Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений 16
1. Зарубежный и исторический опыт специализации судов и рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, и возможность его использования в современном гражданском процессе 16
2. Неисковые виды судопроизводства по делам, возникающим из земельных правоотношений 32
3. Взаимосвязь материального и процессуального права по делам, возникающим из земельных правоотношений 57
Глава П. Процессуальные особенности производства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений 102
1. Процессуальные особенности возбуждения производства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений 106
2. Процессуальные особенности подготовки к судебному разбирательству по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений 133
3. Особенности судебного разбирательства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений 142
4. Процессуальные особенности законной силы и исполнения решения по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений 155
Заключение 173
Библиография 180
- Зарубежный и исторический опыт специализации судов и рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, и возможность его использования в современном гражданском процессе
- Взаимосвязь материального и процессуального права по делам, возникающим из земельных правоотношений
- Процессуальные особенности возбуждения производства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений
- Особенности судебного разбирательства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Строительство гражданского общества и правового государства в России является важнейшим и главнейшим элементом стратегического плана развития страны. «Формирование дееспособного гражданского общества»1 немыслимо без реализованных на практике закрепленных в основном законе страны -Конституции Российской Федерации2 основных прав и свобод, без слаженно функционирующей судебной системы, защищающей права и законные интересы граждан и организаций, в том числе путем правильного и своевременного рассмотрения и разрешения гражданских дел.
Развитие России как свободного, демократического государства является в настоящий период времени приоритетной задачей, ибо, как подчеркивал Президент Российской Федерации, «обеспечение прав и свобод человека является критически важным как для развития экономики, так и для общественно-политической жизни России»3.
Для современного общества характерна специализация общественных функций, что естественным образом детерминирует и специализацию выполняющих данные функции органов, в том числе судебных.
Предоставляя гражданам и организациям право оспаривать решения, действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц как в судебном, так и в административном порядке (в вышестоящий орган, должностному лицу и т.д.), законодательными актами закрепляется, что обращение к вышестоящему должностному лицу не лишает права лица обратиться за защитой своих прав и интересов в судебном порядке4. Кроме того, в случае невозможности получить документы в каком-
1 Послание Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2007. - 27 апреля. - № 90.
2 Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская
газета - 1993. - 25 декабря. -'№ 237.
3 Послание Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2005. - 26 апреля. - № 86.
4 См., например, ст. 46 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // Российская
газета. - 2003. - 3 июня. - № 106; ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от
14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Российская газета. - 2002. - 20 ноября. - № 220; ст. 19 Федерального закона от 21
либо ином порядке, кроме судебного, а также при невозможности восстановления утраченных документов законодателем возложена на суд особая функция - защита нарушенных или оспоренных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду.
По некоторым категориям дел, например по делам, возникающим из земельных правоотношений, несмотря на постоянно меняющееся законодательство, остается еще немало нерешенных вопросов.
В разные периоды времени наиболее актуальными становились различные правоотношения по поводу земельных участков. Ныне действующий Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136 - ФЗ1 закрепил обязанность граждан и организаций оформить свои земельные участки, т.е. получить свидетельство о внесении данных о праве на землю в Единый государственный реестр прав на недвтглггмое имущество и сделок с ним. После введения в действие Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования, не могут продать, заложить в банк, использовать их в ипотечном строительстве жилья без оформления права собственности на данные участки.
С принятием Земельного кодекса РФ все чаще стала идти речь о переоформлении участков земли под приватизированной недвижимостью, в связи с чем гражданам и организациям приходится обращаться в суд в порядке особого производства в целях установления юридического факта владения и пользования недвижимым имуществом (в частности, земельным участком).
июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» // Российская газета. - 1997. - 5 августа. - № 149; ст. 1,4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» //С3 РФ. - 1993. - Ст. 117; ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. - 2006. - 5 мая. - № 95. 1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. - 2001. - 30 октября. - № 211 - 212. См. также: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 192-ФЗ «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. - 2005. - 29 декабря. - № 294.
5' Тем не менее, согласно данным Аграрного комитета Госдумы „ РФ,
примерно четвертую часть всех земельных долей можно признать бесхозяйным
имуществом, так как за 10 лет земельной реформы номинальные собственники
так и не получили документов о праве собственности на землю1.
Изменения, внесенные Федеральным законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» и другими законами, принятыми в последнее время2, лишь частично разрешили ситуацию по несудебному порядку оформления прав на земельные участки. Однако многие вопросы остались нерешенными.
Объективно назрела необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство, регулирующее судебную процедуру оформления прав на земельные участки.
Особенности судопроизводства по указанным делам практически не исследовались учеными и, как показывает практика, недостаточно урегулированы законодателем.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности и практической значимости изучения проблем судопроизводства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений, а также о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Степень научной разработанности проблемы.
Значимость комплексного исследования заявленной темы обусловлена тем, что указанная проблема как таковая не была когда-либо предметом индивидуального (частного) научного исследования. В периодической печати можно встретить большое количество публикаций по разным аспектам
1 Михайлов А. Спрос на землю растет // Советская Чувашия. - 2005 г. - 25 марта. - С. 9.
2 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 268-ФЗ «О внесении изменении в некоторые законодательные
акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных
граждан на земельные участки» // Российская газега. - 2007. - 27 ноября. - № 265; Федеральный закон от 18
октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. - 2007. - 24 октября. - ЛЪ 237,
Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты
недвижимого имущества» // Российская газета. - 2006. - 7 июля. - № 146 и др.
.6
освещаемой проблемы1. Проводимые учеными исследования, касающиеся проблем рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из земельных правоотношений, касались, в основном, спорных дел (искового производства).
Отдельные аспекты указанной проблемы были предметом исследования разных ученых. Так, проблемам понятия, классификации правоотношений, понятия и классификации принципов гражданского процессуального права и земельного права, взаимосвязи материального и процессуального права, вопросам понятия вида судопроизводства и классификации видов судопроизводств, процессуальных особенностей рассмотрения некоторых категорий дел уделяли внимание Т. Е. Абова, А. Т. Боннер, Е. В. Васьковский, М. А. Викут, Г. А. Волков, Т. И. Евстифеева, П. Ф. Елисейкин, Ю. В. Ефимова, И. Жеруолис, Н. Б. Зейдер, О. В. Исаенкова, Е. Г. Лукьянова, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В. Некрошюс, Т. Н. Нешатаева, Г. Л. Осокина, Ю. А. Попова, Н. Г. Салищева, М. К. Треушников, Л. В. Туманова, Н. Ю. Хаманева, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот, В. М. Шерстюк, К. С. Юдельсон и другие.
I В частности, по вопросу оформления документов о правах на земельный участок см.: Арсюхин Е. Греф
оставит Митволя без работы // Российская газета. - 2005. - 2 сентября. - С. 1, 5; Арсюхин Е. «Дачная амнистия»
месяц спустя // Российская газета. - 2006. - 6 сентября. - С. 5; Арсюхин Е. Земля в одно окно не проходит //
Российская газета. - 2005. - 13 апреля. - С. 1, 2; Арсюхин Е. Как все беспочвенно // Российская газета. - 2007. -
13 декабря. - С. 5; Воробьев В. Греф готов оценить землю адекватно // Российская газета. - 2005. - 8 февраля -
С. 1,3; Гладунов О. Удачный закон // Российская газета. - 2007. - 27 ноября. - С. 1; Елков И. Ничьи сотки не
отнимут // Российская газета. - 2005. - 27 декабря. - С. 13; Елков И. Пять справок на шесть соток // Российская
газета. - 2005. - 22 декабря. - С. 12; Кукол Е. Бизнес уперся в землю // Российская газета. - 2006. - 13 декабря. -
С. 5; Куликов В. Амнистия на шесть соток // Российская газета. - 2006. - 15 марта. - С. 1, 16; Лайкаск М. Дача в
законе // Российская газета (Экономика ПФО). - 2008. - 29 января. — С. 20; Лашкина Е. Самострой вышел из
подполья // Российская газета. - 2005. - 1 сентября. - С. 1, 9; Мишустин М. Что это? Чье это? // Российская
газета. - 2006. - 16 ноября. - С. 14; Невинная И. Госдума объявила «дачную амнистию» // Российская газета. -
2006. - 23 июня. - С. 2; Невинная И. Дача без показаний // Российская газета. - 2006. - 7 июля. - С. 2; Невинная
И. Земля и воля // Российская газета. - 2006. - 14 июля. - С. 16; Панина Т. Кадастр вам в руки // Российская
газета. - 2006. - 8 декабря. - С. 24; Проскурякова Ю. Дачники дождались своего закона // Российская газета. -
2006. - 1 сентября. - С. 2 - 3; Проскурякова Ю. Добро пожаловать на прием // Российская бизнес - газета. - 2006.
- 5 декабря. - С. 1,4; Проскурякова Ю. Заводы и дачи остались без земли // Российская бизнес - газета. - 2006.'-
II января. - С. 1, 4; Проскурякова Ю. Земля без очереди // Российская бизнес - газета. - 2005. - 12 апреля - С. 2;
Проскурякова Ю. Узнай, что имеешь // Российская газета. - 2006. - 29 сентября. - С. 4; Проскурякова Ю
Участок. Дача. Дом. Гараж // Российская бизнес - газета. - 2006. - 14 марта. - С. 1,3; Проскурякова IO.
Чиновники ждут дачников // Российская бизнес - газета. - 2006. - 10 октября. - С. 1, 2; Соларев А. Амнистия
запнулась за ухабы // Российская газета (Экономика ПФО). - 2007. - 5 июня. - С. 20; Смольякова Т. Не та земля
// Российская газеїа. - 2005. - 18 лннаря. - С. 5; Субботин А Плата за отказ // Российская газета (Средняя Волга).
- 2006. - 15 ноября. - С. 11; Шагайда Н. Чиновник садится на землю // Российская бизнес - газета. - 2005. - 27
сентября. - С. 1.3; Шаров А. Декларация нп сотки // Российская газета. - 2006. - 31 августа. - С 1,2; Шкель Т.
Амнистия для избушки // Российская і алега. - 2006. - 28 марта. - С. 3 и др.
По специализированным судам (специализированному правосудию) см., например: Лебедева Н., Лобачев С. Проблемы формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 1. - С. 23 - 27 и др.
7' Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования *
4-І
является исследование сущности и порядка рассмотрения и разрешения судами неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, обобщение накопленных по этому и смежным вопросам теоретических исследований, а также обобщение судебной практики, формулирование научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства по наиболее всесторонней защите прав и интересов участников судопроизводства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений.
Для достижения поставленных целей, прежде всего, необходимо решить следующие задачи:
обобщить теоретические работы по отдельным аспектам изучаемой проблемы и судебную практику по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений;
исследовать исторический и зарубежный опыт специализации судов (судей) по определенным категориям дел;
исследовать юридическую природу неисковых производств в системе гражданского судопроизводства;
выявить процессуальные особенности рассмотрения судами неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, связанные с их материально-правовой спецификой;
проанализировать процессуальные особенности производства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений, в отдельных стадиях гражданского судопроизводства в суде первой инстанции;
разработать предложения по внесению изменений и дополнений в действующее процессуальное и материальное законодательство с целью совершенствования порядка рассмотрения и разрешения судами неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, а также с целью уменьшения загруженности судов данной категорией дел.
Объектом исследования являются отношения между судом и заявителем, а также судом и заинтересованными лицами, другими участниками
гражданского судопроизводства по неисковым делам, возникающие в процессе
защиты прав, свобод и законных интересов граждан в сфере земельных правоотношений.
Предмет исследования представляет собой нормы гражданского процессуального законодательства России, устанавливающие порядок рассмотрения судами неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений; нормы земельного права и смежных отраслей права; существующие основные теоретические положения, отдельные труды и взгляды ученых-процессуалистов, касающиеся различных аспектов исследуемой проблемы; а также материалы судебной практики по установлению юридических фактов в порядке особого производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по земельным делам.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания: диалектический, материалистический, нормативный, исторический, системный, структурный; так и частнонаучные методы познания, такие, как анализа и синтеза, структурного подхода, логический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический, формальнологический и др.
Нормативную основу исследования в большей степени составило действующее российское законодательство, в меньшей степени -дореволюционное законодательство России и законодательство советского периода.
При подготовке диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации , Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации , Гражданского кодекса Российской Федерации , Земельного кодекса Российской Федерации , Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также других нормативных правовых актов, действующих в сфере гражданского процессуального, гражданского, земельного и иных
отраслей права в части регламентации отношений, связанных с предметом
исследования. При использовании метода сравнительного правоведения анализу подвергалось законодательство в области арбитражного процессуального, гражданского процессуального и земельного права Украины и Казахстана.
Теоретическая основа исследования. При формировании теоретических положений и практических рекомендаций автором были использованы труды ведущих ученых в области общей теории права, административного, арбитражного процессуального, гражданского, гражданского процессуального, земельного права и иных отраслей права, которые помогали формированию позиции автора по изучаемым вопросам: Т. Е. Абовой, Ю. С. Адушкина, С. С. Алексеева, С. Ф. Афанасьева, М. И. Байтина, А. Т. Боннера, Е. В. Васьковского, М. А. Викут, Г. А. Волкова, Т. А. Григорьевой, Н. А. Громошиной, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, А. А. Демичева, Т. И. Евстифеевой, П. Ф. Елисейкина, О. В. Еременко, Ю. В. Ефимовой, И. Жеруолиса, В. М. Жуйкова, И. М. Зайцева, Н. Б. Зейдера, О. В. Исаенковой, В. В. Комарова, Е. Г. Лукьяновой, А. В. Малько, В. М. Манохина, Н. И. Матузова, В. Некрошюса, Т. Н. Нешатаевой, Г. Л. Осокиной, И. В. Пановой, Ю. А. Поповой, И. А. Приходько, И. В. Решетниковой, Н. Г. Салищевой, Т. В. Сахновой, М. К. Треушникова, Л. В. Тумановой, М. В. Фетюхина, Н. Ю. Хаманевой, Т. М. Цепковой, А. В. Чекмаревой, М. Ю. Челышева, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота, В. М. Шерстюка, А. В. Юдина, В. В. Яркова и других.
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные судебные постановления и определения Конституционного Суда РФ, опубликованная и размещенная в справочных правовых системах практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судебная практика судов Астраханской области, Волгоградской области, Саратовской области, материалы законопроектной деятельности.
Широко использована в работе опубликованная и неопубликованная практика рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных
правоотношений, как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции, в частности практика Волжского районного суда г. Саратова.
Теоретическая значимость исследования. * Научная значимость исследования заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и положений для дальнейшего развития учения о видах гражданского судопроизводства, о гражданских процессуальных правоотношениях (предпосылках возникновения, изменения и прекращения, содержании), об особенностях судебного рассмотрения отдельных категорий дел, в частности дел, возникающих из земельных правоотношений.
Практическая значимость исследования. Результаты анализа правоприменительной (судебной) практики могут служить основанием для определения направлений пересмотра действующего законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, не отвечающего современным реалиям.
Выводы и предложения автора по внесению изменений и дополнений в действующее процессуальное и материальное законодательство могут быть использованы при подготовке изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты. Кроме того, отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в рамках преподавания курсов арбитражного процессуального права, гражданского процессуального права, спецкурса «Процессуальные особенности рассмотрения судами некоторых категорий гражданских дел», а также использованы для преподавания иных спецкурсов.
Научная новизна исследования определяется его целью, задачами, а также содержанием ряда сформулированных в нем научных определений, выводов и рекомендаций.
Впервые выявлено и оценено воздействие материально-правовой специфики дел, возникающих из земельных правоотношений, на порядок рассмотрения и разрешения неисковых дел особого производства, а также
производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах ' общей юрисдикции и арбитражных судах.
Новизна работы выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Выявлено преобразование отдельных принципов гражданского
процессуального права при рассмотрении и разрешении неисковых дел,
возникающих из земельных правоотношений: по-особенному действуют
принцип диспозитивности, трансформирующийся в принцип императивности,
процессуальной экономии, состязательности (права одной стороны фактически
трансформируются в обязанность другой стороны), равенства, равноправия
(трансформирующийся в привилегированное положение одной стороны по
отношению к другой стороне).
2. Выделены и сформулированы основные особенности рассмотрения и
разрешения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений:
приоритет защиты прав землевладельца (землепользователя);
презумпция (предположение) вины органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
преимущественное (улучшенное, облегченное) (по сравнению с положением органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) положение заявителя в процессе;
разумное сочетание возможности извлечения землевладельцем прибыли и невмешательства в его законную деятельность;
обязательное предварительное (досудебное) совершение заявителем определенных, предусмотренных законом, действий;
обязательное подтверждение исполнения (в делах, возникающих из публичных правоотношений), а также принудительность и удостоверение решений суда (в особом производстве).
Дано авторское обоснование существования указанных особенностей и проявления их действия на разных стадиях (этапах) рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений.
3. Предлагается широкое (материальное) и узкое (процессуальное)
понимание спора по делам, возникающим из земельных правоотношений.
Широкое (материальное) понимание спора по делам, возникающим из земельных правоотношений, - это понимание его в качестве разногласия по поводу земельного участка между двумя и более сторонами, в будущем могущего быть разрешенным в судебном порядке путем доказывания тех фактов, на которые ссылается заявляющая их сторона, или доказывания законности правовых актов, решений, действий (бездействия) органом, должностным лицом, издавшим этот акт, либо принявшим оспариваемое решение, либо совершившим действие, либо не совершившим его.
В узком, процессуальном, понимании, судебный спор по земельным делам в гражданском процессе — это притязание, требование одного лица, считающего себя обладателем комплекса прав или обладателем какого-либо определенного права на землю, к другому лицу (к организации), не имеющего иной (несудебной) возможности разрешения интересующего вопроса, заявленное посредством подачи искового заявления (заявления) в связи с необходимостью защиты своего нарушенного права (интереса) на определенный объект (земельный участок), с предполагаемым наличием взаимоисключающих интересов.
Делается вывод о целесообразности предоставления гражданам возможности выбора, по правилам какого вида судопроизводства (особого или приказного) устанавливать юридический факт владения и пользования недвижимым имуществом (земельным участком).
Указываются общие признаки судопроизводства по обжалованию постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях в сфере земельного законодательства, с производством по делам, возникающим
из публичных правоотношений, на основе чего предлагаются соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.
Обосновывается целесообразность замены в неисковых производствах, в частности, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и особом производстве, заинтересованного лица.
Обосновывается вывод о необходимости специализации судей по делам, возникающим из земельных правоотношений.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена достаточным количеством изученной монографической и специальной литературы. Выводы и предложения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, опираются на эмпирическую и теоретическую основу.
Работа является творческим исследованием, основанным на анализе большого количества научных трудов, нормативных актов и судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского процесса Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, отражены автором в 25 научных публикациях, в том числе (3) в рекомендованных ВАК РФ изданиях.
Отдельные аспекты исследуемой проблемы докладывались на региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях: «Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России» (г. Саратов, 2005 г.); «Теоретико-процессуальные проблемы ГПК и АПК РФ: пути и способы их решения» (г. Саратов, 2005 г.); «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (г. В. Новгород, 2005 г.); «Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в России» (г. Саратов, 2005 г.); «Состояние и перспективы развития правовой науки» (г. Ижевск, 2006 г.);
«Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (г. Челябинск, 2006
г.); «Частно-правовые проблемы взаимодействия материального и процессуального права» (г. Ульяновск, 2006 г.); «Проблемы реализации правозащитной функции прокуратуры в условиях действующего гражданского и арбитражного процессуального законодательства» (г. Н. Новгород, 2006 г.); «Актуальные проблемы гражданского права и процесса» (г. Казань, 2006 г.); «Юридическая наука и образование в России: проблемы модернизации» (г. Саратов, 2006 г.); «Перспективы развития современного права в контексте процессов интернационализации» (г. Архангельск, 2006 г.); «Державинские чтения» (г. Москва, 2006 г.); «Актуальные проблемы применения Гражданского процессуального Кодекса и Кодекса административного судопроизводства Украины» (г. Харьков, 2007 г.); «Инновации и высшая школа» (г. Москва, 2007 г.); «Теоретические аспекты и правоприменительная практика российского законодательства» (г. Курск, 2007 г.); «Право и государство, общество и личность: история, теория и практика» (г. Коломна, Московской области, 2007 г.) и др., обсуждались в рамках работы «круглых столов», научно-методологических семинаров и учебно-методических конференциях: «Сильное государство и активная личность как потребность времени» (г. Саратов, 2005 г.); «Методические проблемы реализации положений концепции модернизации российского образования на период до 2010 года в юридическом вузе» (г. Саратов, 2005 г.); «Новый методологический подход к идее «правовой жизни» (г. Саратов, 2006 г.) и др.
Материалы диссертационного исследования используются автором при проведении практических занятий со студентами ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по курсу гражданского процесса и руководстве написанием студентами курсовых работ, а также для подготовки студентов к выступлениям на научных студенческих конференциях.
Структура диссертации. Структура работы определена в соответствии с целями, задачами и уровнем научной разработанности исследуемой проблемы.
Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов,
заключения и библиографии.
Зарубежный и исторический опыт специализации судов и рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, и возможность его использования в современном гражданском процессе
Для того, чтобы выяснить процессуальные особенности рассмотрения судами неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, воспользовавшись существующими методами познания, такими, как исторический, сравнительно-правовой и другие, постараемся всесторонне, полно и объективно проанализировать действующее зарубежное законодательство и практику его применения, а также накопленный исторический опыт с целью изучения возможности использования позитивного опыта в современных условиях для достижения задач гражданского судопроизводства: правильного и своевременного рассмотрения и разрешения гражданских дел исследуемой категории.
Целесообразным представляется, в первую очередь, проанализировать историю специализации судебных органов, квази-судебных органов, выделения определенных групп дел по материально-правовому критерию в отдельное судопроизводство.
Первые специализированные суды появились в Древнем Египте и Афинах. По мнению С. Ф. Афанасьева и А. И. Зайцева, именно эти государственные органы дали начало, в частности, торговым и иным специализированным судам .
Несмотря на то, что римское частное право предусматривало разные виды судопроизводства, в том числе спорное исковое и бесспорное (добровольное), объясняя их, главным образом, наличием или отсутствием спора, но также и материальной спецификой дел, специализированных судебных органов там не существовало .
Однако некоторые категории дел (в основном возникающие из публичных правоотношений) рассматривались специальными структурами, связанными с государственной властью. Так, в Египте в качестве специальных структур выступали судебные коллегии из доверенных лиц фараона2.
Что касается средневековой Европы, то специализированные суды были распространены во Франции, Италии, Испании, а, к примеру, в Англии и в Голландии отсутствовали вовсе3.
Сближение (подмена) функций органов исполнительной и судебной властей также наблюдалось в средневековой Европе. Например, в немецких средневековых городах именно на суды возлагались регистрация прав на землю, составление реестра частных сделок. Кроме процесса частичного слияния исполнительной и судебной властей, наблюдалась специализация в разрешении частных (гражданских) дел (морской/адмиралтейский суд, суд виноделов и т.д.) .
С течением времени положение вещей не изменилось. В настоящий период времени рядом исследователей выделяются три распространенные модели построения административной юстиции (имеется в виду рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений):
создание специальных судов, существующих параллельно системе общих судов (действуют в Австрии, Греции, Италии, Франции); создание в рамках отдельных ведомств административных судов, не составляющих единой системы, что, однако, не препятствует обращению в общий суд (Англия, Канада, США); рассмотрение административных дел в рамках общих судов, по общим правилам гражданского судопроизводства, но с отдельными изъятиями (Россия).
Так, в Англии, являющейся представителем англосаксонской правовой семьи, одним из характерных признаков которой является отсутствие классического деления права на частное и публичное1, имеет место модель единой юстиции, согласно которой создание специализированных судов не предполагается. К примеру, споры в сфере государственного управления подведомственны судам общего права. Вместе с тем в таких государствах существуют и довольно неплохо функционируют специализированные административно - юрисдикционные органы по разрешению споров по делам, возникающим из публичных правоотношений (финансовые, трудовые отношения, образование и др.). Но, как справедливо замечают Л. А. Николаева и А. К. Соловьева, настоящими органами правосудия считать их нельзя, так как они зависят от органов исполнительной власти, их решения не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом2.
Напротив, для Франции, Испании и ряда других государств, принадлежащих к романо-германской правовой семье, наряду с судами общей юрисдикции характерно создание специализированных судов (судебных учреждений особенной юрисдикции)3. Несмотря на современное выделение специализированных административных судов во Франции, первоначально административно - судебные органы представляли собой смешение двух ветвей власти (исполнительной и судебной) , в связи с чем произошло отделение административных судов от органов управления и придание административным судам статуса независимых судов. Так, в Пруссии созданные административные суды осуществляли не только судебные, но и административные функции . Современное немецкое законодательство, унаследовавшее черты прусской административной юстиции, предусматривает административные суды, независимые от органов управления и образующие одну из ветвей судебной системы .
Если обратиться к отечественной истории государства и права, то С. Ф. Афанасьевым и А. И. Зайцевым делается вывод о том, что исторически в России XV-XVI вв. наблюдается тенденция создания единого законодательства и единой судебной системы. Вместе с тем практически на всех уровнях судебной системы существовали специализированные судебные инстанции, занимавшиеся разрешением отдельных категорий гражданских дел. Однако критерий деления был не материальный или процессуальный, а субъектный. А тенденция к специализации в зависимости от характера спора начала прослеживаться только после административных реформ Петра I .
Утверждение 20 ноября 1864 года Уставов гражданского и уголовного судопроизводства4 считается началом общей судебной реформы в России, с которой связывают преобразование старой судебной системы с ее волокитой в систему судов открытых, справедливых, гласных и равных для всех. Судебные уставы «представляли собой гигантский шаг вперед, ибо они не усовершенствовали, а создали совершенно новую судебно-процессуальную систему и тем самым произвели своего рода переворот, положивший начало новой эры в правовом развитии государства»5.
Взаимосвязь материального и процессуального права по делам, возникающим из земельных правоотношений
Реализация норм, регулирующих те или иные правоотношения, есть процесс, имеющий как количественные характеристики: временные, пространственные, субъектные (так называемые «по кругу лиц»), так и качественные, например, относимость к определенным отношениям, например земельным.
Не совсем логично воспринимать процесс реализации тех или иных норм, зафиксированных в законодательстве, только через судебную форму защиты. Гражданским законодательством (ст. 11 и ст. 12 Гражданского кодекса РФ) предусмотрена как судебная, так и несудебная форма защиты гражданских прав. Однако как деятельности по защите с помощью судебных органов, так и защите с помощью других способов предшествует само существование как материального, так и процессуального закона. Материальный закон показывает, о каких правоотношениях идет речь (в т.ч. субъект, объект и т.д.), как они должны развиваться при нормальном течении, в поощряемых законом случаях. Процессуальный же описывает, каким образом, в какой форме, в какие сроки и т.д. возможна защита нарушенных или оспоренных прав, охраняемых законом интересов.
Тем не менее процесс есть не только деятельность по защите нарушенных или оспоренных прав, процесс, как заметил еще К. Маркс1, есть сама жизнь закона, берущая свое начало после издания закона, опубликования и вступления его в силу, протекающая в процессе реализации, действия закона, и заканчивающаяся в результате отмены, признания его недействительным и в иных, предусмотренных законодательством случаях.
Для того, чтобы понять взаимосвязь материального и процессуального права, определить, каким образом они влияют друг на друга в процессе рассмотрения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений, проанализируем мнения ученых-правоведов по вопросу взаимодействия материального и процессуального права.
Так, по мнению А. Т. Боннера, К. Маркс в своем высказывании: процесс «есть только форма жизни закона» рассматривал процесс не в качестве формы материального права, а как форму его принудительного (через суд) осуществления. Само же процессуальное право, полагает А. Т. Боннер, можно рассматривать в качестве формы осуществления субъективного материального права в случае действительного или предполагаемого его нарушения либо угрозы такого нарушения, а характеристика соотношения процессуального и материального права как соотношения формы и содержания является неточной и неполной1.
Действительно, понимание соотношения материального и процессуального права в качестве содержания и формы является не совсем соответствующим реалиям действительности. Так, гражданин, подающий заявление об установлении юридического факта владения и пользования недвижимым имуществом (земельным участком) по правилам главы 28 ГПК РФ, соблюдает гражданскую процессуальную форму, зафиксированную в процессуальном законодательстве (реквизиты подаваемого заявления, правила подсудности, сроки — по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и т.д., особенности рассмотрения дела в суде и др.), в т.ч. указывая необходимые условия подачи такого заявления (цель установления факта, невозможность получения необходимых документов во внесудебном порядке). При подаче заявления в рамках главы 25 ГПК РФ также соблюдается гражданская процессуальная форма.
Однако для правильного рассмотрения и разрешения гражданского дела в целях, закрепленных в ст. 2 ГПК РФ, суд должен изучить материальную сторону дела: проверить, например, был ли издан акт в пределах компетенции данного государственного органа, нарушает ли данный акт своим действием права и свободы гражданина, обратившегося за защитой, созданы ли препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод и т.д.
Процессуальные особенности возбуждения производства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений
Судебный процесс по всякому гражданскому делу начинается со стадии возбуждения производства по делу. Далеко не все дела проходят стадию производства в суде второй инстанции, стадию производства в суде надзорной инстанции и другие стадии, но любое производство, в том числе и по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений, начинается именно со стадии возбуждения производства по делу.
Содержание стадии составляют процессуальные действия заявителя по предъявлению заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего или заявления об установлении юридического факта владения и пользования недвижимым имуществом (земельным участком) и процессуальные действия судьи, рассматривающего поданное заявление на предмет его соответствия установленным законом требованиям и решающего вопрос о принятии заявления к своему производству, поэтому нам придется рассмотреть особенности:
- действий, совершаемых заявителем при подаче своего заявления в суд по делам, возникающим из земельных правоотношений;
- действий, совершаемых судом после подачи заявителем заявления в суд по делам, возникающим из земельных правоотношений.
На стадии возбуждения производства по гражданскому делу формируется предмет дальнейшей судебной деятельности по рассмотрению и разрешению гражданского дела, поэтому, чем точнее будут соблюдены требования действующего законодательства, чем подробнее заявителем будут описаны обстоятельства дела, тем, в конечном счете, он имеет больше шансов на благоприятный для него исход дела.
Принимая во внимание то, что, согласно ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 263 ГПК РФ, рассмотрение и разрешение дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел особого производства ведется по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными главами 24-26 и главами 28-38, рассмотрим особенности, характерные для вышеуказанных видов судопроизводства, влияющие на специфику рассмотрения и разрешения неисковых дел, возникающих из земельных правоотношений.
Мнения ученых - процессуалистов о том, что является предметом судебной защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, весьма различны. Основными являются следующие позиции по этому вопросу:
1. в порядке производства из публично - правовых отношений осуществляется защита субъективного права и охраняемого законом интереса (Б. Н. Юрков, В. М. Жуйков и др.2);
2. суд по этим делам осуществляет судебный контроль за законностью актов, решений, действий органов государственной власти и их должностных лиц (А. Т. Боннер, И. Жеруолис, П. Ф. Елисейкин и др.3);
3. предметом непосредственной судебной защиты является юридический интерес, частно-правовой или публичный, отличительной особенностью которого является защита государственных, общественных интересов в целом и-каждого члена общества в отдельности (Ю. А. Попова) .
Полагаем возможным и целесообразным присоединиться к последней точке зрения, так как предметом непосредственной судебной защиты по делам, возникающим из земельных правоотношений, является именно юридический интерес, а не защита субъективного права. Наш вывод базируется на законодательстве: так, статья 247 ГПК РФ предусматривает неблагоприятные последствия для тех заявителей, которые предположили, что в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, осуществляется защита субъективного права.
Защита субъективного права заявителя по делам, возникающим из публичных отношений, происходит опосредованно. Это значит, что суд по этим делам не разрешает спор о праве субъективном (земельном, жилищном и др.), а лишь решает вопрос о законности (незаконности) решения, которым, по мнению заявителя, нарушены его субъективные права, свободы, созданы препятствия к осуществлению прав и свобод заявителя, незаконно возложена обязанность или заявитель незаконно привлечен к ответственности.
Для возбуждения производства по делу предъявленное заявление оценивается с позиции подведомственности, подсудности, соблюдения требований к содержанию и форме. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, определяется в соответствии со ст. 245 ГПК РФ.
Требования заявителя могут касаться только оспаривания таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в сфере земельных правоотношений, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая -либо обязанность или он незаконно привлечен к какой - либо ответственности. В контексте главы 25 ГПК РФ понимаются все образованные в соответствии с законодательством РФ органы государственной власти, наделенные государственно-властными полномочиями, выносящие в пределах своих полномочий (компетенции) решения, постановления и иные акты, обязательные для исполнения1.
Также гражданами, организациями могут быть, обжалованы действия должностных лиц в части применения к ним административного наказания.
В ст. 254 ГПК РФ, и в ряде законов закреплено право граждан обращаться в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и др. за защитой своих законных интересов, но предусмотрена альтернативная возможность обращения за защитой к вышестоящему должностному лицу (см., например, Таможенный кодекс РФ, ФЗ «О судебных приставах» и др).
Хотелось бы заметить следующее. Ст. 64 Земельного кодекса РФ содержит положение, согласно которому до принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд.
Как было выяснено выше, практически никто не сомневается в отсутствии спора о праве в делах особого производства. Но по делам, возникающим из публичных правоотношений, спор есть, хотя и отличающийся от того спора, который традиционно выделяется в рамках искового производства. Для предоставления больших возможностей в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, укрепления законности и предупреждения правонарушений предлагаем изменить редакции ст. 60, 61 и 64 Земельного кодекса РФ и ст. 254 ГПК РФ, изложив их следующим образом.
Особенности судебного разбирательства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений
Суд при рассмотрении заявления не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Таким образом, в соответствии с ГПК РФ, признаком, индивидуализирующим заявленные требования, в делах, возникающих из публичных правоотношений, является только предмет обращения, определяемый в зависимости от категории дела.
Данное положение, прежде всего, направлено на защиту прав лиц, оспаривающих соответствующие действия (бездействие) должностных лиц, решения органов государственной власти и органов местного самоуправления,, которые могут, в силу недостаточной юридической грамотности или по иным причинам объективного или субъективного характера, ошибаться в обосновании своего мнения о незаконности оспариваемого акта.
Правило ч. 3 ст. 246 ГПК РФ означает, что суд при рассмотрении и разрешении дела, возникающего из публичных правоотношений, должен не ограничиваться проверкой доводов лиц, обратившихся с заявлением в суд, а самостоятельно оценить оспариваемый акт, действие (бездействие) на предмет их соответствия требованиям закона с тем, чтобы исключить возможность оставления в силе незаконных актов. В частности, суд должен, независимо от наличия или отсутствия указания заявителя, проверить полномочия соответствующего органа (должностного лица), его компетенцию, а -іакже соблюдение порядка принятия соответствующего акта или совершения определенного действия.
Согласно п. 3 ст. 263 ГПК РФ (положение аналогично ч. 3 ст. 217 АІ /К РФ) в случае, если при рассмотрении дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, выяснится, что возник спор о праве, суд осшвляет заявление без рассмотрения, о чем выносит определение1, а лица, участвующие в деле, имеют право обратиться за разрешением спора в порядке искового-производства. Наиболее часто с этим сталкиваются заявители, пытающиеся установить в порядке особого производства «факт принадлежности недвижимого имущества (земельного участка) на праве собственности.
В особом производстве указаны последствия установления наличия спора о праве на стадии возбуждения производства по делу, подготовки и рассмотрения дела (оставление заявления без рассмотрения), в публичном — только на стадии возбуждения производства по делу и подготовки дела к судебному разбирательству (оставление заявления без движения). Тем самым создается неясность: как поступить суду, если спор обнаружен на стадии рассмотрения дела. В ранее действовавшей редакции ГПК РФ (до 28 июля 2004 г.) в таком случае суд прекращал производство по делу. Полагаем, что в данном случае необходимо устранить пробел в законодательстве, дополнив ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, по аналогии со ст. 263 ГПК РФ, после слов «в суд» словами «или рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений».
Для выяснения наличия или отсутствия такого спора о праве к участию в деле привлекаются лица, которые могут обладать какими-либо правами на спорное недвижимое имущество (земельный участок).
Касательно возможности наличия в подобных делах спора о праве можно привести ряд примеров из арбитражной практики.
Так, индивидуальное частное предприятие «Фирма «Союз» обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением об установлении факта выделения (отвода) фирме в бессрочное (постоянное) пользование земельного участка. Суд решением по делу требования удовлетворил. Апелляционная инстанция решение суда оставила без изменения. Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа также решение и постановление оставил без изменения. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ согласился с протестом заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ по следующим основаниям:
Заявителем не представлены какие-либо правоустанавливающие документы на данный земельный участок либо доказательства, подтверждающие факт принадлежности землеотводных документов ИЧП «Союз».
Кроме того, между администрацией города Омска и заявителем имеется спор о признании за фирмой права бессрочного пользования этим земельным участком, занятым автостоянкой.
При изложенных обстоятельствах у суда отсутствовали основания для рассмотрения по существу заявления об установлении юридического факта, поэтому производство по делу подлежало прекращению. Учитывая это, Президиум решение суда, постановление апелляционной инстанции, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа отменил, а производство по делу прекратил1.
Аналогичный случай имел место с обществом с ограниченной ответственностью, которое обратилось в арбитражный суд с заявлением об установлении факта принадлежности ему земельного участка площадью 0,5 гектара на праве пользования.
В обоснование своих требований заявитель сослался на договор купли-продажи, в соответствии с которым приобрел несколько металлических гаражей для автомобилей, поэтому на основании статьи 37 Земельного кодекса к нему должно перейти право пользования земельным участком, на котором они расположены.
Решением суда требования заявителя удовлетворены.
Суд кассационной инстанции решение отменил по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 22 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение.
Как следует из пункта 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 октября 1996 г. № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации „ при рассмотрении дел в.суде первой инстанции», арбитражные суды принимают к своему производству и рассматривают заявления об установлении юридических фактов при наличии в совокупности условий, которые: порождают юридические последствия (влекут возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности); не связывают установление юридического факта с последующим разрешением спора о праве, подведомственного арбитражному суду; не дают заявителю другой возможности получить либо восстановить надлежащие документы, удостоверяющие юридический факт; не предусматривают иной (внесудебный) порядок установления юридического факта.
