Содержание к диссертации
Введение
1. Конкуренция и конкурентная политика ... 9
1.1. Понятие конкуренции в различных школах экономической мысли 9
1.1.1 Конкуренция в исследованиях А.Смита и представителей неоклассической школы 9
1.1.2. Й.Шумпетер и австрийская школа 14
1.1.3. Теория организации промышленности 17
1.1.4. Теория трансакционных издержек 21
1.2. Понятие конкурентной политики 23
1.2.1. Субъекты и объекты конкурентной политики 25
1.2.2. Цели конкурентной политики 28
1.2.3. Инструменты конкурентной политики 38
1.2.4. Примеры инструментов конкурентной политики 44
2. Эффективность конкурентной политики и методы ее оценки ... 58
2.1. Эффективность конкурентной политики 58
2.2. Методы оценки эффективности конкурентной политики 65
2.2.1. Конкурентная политика в контексте теории общественного благосостояния 65
2.2.2. Сравнительный анализ результатов и издержек при оценке эффективности конкурентной политики 70
2.3. Результаты исследований эффективности конкурентной политики в экономической литературе 83
2.4. Обобщение факторов эффективности конкурентной политики 94
3. Конкурентная политика в России и ее эффективность ... 103
3.1. Содержание конкурентной политики в России 103
3.2. Эффективность антимонопольного регулирования в Российской Федерации 116
3.2.1. Практика применения антимонопольными органами России статей 5 и 6 Закона «О конкуренции» 116
3.2.2. Применение «требований, направленных на обеспечение конкуренции» при осуществлении контроля экономической концентрации 132
3.2.3. Применение норм статьи 5 Закона «О конкуренции»: анализ ситуации 136
Заключение...,...143
Библиография...149
- Понятие конкуренции в различных школах экономической мысли
- Понятие конкурентной политики
- Эффективность конкурентной политики
- Содержание конкурентной политики в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Актуальность темы исследования обусловлена, с одной стороны, большим значением конкуренции для экономического развития, а, с другой стороны, тем, что роль и возможности конкуренции и конкурентной политики для развития национальной экономики были недооценены на начальных этапах реформирования российской экономики. Следствием этого является усугубление проблемы монополизма на федеральном, региональном и локальном уровнях; создание и воспроизводство неравных условий конкуренции, в том числе в результате действий органов государственной власти различных уровней, низкая результативность применения конкурентного законодательства.
Вопросы проведения в России эффективной конкурентной политики приобретают особую значимость в условиях решения задач модернизации российской экономики, ключевыми характеристиками которой являются обновление норм и правил хозяйственной жизни, регулирующих поведение участников рынка, повышение действенности механизмов, обеспечивающих соблюдение данных норм и правил.
В настоящее время разрабатывается концепция создания Общего европейского экономического пространства, предполагающая устранение препятствий в торговле и инвестициях между Россией и Европейским Союзом, а также Единого экономического пространства России, Украины, Белоруссии и Казахстана. Главной целью совместных усилий является создание равных условий конкуренции на всем общем экономическом пространстве, устранение барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов. Одним из ключевых инструментов достижения указанных целей также должна стать конкурентная политика.
В таких условиях особую актуальность приобретают теоретические работы, в которых раскрывается содержание конкурентной политики, освещаются основные подходы к оценке ее эффективности и выявляются факторы, оказывающие влияние на эффективность данного направления экономической политики. Такие работы составляют теоретическую базу, необходимую для совершенствования конкурентной политики и представляют безусловный интерес для органов государственной власти, отвечающих за формирование и проведение конкурентной политики.
Степень разработанности проблемы
Изучение проблем конкурентной политики тесно связано с развитием различных
подходов к определению понятия конкуренции. Впервые в явном виде наличие взаимосвязи между пониманием конкуренции и необходимостью государственного вмешательства в экономику было сформулировано в работах А.Смита, который выделил основные условия существования конкуренции, а также противопоставил конкуренции монополию.
Формированию классической концепции конкуренции способствовали исследования А.Курно, СДжевонса, Ф.Эджоурта, а также А.Маршалла, П.Сраффы и др. Значительный вклад в развитие понимания сущности конкуренции внесли Дж.Робинсон и Э.Чемберлин.
Особый взгляд на проблему конкуренции и антимонопольного регулирования нашел отражение в работах представителей неоавстрийской школы (Ф.Хайека, Й.Кирцнера) и Й.Шумпетера.
Современное понимание конкуренции и антимонопольного регулирования в значительной степени сформировались под влиянием исследований представителей Гарвардской (Дж.Бейн, Э.Мейсон) и Чикагской (А.Алчиян, Р.Борк, Х.Демсец, Ф.Истербрук, С.Пелтцман, Р.Познер, Дж.Стиглер) экономических школ.
Анализ конкуренции через характеристики разного рода рыночного поведения с учетом стратегических взаимодействий проводится в работах Г.Боннано, П.Милгрома, Дж.Робертса, М.Слейда, ЖЛироля, Р.Шмалензи, а с применением инструментария экономической теории трансакционных издержек - в работах О.Уильямсона, ПДжоскоу.
Теоретический фундамент для проведения оценки эффективности конкурентной политики в рамках теории общественного благосостояния представлен в работах Н.Калдора, Л-Каплоу, В.Парето, Д.Слесника, А.Харбергера, Дж.Хикса, С.Шавела и ряда других ученых.
Результаты прикладных исследований эффективности конкурентной политики представлены в работах М.Ваглиасинди, М.Датц, К.Ло, Д.Сан,. А.Хайри. Экономический анализ эффективности нормативного акта на примере антимонопольного законодательства проводится в работах Т.Дилорензо, СДелорма, Д.Камершена.
В появившихся с началом реформ теоретических публикациях таких российских исследователей, как В.Цапелик, А.Городецкий, Ю.Павленко, Ю.Сухотин, А.Френкель, Н.Цуканова, А^Яковлев, Е.Ясин, критиковалась существовавшая система антимонопольного регулирования и предлагались новые концепции регулирования.
Анализ антимонопольной политики в переходной экономике представлен в работах А.Чеканского. Исследование подходов к выявлению монопольно высоких цен и практики антимонопольного регулирования, в том числе в отношении предпринимательских монополий в переходной экономике нашли отражение в публикациях А.Никифорова.
Среди работ, посвященных анализу современного состояния российского
антимонопольного регулирования и конкурентной политики в целом, следует отметить исследования САвдашевой, АТоломолзина, И.Князевой, А.Шаститко, Н.Фонаревой, А.Цыганова. Роли государства в развитии конкуренции и антимонопольного регулирования, в том числе в условиях «новой экономики», посвящены исследования А.Пороховского. Экономическому анализу нормативных актов, применению принципов институционального проектирования к конкурентной политике и антимонопольному регулированию, посвящены работы В.Тамбовцева.
Несмотря на значительное общее количество публикаций по рассматриваемой теме, к настоящему моменту значительная часть вопросов остаются недостаточно проработанными. В большинстве теоретических или прикладных исследований в рассматриваемой области понятия конкурентной политики и антимонопольного регулирования либо отождествляются, либо указывается на необходимость их разграничения, но не предлагаются подходы для такого и содержательное наполнение каждого из указанных понятий. Кроме того, отсутствуют работы, в которых на теоретическом уровне систематизируются факторы эффективности конкурентной политики.
Актуальность и недостаточная разработанность вышеназванных проблем предопределяют актуальность данного научного исследования и обусловливают степень его научного и практического значения.
Цели и задачи диссертационного исследования
Основной целью работы является выявление и систематизация факторов эффективности конкурентной политики.
В соответствии с общей целью диссертационной работы были поставлены следующие задачи:
исследовать эволюцию взглядов на понятие конкуренции как ключевого элемента для понимания содержания конкурентной политики;
раскрыть содержание понятия конкурентной политики;
систематизировать варианты определения эффективности конкурентной политики;
определить содержание основных подходов к анализу эффективности экономической политики в целом, выявить сравнительные преимущества каждого из них;
обобщить результаты исследований эффективности конкурентной политики в экономической литературе;
оценить эффективность отдельных инструментов конкурентной политики на основе практики ее проведения в Российской Федерации;
предложить рекомендации по повышению эффективности антимонопольного
регулирования в Российской Федерации.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования являются конкуренция и конкурентная политика, включая антимонопольное регулирование. Предметом исследования выступают факторы эффективности конкурентной политики.
Теоретические и методологические основы работы
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды зарубежных и отечественных ученых в области антимонопольного регулирования, теории общественного благосостояния, теории организации промышленности, теории трансакционных издержек и экономического анализа права.
Информационная база исследования
В работе использованы материалы отечественных исследований по проблемам конкуренции, антимонопольного регулирования, конкурентной политики, а также зарубежные публикации по данной тематике. Статистические данные почерпнуты из сборников и материалов Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В работе также использованы законодательные акты Российской Федерации (законы Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации), материалы научно-практических конференций, российской и зарубежной периодической печати, материалы Интернет.
Практическая значимость диссертационной работы
Выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при формировании конкурентной политики в России. Полученные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования нормативных актов, содержащих законодательные основы формирования и проведения конкурентной политики, а также в разрешении дел о нарушении антимонопольного законодательства, контроле экономической концентрации, текущей деятельности Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных подразделений. Материалы диссертационного исследования могут представлять интерес для научно-исследовательской работы по проблемам конкурентной политики, в частности, для анализа эффективности конкурентной политики как в России, так и в других странах.
Основные теоретические положения работы могут использоваться при преподавании курсов «Государственное регулирование национальной экономики», «Теория организации промышленности», специальных курсов по вопросам конкурентной политики в Российской
Федерации.
Апробация работы
Материалы диссертационного исследования были использованы при выполнении научно-исследовательского гранта экономического факультета Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова по теме «Экономический анализ применения антимонопольного законодательства в части предотвращения (пресечения) злоупотреблений доминирующим положением на товарных рынках». По результатам указанного гранта разработан курс «Актуальные проблемы антимонопольной политики и развития конкуренции» для студентов «Школы магистров» экономического факультета МГУ им. М.ВЛомоносова
Выводы диссертационного исследования использованы в работе по проекту некоммерческого фонда Бюро экономического анализа «Методы определения монопольно высокой (низкой) цены и монопольной прибыли. Инструментарий мониторинга цен». По результатам проекта подготовлена серия публикаций.
Отдельные концептуальные положения работы, а также сформулированные рекомендации по совершенствованию проведения конкурентной политики нашли отражение в текущей деятельности Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Концептуальные подходы и выводы исследования отражены в научных публикациях по теме диссертации общим объемом 8,5 п.л.
Логика и структура исследования
В первой главе диссертационного исследования проводится обзор различных подходов к определению конкуренции, где особое внимание уделяется эволюции взглядов экономистов на содержание конкуренции, а также взаимосвязям между подходами к ее определению и принципами формирования экономической политики в целом и (или) конкурентной политики, в частности. Затем на основе выявления целей, объектов, субъектов и инструментов раскрывается содержание конкурентной политики.
Во второй главе систематизируются варианты определения эффективности конкурентной политики, анализируются различные методы анализа данного направления экономической политики, а именно: использование для оценки эффективности политики методов теории общественного благосостояния (функции общественного благосостояния, компенсационных критериев, критерия Парето-эффективности), сравнительного анализа результатов политики и издержек, необходимых для их достижения, а также анализируются результаты исследований эффективности конкурентной политики в экономической
литературе, обобщаются факторы эффективности конкурентной политики и раскрывается содержание каждого из них.
В третьей главе анализируется содержание конкурентной политики в России, в том
. числе и антимонопольного регулирования, на основе сравнительного анализа результатов
* политики и издержек, связанных с их достижением, проводится исследование ее
»
эффективности (на примере отдельных инструментов конкурентной политики, находящихся
*
в распоряжении антимонопольного органа Российской Федерации), формулируются
рекомендации по повышению эффективности.
Понятие конкуренции в различных школах экономической мысли
Понятие конкуренции относится к той категории понятий, которые характеризуются наличием значительного количества дефиниций, в той или иной части дополняющих друг друга по причине невозможности в одном определении охватить все возможные ее аспекты. История экономической мысли свидетельствует о многочисленных спорах и дискуссиях по поводу содержания и значения конкуренции. Понятие конкуренции является необходимым для понимания содержания конкурентной политики, в связи с чем в настоящей работе целесообразно рассмотреть различных подходов к определению понятия конкуренции, а затем на основе выбранного определения конкуренции предложить соответствующий подход к определению конкурентной политики.
Основоположником классической концепции конкуренции считается А.Смит. Конкуренция, по его мнению, возникает при дефиците «действительного» спроса (конкуренция продавцов за покупателей) или предложения товара на рынке (конкуренция покупателей за товар). Это приводит, соответственно, к снижению или повышению рыночной цены по сравнению с ее естественным уровнем.1 А.Смит выделял пять основных условий существования конкуренции, а именно: 1) конкуренты должны действовать независимо, а не в сговоре; 2) число конкурентов (потенциальных либо фактических) должно быть достаточным для недопущения экстраординарных доходов; 3) экономические субъекты должны обладать приемлемым знанием о рьшочных возможностях, 4) должна быть свобода в возможности действий в соответствии с этим знанием; 5) необходимо выждать время, чтобы направление и объем потока ресурсов стали отвечать желанию владельцев.
В связи с тем, что конкуренция является своеобразным идеалом экономики, необходимо бороться со всем проявлениями, мешающими ее достижению и поддержанию: такими факторами, в первую очередь, в соответствии с мнением А.Смита, являются государственное вмешательство3 и монопольная деятельность.4
Развитию концепции конкуренции в значительной степени способствовали исследования А.Курно, СДжевонса, Ф.Эджоурта, а также А.Маршалла. А.Курно указывал, что влияние конкуренции достигает своего предела, когда выпуск каждой фирмы становится несущественным по отношению к совокупному выпуску всей отрасли и может быть вычтен из совокупного выпуска, и это не приведет к какому-либо заметному изменению цены товара. Он считал, что рыночная конкуренция несовершенна до тех пор, пока цена превышает рыночные затраты фирмы, и эта разность приближается к нулю, когда число конкурентов устремляется к бесконечности.5
У.СДжевонсом были выдвинуты два условия, которыми должен характеризоваться совершенный рынок:6 «1) рынок теоретически идеален, когда все торговцы обладают исчерпывающими знаниями об условиях предложения и спроса и вытекающем отсюда меновом отношении; 2) должна быть абсолютна свободная конкуренция, так чтобы каждый совершал обмен с каждым при наличии хотя бы малейшей выгоды. Должен быть исключен любой тайный сговор, имеющий целью поглощение товаров и задержку сбыта для создания неестественных меновых операций».7
Со времен Дж.Робинсон утверждается представление о возможности существования конкуренции при наличии у фирм рыночной власти. Определяя понятие конкуренции, Дж.Робинсон указывает на связь между совершенной конкуренцией и ценовой эластичностью спроса на продукцию фирмы.13 Кроме того, исследования Дж.Робинсон послужили толчком к формированию позиции о наличии прямой зависимости между уровнем концентрации на рынке (числом продавцов), уровнем рыночной цены и величиной монопольной прибыли каждого продавца: чем меньше фирм действует на рынке, тем больше предполагается их рыночная власть.
Помимо этого, Дж.Робинсон предложила характеристики конкурентного поведения фирм: помимо цены, это также величина транспортных расходов, уровень качества продукции, особенности обслуживания клиентов, сроки кредита, репутация фирмы, роль рекламы14, а также указала при анализе политики ценовой дискриминации на неоднозначность последствий монопольного рынка. Однако в связи с тем, что идеалом рыночной экономики для Дж.Робинсон являлась совершенная конкуренция, любые отклонения от нее должны корректироваться посредством государственной политики, в том числе антимонопольного регулирования.15
Э.Чемберлин показал, что каждый конкурент, стремясь выделиться на рынке, старается дифференцировать свой товар, что приводит к созданию субрьшка, на котором он выступает как частичный монополист, регулирующий цену.16 По его мнению, в реальности каждый продавец производит дифференцированный продукт, что дает ему некоторую рыночную власть. Это означает, что продуктовая дифференциация, а вместе с ней и рыночная власть фирмы, представляют собой естественное следствие конкуренции. Соответственно, отсутствуют основания для государственного вмешательства в функционирование рынков: «все, что происходит, - это не тайный сговор крупных фирм, а нормальный процесс развития ситуации на рынке, и помешать ему означает отклониться от оптимального состояния рынка».18
Важный вклад в трактовку понятия конкуренции внес Дж.МКларк. Проводя анализ стационарной экономики, он указывал, что «совершенной конкуренции не существует и не может существовать и, скорее всего, ее никогда не существовало». При этом предпосылкой существования конкуренции, по его мнению, является неограниченная подвижность ресурсов. Для объяснения олигопольного рынка, на котором общий результат взаимодействия предприятий оказывается сходным с чисто конкурентным рынком, Дж.М.Кларк ввел термин «работающей конкуренции»19, выделил. условия, при которых конкуренция имеет место, и предложил типологию форм конкуренции.
Необходимо отметить, что концепция «работающей конкуренции» в целом была разработана в рамках модели статического равновесия. В более поздних работах Дж.М.Кларк заменяет термин «работающей конкуренции» на понятие «эффективной конкуренции», так как первое «в большей степени указывает на осуществимость и соотносится с выводом о том, что возможные формы конкуренции являются плохим заменителями для «чистой и совершенной» конкуренции, которая так часто принимается как нормативный идеал...Некоторые отклонения от «чистой и совершенной» конкуренции не только неотделимы от прогресса, но необходимы для него. Теория эффективной конкуренции -динамическая теория».
Дж.М.Кларк предполагает, что конкуренция должна способствовать появлению адекватного разнообразия товаров (в том числе, предоставления товаров по низкой цене, товаров высокого качества, новых продуктов), социальной мобильности, предоставлению соответствующего вознаграждения субъектам, осуществляющим нововведения, а также гарантировать высокую и стабильную занятость, свободу предпринимательства, устранение различного рода неэффективностей.21
Понятие конкурентной политики
Существующие подходы к определению понятия конкурентной политики можно разделить на два направления: отождествление конкурентной политики с политикой антимонопольного регулирования и более расширительное ее толкование по сравнению с антимонопольным регулированием.
Наиболее распространенным определением, соответствующим первому подходу, является следующее: конкурентная политика (антимонопольное регулирование) представляет собой комплекс правил, устанавливаемых государством в отношении соглашений между фирмами, направленных на ограничение конкуренции, и злоупотреблений доминирующим положением на соответствующем рынке.56 Такой подход, по нашему мнению, не является достаточно обоснованным, так как при его использовании за рамками рассмотрения остаются иные существенные компоненты не только конкурентной политики в целом, но и даже антимонопольного регулирования.
Можно говорить о существенном расхождении в предложениях исследователей относительно других элементов конкурентной политики, помимо антимонопольного регулирования. Так, существует мнение, в соответствии с которым в составе конкурентной политики следует вьщелять два уровня. Во-первых, под конкурентной политикой можно понимать мероприятия антимонопольных органов и органов по регулированию деятельности субъектов естественных монополий в части осуществления государственного контроля соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к системе конкурентного права. Это «конкурентная политика» в узком смысле. В широком смысле конкурентная политика должна охватывать круг «задач, направленных на обеспечение поступательного развития экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости, стимулирование государством изменения структуры национальной экономики (разумное преодоление импортозависимости, снижение налогового бремени, стабилизация кредитно-денежной системы и пр.)».57
Иными словами, конкурентная политика в широком смысле «включает в себя все виды экономической политики, оказывающие влияние на конкуренцию на рынке, в том числе торговую политику, политику регулирования, политику по предотвращению и пресечению антиконкурентных действий. В узком смысле конкурентная политика включает в себя только предотвращение и пресечение антиконкурентных действий хозяйствующих субъектов». В этом случае конкурентная политика в узком смысле представляет собой не что иное, как антимонопольное регулирование.
Некоторые авторы относят к конкурентной политике любые меры государственного воздействия, оказывающие влияние на поведение хозяйствующих субъектов и структуру отдельных отраслей и экономики в целом. То есть, под политикой в сфере конкуренции понимают набор мер и инструментов, используемых государством, с целью достижения конкуренции на отдельных рынках.59 Другие исследователи относят к конкурентной политике также и государственные программы, направленные на снижение субсидий, преференций отдельным компаниям, меры, направленные на снижение дискриминации между национальными и иностранными компаниями.
По мнению третьей группы авторов, конкурентная политика может включать в себя любые действия (политические, регуляторные), нацеленные на развитие конкуренции: либерализацию сфер с естественно-монопольной составляющей, упразднение либо снижение объемов государственной помощи, барьеров для свободного перемещения товаров (услуг).
У.Ковачич считает, что конкурентную политику можно определять через используемые для достижения поставленных целей методы, на вершине которых совсем не обязательно должно стоять именно антимонопольное регулирование. Он считает, что одним из основных направлений конкурентной политики является адвокатирование конкуренции, разъяснение выгод для развития экономики существования на рынках конкурентного соперничества, образование потребителей, бизнесменов, политиков относительно выгод проконкурентного развития. Осуществление образовательной деятельности должно способствовать построению конкурентным ведомством политической независимости, что, в свою очередь, может быть не менее важным с точки зрения эффективности конкурентной политики, нежели «технократические» меры (повышение заработной платы, повышение квалификации через обучение и т.д.). 62
В целом любая экономическая политика представляет собой совокупность правил (законодательных норм), а также определенную последовательность, упорядоченных действий, направленных на достижение поставленных целей.63 В трактовке понятия «политики» мы в данной работе следуем позиции В.Л.Тамбовцева, в соответствии с которой «политика — это совокупность намерений (целей) и допустимых способов действий по их реализации, которые формирует и осуществляет тот или иной субъект по отношению к определенной сфере жизнедеятельности общества».64 То есть, определяя понятие любой политики, необходимо выделить и охарактеризовать такие ее характеристики, как субъект, объект, цели и средства (инструменты). Такой подход к определению содержания политики является наиболее распространенным в экономических исследованиях, позволяет не только с теоретической, но с практической точки зрения определить содержание соответствующего направления политики, а в теоретическом плане находится в пределах неоклассической экономической теории, что и обусловило выбора его в качестве метода дальнейшего исследования. Рассмотрим далее содержание конкурентной политики, определив ее основные упомянутые характеристики.
Под субъектом политики понимают «индивида или организацию, формулирующую цели политики, определяющую средства их достижения, организующую процесс применения таких средств для воздействия на объект политики для приведения его в желаемое им (субъектом политики) состояние». Конкурентная политика, по нашему мнению, характеризуется наличием нескольких субъектов. Важно подчеркнуть, что множественность субъектов не является в современных условиях отличительной особенностью именно конкурентной политики: практически каждое направление экономической политики характеризуется наличием нескольких субъектов. В то же время особенность непосредственно конкурентной политики в данном случае будет заключаться прежде всего в способах участия в проведении конкурентной политики субъектов, не относящихся к органам государственной власти.
Одним из субъектов конкурентной политики является специализированный государственный орган, на который возложены функции по осуществлению данного вида экономической политики, а именно конкурентное ведомство. Однако, в том числе по причине существования проблемы распределения полномочий по реализации конкурентной политики в рамках государства, часть функций по осуществлению конкурентной политики помимо конкурентного ведомства могут выполнять а) органы других ветвей государственной власти (законодательной, судебной), б) иные органы исполнительной власти. В осуществлении конкурентной политики может принимать участие не только конкурентное ведомство, но также и различные отраслевые ведомства, одновременно выполняющие функции экономического и (или) технического регулирования. Законодательная власть обеспечивает формирование нормативно-правовой базы, необходимой для проведения конкурентной политики. Судебная власть обеспечивает истолкование и применение норм конкурентного законодательства в случае возникновения споров между субъектами конкурентной политики и хозяйствующими субъектами.
Эффективность конкурентной политики
Основная цель настоящего исследования, заключающаяся в выявлении факторов эффективности конкурентной политики, требует не только определения содержания самого понятия конкурентной политики, но и представления возможных пониманий эффективности конкурентной политики. Важность этой задачи обусловлена тем, что понимание и содержание «эффективности конкурентной политики» в значительной степени варьируется в зависимости от выбираемого аспекта рассмотрения, что, в свою очередь, значительное влияние на оценки такой эффективности. Так, в одних случаях под эффективностью может подразумеваться обоснованность, целесообразность применения норм права, в других - оптимальное решение поставленных задач, в третьих - оптимальное достижение целей при максимальной экономии материальных средств, энергии, времени.
1. Конкурентная политика, как было показано в предыдущих разделах исследования, может осуществляться посредством различных инструментов (средств конкурентной политики), каждый из которых характеризуется соответствующими особенностями. В этой связи об эффективности конкурентной политики можно говорить с точки зрения эффективности ее инструментов. Оценка эффективности инструментов политики, в свою очередь, в значительной степени зависит от метода ее оценки — в настоящем исследовании подробно рассматриваются два метода оценки эффективности конкурентной политики: метод теории общественности благосостояния и сравнительный анализ результатов и издержек (параграфы 2.2 и 2.3 соответственно).
Так, с точки зрения сравнительного анализа результатов и издержек эффективность какого-либо инструмента представляет собой единство двух проявлений: его действенности (соотношение целей и достигнутых результатов) и экономической или социально-экономической эффективности (соотношение результата/конечного результата и издержек).
Экономически эффективным будет являться такой инструмент, который позволяет получить соответствующий результат с наименьшими издержками. Наиболее действенным можно считать инструмент, который позволяет обеспечить максимальный уровень достижения цели. Очевидно, что один и тот же уровень достижения цели может обеспечиваться при различных объемах издержек. Потому отдельный инструмент может быть действенным, но неэффективным, и наоборот. Расхождение между действенностью и эффективностью может не возникнуть «если цели формулируются не в терминах заранее заданного состояния, а в терминах процесса (например, максимизация прибыли)».137
Если, например, несколько инструментов потенциально (или фактически) приводят к одним и тем же результатам, то можно говорить о сравнительной эффективности этих инструментов: более эффективным будет являться тот инструмент, который позволил получить данный результат с наименьшими затратами. Соответственно, более действенным из инструментов, способствующих достижению одной и той же цели, можно называть инструмент, посредством которого цель была достигнута в большей степени.
К примеру, антимонопольное регулирование может быть более эффективным и более действенным по сравнению с приватизацией и демонополизацией экономики и отдельных рынков, либерализацией торговли для пресечения монополистических действий, но менее эффективным - для снижения барьеров входа на рынки (если они не являются следствием антиконкурентных действий участников рынка).
В случае использования для оценки эффективности методов теории общественного благосостояния эффективным будет являться инструмент, который приводит к:
- росту общественного благосостояния (при использовании в качестве критерия оценки эффективности функции общественного благосостояния для агрегирования предпочтений);
- увеличению благосостояния (полезности) по крайней мере одного индивида без ухудшения положения всех других индивидов (при использовании в качестве критерия общественного благосостояния Парето-эффективность);
- максимально возможному превышению оценок в денежной форме своего выигрыша теми, кто выигрывает от достижения соответствующего результата, над оценками своего проигрыша проигравшими (при использовании в качестве критерия общественного благосостояния критерия Калдора-Хикса).
2. Эффективность конкурентной политики можно рассматривать также и с точки зрения ее субъектов: понятие эффективности конкурентной политики, по нашему мнению, может иметь различное содержание в зависимости от субъекта, осуществляющего конкурентную политику.
В данном случае для каждого субъекта конкурентной политики целесообразно выделять «внешнюю» и «внутреннюю» эффективности. «Внешняя» эффективность субъекта конкурентной политики, с нашей точки зрения, представляет собой (как ив случае эффективности инструментов конкурентной политики) совокупность экономической/социально-экономической эффективности и действенности. Экономическая/ социально-экономическая эффективность указьшает на соотношение результатов/конечных результатов и затрат осуществления мер отдельным субъектом в рамках конкурентной политики. Действенность связана со степенью достижения поставленных перед соответствующим субъектом конкурентной политики целей и задач (иными словами, отражает действенность данной организации). В этой связи конкретные показатели такой «внешней» эффективности будут коррелировать с формулировками целей, задач соответствующего ведомства (организации) по формированию и проведению конкурентной политики, которые перечислены в нормативных актах, где закреплены указанные цели, задачи, отличаясь от них в количественном отношении.
Показатели эффективности (действенности) деятельности соответствующего субъекта по проведению конкурентной политики будут указывать на то, в какой степени (насколько) эта деятельность способствует, например, снижению барьеров входа на рынок или предупреждению и пресечению монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, достижению иных, представленных выше, целей конкурентной политики.
Вместе с тем, один и тот же уровень достижения цели и выполнения задачи может обеспечиваться при различных издержках. То есть, каждая цель, стоящая перед той или иной организацией как субъектом конкурентной политики, может быть достигнута при различном уровне издержек. В этом смысле «внутренняя» эффективность конкурентной политики будет, на наш взгляд, определяться внутренними характеристиками принятия решений, внутри субъекта конкурентной политики. Значение могут иметь организационно-правовые характеристики соответствующих субъектов конкурентной политики, например: наличие специфического человеческого капитала (адекватное количество сотрудников с необходимым уровнем квалификации), информационная и методическая обеспеченность, а также независимость и прозрачность процесса принимаемых решений (что особенно важно для антимонопольного органа) и т.д. Иными словами, перечисленные аспекты могут рассматриваться в качестве одного из факторов эффективности конкурентной политики.
Приведем примеры. Антимонопольный орган для предотвращения антиконкурентных действий со стороны других органов исполнительной власти и (или) участников рьшка может осуществлять анализ нормативных актов с целью выявления положений, которые могут оказать негативное влияние на конкуренцию. Показателями действенности этого направления работы антимонопольных органов могут служить количество рассмотренных ими нормативных актов, в которых были выявлены и впоследствии устранены возможные нарушения антимонопольного законодательства. Экономически эффективным в этом случае будет такое выявление нормативных актов с указанными нарушениями (и обеспечения их устранения), которое характеризуется минимально возможными издержками.
Содержание конкурентной политики в России
Российское конкурентное законодательство состоит из норм Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона РСФСР от 22.03.91 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее Закон «О конкуренции»), Федерального закона от 23.06.99 №117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (далее Закон «О защите конкуренции»).
Пункт 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности. При этом не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Статья 10 Гражданского Кодекса Российской Федерации запрещает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотреблений доминирующим положением на рынке.
Нормы, которые можно отнести к конкурентному законодательству, содержатся также и в иных законах, постановлениях Правительства Российской Федерации. К таким, например, можно отнести Федеральный закон от 17.08.95 №147-ФЗ «О естественных монополиях», Федеральный закон от 18.07.95 №108-ФЗ «О рекламе», Закон Российской Федерации от 07.02.92 №2300-1 «О защите прав потребителей», Федеральный закон от 26.03.03 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 31.03.99 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и т.д.
Понятие конкуренции в российском конкурентном законодательстве сформулировано в Законе «О конкуренции». В соответствии со статьей 4 этого закона конкуренция -состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Аналогичным образом сформулировано и определение конкуренции на рынке финансовых услуг, представленное в статье 3 Закона «О защите конкуренции». Несмотря на упоминание принципа состязательности, указанное определение тем не менее исходит из предпосылок неоклассической экономической теории, где рынок считается конкурентным «если каждая фирма считает рыночную цену не зависящей от ее собственного объема выпуска».
Понятие «конкурентная политика» упоминается уже в самом первом докладе о деятельности Министерства Российской Федерации по антимонопольное политике и поддержке предпринимательства (далее МАП России, Министерство)202: она именуется как «государственная конкурентная политика», «государственная политика в области развития конкуренции».203 Однако, важно отметить, что ни в этом Докладе, ни в одном из последующих докладов о деятельности МАП России (или в целом в среднесрочных или долгосрочных программах развития российской экономики) не приводится какого-либо конкретного объяснения содержания этого понятия.
Анализ Докладов Министерства, а также соответствующих нормативных документов показывает, что на начальных этапах становления в России антимонопольного регулирования и конкурентной политики последняя была в значительной степени сосредоточена на мерах по внедрению конкуренции как в экономику, так и на отдельные рьшки. Основным инструментов конкурентной политики являлись демонополизации (которая «осуществлялась путем либерализации цен, приватизации государственной и муниципальной собственности, снижения таможенных барьеров и других мер макроэкономического характера)204 и деконцентрация как экономики в целом, так и ее отдельных сфер.205
С одной стороны, это вполне оправдано и связано с особенностями плановой экономики, где не существовало рыночной конкуренции в ее обычном понимании и где конкуренция на стороне предложения носила характер состязания предприятий «друг с другом через взаимодействие с государственными органами хозяйственного управления», а на стороне спроса - соперничества покупателей «за обладание товарами». Одним из важных факторов, определивших основные использовавшиеся способы развития рыночной конкуренции, явилась высокая степень монополизации экономики, где существовала как «управленческая и организационная монополия», так и «технологическая монополия»207.
С другой стороны, «реформирование российской экономики началось без серьезной трансформации экономических основ монопольных структур, при отсутствии системы антимонопольного регулирования и контроля».208 Приоритетным направлением деятельности ГКАП России в это время являлось ведение так называемого «Государственного реестра Российской Федерации объединений и предприятий-монополистов»,209 который представлял собой «перечень хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке и допустивших нарушения антимонопольного законодательства».210 Таким же функциям антимонопольного регулирования, как пресечение злоупотреблений доминирующим положением, антиконкурентных соглашений и согласованных действий, а также контроль экономической концентрации, уделялось значительно меньше внимания.
Постепенно, по мере того, как трансформировались задачи, стоящие перед экономической политикой государства (ставились задачи по финансовой стабилизации, по стабилизации общего объема производства и возобновления экономического роста), осознается необходимость активизации антимонопольной политики. Стратегическим направлением деятельности антимонопольных органов становится работа, направленная на «поддержание и формирование добросовестной конкуренции».211 Мерами, призванными обеспечить достижение этих целей, являлись продолжение работ по демонополизации экономики, антимонопольное регулирование (организация постоянного антимонопольного контроля в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений доминирующим положением хозяйствующих субъектов на товарных рынках; антиконкурентных соглашений и согласованных действий, контроль экономической концентрации). Кроме того, среди указанных мероприятий антимонопольных органов упоминаются противодействие созданию или сохранению монопольных структур, в том числе путем необоснованного льготирования, присвоения разного рода эксклюзивных прав в части доступа на определенный рынок и т.п.; снижение барьеров входа на рынки новых хозяйствующих субъектов, устранение административных региональных барьеров, препятствующих нормальному развитию конкуренции; проведение государственной потребительской политики как формы предупреждения и пресечения недобросовестного предпринимательства.
Снижение уровня монополизации экономики и развитие конкурентной среды остается основной задачей конкурентной политики и в 1997-2000 годы (в этот период главной целью экономической политики являлось возобновление экономического роста, ключевым фактором чего признавалась структурная перестройка экономики).
