Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика публично-правовых отношений и способов их защиты ...11
1. Понятие публично-правовых отношений 11
2. Развитие законодательства о судебной защите в сфере публично-правовых отношений 30
3. Проблемы формирования административной юстиции 55
Глава II. Судебная защита избирательных прав 83
1. Сущность споров, возникающих из избирательных правоотношений, и определение порядка их разрешения 83
2. Процессуальные особенности рассмотрения дел о защите избирательных прав 101
3. Значение решений Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека для совершенствования защиты избирательных прав 122
Глава III. Иные категории дел, связанные с защитой публично-правовых интересов 152
1. Признание забастовки незаконной 152
2. Судебный порядок обжалования отказа на применение медицинского вмешательства 170
3. Лишение родительских прав 196
Глава IV. Некоторые особенности защиты информационных правоотношений 226
1. Право на информацию как элемент публично-правового статуса гражданина 226
2. Тайна и ее правовое значение 246
3. Влияние информационных правоотношений на гражданское судопроизводство 269
Заключение 295
Библиография 307
- Понятие публично-правовых отношений
- Развитие законодательства о судебной защите в сфере публично-правовых отношений
- Сущность споров, возникающих из избирательных правоотношений, и определение порядка их разрешения
- Судебный порядок обжалования отказа на применение медицинского вмешательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, установленный Конституцией Российской Федерации, вызывает необходимость формирования нового подхода к проблеме судебной защиты в целом.
Преобразования экономической и политической системы повлекли коренное изменение отношений между властью и обществом.
Защита прав и охраняемых законом интересов традиционно осуществляется с помощью правосудия. Сильная и независимая судебная власть является неотъемлемой частью правового государства.
Эффективная судебная система нуждается в соответствующих институтах, позволяющих суду воздействовать на власть, для чего требуется реформирование процессуального законодательства.
В настоящее время идет работа по целому ряду законопроектов, относящихся к развитию судебной системы и процессуальной деятельности. В этой области можно выделить два аспекта: создание системы административных судов и определение процедуры защиты прав и интересов в сфере публично-правовых отношений.
Предусмотренное Конституцией РФ административное судопроизводство не имеет сегодня однозначного решения. Очевидная необходимость появления данного судопроизводства требует уточнения прежде всего вопросов его построения и подведомственности.
Многолетняя работа над проектом ГПК сопровождается серьезной дискуссией по вопросу самостоятельного вида производства - производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Проблема судебного контроля в сфере публично-правовых отношений не нова, но в течение длительного времени сохраняет спорный характер. Проект ГПК, который прошел первое чтение в Государственной Думе, не только сохраняет производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в качестве самостоятельного вида гражданского судопроизводства, но и предполагает возможность расширения категорий дел, относящихся к нему.
Все это и предопределило рассмотрение в диссертационном исследовании вопросов о правовой природе публично-правовых отношений, установление возможных категорий дел, относящихся к этому виду гражданского судопроизводства, и выявление их процессуальных особенностей.
В соответствии с действующим законодательством к сфере судебной защиты публично-правовых интересов относятся дела об обжаловании административных взысканий, об оспаривании норматирно-правовых актов, о защите избирательных прав и обжаловании действий, нарушающих права и свободы. Представляется, что данный перечень не исчерпывает всех
возможных дел, в которых предметом судебной защиты выступает публично-правовой интерес, что требует рассмотрения и иных категорий дел.
Особую значимость приобретают дела о защите избирательных прав, причем внесенные 7 августа 2000 г. изменения в гл. 23 ГПК, а также принятое 25 декабря 2001 г. постановление Конституционного Суда РФ свидетельствуют о том, что процедура разрешения этих дел нуждается в совершенствовании.
Рассматривая вопрос о соотношении публичного и частного, следует иметь в виду, что сама процессуальная деятельность относится к сфере публичных правоотношений. Кроме того, содержание многих материальных правоотношений оказывает существенное влияние на процессуальные нормы. Особое значение для гражданского процесса имеет круг информационных отношений. Пронизывая все области жизни, информационные правоотношения лежат в основе многих процессуальных принципов, институтов и норм.
Актуальность темы исследования обусловлена целесообразностью комплексного подхода к проблеме защиты публично-правовых интересов с учетом перспектив развития российской судебной системы и международных стандартов в области защиты прав человека. Принятие целого ряда новых законов (в том числе Кодекса РФ об административных правонарушениях, Трудового кодекса РФ) вызывает необходимость совершенствования судебного порядка защиты прав и охраняемых законом интересов. Следует признать, что впервые имеет место такой значительный разрыв во времени между принятием основных материальных и процессуальных законов.
В судебной практике встречаются самые различные дела, которые по своей природе носят характер публично-правовых, но не отнесены законодателем к соответствующему виду гражданского судопроизводства. Все более широкое распространение получает производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Правовое регулирование процессуального порядка разрешения таких категорий дел имеет существенные пробелы и нуждается в совершенствовании.
В публично-правовых отношениях одной из сторон всегда выступает государство и его орган, поэтому должны быть созданы дополнительные гарантии для граждан - участников таких правоотношений.
Не существует абсолютно публично-правовых или частноправовых отношений, наблюдаются постоянная динамика и взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых норм.
Производство по делам из публично-правовых отношений возникло в рамках существующего вида гражданского судопроизводства - производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и его содержание пришло в противоречие с процессуальной формой.
Конституционному праву на судебную защиту не соответствует сам
термин "жалоба", поэтому возбуждение таких дел осуществляется по заявлениям заинтересованных лиц.
Избирательные правоотношения обеспечивают демократический порядок формирования органов власти, что придает им особую значимость. Избирательное право по содержанию в основном состоит из процедурных и процессуальных норм.
Производство по делам об обжаловании административных взысканий выступает в качестве важнейшей гарантии прав граждан от необоснованного и незаконного привлечения к административной ответственности. Возможность судебного обжалования административных взысканий предусмотрена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а процессуальный порядок - в Гражданском процессуальном кодексе. Трудность рассмотрения данной категории дел обусловлена сложностью и многоплановостью предмета доказывания по этим делам.
Остается дискуссионным и вопрос об ограничении возможности оспаривания административных взысканий, наложенных самим судом.
Судебное обжалование действий, нарушающих права и свободы граждан, имеет довольно не простую правовую судьбу: от полной невозможности такого обжалования и декларативного его провозглашения - к практически неограниченным возможностям обжалования действий и решений должностных лиц и органов.
Следует также урегулировать отношения в сфере судебной защиты публично-правовых отношений и целого ряда других категорий дел, по которым предметом судебной защиты с очевидностью выступает публично-правовой интерес, а применение правил искового производства к таким делам порождает трудности, а иногда и несуразности, что в конечном итоге не способствует эффективной судебной защите.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе судопроизводства по делам о защите публично-правовых интересов.
Цели и задачи. Цель настоящей диссертации - исследование закономерностей, выявление и анализ наиболее важных, дискуссионных процессуальных и материальных аспектов проблемы защиты публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве, разработка концепции защиты публично-правовых интересов, решение которой может стать основой для дальнейшего совершенствования гражданского процессуального законодательства.
Для реализации этой цели определены следующие задачи:
изучение и анализ работ ученых-правоведов по вопросам, касающимся сущности и видов гражданского судопроизводства;
выявление существенных особенностей производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений;
обоснование необходимости расширения перечня дел, относящихся
к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений;
определение значения информационных правоотношений для гражданского судопроизводства;
исследование вопроса о соответствии действующего порядка рассмотрения отдельных категорий дел международно-правовым стандартам;
разработка предложений по реформированию действующего гражданского процессуального законодательства, а также ряда материальных отраслей права.
Методологическая и теоретическая основа исследования. При подготовке работы использовались общенаучные диалектический метод познания, исторический, логический, социологический, сравнительно-правовой, технико-юридический методы исследования, осуществлен анализ научных концепций, действующего законодательства и правил его применения.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых-правоведов, как современных, так и дореволюционных: С.Н. Абрамова, Е.Б. Абросимовой, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.Т. Боннера, С.Н. Братуся, М.А. Викут, В.М. Гордона, В.П. Грибанова, Р.Е. Гука-сяна, М.А. Гурвича, А.А. Добровольского, П.Ф. Елисейкина, А.И. Елист-ратова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, А.Г. Здравомыслова, Н.Б. Зейдера, С.А. Ивановой, О.С. Иоффе, Р.Ф. Каллистратовой, А.Ф. Клейнмана, К.И. Комиссарова, Н.М. Костровой, Н.М. Коркунова, Е.А. Крашенинникова, СВ. Курылева, В.Н. Лопатина, М.Н. Марченко, В.А. Мусина, И.Б. Новицкого, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, В.К. Пучинского, И.В. Решетниковой, В.А. Рязановского, В.А. Рясенцева, О.Н. Садикова, Н.Г. Салищевой, А.П. Сергеева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.К. Треушникова, П.Я. Трубникова, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой, А.А. Фатьянова, Н.В. Ченцова, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, В.Н. Щеглова, М.С. Шакарян, Г.Ф. Шершеневича, В.М. Шерстюка, В.П. Шишкина, К.С. Юдельсона, В.В. Яркова и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ и действующее законодательство, а также законопроекты.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на анализе практики Верховного Суда РФ (1998 - 2000 гг.). Конституционного Суда РФ (1997 - 2002 гг.), Европейского Суда, судов Тверской области (1995 - 2001 гг.), практики Тверской областной избирательной комиссии и архивных материалов прокуратуры Тверской области.
Научная новизна. Диссертация является первым комплексным исследованием состояния и перспектив развития законодательства и правоприменительной судебной практики в сфере публично-правовых отношений, а также влияния материальных правоотношений на содержание гражданских процессуальных правоотношений.
Отдельные категории дел, возникающих из публично-правовых отношений и природа производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, являлись предметом специальных теоретических исследований, но не было целостного исследования с позиции современного состояния законодательства. Кроме того, в работе содержится анализ категорий дел, которые, имея публично-правовую природу, либо относятся к сфере искового производства (лишение родительских прав), либо вообще не имеют процессуального порядка разрешения (обжалование отказа родителей от применения медицинского вмешательства).
В результате проведенного исследования автор обосновал и вынес на защиту следующие основные положения:
Защита публично-правовых интересов осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами при рассмотрении и разрешении подведомственных им дел, вытекающих из различных материальных правоотношений, в которых предметом судебной защиты выступают эти интересы. Она не ограничена рамками административного судопроизводства. Поэтому введение административных судов не исключает сохранения производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в качестве вида гражданского судопроизводства.
К делам, возникающим из публично-правовых отношений, в гражданском судопроизводстве должны относиться, в частности, дела о признании сделки недействительной в соответствии со ст. 169 ГК РФ; о признании забастовки незаконной; об оспаривании отказа родителей или законных представителей несовершеннолетних от медицинского вмешательства; о лишении родительских прав.
Правовая природа этих дел адекватно не отражается понятием «иски в защиту неопределенного круга лиц» в связи с тем, что производство по ним не является исковым и предметом судебной защиты служит не частный, а публично-правовой интерес.
При определении компетенции в сфере административного судопроизводства следует, во-первых, не ограничиваться спорами гражданина с властью. К подведомственности административных судов должны быть отнесены и споры «внутри власти», т.е. споры о компетенции властных органов. Во-вторых, не затруднять доступ граждан к правосудию и не предусматривать процедуры, препятствующие быстрому рассмотрению дел. В этой связи вызывает сомнение целесообразность формирования межрайонных судов.
Специфика производства по делам о защите избирательных прав обусловлена тем, что здесь не может быть применена модель спорного материального правоотношения, характерная для искового производства и определяющая состав участвующих в деле лиц, поскольку предметом судебной защиты здесь является публично-правовой, а не частный интерес. Речь идет о проведении избирательной кампании в точном соответствии с
законодательством.
Определение состава участвующих в деле лиц невозможно и по модели дел об обжаловании действий органов и должностных лиц, в соответствии с которой в процессе участвуют лишь субъекты обжалуемого административного правоотношения. В процесс о защите избирательных прав должны быть вовлечены все участники избирательного правоотношения, которых может коснуться судебное решение. В этом направлении должно совершенствоваться законодательство. В частности, в делах об отмене регистрации кандидата он сам должен принимать участие в деле.
Лица, обратившиеся в суд за защитой избирательных прав, не освобождаются от обязанности доказывать обоснованность своих требований. В то же время суд должен проявлять большую активность и в случае необходимости истребовать дополнительные доказательства не только по заявлениям участвующих в деле лиц, но и по своей инициативе.
Дела о защите избирательных прав граждан должны возбуждаться не по жалобам, а по заявлениям заинтересованных лиц. В связи с тем, что предметом судебной защиты является публично-правовой, а не частный интерес, не применяется исковой способ защиты права, дело не может воз-
» буждаться исковым заявлением.
7. Требует дальнейшего совершенствования законодательство о защите
избирательных прав граждан в целях обеспечения полного восстановления
^ нарушенных прав. Действующее законодательство не создает для этого
необходимых правовых условий, в частности, в случаях отмены решения о снятии кандидата с регистрации после завершения выборов.
8. В делах об оспаривании нормативных правовых актов предметом
судебного рассмотрения и разрешения служат не фактические обстоятель
ства дела, а законность нормативного правового акта. Поэтому нельзя со
гласиться с утверждением о том, что основными средствами доказывания
являются объяснения сторон. Они недостаточны. Требуется введение спе-
циальных судебных процедур и особых средств доказывания. Одним из таких средств может стать участие специалиста по вопросам права.
9. По делам о признании забастовки незаконной необходимо указать в
Законе срок и порядок вручения копии судебного решения органу, воз
главляющему забастовку, а также срок исполнения решений. Использова-
-, ние термина «немедленное» в ст. 413 Трудового кодекса РФ нуждается в
уточнении и, кроме того, не совсем согласуется с нормами Гражданского
процессуального кодекса о немедленном исполнении судебного решения.
10.Расширение действующим ГПК возможности участия государствен-
* ных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе
для дачи заключения предполагает повышение роли ц значения самого за
ключения. В связи с этим письменное заключение соответствующего орга-
Щ на должно быть обязательным, что не исключает возможности дополни-
тельного устного объяснения его представителя. При этом полномочия
представителя государственного органа должны быть отражены в соответствующем документе, не совпадающем с доверенностью, выдаваемой представителю в порядке ст. 45 ГПК.
11 .Представляется необходимым введение обязательного участия адвоката по делам об обжаловании действий, нарушающих права и свободы граждан, с учетом их сложности и необходимости реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи.
12.Рассмотрение дел о лишении родительских прав должно производиться не в порядке искового производства, а в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, поскольку в этом случае суд принимает меры семейной ответственности.
Отнесение дел о лишении родительских прав к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений, дает основание для предоставления суду полномочий по определению дальнейшей судьбы ребенка, родители которого лишены родительских прав.
13.Информационные правоотношения - это общественные отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления информации, а также обеспечения ее защиты. В соответствии с этим гражданский процесс может быть представлен в виде своеобразной системы информационных правоотношений, К основным ее элементам следует отнести реализацию принципов состязательности, гласности, устности, непосредственности и непрерывности.
14. Обеспечению и защите права на тайну должно послужить закрепление дополнительных процессуальных гарантий осуществления правосудия по гражданским делам. Это прежде всего ограничение принципа гласности. Учитывая, что даже при рассмотрении дела в закрытом судебном заседании решение оглашается публично, необходимо в особых случаях введение своеобразного «кодирования» участников процесса в целях охраны основных видов тайны, а также установление особых правил ведения делопроизводства.
15.Информационный элемент гражданских процессуальных правоотношений требует введения дополнительных правил подготовки дел к судебному разбирательству, с тем чтобы «полное раскрытие доказательств» происходило уже в стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
В случаях обжалования действий таких органов, как налоговые, таможенные, антимонопольные, в стадии подготовки дела должна быть обязательно беседа полномочных представителей названных органов с лицом, чьи права и свободы нарушены. В случае введения соответствующих процедур в структуре самих органов это могло бы стать специфической формой подготовки дела к судебному разбирательству.
Іб.По делам о признании сделки незаконной на основании ст. 169 ГК РФ бремя доказывания должно возлагаться на заявителя. В отношении
субъектов сделки, занимающих положение лиц, вопрос о праве которых разрешается судом, должна действовать презумпция добросовестности их действий, пока не доказано обратное.
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения диссертации могут быть использованы для разработки процессуальных особенностей разрешения дел в сфере публично-правовых отношений.
При принятии нового ГПК могут быть учтены предложения по совершенствованию действующего порядка рассмотрения дел о защите избирательных прав, об оспаривании нормативных правовых актов, а также по расширению перечня дел, отнесенных к производству из публично-правовых отношений. Для правового регулирования информационных правоотношений значительными представляются выводы о сути этих отношений и такого объекта, как «тайна».
Содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть полезны не только для обновления законодательства, но и представляют интерес для правоприменителей.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться в преподавании процессуальных учебных дисциплин, а также при разработке новых учебных курсов, связанных с защитой публично-правовых интересов.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, имеющиеся в диссертации, отражены в монографиях, учебных пособиях и опубликованных статьях.
Полученные в ходе исследования результаты изложены автором на многочисленных конференциях, посвященных проблемам нового ГПК и судебного законодательства (Москва, 1997, 1999, 2001; Тверь, 1998, 1999, 2000,2001).
Работая в Совете по вопросам совершенствования правосудия при Президенте РФ, автор в 1998 - 2000 гг. возглавлял рабочую группу по обсуждению проекта ГПК.
Многие положения диссертации были использованы автором в период работы председателем Тверской областной избирательной комиссии (1994 - 1997 гг.), а также в деятельности Тверского центра обучения избирательным технологиям при областной избирательной комиссии (с 1999 г.).
Материалы по исследуемой проблеме применяются в лекционных курсах по гражданскому процессуальному праву и курсе по выбору «Европейский суд по правам человека».
Понятие публично-правовых отношений
Деление права на публичное и частное признавали уже в Древнем Риме. Римский юрист Ульпиан характеризует его как право, относящееся к положению Римского государства. Критерием разграничения частного и публичного права служит интерес: для частного преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц, их правовое положение и имущественные отношения; для публичного главными являются государственные интересы, правовое положение государства, его органов и должностных лиц, регулирование отношений, имеющих ярко выраженный общественный интерес.
В последующем критерии отнесения права к частному или публичному уточнялись, получали более развернутые характеристики, однако признание научной и практической ценности подразделения права на публичное и частное оставалось неизменным.
Устойчивость сфер и методов правового регулирования критериев их разграничения объясняет жизнеспособность деления права на частное и публичное. Оно было отражено в последующих зарубежных правовых системах то в отчетливом виде, то в виде идей правового государства, то в виде идей общественного договора.
Иное положение характерно было для российской правовой системы, которая длительное время не знала деления права на частное и публичное. Причины этого заключались не в особенностях юридической системы, а, главным образом, в отсутствии института частной собственности.
В русском праве ввиду его специфики и заметного удельного веса обычаев и "общинного права" деление на публичное и частное право исторически не было выражено столь отчетливо, как в других государствах. Лишь в XIX в. внимание к этому вопросу получает дополнительные импульсы из-за нарастающего интереса прогрессивной общественности к идеям конституционализма и введения системы законов.
Известный русский юрист Н.М. Коркунов дал обстоятельную характеристику развития идей публичного и частного права применительно к российской истории. Воспроизведем ее в том виде, как она была выражена в многократно переиздававшихся "Лекциях по общей теории права"1. Н.М. Коркунов пишет, что римляне сводили различие частного и публичного права к различию охраняемых интересов, различая именно интересы частные и общие. Но большинством юристов уже давно это деление было признано несостоятельным. Выставленное римлянами различие представляется неопределенным и не достигает цели: разграничить и определить различные отрасли права. Так, прежде всего, нельзя противопоставлять интересы общие и частные. С одной стороны, интересы только и существуют у отдельных людей, так как только люди суть действительные реальные элементы общежития. Общий интерес есть не что иное, как та или другая совокупность частных интересов. В этом смысле можно сказать, что все право установлено ради охраны интересов отдельных лиц, т.е. частных интересов. С другой стороны, правовая охрана дается только тем интересам отдельных лиц, которые имеют более или менее общее значение или потому, что они общи целой группе лиц, например, охрана интересов врачей, или потому, что данный интерес есть интерес хотя одного отдельного лица, но занимающего в обществе такое положение, что его интерес получает общее значение, например, интересы монарха. В этом смысле, наоборот, можно сказать, что всякое право охраняет общие интересы.
Конечно, можно различать более или менее общие интересы. Но не говоря уже об относительности и неопределенности такого различия, оно не соответствует действительному различию частных и публичных отношений. Нельзя сказать, чтобы публичное право касалось всегда более общих, частное - менее общих интересов.
Неудовлетворительность римской классификации и, главным образом, ее неопределенность вызвали целый ряд попыток исправить ее, дать ей более определенную формулировку, причем исходя как из основания, так и из различия понятий частного и общего, но облекая это различие в другую форму.
Между этими попытками, прежде всего, обращает на себя внимание классификация Савиньи и Шталя, которая представляет попытку соединить и классификацию по интересам, охрана которых есть цель права, и классификацию по различию положения субъекта как самостоятельного индивида или как члена общественного организма1.
Иной подход к делению права на частное и публичное предложил Ел-линек.
Различие частного и публичного права, по мнению Еллинека, коренится именно в этом соотношении юридического дерзновения и юридической возможности. В частном праве всегда имеется дерзновение, в публичном - только возможность. Публичные права основываются не на дозволительных, а исключительно на власть предоставляющих правоположениях. Поэтому они представляют собой не часть естественной, правом только регулируемой свободы, а расширение прав естественной свободы.
Все это крайне искусственное различение при ближайшем анализе оказывается совершенно несостоятельным. Дерзновение и возможность вовсе не составляют существенных элементов содержания субъективного права.
Различие дерзновения и возможности обусловлено не различием субъективных прав, а различием последствий правонарушений. Если нарушение юридической нормы влечет за собой только ответственность правонарушителя, такую норму нарушать не смеют, но могут. Если нарушение юридической нормы влечет за собой только юридическую ничтожность несогласного с ней действия, совершить несогласное с нормой юридическое действие нельзя. Если же, наконец, нарушение нормы влечет за собой и ничтожность действия, и ответственность правонарушителя, то нарушать такую норму и не могут.
С другой стороны, элемент дерзновения вовсе не чужд и публичному праву. Лицо, к тому не управомоченное, не только не может осуществлять функцию власти, но и не должно это делать, так как захват власти составляет наказуемое деяние.
Н.М. Коркунов объяснял особенности частного и публичного права различием поделения объектов между субъектами и его приспособлением к совместному осуществлению разграничиваемых интересов. Определяя различия частного и публичного на различии поделения и приспособления, Н.М. Коркунов обосновывает существование частных прав и у государства . Если государству предоставляется власть над данным объектом ради его приспособления к пользованию - это право публичное (таково право государства на дороги). Если же, напротив, данный объект предоставляется государству только для пользования самим правительством ради извлечения из него средств для приспособления других объектов - это право частное (таково право государства на государственное имущество, доходы с которого идут на удовлетворение тех или других задач государственного управления). Поэтому первая форма действия права имеет более индивидуальный, частный характер, вторая - более общественный.
Распределяя объекты в частное обладание, частное право предоставляет определение способов пользования ими для удовлетворения потребностей и для производства новых ценностей по свободному усмотрению каждого данного субъекта. Напротив, публичное право, приспосабливая объект к совместному пользованию, не может не регулировать и потребление, и производство.
Развитие законодательства о судебной защите в сфере публично-правовых отношений
Законодательство о судебной защите в области публичных правоотношений в России с 1917 г. по настоящее время прошло несколько этапов.
Само судопроизводство по гражданским делам органически сочетает в себе публичные и частные начала.
Соотношение публичного и частного наглядно проявляется в задачах и целях гражданского судопроизводства. Суд как орган государственной власти, наделенный полномочиями по осуществлению правосудия, направляет не только свою деятельность, но и деятельность других субъектов процесса на правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дела. Выполнение этих задач является средством достижения конечных целей гражданского судопроизводства, к которым относятся не только защита прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, но и охрана государственных и общественных интересов, а также укрепление законности, правопорядка и предупреждение правонарушений .
Законодательство 1917 - 1924 гг. развивалось в направлении создания специальных юрисдикционных органов для разрешения административных споров. Декрет ВЦИК от апреля 1919 г. предусматривал создание специального аппарата для разбора жалоб. Постановлением ЦК Госконтроля от 4 мая 1919 г. было организовано центральное бюро жалоб, а Постановлением от 24 мая 1919 г. - местные бюро жалоб. Сначала роль этих бюро сводилась в основном к приему и учету жалоб, а также к коніролю за их рассмотрением в соответствующих ведомственных органах. Последующее развитие показало, что на практике бюро жалоб превратилось в органы по расследованию и разрешению жалоб. Это нашло отражение в постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 г., которое уполномочило, что бюро разрешают жалобы по существу.
В теоретических работах этого периода высказывались предложения о превращении бюро жалоб в административные суды, разрабатывались и соответствующие проектьГ. Первый проект создания административного суда был разработан в Наркомате государственного контроля (1918 г.). Он предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Наркомате государственного контроля, а также образование местных отделений комитета.
С середины 20 гг. XX в. и в следующие годы отношение к административной юстиции начало меняться. В конце 1924 г. были ликвидирова ны бюро жалоб, а в литературе было высказано мнение о том, что институт административной юстиции, узаконивающий состояние спора и распри между трудящимися и администрацией, вообще органически чужд советскому праву. Были высказаны мнения, что "жалоба - это не притязание, а только сигнал о замеченных недостатках", что "процессуальные гарантии при рассмотрении жалоб излишни". Все более твердо стало сказываться мнение об административной юстиции как чисто буржуазном институте, который в советском праве не должен применяться. Законность в сфере административного управления в этот период (1924 - 1937 гг.) обеспечивалась, главным образом, средствами государственного, ведомственного и общественного контроля.
Новый этап в развитии судебного контроля за административной деятельностью начался в 1937 г., когда законодатель отнес к ведению суда большое число дел, имеющих адмшшстративно-правовой характер. Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» суды стали рассматривать вытекающие из административно-правовых отношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. В 1938 г. к веденіпо суда были отнесены дела по жалобам на неправильности в списках избирателей. Особенностью названной категории дел было то, что, за исключением жалоб на неправильности в списках избирателей, все остальные дела возбуждались по инициативе государственных органов, а задача суда состояла в проверке законности действий этих органов и санкционировании соответствующего изъятия имущества.
В 1961 г. принцип возбуждения административных дел был видоизменен в отношении дел о штрафах. Они стали возбуждаться по жалобам заинтересованных лиц, затем судебная подведомственность дел, возникающих из административных правоотношений, была несколько расширена. Основы гражданского судопроизводства, а затем и Гражданские процессуальные кодексы союзных республик выделили в самостоятельный вид судопроизводства дела, возникающие из административно-правовых отношений, указав, что они рассматриваются по общим правилам судопроизводства за отдельными изъятиями, установленными законодательством . Далее законодательство расширяет сферу судебного контроля3. В Конституции СССР 1977 г. была ст. 58, определяющая, что "действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд". Но "установленный законом порядок" появился только спустя 10 лет с принятием Закона от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". В этот Закон 2 ноября 1989 г. были внесены изменения и дополнения, которые расширяли возможности судебного обжалования и предусматривали право на обжалование как единоличных, так и коллегиальных органов.
Следующий этап развития производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, начался в 1993 г.
За период с 1993 г. по настоящее время был принят ряд законов, корректирующих судебную защиту данных правоотношений. Особо следует отметить ст. 46 Конституции РФ, которая гарантирует право граждан на судебную защиту. Надежным и эффективным инструментом реализации права на судебную защиту стал Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"". С принятием его наблюдается рост количества поступающих в суды дел о нарушении прав и свобод граждан. Закон снял препоны, установленные ранее действующим законом и в ряде случаев мешавшие гражданину обратиться в суд. Стало возможным обжаловать действия и решения представительных органов, общественных организаций и других общественных объединений, а также воинских должностных лиц и органов военного управления.
Активизации и повышению эффективности работы судов по разрешению жалоб граждан способствовало и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" .
Сущность споров, возникающих из избирательных правоотношений, и определение порядка их разрешения
Разрешение споров в сфере избирательных правоотношений имеет особое значение, т.к. затрагивает конституционные правоотношения.
Прежде чем рассмотреть вопрос о защите избирательных прав, необходимо уточнить само понятие «защита», которое нашло различное понимание в юриспруденции. Истории развития науки известен период, когда термину «защита» не придавалось специального материально-правового значения. Обстоятельную разработку данная проблема получила в трудах процессуалистов, занимавшихся процессуальной (а не материально-правовой) стороной дела1. Поэтому защита в большинстве исследований отождествляется лишь с деятельностью специально уполномоченных органов .
Анализ гражданского законодательства не позволяет дать однозначный ответ в вопросе понятия «защита гражданских прав». Так, О.М. Роднова отмечает, что защита - это деятельность управомоченного лица либо компетентных государственных, либо общественных органов по восстановлению нарушенного либо по признанию оспоренного права. Содержание защиты составляют действия по реализации охранительных прав и обязанностей в целях признания существования или отсутствия правоотношения, восстановления положения, существовавшего до правонарушения, прекращения или изменения правоотношения. Защита понимается как деятельность суда или уполномоченных административных органов (п. 1,2 ст. 11 ГК РФ) по разрешению конкретных споров о праве. Защита отождествляется с принудительной, правоприменительной деятельностью государственных органов: судебных или административных. Однако закон допускает возможность осуществления защиты без обращения к юрисдикцион ным органам .
В 60 - 70 гг. XX в. получает распространение взгляд о материально-процессуальном характере защиты субъективных гражданских прав. Так, М.К. Воробьев подчеркивал, что понятие защиты прав невозможно представить отдельно от деятельности особого органа, осуществляющего защиту, стоящего между управомоченным и обязанным, вернее, над ними".
О.В. Иванов считал, что осуществление защиты протекает в рамках материальных охранительных и процессуальных отношений. Названные отношения возникают и реализуются одновременно и параллельно друг с другом, более того, охранительные отношения существуют лишь в процессе. Каждая из сторон и суд являются одновременно субъектами как охранительных, так и процессуальных правоотношений3.
По мнению О.М. Родновой, более правильной является точка зрения, определяющая защиту как «специфическую деятельность по применению мер защиты...»4. Защиту могут осуществлять как сами участники материальных правоотношений, так и предусмотренные законом компетентные органы. Деятельность представляет собой защиту субъективных гражданских прав тогда, когда она направлена на применение какой-либо меры защиты3.
Защиту нельзя отождествлять лишь с деятельностью компетентных государственных или общественных организаций6. Некоторые авторы, правильно утверждая, что защита может осуществляться и без участия уполномоченных государством органов, в добровольном порядке, допускают ошибку, когда отрицают охранительный характер правоотношений, в рамках которых защита сведена к реализации в принудительном порядке прав и обязанностей, по содержанию ничем не отличающихся от существовавших до правонарушения1. Определяющее значение имеет не то, каким субъектом осуществляется защита, а то, в чем заключается защита как деятельность. Защиту как специфический вид деятельности определяют цель, на достижение которой она направлена, средства, с помощью которых она осуществляется, основания ее осуществления.
Будет защита осуществляться в добровольном порядке либо в юрис-дикционном, влияет лишь на форму осуществления защиты, а не на содержание самой деятельности по защите. Содержание этой деятельности всегда сводится к применению одного из способов защиты.
А.В. Малько под деятельностью по защите понимает применение в отношении обязанного лица посредством юрисдикционных органов мер государственно-принудительного свойства в целях устранения препятствий в реализации стремлений личности. Охранительные правоотношения, по мнению автора, поэтому построены по типу властеотношений, в которых юрисдикционныи орган использует власть, чтобы создать все необходимое для восстановления справедливости".
Действительно, нарушение (оспаривание) права влечет возникновение охранительных правоотношений, в рамках последних и осуществляется деятельность по восстановлению положения, существовавшего до нарушения. Их участником не обязательно должен быть уполномоченный государственный орган. Поэтому и властный характер не является обязательным признаком охранительных правоотношений .
Однако вернемся к вопросу защиты избирательных прав. По мере формирования в Российской Федерации демократических институтов представительной и исполнительной государственной власти избирательные комиссии и судебные органы страны накопили за последние годы уникальный опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента РФ, глав исполнительной власти и представительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Становление демократической избирательной системы в стране сопровождается последовательным совершенствованием избирательного законодательства, особенно в аспекте защиты избирательных прав граждан, и постоянным расширением практики разрешения избирательных споров.
Избирательные споры - это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке.
Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет заключить, что избирательные споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях.
Споры при осуществлении избирательных прав могут быть самыми разнообразными: дела, связанные с регистрацией кандидатов и избирательных объединений, предвыборной агитацией, опротестованием регистрации, недействительностью выборов, включением в списки избирателей, оспариванием текста бюллетеня, финансированием выборов, включением в списки избирателей, возмещением морального вреда, использованием кандидатом преимуществ служебного положения, признанием недействительным снятия своей кандидатуры, недействительностью бюллетеней, оспариванием иных решений и актов избирательных комиссий .
Судебный порядок обжалования отказа на применение медицинского вмешательства
Действующее гражданское процессуальное законодательство относит судебную защиту избирательных прав к производству по делам, возникающим из административных правоотношений.
Отнесение избирательных споров к этому виду гражданского судопроизводства, а также само существование производства по делам, возникающим из административных правоотношений, сохраняет дискуссионный характер на протяжении длительного времени".
Первоначально судебной защите подлежало только активное избирательное право посредством подачи жалобы на неправильности в списках
избирателей . С появлением в гражданском процессе производства по обжалованию действий должностных лиц, органов и организаций, нарушающих права и свободы граждан, возможности обжалования различных действий избирательных комиссий расширились. По одновременно стало очевидным, что данный порядок не обеспечивает специфики споров, вытекающих из избирательных правоотношений. Прямые указания в избирательных законах на возможность обжалования тех или иных избирательных действий привели к тому, что суды стали рассматривать такие споры, не имея урегулированной законом процедуры.
Судебная практика показывает, что избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административно-правовых отношений". Более убедительным представляется взгляд ученых, согласно которому судопроизводство о защите избирательных прав отнесено к производству, вытекающему из публично-правовых отношений
Представляется, процессуальный порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав должен иметь самостоятельное регулирование, обусловленное публично-правовой природой этих дел, но при этом максимально использовать средства и формы, присущие исковому производству.
Теоретические исследования в области защиты избирательных прав и судебная практика доказали необходимость внесения изменений в действующий ГПК. В новой редакции от 7 августа 2000 г. гл. 23 называется «Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В ней учтено содержание действующих федеральных законов о выборах, а также прописаны основные процедуры: порядок и сроки обращения в суд, подсудность, сроки рассмотрения, полномочия суда. Однако анализ новой редакции гл. 23 и соответствующих глав проекта, принятого Государственной Думой в первом чтении, оставляет много нерешенных вопросов, а теоретическая дискуссия о том, к какому виду гражданского судопроизводства эти дела относятся, продолжается
Л.А. Киселева верно отмечает", что для целей гражданского процесса принципиальным является деление избирательных споров на две группы в зависимости от субъектов защиты: а) о защите субъективных прав конкретных участников избирательного процесса граждан, избирательных объединений и блоков, наблюдателей, избирательных комиссий, органов государственной власти, местного са моуправления и т.д.; б) о защите избирательных прав неопределенного числа участников процесса.
Ко второй группе относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых в связи с проведением выборов, в основном Центризбиркомом и другими избирательными комиссиями .
Судебный порядок защиты избирательных прав однозначно требует специального правового регулирования. Наличие общих черт с исковым производством и производством по делам из административно-правовых отношений (в действующей редакции ГПК) все-таки не позволяет в полной мере отнести рассмотрение дел о защите избирательных прав ни к одному из названных видов производства. Защита избирательных прав является составляющей конституционного процесса, что может служить основой для выделения его в самостоятельный вид гражданского судопроизводства. Аргументом в пользу этого может служить и рассмотренный ранее далеко не полный перечень возможных избирательных споров.
О.В. Исаенкова, анализируя характерные черты иска, приходит к выводу о невозможности применения иска в качестве универсального средства защиты прав и несвоевременности исключения третьего вида гражданского судопроизводства
Аргумент, подтверждающий эту позицию, был выдвинут в свое время Д.М. Чечотом. Наличие спора о праве гражданском - признак, отличающий только исковое судопроизводство . В производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, заявитель и должностное лицо (орган) не выступают как стороны, спорящие по поводу своих гражданских прав и обязанностей. Такую же позицию выдвигает и Е.Г. Пушкар, считая, что задачи суда при рассмотрении дела, возникающего из административно-правовых отношений, - дать ответ по заявлению и осуществлять судебный контроль за законностью деятельности административного органа. Эту точку зрения разделяют и другие авторьг.
Гражданско-процессуальная форма рассмотрения спорных дел предусматривает наличие двух сторон с противоположными интересами, равные процессуальные права и обязанности сторон, диспозитивность, состязательность процесса, что в полной мере относится к делам, возникающим из административно-правовых отношений.
В делах, возникающих из публично-правовых отношений, также защищается субъективное право или охраняемый законом интерес. Особо следует сказать о форме обращения в суд . Статья 233 называется «Подача заявления или жалобы». Но четкого разграничения понятий «жалоба» и «заявление» нет. И граждане, и избирательные комиссии «вправе обратиться с заявлением или жалобой в суд».
Возникает вопрос: почему закон установил такую «двойственность» форм обращения в суд? Ранее, когда судебной защите подлежало только активное избирательное право (право избирать), суды рассматривали дела о неправильностях в списках избирателей, отнесенные к делам, возникаю щим из административно-правовых отношений, по которым формой обращения в суд является жалоба (ч. 2 ст. 4 ГПК).
С установлением судебной защиты пассивного избирательного права в теорий и практике возник вопрос о правомерности отнесения таких дел к административно-правовым, поскольку они возникают из конституционных правоотношений. При рассмотрении подобных дел суд разрешает спор о субъективном праве избирать или быть избранным в органы государственной власти или местного самоуправления.
Жалоба носит подчиненный, связанный с определенной субординацией характер. Заявление же более активно, самостоятельно. Думается, к обращению в суд более подходит термин «заявление», а при обращении к избирательной комиссии - термин «жалоба».
В настоящее время в конституционном праве России, регулирующем избирательный процесс, отсутствует терминологическое единство относительно процессуальных средств обращения в суд за защитой избирательного права. Употребляются понятия «предложение об отмене решения о регистрации кандидата» (ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»), «представление в суд», «обращение за исключением» (ч. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), «жалоба» (гл. X Федерального закона «Об основных гарантиях...») .
