность и противоречия
Весьма важно, что партнерства охватывают не только общегосударственный (федеральный) уровень, но распространяются на более низкие уровни общественной системы - на уровень регионов и местных органов власти. Более того, во многих странах ГЧП получило широкое развитие именно на местном уровне.
Так, по данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership) в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении двадцати трех, что позволяет местным властям сэкономить от 20 до 50% бюджетных средств. Несмотря на наличие различий в положении и работе местных органов управления по всему миру, необходимо обратить внимание на общие тенденции, которые определяют необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса в целях муниципального развития.
Во-первых, это урбанизация, рост городов, которая привела к увеличению давления на городские инфраструктуры и другие городские системы. Все это потребовало дополнительных инвестиций.
Во-вторых, в последние 10-15 лет усилились процессы децентрализации политической власти в направлении увеличения объема полномочий, передаваемых на местный уровень. Фактически, около 70 стран с населением более 5 миллионов человек начали работу по децентрализации . А это, в свою очередь, привело к сокращению финансовой поддержки центрального правительства местных органов власти. Местные органы власти были вынуждены искать дополнительные финансовые средства для решения своих проблем.
В-третьих, децентрализация власти усилила воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. А это, в свою очередь, потребовало от должностных лиц, действующих на местном уровне, с большей заинтересованностью относиться к нуждам избирателей, что неизбежно привело к необходимости увеличить объемы финансирования проектов по развитию инфраструктуры, по оказанию помощи нуждающимся, развитию социальной сферы.
Все это в полной мере относится и к России. В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому в случае реализации проектов партнерства в сферах, относящихся к компетенции местных органов власти, корректнее говорить о т.н. муниципально-частном партнерстве. Но в международной, в том числе и в российской практике, широко применяется термин «государственно- частное партнерство». Поэтому мы также будем его использовать и применительно к местному уровню, имея в виду его некоторую условность.
Сегодня российские муниципалитеты ощущают острый дефицит материальных и финансовых средств. Как известно, в условиях реализации Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на долю муниципальных образований приходится основная нагрузка по реализации социальных проектов: содержание и строительство транспортной и социальной инфраструктуры, организация жилищного строительства, обеспечение водо-, газо- и энергоснабжения поселений и другие вопросы. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются местные власти - это, как правило, недостаток финансовых ресурсов.
Сегодня эта проблема еще более обострилась на фоне мирового финансового кризиса. Только за первую половину 2009 г. и без того незначительные собственные доходы местных бюджетов сократились на 11%. При этом существенно возросла их зависимость от межбюджетных трансфертов. В 2008 г. объем безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней составил 1412,7 млрд. рублей, или 58,6 % доходов местных бюджетов. Все это, безусловно, значительно сужает возможности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения. В этой связи привлечение бизнеса в рамках использования механизмов партнерства видится весьма перспективной формой решения задач социально- экономического развития муниципального образования. Кроме того, это повышает вероятность привлечения иностранных инвестиций к реализации на местном уровне приносящих гарантированную прибыль инфраструктурных проектов и проектов по благоустройству городских территорий.
Перед местными властями России часто возникает дилемма - приватизировать объекты муниципальной собственности или же искать другие методы привлечения материальных и финансовых ресурсов. Более того, в ходе идущей в России реформы местного самоуправления муниципалитетам предписывается избавляться от всех непрофильных, то есть не связанных напрямую с решением узкого спектра местных вопросов, объектов собственности. Многие мэры с этим не согласны, поскольку использование таких «непрофильных» активов в больших городах приносит до 40% доходов казны. В этой ситуации ГЧП — это реальный выход, поскольку это позволяет, не нарушая 131-го закона, использовать имеющиеся у муниципалитетов ресурсы и при этом более качественно оказывать услуги.
Правда, очень часто у местных органов власти возникают опасения, что приход частного бизнеса в сферу жизнеобеспечения, скажем коммунальное хозяйство, может негативно отразиться на качестве представляемых услуг. Местные власти связывают это, прежде всего, с утратой контроля с их стороны за объектами инфраструктуры жизнеобеспечения, переходящих в частную собственность, следствием чего может стать сокращение числа рабочих мест, удорожание коммунальных услуг и так далее.
Однако сегодня ясно, что такая потеря контроля происходит только в результате приватизации. Но если приватизация в чистом виде предполагает уход органов местного самоуправления из отдельных секторов экономики, то создание партнерств ведет лишь к передаче бизнесу части функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности муниципального образования. При таком разделении труда бизнес, в соответствии со своими критериями эффективности (увеличение прибыли), организует закупки, строительство, обслуживание, поиск инвесторов и тому подобную деятельность, а органы местного самоуправления контролирует и регулирует поведение бизнеса по вопросам цен и тарифов, качества обслуживания пользователей, безопасности, экологии и т. п. Таким образом, речь идет о «частичной приватизации» отдельных прав и функций на объектах, остающихся к муниципальной собственности.
Формат партнерства, в отличие от чистой приватизации, предполагает активную позицию органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности, которую можно рассматривать как осуществление контроля над экономическими процессами. Потенциальные выгоды использования формы государственно- частного партнерства на местном уровне могут складываться из того, что данный формат взаимоотношений бизнеса и власти на территории может обеспечить: - большую эффективность, а также экономию времени при реализации проектов и осуществлении работ, за счет использования участниками партнерства своих наиболее сильных сторон; разнообразие в подходах к разработке и дальнейшему осуществлению проектов за счет использования различных методов и расширения числа возможных вариантов; - более высокое качество экономико-управленческих решений при реализации совместных проектов, обеспечиваемое квалификацией представителей бизнеса и наиболее полный учет общественных потребностей и социальной значимости, которую обеспечивают представители органов местного самоуправления.
Организационные механизмы стимулирования развития партнерских отношений в муниципальных образованиях
В современных условиях при развитии ГЧП в России необходимо учитывать накопленный опыт экономических преобразований, мировые тенденции и сложившиеся к настоящему времени направления ГЧП. В России имеется огромный потенциал ГЧП в ряде отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве. Конкретные механизмы государственно- частного партнерства могут быть использованы в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, коммунального хозяйства, инновационной сфере. В то же время наблюдается готовность государства инвестировать значительные бюджетные средства в развитие этих сфер на основе ГЧП, с привлечением капитала и управленческого опыта частного сектора.
Вместе с тем, инструменты ГЧП в России не обеспечены качественной гражданской и государственной средой для эффективного развития. Среди основных рисков ГЧП в России являются высокий уровень коррупции на всех уровнях, превосходство бизнеса над государством в вопросах обеспеченности кадрами, неготовность правовой среды к практике ГЧП, отсутствие независимой судебной системы, безответственность госаппарата, влияние политики на экономические решения, низкий уровень доверия в обществе. Все эти факторы сдерживают развитие механизмов ГЧП в России. Поэтому, для того, чтобы ГЧП проекты получили свое развитие на уровне муниципалитетов, для этого необходимо решить целый ряд задач.
Прежде всего, на федеральном уровне целесообразно расширить создание экономических, институциональных, правовых и организационных условий для активизации ГЧП на всех уровнях. Для этого необходимо четко разграничить полномочия и функции управления в области инвестиций федерального, регионального и муниципального уровней. Кроме того, необходимо предоставить возможности всем уровням иметь гарантии для стимулирования ГЧП. Следует иметь в виду, что включаемые в федеральные проекты ГЧП инвестиции и конкретные объекты реализовываются и создаются на определенных территориях, поэтому учет муниципальных потребностей при их реализации необходим и обязателен.
При осуществлении проектов ГЧП на местном уровне, федеральные и региональные власти должны выполнять как функции регулятора, так и своего рода консультанта. В России еще должна сложиться вертикаль институтов, обеспечивающих развитие ГЧП. Это не только органы исполнительной власти, в ведении которых должны находиться вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), но и финансово-экономические институты, обеспечивающие инвестирование и гарантирование частных инвестиций, независимые организации, осуществляющие экспертизу проектов и консалтинг, управляющие компании, ассоциации, объединения, фонды. Необходимо начать формирование лучшей российской практики взаимодействия государства и бизнеса через реализацию пилотных проектов по развитию ГЧП на местном уровне. Именно на федеральном уровне должна осуществляться доработка существующей нормативной базы в отношении ГЧП проектов. В частности, требуется дальнейшее совершенствование концессионного законодательства. Необходимо, прежде всего, устранить неоправданные запреты и ограничения, снижающие привлекательность проектов для рынка и повышающие их стоимость для государства, включая: - запрет на залог прав из концессионного соглашения, а также на уступку прав на стадии строительства; - закрытый перечень критериев концессионного конкурса, а также императивный вес технического критерия; - обязательность рассмотрения споров из концессионных соглашений на территории России; возмещение только стоимости созданного имущества при прекращении соглашения. Требует также своего развития законодательство о неконцессионных ГЧП. В частности: - необходимо на федеральном уровне определить порядок проведения конкурсов по неконцессионным проектам ГЧП (в том числе во избежание рисков применения законодательства о государственных заказах); - необходимо на федеральном уровне предусмотреть возможность федерации, регионов и муниципалитетов принимать на себя финансовые обязательства (в том числе долгосрочные) в рамках неконцессионных ГЧП; - необходима дальнейшая гармонизация различных законодательных актов, применимых к реализации проектов ГПЧ, включая акты налогового, бюджетного и земельного законодательства. Необходимо также подготовить развернутые методические указания, объясняющие порядок использования инструментов ГЧП в регионах, разработать единые стандарты конкурсной документации для различных форм ГЧП. К сожалению, сложившаяся в России практика ГЧП направлена на обеспечение конкуренции на этапе выбора инвесторов и не способствует конкуренции на этапах реализации и эксплуатации проектов. В отличие от других стран, проектная документация в России обычно не учитывает инфляцию, а если учитывает, то не покрывает фактический рост расходов. Оставляет желать лучшего и организация конкурсов. В настоящее время информация о региональных и местных тендерах/конкурсах является труднодоступной. Процесс принятия решений затянут, а критерии выбора победителя не являются прозрачными и часто носят дискриминационный характер. При заключении контракта ГЧП механизм использования средств также не является прозрачным. Чтобы избежать этого, необходимо: - разработать для разных категорий проектов ГЧП стандартную матрицу реализации ГЧП проектов; - внести изменения в законодательство по поводу проведения конкурсов; - предоставить больше гибкости в определении критериев отбора и реализации ГЧП проектов; - сократить ценовые критерии при реализации высокотехнологичных проектов; - гарантировать недискриминационный доступ к ГЧП проектам. Конечно, многое в развитии ГЧП зависит от федеральных, региональных органов власти, однако местные органы власти так же должны быть активными участниками этого процесса. Несмотря на существующие недоработки, сложившаяся нормативно-правовая база уже сегодня позволяет эффективно использовать механизмы ГЧП на местном уровне. Безусловно, совершенствование законодательства в сфере ГЧП будет происходить постоянно, однако существующие правовые пробелы могут быть компенсированы более тщательной проработкой отдельного проекта, подхода к развитию ГЧП на территории отдельного муниципалитета.
И тому есть немало положительных примеров. Например, 25.12. 2006 г. в Санкт-Петербурге был принят Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП». Этот закон, по сравнению с федеральным законодательством, существенно расширил возможности развития ГЧП (см, таблица 5).
Для эффективного привлечения частного сектора к реализации проектов муниципального развития, местным властям нужно придерживаться определенной организации процесса ГЧП (см. Приложение 22) . На начальном этапе следует выбирать небольшое число проектов (не более 2-3) с наибольшим потенциалом успеха в краткосрочной перспективе. Следует помнить, что при реализации ГЧП их качество во многом зависит от эффективности подготовительных процедур, в том числе от конкурсных. Часто муниципальные инвестиционные проекты оказываются неокупаемыми и, следовательно, непривлекательными для частного бизнеса. Но, несмотря на это, они могут генерировать некоторые прямые денежные доходы (однако недостаточные для окупаемости всего проекта), иметь определенный экономический компонент (подлежащий учету или нет), и определенные социальные преимущества, которые преследует муниципалитет.
