Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И
ПРОБЛЕМА ВЫБОРА НАЛОГОВОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
СУБНАЦИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ ПОД ВОЗДЕЙСТВИЕМ МЕХАНИЗМА
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ 13
1.1. Экономические предпосылки существования многоуровневого
бюджетного устройства и разделения бюджетных и налоговых полномочий
между уровнями государственной власти 15
1.2. Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов 43
1.3. Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные
решения субнациональных властей 52
1.3.]. Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и
расходные решения субнациональных властей 52
1.3.2. Модели поведения субнациональных властей с учетом собственных
приоритетов органов власти на субнационалъном уровне 57
ГЛАВА 2. МОДЕЛЬ ВЫБОРА ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
РОССИЙСКИМИ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ С УЧЕТОМ МЕХАНИЗМА
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ 68
2.1. Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов
Федерации из федерального бюджета в 1992-2001 годах 72
2.1.1. Масштабы межрегиональных различий в России и совокупный объем
федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации 72
2.1.2. Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов 83
2.1.3. Прочие виды федеральной финансовой помощи 87
2.1.4. Косвенные виды федеральной финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации 93
2.2. Описание модели выбора параметров бюджетной политики российскими
региональными властями 96
2.3. Анализ модели финансового поведения региональных властей 107
2.3.1. Анализ оптимальных значений доходов и расходов региональных бюджетов
при логарифмической функции полезности региональных властей 108
2.3.2. Выводы из теоретического анализа модели финансового поведения
региональных властей 117
ГЛАВА 3. ЭМПИРИЧЕСКИЕ ОЦЕНКИ ГИПОТЕЗ, СЛЕДУЮЩИХ ИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ВЫБОРА ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ, И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ 121
3.1. Оценка линейной модели распределения федеральной финансовой
помощи между субъектами Российской Федерации 122
3.2. Проверка гипотез о воздействии федеральной финансовой помощи на
решения региональных властей в области налоговой и бюджетной политики ..136
3.3. Некоторые выводы 148
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 161
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Таблицы 172
Приложение 2. Зависимость разрыва между нормативной величиной расходов
региональных бюджетов и налоговым потенциалом от валового
регионального продукта 181
Приложение 3. Список групп высокодотационных и северных регионов 183
Приложение 4. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи
для высокодотационных регионов 184
Приложение 5. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи
для северных регионов 187
Приложение 6. Результаты оценки модели для налоговых доходов регионального
бюджета от величины федеральной финансовой помощи 190
Приложение 7. Результаты оценки моделей зависимости налоговых поступлений
от величины финансовой помощи по видам налогов 192
Приложение 8. Результаты оценок зависимости суммарных расходов
региональных бюджетов от величины финансовой помощи 194
Приложение 9. Результаты оценки зависимости расходов региональных бюджетов
от величины финансовой помощи по основным разделам расходов бюджетов
субъектов Российской Федерации 196
Приложение 10. Анализ несбалансированности российской бюджетной системы.. 197
Введение к работе
Экономические реформы, проводимые в России в течение последних десяти лет,
оказали серьезное влияние на основные принципы функционирования экономики страны. Несмотря на то обстоятельство, что с формальной точки зрения Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) вплоть до 1991 года являлась федеративным государством, принципы реального экономического и политического федерализма начали свое действие на территории России лишь с началом экономических реформ 1992 года (иногда в качестве точки отсчета для федерализма в России называют принятие новой российской Конституции в декабре 1993 года). Переход к осуществлению взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями на основании принципа независимости субнациональных властей в рамках собственных сфер компетенции и предметов ведения породил необходимость решения проблем, стоящих перед любым государством с многоуровневым устройством политической и бюджетной систем. Одной из важнейших задач, стоявших перед российскими властями в процессе осуществления реформ, являлось создание нового механизма отношений между бюджетами различного уровня, в основе которого лежит разграничение налоговых полномочий и расходных обязательств между органами власти и управления различных уровней. Соответственно, при распределении полномочий в области налоговой и бюджетной политики между федеральными и субфедеральными органами власти последние получили возможность в рамках своих полномочий принимать решения как в области налогообложения, так и в области бюджетной политики, т.е. придерживаться определенных стратегий налогово-бюджетного поведения.
Принимая во внимание как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета, которая оказывает существенное влияние на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики.
Формы федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, ее состав и механизмы распределения были подвержены существенным изменениям в период
5 проведения экономических реформ. При этом основную долю федеральных средств, передаваемых в региональные бюджеты, занимала нецелевая финансовая помощь, направленная на решение задачи межтерриториального выравнивания уровня предоставления общественных благ. Однако при совершенствовании и разработке новых способов распределения федеральных выравнивающих трансфертов зачастую не принимаются во внимание эффекты, которые может оказывать тот или иной механизм распределения финансовой помощи на бюджетную и налоговую политику органов власти -получателей финансовой помощи. Остаются неизученными и фактические последствия различных способов выделения федеральной финансовой помощи, применявшихся на различных периодах развития современной российской системы бюджетного федерализма. В результате складывается ситуация, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики, принимаются под влиянием сиюминутных политических выгод, часто весьма стихийно, без должного анализа и прогноза возможных последствий.
Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ налогового и бюджетного поведения российских региональных властей под воздействием механизма распределения федеральной финансовой помощи региональным бюджетам, выявление внутренних закономерностей системы распределения федеральной финансовой помощи субъектам Федерации и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений.
Объектом исследования в настоящей работе, с учетом сказанного, является механизм принятия решений в области налоговой и бюджетной политики российскими региональными властями под воздействием финансовой поддержки, оказываемой федеральными органами власти бюджетам субъектов Федерации. При этом основные характеристики и последствия функционирования системы финансовой поддержки регионов определяются, с одной стороны, решениями федеральных властей по поводу налоговых полномочий, бюджетных доходов и расходных обязательств органов власти различного уровня; форм, принципов распределения и объемов финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, а с другой стороны, - решениями региональных властей в области региональной налоговой политики и предоставления общественных благ на региональном уровне. Рассматриваемый временной интервал охватывает различные интервалы времени в период с 1992 года до 2002 года в зависимости от конкретных аспектов исследования.
Предмет исследования включает в себя характеристики налоговой, бюджетной политики и состояния экономики субъектов Российской Федерации (доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, налоговый потенциал и потребности в осуществлении бюджетных расходов регионов) во взаимосвязи с основными характеристиками системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации (структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам, размер финансовой поддержки регионов, оказываемой по различным каналам, принципы распределения основных видов федеральной финансовой помощи). Работа выполнена на фактическом материале российской экономики при его сопоставлении с закономерностями, выявленными для других стран. Такое исследование предполагает анализ как научных построений и дискуссий, так и особенностей взаимодействия теоретических разработок и практических действий государственной власти.
Целью настоящего исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей принятия решений региональными властями в области бюджетной и налоговой политики под воздействием воздействия политики федеральных органов власти по распределению финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.
На этой основе автором была поставлена задача разработки методологического подхода к анализу принципов принятия решения субнациональными властями в области налоговой и бюджетной политики под воздействием механизмов распределения федеральной финансовой помощи.
Относительно использовавшейся в работе методологии необходимо отметить, что методологической базой исследования является сочетание качественного и количественного анализа, предполагающее выявление объективных причин и взаимосвязей, обусловливающих налогово-бюджетные решения региональных властей под воздействием используемых механизмов распределения федеральной финансовой поддержки регионов. Большое значение в проводимом исследовании имеет также анализ зарубежных теоретических и эмпирических работ, посвященных изучению бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и управления в странах с многоуровневой бюджетной системой. При построении теоретической и эмпирических моделей в настоящей работе используется методология теоретического экономико-математического
7 моделирования, применяется эконометрическое моделирование и статистическая проверка гипотез.
К настоящему времени вопросы теоретических и эмпирических исследований бюджетных отношений между органами власти различных уровней в целом, а также особенностей выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием различных характеристик системы межбюджетных отношений, представлены в русскоязычной экономической литературе лишь на самом элементарном уровне в учебниках по экономической теории общественного сектора и основам государственных финансов. Однако рассматриваемая тема включает в себя множество моделей и исследований, широко используемых как при теоретическом анализе системы межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, так и при выработке практических рекомендаций в области налоговой и бюджетной политики. Поэтому в теоретической части работы мы акцентировали внимание на обобщении материала об основных моделях, описывающих выбор налоговой и бюджетной политики субнациональными властями. При этом следует отметить, что фискальный федерализм в целом является крайне широкой темой для исследования. Аналогичное соображение можно привести и в части исследования проблем выбора налоговой и бюджетной политики субнациональных властей. Поэтому в диссертационной работе основное внимание было уделено эффектам, оказываемым различными характеристиками межбюджетных трансфертов и методами их распределения на решения субнациональных властей.
Настоящая работа состоит из трех глав. Первая глава ("Экономическая теория фискального федерализма и проблема выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием механизма межбюджетных трансфертов") посвящена обзору теоретических и эмпирических исследований в области экономической теории фискального федерализма в части, необходимой для анализа в рамках настоящей работы. В данной главе рассмотрены, в частности, экономические предпосылки существования субнациональных властей, основные причины для использования национальными властями инструмента межбюджетных трансфертов, а также проанализированы основные модели, описывающие решения получателей в сфере выбора между общественными и' частными благами в зависимости от характеристик системы выравнивающих трансфертов.
В первой главе представленной работы будут рассмотрены теоретические основы для существования государств с многоуровневым бюджетным устройством, произведен анализ выгод и издержек децентрализации полномочий в области налогообложения и предоставления (финансирования) общественных благ, а также будут проанализированы основные принципы распределения полномочий по предоставлению общественных благ и полномочий по налогообложению между уровнями государственной власти и управления. Основное внимание будет уделено такому элементу балансирования издержек и выгод от децентрализации, как межбюджетные трансферты.
Далее будет проведен обзор и анализ основных моделей, описывающих процесс принятия субнациональными властями решений в области налоговой и бюджетной политики под воздействием особенностей распределения финансовой поддержки между органами власти субнационального уровня. Данный анализ будет включать в себя обобщение основных моделей фискального поведения под воздействием получаемых межправительственных грантов, обзор формул распределения финансовой помощи, использующихся в различных странах с федеративным и унитарным государственным устройством, а также предложенных зарубежными исследователями в качестве формул, обеспечивающих максимально эффективное распределение трансфертов с точки зрения создаваемых последними стимулов для субнациональных властей.
В заключение в первой главе будет уделено внимание традиционным моделям влияния межбюджетных трансфертов на выбор региональных властей, основанным на стандартной теории максимизации полезности при наличии бюджетного ограничения, а также моделям, основанным на иных предпосылках поведения региональных властей (в частности, на наличии собственных интересов у органов власти на региональном уровне).
На основании проведенного обзора и анализа будут сделаны выводы о возможностях построения модели поведения региональных властей в зависимости от получаемой финансовой помощи из центрального бюджета, сочетающей в себе как особенности распределения финансовой помощи, так и специфические черты налогово-бюджетного поведения субнациональных властей.
Во второй главе настоящего исследования ("Модель выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями с учетом механизма распределения федеральной финансовой помощи") будет проведен анализ системы федеральной
9 финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который позволит вьщвинуть гипотезы относительно особенностей принятия решений российскими региональными властями в зависимости от набора характеристик системы распределения нецелевой финансовой помощи. На основании выдвинутых гипотез, а также выводов, следующих из обзора теоретических и эмпирических исследований, проведенного в первой главе, будет разработана модель налогово-бюджетного поведения региональных властей и проведен анализ такой модели.
С целью обоснования гипотез о принципах распределения федеральной финансовой помощи российским регионам, необходимых для формулирования бюджетного ограничения в модели налогово-бюджетного поведения региональных властей во второй главе будут проанализированы масштабы межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности в России, а также количественные характеристики системы федеральной финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней и тенденции в распределении федеральной финансовой помощи, сложившиеся в последние годы. При этом анализ тенденций распределения федеральной финансовой помощи будет проводиться по следующим направлениям: анализ объема и структуры распределения финансовых ресурсов федерального бюджета, передаваемых на безвозмездной основе бюджетам нижестоящего уровня, анализ основных характеристик и тенденций распределения дотаций (трансфертов) из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, анализ объема, структуры прочих видов федеральной финансовой поддержки субнациональных бюджетов и их роли в системе государственных финансов на федеральном и субнациональном уровнях бюджетной системы, а также будет произведен обзор косвенных видов финансовой поддержки бюджетов нижестоящего уровня из федерального бюджета.
По итогам количественного анализа российской бюджетной системы и системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации будут сделаны выводы о предполагаемых принципах функционирования системы федеральной финансовой поддержки субнациональных бюджетов. Результаты данного анализа будут использованы для формулирования бюджетного ограничения региональных властей в теоретической модели налогово-бюджетного поведения региональных властей в зависимости от параметров системы финансовой помощи, а также для интерпретации результатов эмпирических оценок.
Основной акцент во второй главе исследования будет сделан на разработку модели финансового поведения региональных властей (т.е. выбора последними объема предоставления общественных и частных благ на территории региона), учитывающей наличие и параметры расчет финансовой помощи из федерального бюджета, а также на анализ такой модели.
Построение модели налогово-бюджетного поведения предполагается осуществить на основе ряда гипотез, среди которых необходимо выделить предположения о том, что выбор уровня налогообложения и объема бюджетных расходов в регионе осуществляется региональными властями на основе компромисса между, с одной стороны, стремлением к увеличению бюджетных доходов, позволяющему увеличить объем предоставления общественных благ и, тем самым, повысить уровень поддержки власти со стороны населения, и, с другой стороны, увеличением налоговой нагрузки на предприятия и население региона, снижающим популярность региональных властей, а в долгосрочной перспективе - негативно воздействующим на экономическую активность и, соответственно, уровень доходов бюджета. Решения субнациональных властей в области определения объема расходов на предоставление общественных благ, с одной стороны, исходят из интересов избирателей, проживающих на территории регионов, а другой стороны, - из собственных интересов по максимизации собственного бюджета, по установлению стабильных отношений с вышестоящими властями и т.д.
Помимо этого, модель финансового поведения региональных властей будет построена с учетом предположения о том, что на решения региональных властей в условиях оказывает влияние не только тип и условия выделяемой финансовой помощи, но также и принципы ее распределения. В Российской Федерации при распределении отдельных видов финансовой помощи используются различные схемы, однако в целом распределение происходит в соответствии с двумя критериями - величиной расходов и доходов субнациональных бюджетов (либо оценок потенциальных субнациональных властей при приложении ими максимальных налоговых усилий и потребностей региональных бюджетов в расходах), а также соотношения между ними.
На основании изложенных предпосылок во второй главе исследования будет предложена модель финансового поведения субнациональных властей, основной целью которой является моделирование выбора региональными властями уровня налогообложения
в регионе и объема предоставления общественных благ в виде решения ими задачи максимизации полезности от потребления частных и общественных благ в регионе. При этом для региональньк властей предполагается бюджетное ограничение на объем расходов регионального бюджета в виде суммы налогов, поступающих в бюджет, и объема получаемой финансовой помощи. Гипотеза о форме бюджетного ограничения будет сформулирована по итогам анализа тенденций в распределении федеральной финансовой помощи регионам, проведенного ранее.
Теоретический анализ этой модели позволит получить ряд выводов о возможном воздействии различных правил, используемых национальными властями при определении размеров финансовой помощи, на выбор величины осуществляемых регионом расходов бюджета и объема собираемых налоговых доходов. Среди параметров, которыми может варьировать национальное правительство при установлении правил распределения финансовой помощи, мы рассматриваем одинаковую для всех регионов, получающих финансовую помощь, долю покрытия из федерального бюджета разрыва между оценкой доходов и оценкой расходов регионального бюджета (основной критерий определения нуждаемости в федеральной финансовой помощи); степень участия национальных властей в софинансировании фактических расходов регионального бюджета, а также степень участия средств федерального бюджета в формировании фактических доходов бюджета региона. В зависимости от соотношения рассматриваемых параметров выделение региону финансовой помощи вызывает изменение проводимой последним финансовой политики как по причине действия эффекта дохода (рост расходов и сокращение уровня налогообложения), так и под воздействием эффекта замещения, который может вызывать изменение величин осуществляемых регионом расходов и уровня собираемых налогов, противоположное по знаку тому изменению, которое могло бы иметь место под воздействие только эффекта дохода.
В третьей главе настоящей работы ("Эмпирические оценки гипотез, следующих из теоретической модели выбора параметров бюджетной политики региональными властями, и предложения по экономической политике") на основании проведенного обзора и анализа литературы, а также количественного анализа характеристик российской бюджетной системы и системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, предполагается провести эмпирический анализ модели, описывающей механизм принятия
12 решений субнациональными властями в области налоговой и бюджетной политики под воздействием механизма распределения федеральной финансовой помощи. По результатам анализа будут сформулированы некоторые рекомендации по совершенствованию федеральной политики в области межбюджетных отношений в России.
В третьей главе на основе анализа российской региональной бюджетной статистики будет произведено тестирование ряда гипотез, вытекающих из анализа теоретической модели налогово-бюджетного поведения региональных властей. В первую очередь, будет проверено соответствие статистическим данным модели распределения федеральным центром финансовой помощи регионам, использованной при формализации бюджетного ограничения региональных властей. Кроме одновременного рассмотрения всей совокупности российских регионов будут выделены их отдельные специфические группы, в частности, -субъекты Федерации, относящиеся к районам Крайнего Севера, а также высокодотационные регионы, в доходах бюджетов которых высокую долю составляет федеральная финансовая помощь.
Далее в третьей главе будет произведена проверка поставленных гипотез о воздействии параметров выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи субъектам Федерации на принятие последними решений в области выбора уровня налогообложения и объема финансирования предоставления общественных благ на своей территории. Основное внимание при этом будет уделено проверке статистически значимого отрицательного воздействия величины получаемой регионами финансовой помощи на уровень налогообложения в регионе, т.е. наличия известного в литературе эффекта утечки части финансовой помощи в частный сектор.
В заключение будут сформулированы некоторые выводы и рекомендации в области экономической политики, следующие из построенной теоретической модели и результатов произведенных эмпирических проверок. В частности, будут сделаны выводы о наличии и направлении фискальных стимулов, создаваемых действующей системой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, а также сформулированы рекомендации по повышению эффективности системы финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета с точки зрения ее структуры, форм финансовой помощи и принципов распределения финансовой помощи.
