Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы исследования бюджетно-налоговой политики региона 11
1.1. Сущность, специфика и содержание бюджетно-налоговой политики региона 11
1.2. Концептуальные подходы к исследованию эффективности бюджетно-налоговой политики региона 26
1.3. Значение бюджетной децентрализации в формировании эффективной бюджетно-налоговой политики региона 44
ГЛАВА 2. Анализ бюджетно-налоговой политики региона и оценка её эффективности 61
2.1. Становление и развитие бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан 61
2.2. Современные тенденции и проблемы налоговых поступлений в бюджет региона 74
2.3. Оценка эффективности бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан 91
ГЛАВА 3. Механизм повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона в условиях развития федерализма 103
3.1. Особенности зарубежного опыта бюджетно-налогового регулирования экономики региона и возможности его адаптации в российских условиях 103
3.2. Направления повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона в условиях финансовой нестабильности ; 120
Заключение 140
Библиографический список
- Концептуальные подходы к исследованию эффективности бюджетно-налоговой политики региона
- Современные тенденции и проблемы налоговых поступлений в бюджет региона
- Оценка эффективности бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан
- Направления повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона в условиях финансовой нестабильности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Задачи нового этапа развития бюджетно-налоговой децентрализации и межбюджетных отношений, обозначенные в Бюджетном послании Президента РФ, Бюджетной стратегии на период до 2023 г. и Основных направлениях налоговой политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, обуславливают необходимость расширения самостоятельности и ответственности регионов за устойчивый рост региональной экономики и уровня жизни населения. Ряд функций регулирования социально-экономических процессов переходит от федерального уровня к региональному, усиливается роль бюджетов территорий в обеспечении поступательной динамики региональных хозяйственных комплексов и социальной сферы. В этих условиях приоритетное значение приобретает совершенствование государственного регулирования регионального развития и в его рамках – повышение эффективности бюджетно-налоговой политики регионов.
Формирование эффективной региональной бюджетно-налоговой политики, ориентированной на стимулирование территориальных воспроизводственных процессов, является важнейшей задачей любого федеративного государства. В России ее решение является особо сложным в силу специфики федеративного устройства и наличия существенных межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития, природно-климатических, национальных, исторических и иных особенностей. При всей важности проводимых преобразований современная бюджетно-налоговая политика государства не способствует устранению дисбалансов в социально-экономическом развитии регионов, прежде всего, потому что не создает у них заинтересованности в развитии собственного финансово-ресурсного потенциала и расширении налогооблагаемой базы. Повышение эффективности бюджетно-налоговой политики региона остается одной из слабо разработанных проблем, нуждающихся в дальнейшем теоретическом осмыслении и практической разработке, что определяет научно-практическую значимость диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Фундаментальные основы проблем формирования бюджетно-налоговых систем, бюджетно-налоговой политики и бюджетного федерализма разработаны в научных трудах А. Маршалла, Дж. Кейнса, А. Лаффера, А.Смита, Д. Рикардо, Дж. Милля, А. Пигу, М. Фридмана, Р. Харрода, Д. Хикса и др.
Среди современных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение проблем и вопросов формирования бюджетно-налоговой политики территорий, можно выделить Р. Барро, Д. Гордона, Дж. Гэлбрейта, М. Занди, Р. Мюсгрейва, У. Оутса, Р. Перотти, Д. Персона, Дж. Табеллини, Ч. Тибу, Д. Ромера, К. Ромер, Р. Роя, П. Хеллера, А. Шика, А. Шлейфера и др.
Теоретическое и практическое обоснование проблем распределения доходов между звеньями бюджетной системы и повышения эффективности региональной бюджетно-налоговой политики представлены в работах достаточно широкого круга российских ученых: Е.В. Балацкого, С.В Барулина, А.В. Беловой, О.Б. Богачевой, О.В. Врублевской, Л.И. Гончаренко, И.Е. Грекова, Е.Б. Дьяковой, Н.Г. Ивановой, Л.Л. Игониной, И.В. Караваевой, А.М. Лаврова, С.Е. Лариной, Л.Н. Лыковой, И.А. Майбурова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, С.Г. Пепеляева, Л.П. Перекрестовой, М.Р. Пинской, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Пушкаревой, М.В. Романовского, С.П. Сазонова, Р.Г. Сомоева, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова, Т.Ф. Юткиной и др.
В Республике Дагестан проблемы бюджетно-налоговой политики исследованы в работах А.М. Абдулгалимова, Б.Х. Алиева, А.М. Алклычева, Р.М. Магомедовой, Х.М. Мусаевой, Ф.И. Ниналаловой, М.М. Сулейманова, О.К. Цапиевой, С.А. Черновой и др.
Однако, несмотря на значительное число проведенных исследований, до сих пор отсутствуют научные разработки, комплексно охватывающие проблемы формирования эффективной бюджетно-налоговой политики региона, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений как интегральных элементов в единой системе функционирования механизма федеративных отношений. Научно-практическая значимость проблемы формирования эффективной бюджетно-налоговой политики региона и недостаточная разработанность ряда ее теоретических и методических аспектов обусловили выбор темы диссертационного исследования, формулировку его цели и постановку основных задач.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методических и практических рекомендаций, направленных на формирование эффективной бюджетно-налоговой политики региона в условиях развития федерализма в России.
Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач, отражающих логическую структуру работы:
- уточнить сущность и содержание бюджетно-налоговой политики региона;
- определить концептуальные подходы к исследованию эффективности бюджетно-налоговой политики региона;
- проанализировать современные тенденции и выявить проблемы развития бюджетно-налоговой политики региона;
- провести оценку эффективности бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан;
- обосновать направления повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона в условиях финансовой нестабильности.
Объектом исследования выступает бюджетно-налоговая политика региона, механизм бюджетно-налоговых отношений между органами власти разных уровней в условиях развития федерализма в России.
Предметом исследования выступает совокупность финансовых отношений, связанные с формированием и реализацией бюджетно-налоговой политики региона.
Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные разработки в области теории финансов и бюджетно-налогового регулирования, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, концепции и программы развития бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений в Российской Федерации. В процессе исследования были использованы положения кейнсианской, неокейнсианской, посткейнсианской, неоклассической и институциональной теорий бюджетно-налоговой политики, теорий государственных финансов, бюджетной децентрализации, налогов и налогообложения, общественных благ и общественного благосостояния, фискального пространства.
В основу исследования поставленной проблемы положен системный подход; в ходе разработки проблемы и решения ее этапных задач использованы общенаучные методы научной абстракции, диалектической логики, сравнительного, ситуационного, финансового, статистического и экономико-математического анализа, экспертных оценок.
Информационную и нормативно-правовую базу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по проблемам формирования бюджетно-налоговой политики региона; Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Бюджетные послания Президента Российской Федерации; федеральные и региональные законодательные акты, нормативные и инструктивные материалы Министерства финансов Российской Федерации и Республики Дагестан, Министерства регионального развития Российской Федерации, Правительства Российской Федерации по вопросам функционирования бюджетной системы; статистические и аналитические материалы Федеральной службы государственной статистики и её территориального подразделения в РД, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы и её Управления по Республике Дагестан; результаты специальных экономических исследований, аналитические, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна исследования заключается в уточнении теоретических положений и разработке практических рекомендаций, направленных на формирование эффективной бюджетно-налоговой политики региона в условиях развития федерализма в России.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
1. Уточнено определение бюджетно-налоговой политики региона как встроенной в общую систему государственного управления финансами и в то же время самостоятельной деятельности региональных органов власти, включающей совокупность целенаправленных мер в области регулирования регионального фискального пространства с целью обеспечения устойчивого социально-экономического развития хозяйственного комплекса региона и повышения уровня жизни населения, проживающего на его территории. В отличие от положений, представленных в экономической литературе, в качестве объекта бюджетно-налоговой политики региона выделено региональное фискальное пространство, с учетом состава которого установлены структурно-функциональные элементы данной политики, что позволило сформулировать концептуальный базис основных направлений повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона.
2. Обосновано, что под эффективностью бюджетно-налоговой политики региона следует понимать степень адекватности достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, а также степень приближения результата к цели с учетом произведенных затрат. В отличие от общего подхода к эффективности бюджетно-налоговой политики региона, как только средства регулирования его экономики, определены состав и взаимосвязи целей (стратегических и тактических), инструментов и результатов бюджетно-налоговой политики региона, что позволило установить критерии оценки ее эффективности.
3. На основе анализа современных тенденций развития бюджетно-налоговой политики региона выявлены ее ключевые дисфункции, выражающиеся в чрезмерной централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне, низкой доходной базе регионального бюджета, неэффективности осуществляемых расходов, определяющих несбалансированность и неустойчивость бюджета, что определяет необходимость повышения эффективности региональной бюджетно-налоговой политики и формирует его основные направления.
4. Предложена методика оценки эффективности бюджетно-налоговой политики региона, базирующаяся на систематизации совокупности измерителей в разрезе структурных детерминант и расчете интегрального коэффициента, что в отличие от имеющихся методик позволяет дать интегральную и структурированную по ключевым блокам оценку эффективности бюджетно-налоговой политики региона, как в динамике, так и в сравнении с другими регионами, повысить обоснованность и точность оценки для выработки практических рекомендаций.
5. Обоснована концептуальная модель повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона для достижения стратегических целей, которые позволят обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие региона, повысить качество жизни населения и укрепить экономический потенциал региона.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Общегосударственные, территориальные и местные финансы, п. 2.15 Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений, п. 2.16 Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития, 2.17 Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в нем концептуальные выводы и предложения развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории финансов и налогообложения, могут служить теоретической базой для обоснования механизма повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона.
Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по формированию эффективной бюджетно-налоговой политики региона. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и осуществлению программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.
Результаты исследования могут быть применены региональными органами власти в качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.
Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Бюджетная система Российской Федерации», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Налоговая политика».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде Всероссийских и вузовских научно-практических конференциях в городах Избербаш, Махачкала и Москва.
Публикации. По теме диссертации опубликованы 6 работ (в том числе 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК) общим объёмом 3,4 п.л. (в т.ч. авт. 2,4 п.л.)
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных в 8 параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 175 наименование. Работа содержит 19 таблиц, 7 рисунков, и 5 приложений.
Концептуальные подходы к исследованию эффективности бюджетно-налоговой политики региона
Таким образом, исходя из основных идей рассматриваемой концепции, фискальное пространство региона может рассматриваться как объект бюджетно-налоговой политики субфедеральных властей, который представлен возможным объемом финансовых ресурсов региона, определяемых, с одной стороны, величиной бюджетно-налогового потенциала, трансфертов и займов, а, с другой, - рационализацией бюджетных расходов. При этом под финансовыми ресурсами региона следует понимать не только финансовые ресурсы, возникающие на данной территории и являющиеся собственностью его резидентов, но и финансовые ресурсы, обращающиеся в данном регионе и используемые в ходе регионального воспроизводства. Основная особенность финансов региона заключается в том, что здесь действуют как бы три самостоятельные финансовые подсистемы - государственная, в том числе самого субъекта РФ; муниципальных образований, конституционно независимая от государства, а также отдельных юридических и физических лиц, прежде всего, (по значимости) хозяйствующих субъектов. Поскольку, в конечном счете, все подсистемы финансов региона находятся на одной и той же территории, такое разделение не должно препятствовать консолидированному участию всех этих подсистем в региональном воспроизводственном процессе.
В соответствии с проведенным анализом подходов к анализу сущности бюджетно-налоговой политики и уточнения ее специфики на уровне региона, можно сформулировать следующее определение. Бюджетно-налоговая политика региона представляет собой встроенную в общую систему государственного управления финансами и в то же время самостоятельную деятельность региональных органов власти, включающую совокупность целенаправленных мер в области регулирования регионального фискального пространства с целью обеспечения устойчивого социально-экономического
Хеллер П. Фискальное пространство - что это такое и как его получить? / П. Хеллер // Финансы и развитие. - 2009. - Июнь. - С. 33. развития хозяйственного комплекса региона и повышения уровня жизни населения, проживающего на его территории.
Анализируя содержание бюджетно-налоговой политики региона, следует отметить, что оно является многоаспектным понятием. Исследование показывает, что в экономической литературе представлены в основном трактовки аспектов бюджетной политики , которые с учетом содержательных аналогий могут быть рассмотрены применительно к предмету нашего исследования.
Так, в Финансово-кредитном энциклопедическом словаре выделяются функциональный и временной аспекты бюджетной политики. Функциональный аспект бюджетной политики включает: политику в области доходов бюджета, политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетных отношений. Временной аспект охватывает бюджетную стратегию, рассчитанную на перспективу, и бюджетную тактику, ориентированную на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде.
Н.Г. Иванова выделяет пять аспектов бюджетной политики: институциональный аспект, который представляет властные структуры, разрабатывающие и реализующие бюджетную политику государства; функциональный аспект, который отражает направления бюджетной политики; нормативно-методический аспект, представленный бюджетным правом и бюджетным механизмом; территориальный и временной аспекты . Отметим, что в рамках функционального аспекта бюджетной политики автор рассматривает: источники формирования доходов, приоритетные направления расходов, допустимые пределы бюджетной на соискание ученой степени доктора экономических наук. Санкт-Петербург, 2003. - С.12-15. несбалансированности, источники финансирования дефицита бюджета, методы управления долгом, принципы взаимоотношений между отдельными уровнями бюджетной системы страны. На наш взгляд, приведенный перечень носит эклектический характер, поскольку содержит не только направления бюджетной политики, но и концептуальные характеристики (принципы взаимоотношений между отдельными уровнями бюджетной системы), а также методические составляющие (методы управления долгом, допустимые пределы бюджетной несбалансированности). Трудно согласиться и с объединением в рамках нормативно-методического аспекта бюджетного права и бюджетного механизма.
Вместе с тем в целом предложенный Н.Г. Ивановой подход к выделению аспектов бюджетной политики представляется продуктивным, и может быть, с учетом корректировок и дополнений, а также специфики бюджетно-налоговой политики региона применен для анализа многоаспектного содержания анализируемого понятия.
В отличие от положений, представленных в Финансово-кредитном энциклопедическом словаре, мы включаем в состав политики сбалансированного и устойчивого развития бюджета, как долговую политику, так и политику межбюджетных отношений, поскольку трансферты и займы являются средством балансирования бюджета и достижения его устойчивости в рамках вертикального и горизонтального выравнивания. Институциональный аспект бюджетно-налоговой политики региона представлен институтами органов власти, осуществляющих ее разработку и реализацию. Глава региона - субъекта Российской Федерации в своем Бюджетном послании, преемственном по отношению к Бюджетному посланию Президента РФ и учитывающим цели и задачи экономической и социальной политики конкретного региона, определяет стратегические и краткосрочные ориентиры региональной бюджетно-налоговой политики. Исполнительные органы власти участвуют в реализации бюджетно-налоговой политики, что находит отражение в подготовке проекта бюджета региона, его исполнении по доходам и расходам, бюджетном и налоговом администрировании. Законодательные (представительные) органы власти осуществляют рассмотрение и утверждение бюджета, несут ответственность за проводимую бюджетно-налоговую политику, ее соответствие поставленным целям и задачам.
Территориальный аспект бюджетно-налоговой политики региона предполагает выделение субфедерального и местного уровней, где формируется собственная бюджетно-налоговая политика, обеспечивается финансовая самостоятельность соответствующих органов власти и их ответственность за реализацию их функциональных задач.
Временной аспект бюджетно-налоговой политики региона в соответствии с принятыми подходами предусматривает разграничение бюджетно-налоговой стратегии, ориентированной на средне- и долгосрочную перспективу, и бюджетно-налоговую тактику, связанную с текущим периодом.
Современные тенденции и проблемы налоговых поступлений в бюджет региона
Объем городских бюджетов за 1901 г. составлял 73,0% общего объема местных бюджетов против 27,0% сельских смет. С учетом того, что в это время в сельской местности проживало 93,0% населения Дагестана, столь низкий объем сельских смет не позволял решать какие-либо существенные проблемы сельского населения.
Таким образом, общинное налогообложение в дореволюционной России, в том числе и Дагестана со второй половины XIX в. имело следующие основные черты: - общинное обложение стало подчиняться правовому регулированию; - органы общинного самоуправления получили право устанавливать налоги для финансирования собственных потребностей; - законодательство империи не устанавливало (за исключением самоуправления в городах) объектов и предельных ставок обложения, отдавая их на усмотрение общин; - представители центральной власти и исполнительные органы общественного самоуправления не имели права устанавливать каких-либо налогов или сборов.90
Первые годы после Октябрьской революции местные налоги в одних местах взимались по инерции на основании Закона 1917г. и прежних лет, в других их сменили упрощенные сборы.91 Постепенно государство стало уделять значительное внимание местному налогообложению. Временное Положение о местных финансах, утвержденное от 12 ноября 1923г. содержало перечень более 20 местных налогов и сборов и внесло определенные изменения в систему местного налогообложения.
В доходах местных бюджетов Дагестана за 1924/25 г. удельный вес надбавок составил 17,4% (497,5 тыс. руб.), в том числе надбавки к промналогу - 11,6% (332.7 тыс. руб.), к сельхозналогу - 3,4% (107,7 тыс. руб.). Большая часть надбавок (54,7% или 272,0 тыс. руб.), падает на районные бюджеты.93
Помимо надбавок к перечисленным выше налогам и сборам, местные органы имели право устанавливать и взимать местные налоги и сборы, но не вводить новые их виды, не указанные в перечне СНК СССР. Всего местных налогов было около 20 наименований, и все имели свои высшие предельные ставки. В то же время налоги и сборы не носили обязательный характер. Каждый район вводил те налоги, сбор которых представлял наибольшую эффективность для своего бюджета и не разорял плательщиков.
Принятие Положения о местных налогах РСФСР завершило важный этап в истории местных налогов в России, который продолжался с 1917 по 1926 г. Основными чертами этого этапа являются: - развитая система местных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты и при этом законодательное ограничение их перечня; - наличие у местных Советов полномочий по введению на своей территории налогов, указанных в законодательных перечнях, и полномочий по регулированию отдельных элементов законодательных актов о налогах; - предоставление органам власти союзных республик права устанавливать с разрешения
Важной вехой в истории российского налогообложения вообще и местного налогообложения в частности была налоговая реформа 1930 г., ставшая логическим завершением периода новой экономической политики и отражающая экономическую основу нового этапа развития страны -индустриализации. В соответствии с генеральной линией этой реформы множество налогов, как общегосударственных, так и местных, были отменены, и им на смену пришли два основных налога с государственных социалистических предприятий - налог с оборота и отчисления от прибыли, а также один универсальный - государственная пошлина.
Задачи индустриализации, коллективизации и культурной революции, стоявшие перед всей страной и Дагестаном, в частности, требовали привлечения все новых финансовых источников, расширения доходной базы бюджетов всех уровней. В 1930-е годы отчисления от государственных налогов и доходов в бюджете Дагестана занимали ведущее место. В соответствии с налоговой реформой 1930 г. в местные бюджеты Дагестана поступали часть налога с оборота, в полном объеме отчисления от прибыли государственных предприятий местного подчинения, подоходный налог с кооперативных предприятий и организаций местного значения, а также сельхозналог, подоходный налог с частных лиц, промысловый налог с частных предприятий и промыслов, налог на сверхприбыль и государственная пошлина.
Решение всех проблем обеспечения расходных обязательств муниципальных образований Дагестана невозможно было только за счет средств и сил местных органов власти. Требовалась единая вседагестанская программа социально-экономического развития и финансовые средства под нее. В этих условиях Россия, находясь сама в тяжелой финансово-экономический ситуации, не могла оказывать существенную финансовую помощь отсталым национальным окраинам. Одним из путей выхода из сложившегося положения виделся в расширении бюджетно-налоговых прав территорий. Как известно, предоставление местным органам власти широкого права на налоготворчество не только решит фискальную задачу сбалансирования бюджетов, но и вовлечет их в процесс активного нивелирования налоговым механизмом в решении финансово-хозяйственных и социально-культурных проблем данной местности, в частности, это предполагает привлечение предприятий и организаций, независимо от форм собственности и подчиненности, к развитию производственной и социальной инфраструктур городов и районов (например, через заключение налогового соглашения, предоставление налоговых каникул и кредитов использование их свободных денежных средств и т. д.).
Таким образом, даже этот выборочный экскурс в историю бюджетно-налоговой политики Дагестана свидетельствует о существовавших ранее и успешно апробированных в течение нескольких десятилетий в условиях российской специфики и региональных особенностей разнообразных форм и методов регулирования низовых бюджетов.
Оценка эффективности бюджетно-налоговой политики Республики Дагестан
Повышение эффективности бюджетно-налоговой политики региона является важнейшим приоритетом деятельности органов власти субъектов Федерации. В рамках оптимизации функций государственного (муниципального) управления и повышения их результативности необходима разработка методики оценки эффективности бюджетно-налоговой политики региона. Бюджетно-налоговая политика региона, как отмечалось выше, предполагает постоянное соотнесение заданных целей и достигнутых результатов, объективно заданным критерием ее эффективности является минимальная степень разрывов между заданными целями и достигнутыми результатами. При этом эффективность бюджетно-налоговой политики региона базируется на предположении, что каждое управленческое решение есть следствие поиска лучшего варианта из множества возможных. Наилучшими в данном случае являются варианты, обеспечивающие повышение качества жизни населения, социально-экономического положения региона.
Важными направлениями бюджетно-налоговой политики региона являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. Эффективность всей бюджетно-налоговой политики региона может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях.
В настоящее время отсутствует единый методический подход к оценке эффективности бюджетно-налоговой политики региона. Различие подходов к оценке эффективности бюджетно-налоговой политики региона, обусловливается различными целями, поставленными при оценке. называя показатель, не приводят экономическое обоснование выбора. Кроме того, одним из недостатков методик оценки эффективности бюджетно-налоговой политики региона, по нашему мнению, является то, что исследователи приводят перечень частных показателей, которые являются как абсолютными, так и относительными, а в методике не уточняется, каким образом они учитываются при расчете интегрального коэффициента, обобщающего частные показатели.
В рамках другого подхода112 приводится значительный перечень частных коэффициентов для расчета интегрального индекса эффективности бюджетно-налоговой политики региона, что по нашему мнению, также является недостатком, - так большое количество показателей не увеличивает точность и достоверность оценки. Суть методики заключается в том, что автор предлагают ранжировать регионы по интегральному индексу, полученному путем перемножения частного индекса на вес, и на основе взвешенных значений индексов рассчитать сводный индекс, который, в свою очередь, с разными весами объединяется в интегральный показатель. Недостаток данной методики, по нашему мнению, заключается еще и в том, что здесь дважды присваиваются весовые коэффициенты, определяемые экспертным методом, что повышает его субъективность оценки.
Методика, использующая для оценки эффективности бюджетно-налоговой политики показатели результативности - показатели конечных эффектов, показатели непосредственных результатов и показатели использования ресурсов. Она предложена Берездивиной Е.В. в работе «Система показателей результативности субъекта бюджетного
Интересной представляется методики органов финансового контроля, разработанная Е.В. Шипиловой.114 Её суть заключается в оценке эффективности бюджетно-налоговой политики с точки зрения проверки достоверности предоставления информации об исполнении бюджета, соответствия действующему законодательству операций по управлению финансово-хозяйственной деятельностью организации. Также при помощи данной методики проводят оценку эффективности и целесообразности принятия управленческих решений и использования ограниченных ресурсов. Однако, ограниченность данной методики состоит в игнорировании проблемы качества жизни населения региона, так как органы финансового контроля действуют, исходя из предпосылки того, что нарушение есть. А ситуация может сложиться так, что сама проверка потребует больших затрат, тогда как эти ресурсы можно было использовать альтернативно.
Методики, использующие для оценки эффективности бюджетно-налоговой политики региона общепринятые коэффициенты, таких как коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов; коэффициент бюджетной результативности территорий; коэффициент бюджетной задолженности; коэффициент бюджетного покрытия; коэффициент бюджетной обеспеченности населения. Данные методики отличаются широкой распространенностью и применимостью при оценке деятельности региона. Они характеризуют наиболее общие тенденции деятельности региона, не останавливаясь на более частных проблемах.
Детальный анализ представленных методических подходов свидетельствует о том, что они концентрируются лишь на отдельных аспектах и не дают полноценную оценку эффективности бюджетно-налоговой политики региона. Каждая из них обладает своими существенными достоинствами, вытекающими из четкого и логического обоснования выбранного критерия эффективности, и недостатками, возникающими в связи с невозможностью охватить всю группу факторов, влияющих на эффективность бюджетно-налоговой политики региона.
Исходя из концепции фискального пространства, его состава и соответствующих направлений (структурно-функциональных элементов) бюджетно-налоговой политики, мы считаем возможным в качестве тактической цели рассматривать заданное значение величины фискального пространства, которое, в свою очередь, складывается из значений фискальных переменных - величин доходов, расходов (в части их оптимизации), трансфертов и займов, определяющих сбалансированность и устойчивость бюджета.
Направления повышения эффективности бюджетно-налоговой политики региона в условиях финансовой нестабильности
Порядок заключения контрактов на поставку товаров и оказание услуг должен быть открытым и общедоступным, чтобы создать гарантии того, что возможность коррупции сведена к минимуму, а государственные средства используются надлежащим образом. Особенное значение придается тому, что правила проведения государственных закупок должны быть не только формально закреплены, но и соблюдаться на практике. Основными направлениями повышения прозрачности (открытости) бюджетов, по нашему мнению, являются: - дальнейшее совершенствование принципа прозрачности (открытости) путем внесения в него нормативных изменений по вопросам обязательного опубликования отчетов по формированию доходов, администрируемых ФНС РФ; - реализации принципа прозрачности (открытости) на уровне создания единой информационной системы, позволяющей контролировать процесс формирования и исполнения бюджетов всех уровней.
Повышение эффективности оказания государственных услуг. В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определению параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти. Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям.
Механизм повышения эффективности оказания государственных услуг состоит в законодательном закреплении обязанности федеральных органов исполнительной власти сформировать единые базовые перечни государственных и муниципальных услуг в соответствующих отраслях. Органы исполнительной власти всех уровней, от федерального до муниципального, должны будут формировать государственные (муниципальные) задания для подведомственных учреждений на основе этих перечней. Тем самым будет создана единая для каждой отрасли правовая и методологическая база оказания таких услуг, оценка качества этих услуг и их доступность.
Необходимо поэтапное внедрение единых подходов к определению нормативных затрат на оказание той или иной государственной и муниципальной услуги. Это позволит сравнить эффективность деятельности учреждений, использовать конкурентный принцип размещения госзадания, привлекать к их выполнению негосударственные организации, оптимизировать бюджетную сеть. Кроме того, необходимо провести инвентаризацию бюджетных организаций и учреждений, число которых зашкаливает и должно быть сокращено. Это становится очевидным, когда вместо оказания госуслуг для граждан деятельность бюджетного учреждения сводится к выполнению работ для учредителя, заказ на которые можно размещать на рынке. Формирование перечня таких услуг и их стоимости позволит выявить неэффективные бюджетные учреждения, от которых вполне можно отказаться и сэкономить значительные ресурсы.
Реализация реформы оказания государственных и муниципальных услуг связана с решением задачи по повышению оплаты труда работников бюджетной сферы. Повышение оплаты труда должно быть обусловлено кардинальным повышением эффективности оказания государственных и муниципальных услуг, установлением прямой зависимости уровня оплаты труда в отраслях бюджетной сферы от её производительности, максимальным использованием внутренних резервов, в том числе и оптимизацией сложившейся избыточной сети. Также по сопоставлению заработной платы бюджетников с её уровнем в реальном секторе нужно учитывать почасовую нагрузку, продолжительность отпусков, льготы, компенсации. Только в этих условиях можно реально оценить эффективность принимаемых мер.
Повышение эффективности управления государственным долгом. Проводимая в настоящее время бюджетно-налоговая политика не позволяет в полной мере решить проблемы регионального развития. Последние годы продемонстрировали тенденцию роста нагрузки на региональные бюджеты, увеличения их государственного долга. В подавляющем большинстве регионов он уже достиг уровня, допустимого Бюджетным кодексом Российской Федерации. По состоянию на 1 января 2012 года в 15 субъектах Российской Федерации соотношение объема государственного и муниципального долга к доходам соответствующих бюджетов без учета безвозмездных поступлений превысило 50 процентов. При этом объем долговых обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составил 1319,25 млрд. рублей по сравнению с докризисным 2008 годом увеличился в 1,8 раза. Государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился до 1111,1 млрд. рублей (в 1,85 раза).146
Увеличение объема заимствований денежных средств обусловлено необходимостью обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в первую очередь социального характера. При этом меры, предлагаемые для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов, нельзя признать достаточными. Средства, которые заложены в федеральном бюджете на софинансирование региональных программ, в том числе - на программы по развитию жилищного строительства, капитальный ремонт многоквартирных домов, переселения из ветхого и аварийного жилья,
