Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Фискальная политика: сущность, проблемы и противоречия
1.1. Сущность и роль фискальной политики в государственном регулировании экономики
1.2. Методические основы развития дискреционной фискальной политики
1.3. Инструменты реализации фискальной политики 62
1.3.1. Государственные расходы и их роль в социально-экономическом развитии общества 62
1.3.2. Налоги и их роль в дискреционной фискальной политике 81
ГЛАВА II. Механизм реализации дискреционной фискальной политики в условиях рыночной трансформации- 106
2.1. Проблемы и сложности реализации дискреционной фискальной политики 106
2.2. Основные направления бюджетно-налогового регулирования в России 119
ГЛАВА III. Реализация дискреционной фискальной по литики в федеративном государстве 139
3.1. Распределение расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти 139
3.2. Мировой опыт организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений 152
3.3. Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений в России 160
Заключение 178
Список использованной литературы 189
Приложения 199
- Сущность и роль фискальной политики в государственном регулировании экономики
- Методические основы развития дискреционной фискальной политики
- Проблемы и сложности реализации дискреционной фискальной политики
- Распределение расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Дальнейшее социально-экономическое развитие в России во многом зависит от государственной фискальной политики. Одним из важных факторов, влияющих на основные макроэкономические параметры, является активное использование налогово-бюджетных инструментов в процессе регулирования социально-экономических пропорций территориального и отраслевого развития. Значимость государственных расходов и налогов в обеспечении макроэкономической стабильности обусловлена возможностью сознательно и целенаправленно определять их воздействие на экономические процессы.
Одним из главных факторов, сдерживающих рост производственной активности в России на протяжении практически всех 90-х годов прошедшего столетия, была нерациональная фискальная политика. Налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный пресс повлек за собой целый ряд негативных явлений. Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность. Во-вторых, многие за-тратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали стагнировать. В результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики. В-третьих, значительный налоговый пресс, стимулируя уклонение от уплаты налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.
Критическое состояние материального производства, в котором была занята подавляющая часть населения России, вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной явилось нарушение нормальных пропорций формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне все более обостряющейся проблемы невыплаты заработной платы. Финансирование образования, науки, культуры и здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивало даже минимальных потребностей этих социально значимых областей. Очевидно, что эти и многие другие проблемы были во многом обусловлены неудовлетворительным функционированием налогово-бюджетного механизма Российской Федерации.
Затяжной период глубокого экономического спада сменился оживлением
4 экономической активности. Экономика России демонстрирует высокие темпы роста на протяжении почти семи лет. За этот период улучшились все основные макроэкономические показатели: ВВП рос более чем на 6% в среднем за год, инфляция сократилась до 10%, значительно выросли доходы населения и предприятий, опережающими темпами увеличиваются инвестиции.
Тем не менее, вызывают беспокойство качество и устойчивость этого роста, обусловленного в первые годы эффектом девальвации национальной валюты и интенсивным ипортозамещением, а в последние - главным образом благоприятной конъюнктурой мировых рынков сырьевых товаров. В этой связи стали актуальными проблема конкурентоспособности экономики страны, выявление факторов, формирующих конкурентные преимущества, и здесь усиливается значение фискальной политики. В частности, необходимо создание благоприятного налогового климата для производственной и предпринимательской деятельности, особенно инвестиционной, и обеспечение преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслей и региональных направлений движения капитала.
Вызывает беспокойство и бюджетная зависимость от сырьевого экспорта. Как известно, в условиях нестабильности внешней конъюнктуры становятся нестабильными доходы бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований. Колебания экспортных цен на сырьевые товары сказываются и на финансовом состоянии частного сектора, что в условиях неразвитости финансового системы приводит к колебаниям потребительского и инвестиционного спроса и темпов роста экономики. В связи с этим очевидна необходимость снижения зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров, что предполагает наличие продуманного налогово-бюджетного регулирования в стране.
В современный период усиливается еще одна отрицательная тенденция, связанная с ростом региональных различий в условиях жизни и предпринимательства, что может спровоцировать социальную нестабильность, особенно в периферийных районах страны. Как известно, региональные власти в рыночных условиях имеют достаточно большие возможности в выборе средств воздействия на экономику. Помимо прямого управления имуществом субъектов Федерации и принятия регламентирующих законов региональные власти могут воздействовать на любые хозяйственные субъекты, осуществляющие деятель-
5 ность на подвластной им территории инструментами фискальной политики, т.е. через налоговое регулирование и бюджетные расходы. Однако на практике власти большинства субъектов РФ не в состоянии воспользоваться этими инструментами в полной мере. Особенностью российской налогово-бюджетной системы является максимальная концентрация финансовых ресурсов и полномочий на уровне федерального бюджета.
Вышесказанное определяет актуальность исследования в области налогово-бюджетного регулирования. Анализ фискальной политики государства необходим для оценки эффективности налогово-бюджетной системы в стране, а также для разработки новых и корректировки уже имеющихся планов и программ по совершенствованию налогово-бюджетного механизма.
Степень разработанности проблемы. Приниципальные положения взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения и бюджетного финансирования разрабатывались еще У.Пети, А. Смитом, Д. Риккардо, Дж. С. Миллем, а также русскими представителями классической экономической школы - М. М. Сперанским, Н. И. Тургеневым и другими.
В целом, теоретические взгляды на проблему налогово-бюджетного регулирования зависели непосредственно от роли в экономике, которая отводилась представителями различных экономических школ государству, его расходам и налогообложению.
Основополагающая роль в развитии теории налогово-бюджетного регулирования принадлежит Дж. М. Кейнсу. Неоценимым представляется его вклад в формирование дискреционной фискальной политики. Последователи Кейнса - Э. Хансен, Дж. М. Кларк, А. Лернер, и др. - завершили создание фискальной антициклической теории, сводящейся к тому, что путем изменений в государственных доходах и расходах можно добиться равновесия в экономическом развитии. В дальнейшем критике кейнсианской фискальной политики существенное внимание уделял М. Фридмен и другие монетаристы. Серьезный вклад в развитие налогово-бюджетного регулирования внесли представители экономики предложения (Дж. Хикс, А. Лаффер и др.), рассмотревшие налогово-бюджетную систему с другой (отличной от кейнсианской) позиции.
Среди наиболее известных ученых, внесших значительный вклад в изучение вопросов влияния налогово-бюджетной политики на экономические процессы, правомерно выделить Э.Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и др.
Проблемам налогово-бюджетной политики на современном этапе посвятили свои исследования многие отечественные экономисты: О. Врублевская, Е. Гайдар, С. Валентен, А. Илларионов, В. Пансков, М. Романовский, А. Улюкаев, Л. Якобсон, Е. Ясин и др.
Однако, недостаточно работ системно и наиболее полно исследующих проблемы дискреционной фискальной политики. К тому же по мере развития общества меняются его экономические и социальные условия и соответственно направления и структура фискальных отношений.
Цель исследования: на основе работ отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовых актов и анализа фактических материалов определить место и роль фискальной политики в развитии российской экономики, а также обосновать необходимость мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования в современных условиях.
В связи с этим были поставлены следующие задачи:
исследовать методические основы развития дискреционной фискальной политики с указанием фундаментальных проблем, значительно снижающих ее эффективность;
проанализировать действующую структуру налогов и государственных расходов;
выявить воздействие фискальных мероприятий на экономику России;
оценить российскую модель бюджетного федерализма;
выявить основные проблемы в области межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования.
Объектом исследования являются фискальная политика, ее основные составляющие и воздействие на развитие важнейших проблем социально-экономического развития России.
Предметом исследования является совокупность налогово-бюджетных отношений, подвергающихся регулированию посредством различных методов и инструментов.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам налогово-бюджетного регулирования, межбюджетных отношений.
В процессе исследования были использованы методы сравнительного экономического анализа и логического обобщения.
Информационно-статистической базой исследования послужили данные Государственного Комитета РФ и Республики Бурятия по статистике, законодательные и нормативно-правовые документы РФ, материалы периодической экономической печати.
Основные результаты диссертационного исследования:
исследована роль и влияние основных инструментов фискальной политики - налогов и государственных расходов - на социально-экономические процессы в обществе;
систематизированы теоретические принципы и методы воздействия дискреционной фискальной политики в закрытой и открытой экономической системе;
сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики;
проведен комплексный анализ налогово-бюджетного регулирования в России;
исследованы проблемы реализации фискальной политики в федеративном государстве, касающиеся разграничения расходных и доходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы;
на основе мирового опыта выделены основные критерии эффективной модели межбюджетных отношений;
выделены и проанализированы основные этапы формирования Российской модели бюджетного федерализма, а также выявлена ее специфика;
исследованы основные проблемы развития межбюджетных отношений в России на современном этапе.
Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:
- Сформулированы основные теоретические и практические проблемы
реализации дискреционной фискальной политики. К ним относятся: проблемы,
связанные с фактором неопределенности, обусловленного недостатком инфор
мации о реальной экономической ситуации и (или) ее искажения; наличие
внутренних и внешних лагов, значительно снижающих действенность прово
димых фискальных мероприятий; существование проблемы несогласованности
ожиданий экономических агентов и стабилизационных решений правительства;
ряд проблем политического свойства (существование определенного политиче
ского бизнес-цикла, коалиционный характер исполнительной власти, личные
8 интересы политических деятелей).
- Уточнена экономическая сущность государственных расходов не толь
ко как элемента, но и как инструмента реализации фискальной политики, ис
пользуемого во многих видах (в частности, таких как: социальные расходы,
расходы государства на развитие экономики, расходы на вооружение и матери
альное обеспечение внешней политики, платежи по государственному долгу).
- Доказано, что для современной России наиболее актуальными проблемами являются: бюджетная зависимость от сырьевого экспорта, накладывающая определенные ограничения на фискальную политику; нестабильность налогово-бюджетного законодательства, растущее количество пробелов и противоречий в законодательстве, невысокая работоспособность законодательных актов, их необеспеченность ресурсным наполнением; значительная региональная дифференциация в условиях жизни и предпринимательства.
- Выделена специфика российской модели бюджетного федерализма, со
стоящая в значительной централизации ряда важнейших полномочий и финан
совых ресурсов на уровне федерального центра, и дополняющаяся администра
тивно-политическим контролем за субнациональными властями. Обоснована
необходимость повышения самостоятельности российских регионов, наделении
их дополнительными полномочиями и ресурсами.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении места и роли фискальной политики в развитии российской экономики, а также в обосновании необходимости определенных мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования.
Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственного управления в процессе выработки налогово-бюджетной стратегии и обосновании политики межбюджетных отношений.
Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов и спецкурсов, подготовке студентов экономических специальностей и повышении квалификации специалистов.
Апробация работы. Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли отражение в восьми публикациях автора общим объемом 2,5 п.л. Основные положения диссертационного исследования докладывались
9 на региональных научно-практических конференциях «Проблемы и перспективы развития транзитивной экономики России» (Иркутск, 1998), «Экономические реформы в России: вопросы теории и методология исследования российского рынка» (Иркутск, 1999), «Научный и инновационный потенциал Байкальского региона глазами молодежи» (Улан-Удэ, 2004), «Перспективы роста российской экономики в свете реализации национальных проектов» (Иркутск, 2007).
Структура и объем диссертации. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость определили выбор темы, поставленная цель и задачи определили логику и структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Основной текст работы изложен на 188 страницах (без списка использованной литературы и приложений). Диссертация содержит 8 таблиц, 9 графических изображений, 10 приложений. Кроме того, в приложениях представлено 6 таблиц и 1 рисунок.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе «Фискальная политика: сущность, проблемы и противоречия» раскрываются основные теоретические положения в области фискальной политики; исследуются взгляды ученых различных экономических школ на рассматриваемую проблему, а также мировой опыт в области налогово-бюджетного регулирования; рассмотрены основные инструменты фискальной политики, их структура и роль в социально-экономическом развитии общества; систематизированы методические аспекты реализации дискреционной фискальной политики в закрытой и открытой экономической системе.
Во второй главе «Механизм реализации дискреционной фискальной политики в условиях рыночной трансформации» выделены практические проблемы и сложности проведения мероприятий дискреционной фискальной политики, исследуются основные приоритеты и направления бюджетно-налогового регулирования в бывшем СССР и Российской Федерации. Проведен анализ налоговых поступлений и расходных обязательств бюджетной системы Российской Федерации в современный период с указанием причин выявленной динамики.
В третьей главе «Реализация дискреционной фискальной политики в фе-
10 деративном государстве» определено, что эффективность проводимой фискальной политики в федеративном государстве во многом обусловлена соответствием базовых направлений политики в действиях федерального правительства и правительств субъектов Федерации. Выделены основные принципы стандартной модели бюджетного федерализма, раскрыты основные критерии распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, рассмотрен мировой опыт организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Исследованы основные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений в современной России.
В заключении формулируются основные выводы в соответствии с поставленной целью и задачами, приводятся наиболее существенные результаты исследования.
Сущность и роль фискальной политики в государственном регулировании экономики
В экономической литературе под фискальной политикой понимают: а) политику правительства в области налогообложения и государственных расходов; б) меры, применяемые правительством по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета, нацеленные на обеспечение полной занятости и производство неинфляционного ВНП; в) систему регулирования экономики с помощью государственных расходов и налогов [15].
Ранее под фискальной (лат. fiscalis - казенный) политикой подразумевались решения о размере и структуре налогов. В настоящее время термин «фискальная политика» предполагает использование возможностей правительства как по манипулированию системой налогообложения, так и по формированию величины и структуры государственных расходов и экономических отношений, возникающих в обществе по этому поводу. Фискальную политику часто интерпретируют и как налогово-бюджетную политику.
Фискальная политика является частью финансовой и правовой системы государства, представляет собой управляемую систему, которая имеет определенные цели.
Основными целями фискальной политики являются сглаживание колебаний экономического цикла, обеспечение устойчивых темпов экономического роста, достижение высокого уровня занятости населения, понижение темпов инфляции, а также создание и сохранение единого экономического пространства, сглаживание неравенства между регионами. Таким образом, фискальную политику сводят не только к решению задач финансового обеспечения текущей деятельности государства, но и рассматривают как важнейший инструмент стабилизации экономического развития, сбалансирования макроэкономической системы в целом. Она не должна противоречить устойчивому и динамичному развитию общественной системы.
Фискальную политику в зависимости от механизмов ее реагирования на изменение экономической ситуации подразделяют на дискреционную политику и политику встроенных стабилизаторов.
Под встроенными, или автоматическими стабилизаторами понимают «экономические зависимости, уменьшающие амплитуду циклических колебаний экономики без какого-либо прямого воздействия правительства, фирм или частных лиц» [99]. Существуют и другие определения, в частности, Фишер С, Дорнбуш Р. и Шмалензи Р. характеризуют автоматические стабилизаторы как «механизмы в экономике, действие которых уменьшает реакцию ВНП на изменение совокупного спроса» [127,с.527]. Помимо этого, автоматические стабилизаторы определяют непосредственно как «элементы налогово-бюджетной системы, способствующие пополнению государственного бюджета в периоды подъема экономической активности и росту дефицита государственного бюджета в периоды экономического спада» [27,с.395].
Первым в научный оборот ввел понятие и взаимосвязь «налоги - встроенные стабилизаторы» Дж. М Кейнс. Суть встроенных стабилизаторов основывалась на функциональной зависимости между национальным доходом и налогами. Чем выше уровень национального дохода, тем большая сумма налогов поступит в бюджет, и наоборот. Такой характер налогов, с его точки зрения, обеспечивает определенную автоматическую гибкость экономической системы. Это касается, прежде всего, подоходного налога, регулирующие возможности которого обусловлены прогрессивными ставками. Так, при кризисном падении производства и росте безработицы налоги, автоматически сокращаясь, способствуют росту доходов предпринимателей и населения, что стимулирует спрос [125,с.230-231].
Наиболее известными встроенными стабилизаторами являются прогрессивная система налогообложения и система государственных трансфертов. В период подъема вследствие роста доходов налоги взимаются по более высоким ставкам, вследствие чего темп роста располагаемого дохода начинает отставать от темпа роста национального дохода, что сдерживает рост потребительского спроса. Одновременно снижаются затраты государства на социальные пособия. В результате рост совокупного спроса сдерживается. В период спада, наоборот, совокупный спрос стимулируется. Сокращение налоговых поступлений и рост выплат социального характера в этот период оберегают общество от нарастания кризиса и ослабляют падение производства.
Одним из главных преимуществ автоматических стабилизаторов является то, что их политический лаг (время между признанием наличия проблемы и принятием соответствующего правительственного решения об использовании регулирующих механизмов) равен нулю.
Система встроенных стабилизаторов может уменьшить амплитуду циклических колебаний экономики, но она не в состоянии вызвать действительный подъем национального дохода и занятости. Для этого необходимы специально разработанные меры правительства. Однако некоторые контрмеры также могут осуществляться автоматически. В этом случае предусмотрено автоматическое варьирование налоговым механизмом и государственными расходами, когда некоторые, специально выделенные индексы поднимаются или падают до точно определенных уровней. В частности, если индекс безработицы поднимется выше или опустится ниже точно определенного предела, то вступают в действие заранее установленные изменения в налоговом механизме и в расходах.
В отличие от автоматической фискальной политики дискреционная фискальная политика означает целенаправленное изменение величин государственных расходов и налогов со стороны правительства путем сознательного воздействия на совокупный спрос и совокупное предложение на рынке. Примеры дискреционного вмешательства можно найти в практике любого правительства.
Дискреционная фискальная политика находится во взаимосвязи с внут-. ренними временными лагами, т.к. изменение структуры государственных расходов или системы налогообложения возможно лишь на основе решений законодательной власти.
В зависимости от поставленных стратегических задач, как, например, антикризисное регулирование, обеспечение высокого уровня занятости населения, борьба с инфляцией, дискреционную фискальную политику разделяют на экспансионистскую (стимулирующую) и контрактивную или рестриктивную (сдерживающую).
Стимулирующая политика (фискальная экспансия) или, как ее часто называют, политика экономического роста в краткосрочной перспективе имеет своей целью преодоление экономического спада и предполагает создание дефицита государственного бюджета путем роста государственных расходов либо посредством сокращения налогов. Во время бума (циклического подъема экономики), напротив, образуется бюджетный избыток за счет сокращения государственных расходов, либо увеличения налогового бремени (фискальная рестрикция), что позволяет в краткосрочной перспективе снизить инфляцию спроса.
Методические основы развития дискреционной фискальной политики
В зависимости от выбора инструмента фискальной политики различают прямые и косвенные методы ее воздействия на экономические процессы. К прямым методам относятся способы бюджетного регулирования посредством государственных расходов. Экономическая сущность государственных расходов подробно раскрыта в трудах Л. Косса, который определял их как расходы, совершаемые компетентными властями для удовлетворения потребностей государства. «В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производительные и непроизводительные. Производительные - это те расходы, которые или увеличивают имущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства. Непроизводительные расходы - те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными. Существуют нравственные блага, которые рано или поздно превращаются в блага хозяйственные, и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный прогресс» [49]. Эти выводы опровергают, существующие и в настоящее время, положение о непроизводительном характере государственных расходов. Так, Сабанти отмечает, что «в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающего из производственного процесса» [95].
Вообще, к государственным расходам относятся все расходы, осуществляемые центральным правительством и местными администрациями, в отличие от расходов частных лиц, организаций или фирм. Невозможно привести единственное определение государственных расходов, поскольку используемые в литературе определения сильно варьируют в зависимости от целей и научной направленности исследований авторов. Так, в финансовой литературе государственные расходы выступают как неотъемлемая часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства [124, с.245].
В литературе по экономической теории правительственные расходы в основном характеризуют как расходы на содержание института государства, а также государственные закупки товаров и услуг (закупки сельскохозяйственной продукции, внешнеторговые закупки, закупки военной техники; строительство за счет бюджета дорог, школ, медицинских учреждений и т.д.). Закупки государства в свою очередь подразделяются на два вида: закупки для собственного потребления государства, которые более или менее стабильны, и закупки для регулирования рынка [135, с.364].
В теории общественного сектора государственные расходы представляют собой «целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости». Проблема состоит в том, чтобы общественные расходы соответствовали интересам и предпочтениям основной массы налогоплательщиков. При этом задачи, решаемые в сфере расходования государственных (общественных) средств подразделяются натри группы [138, 139]: - оказание социальной помощи тем членам общества, которые не могут самостоятельно себя обеспечить (например, пособия, выплачиваемые инвалидам); - обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. В этом случае имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая; - производство и приобретение благ (услуг), ответственность за удовле-, творение потребностей, в которых берет на себя государство.
Изменяя экономическое положение индивидов и различных фирм, общественные (государственные) расходы вызывают эффект дохода и эффект замещения. Так, если индивидуум получает выгоды от общественных расходов, то для него становятся доступными новые ресурсные возможности (бюджетное ограничение сдвигается вверх), т.е. имеет место эффект дохода. Одновременно в большинстве случае возникает и эффект замещения, выражающийся в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. В качестве примера рассматриваются государственные денежные выплаты и выдачи в целях преодоления малообеспеченное. Как правило, эти выплаты уменьшаются с ростом дохода, что способствует относительному снижению привлекательности труда (т.е. в этом случае происходит замещение труда досугом).
В теории общественных финансов отмечается также, что сфера действия программы общественных расходов иногда не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Основная причина - перемещение выгод от программы. Так, например, одним из последствий программы денежных выплат безработным может явиться увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения на эти товары относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов.
Для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный получатель средств. «Только тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожиданий реципиентов, а также исследовании конкретных рынков, на которых они действуют, позволяет обеспечить целенаправленность программ» [139, с.188].
Следует отметить, что государственные и бюджетные расходы в широком смысле - это очень близкие понятия, различия между которыми не существенны. В этой связи заслуживает внимание определение расходов бюджета, данное М.В. Романовским и О.В. Врублевской как «денежных средств, предусмотренных в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления» [10, с.620].
Бюджетные расходы (впрочем, как и доходы) делятся по территориальному признаку в соответствии с принятым в стране бюджетным устройством. В федеративных государствах выделяются расходно-доходные полномочия и ответственность федерального центра, субъектов федерации и органов местного самоуправления [подробнее см. гл. III].
Проблемы и сложности реализации дискреционной фискальной политики
Исследуя механизм воздействия дискреционной фискальной политики, мы абстрагировались от множества реальных процессов, осложняющих ее эффективную разработку и проведение.
Во-первых, при разработке стабилизационных мероприятий существует риск принятия ошибочных решений. Это связано с фактором неопределенности, касающегося, прежде всего, ситуаций, где очень трудно выявить причинно-следственную связь, чему, как правило, сопутствует недостаток информации и (или) ее искажение.
В экономической теории выделяются три вида неопределенности [61,с.408]: 1. Неопределенность текущего положения экономики относительно: а) уровня выпуска, соответствующего полной занятости; б) желательного состояния торгового баланса. 2. Неопределенность относительно будущих шоков, таких как изменение спроса на деньги, уровня расходов частного сектора и др. 3. Неопределенность по поводу правильности самой макроэкономической модели (верного значения таких параметров, как предельная склонность к потреблению, к сбережению, бюджетного и налогового мультипликатора, эффекта вытеснения и т.д.).
Эффективная дискреционная политика предполагает грамотную, хорошо поставленную диагностику экономических процессов, на основе которой правительство настраивает свои рычаги, в частности, налоги и государственные расходы на прогнозируемую хозяйственную конъюнктуру.
На практике в условиях неопределенности возникает и проблема запаздывания как в принятии решений правительством, так и в выборе конкретных инструментов и методов их регулирования. Так анализируя правительственные реформы в стране, В. Фадеев отмечает: «Все 90-е годы, когда периоды ускорения спада, его торможения или подъема (случалось и такое) были краткосрочны, власти почти всегда действовали невпопад: только до них дойдет, что спад резко ускорился и надо что-то предпринимать, как экономика выровняется и все телодвижения правительства уже ни к чему; и наоборот, ситуация вполне приличная, а они думают, что беда, и давай меры принимать» [11 ,с.13].
Запаздывание действия рычагов дискреционной политики связано также с обычными административными процедурами по формированию и организации необходимых стабилизационных мероприятий. В определении приоритетных направлений фискальной политики, в частности, задействовано большое количество различных органов законодательной и исполнительной власти, что иногда приводит к затягиванию времени принятия конкретных налогово-бюджетных мер. К тому же, когда речь заходит об изменении фискальной политики, одного лишь определения общего уровня налогов, объема трансфертных платежей и государственных расходов недостаточно, а требуется огромное количество положений федерального налогового законодательства, их соотношения с фискальными мерами правительств субъектов федерации и местных властей и т.п.
Вышеперечисленные обстоятельства образуют временной интервал - известный в экономической теории как внутренний лаг - между необходимостью настройки экономических рычагов фискальной политики и принятию решений правительством.
К внутренним лагам, связанным с выработкой и реализацией решения,, относят: - лаг распознавания; - лаг принятия решения; - лаг реализации решения.
Лаг распознавания - это период времени от момента возникновения какой-либо негативной ситуации (шока) в экономике до момента осознания ее правительством. Этот лаг может отсутствовать (или быть отрицательным) в случае, если подобная ситуация в экономике была заранее спрогнозирована. Например, правительство может прогнозировать сезонные колебания спроса (предложения) и предпринимать действия еще до того как произойдет шок в экономике.
Лаг принятия решения связан со временем, необходимым для прогнозирования последствий шока и выработки соответствующего решения. И, наконец, требуется время для принятия (реализации) решения. Так, чтобы изменить налоговую политику необходимо выработать соответствующий закон и получить его одобрение в законодательных органах.
Изменения экономической конъюнктуры под воздействием дискреционной налогово-бюджетной политики ощущаются не сразу, т.е. существует и внешний лаг - с момента реализации политики до момента срабатывания мультипликативного эффекта. Действительно, на практике эффект от принятия новой фискальной политики обычно приходит не сразу, так как, например, государственные инвестиции в развитие приоритетных отраслей экономики окупаются по истечении достаточно продолжительного периода времени.
Таким образом, вторая проблема, снижающая действенность налогово-бюджетных мероприятий, обусловлена наличием внутренних и внешних лагов, которые, накладываясь друг на друга, значительно ухудшают возможности дискреционной фискальной политики быстро и эффективно корректировать экономическое положение в стране. Более того, если соответствующие стимулирующие меры были приняты правительством до начала циклического спада или во время спада, то, как известно, пик воздействия может проявиться в противоположной фазе цикла (т.е. во время подъема) и усилить амплитуду экономических колебаний, нарушая нормальный процесс оживления экономики и превращая его в инфляционный бум. Принятие же контрмер антиинфляционного характера может произвести свое действие в тот момент, когда в экономике вновь наступит спад. Поэтому в случае кратковременных (преходящих) нарушений экономического равновесия правительству не рекомендуется использовать свои возможности регулирования хозяйственной конъюнктуры. Так, одна из важнейших претензий к политическому активизму, которую высказал М. Фридман, состоит в том, что политики не должны слишком часто менять параметры инструментов, поскольку существуют «длинные и изменчивые» лаги их влияния на целевые показатели [96,с.б52].
Однако в условиях значительных колебаний экономической системы, а также из-за наличия политических и других внеэкономических соображений, препятствующих пассивным действиям правительства, проведение дискреционной политики представляется вполне обоснованным. При этом следует учитывать внутренние и внешние лаги, сдвигая во времени проведение определенных стабилизационных мероприятий для получения результатов в нужный момент.
Распределение расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти
Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и задач на уровне всего государства в целом, и других уровней государственной власти - функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, и располагающие доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств. Тем самым видно, что общественный сектор любого государства представляет собой набор институциональных единиц, в обязанности которых среди прочего входит разработка и осуществление решений в области фискальной политики.
Национальная экономика - это не простая обобществленная характеристика социально-экономического состояния на отдельных территориальных рынках, она представляет собой более сложное явление. Региональные органы власти, непосредственно воздействуя на территориальные условия хозяйственной жизни, влияют и на течение макроэкономических процессов. В связи с этим одним из критериев эффективной политики является «не расщепление, а сцепление системы регулирования» [75]. Поэтому эффективность реализации дискреционной фискальной политики в федеративном государстве во многом обусловлена соответствием базовых направлений политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации. Так, если действия «центра» направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства.
Фискальную политику в региональном экономическом кругообороте представляют два органа власти: федеральные и региональные, которые связаны с экономикой региона следующими денежными потоками: - поток чистых налогов (разность налогов и трансфертных платежей), которые население региона отчисляет от своих доходов в федеральные и региональные органы власти; - государственные расходы, которые представляют государственные закупки товаров и услуг, осуществляемые федеральными и региональными органами управления. Этот вид расходов увеличивает совокупный спрос на региональном рынке готовых товаров и услуг, способствуя тем самым реализации совокупного регионального продукта.
Фискальная политика является рычагом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти. Поэтому целесообразна региональная дифференциация налоговой политики и политики расходов. В связи с этим необходима наибольшая координация «центра» и регионов в проведении налогово-бюджетного регулирования. В условиях бюджетного федерализма это предполагает концептуальное решение ряда проблем, связанных с критериями целесообразности, во-первых, разделения расходов между «центром» и регионами, во-вторых, закрепления источников доходов между различными уровнями бюджетной системы, и, в-третьих, перераспределения средств между бюджетами разных уровней.
Вообще, бюджетным федерализмом принято называть систему принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетной устройство федеративных государств. Бюджетный федерализм можно рассматривать как принцип организации бюджетных отношений, подразумевающий сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов государства в целом. Главным в экономическом механизме бюджетного федерализма является поиск баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов.
Анализ построения бюджетно-налоговых систем в федеративных государствах позволяет выделить следующие универсальные принципы, в своем единстве выражающие суть теоретической модели бюджетного федерализма:
1. Сосуществование нескольких самостоятельных и равноправных уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-государственного и территориально-административного устройства страны (на практике, как правило, наличие трехзвенной бюджетно-налоговой системы). Самостоятельность бюджетов различных уровней здесь предполагает, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. Равноправие же означает равенство (но не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации.
2. Законодательное разграничение предметов ведения, компетенции, доходных и расходных бюджетных полномочий и ответственности между различными уровнями власти, т.е. распределяются полномочия, и закрепляется ответственность каждого уровня власти за конкретные направления и виды деятельности на подведомственной территории.
3. Регулирование межбюджетных отношений путем выделения в классификации бюджетных расходов более высокого уровня власти специальных позиций финансирования нижестоящих бюджетов по таким направлениям как компенсация недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно установленных расходов, поддержка развития отдельных регионов, оказание финансовой помощи депрессивным территориям и т.п.
Вышеперечисленные основные принципы стандартной модели бюджетного федерализма имеют свои особенности в различных федеративных государствах, принимают конкретные очертания, характерные для данного общества.
Основу бюджетного федерализма всегда составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Разграничение предметов ведения фактически определяет расходные полномочия, или ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета.
Касаясь экономических предпосылок распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти и управления невозможно дать однозначный ответ на вопрос о том, полномочия по финансированию каких государственных услуг и в какой степени должны быть закреплены за тем или иным уровнем власти. Вместе с тем общепризнано, что функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы. Так, практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным монетарным властям. Касательно фискальной политики следует отметить ограниченные возможности стимулирования совокупного спроса на региональном уровне вследствие большей степени открытости региональных экономических систем.
