Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельный участок стал в полной мере объектом гражданского оборота, был включен в сферу предпринимательских отношений.
Наиболее востребованным стало приобретение земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов, так как инвестиции в строительство недвижимости являются весьма привлекательным направлением вложения финансовых средств. Это обусловлено высокой скоростью окупаемости (в среднем 4-5 лет), надежностью размещения денежных средств (растет цена на недвижимость; возможность сдачи в аренду здания, помещений в нем дает постоянный доход от использования объектов; возможность взятия кредитов под залог недвижимости и т.п.).
Вместе с тем правовой институт предоставления земель для строительства хозяйственных и иных объектов имеет весьма важное правовое, экономическое, социальное значение. Создание и последующая эксплуатация зданий, строений, сооружений и иных объектов имеют значение для человека, всего общества и государства. Вполне понятно, что деятельность по созданию таких объектов не может не оказывать воздействие на состояние окружающей среды, в связи с чем одним из важнейших принципов законодательства об охране окружающей среды является принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. В то же время прекращение экономической деятельности представляется невозможным и нецелесообразным, однако в процессе ее осуществления неукоснительно должны выполняться требования по охране окружающей среды. Это позволит в конечном итоге привести экономические и экологические интересы в определенное соответствие, реализовав таким образом основные положения концепции устойчивого развития. Разумное сочетание экологических и экономических интересов представляет наибольшую востребованность на стадии предоставления земельных участков для строительства, так как дает возможность, оценив всю степень ожидаемого вредного воз-
действия, принять меры по его уменьшению (минимизации) либо предотвратить, отказавшись от реализации объекта.
Нередко встречаются пробелы, противоречия, недостаточно обоснованные юридические конструкции. Будучи административно-правовым по своей сути, данный способ предоставления земельных участков для строительства характеризуется большим количеством нарушений законодательства в этой области, вызванных в определенной степени нечеткостью правового регулирования. Нельзя говорить также и о балансе частных и публичных интересов в земельном праве.
Регулирование земельных отношений в сфере предоставления земель для строительства должно быть также основано на обеспечении интересов общества, государства и частных лиц при реализации ими экономических и экологических интересов.
Частое изменение законодательства по вопросам предоставления земель для строительства хозяйственных и иных объектов свидетельствует о поиске наиболее оптимальной модели регулирования данных правоотношений. Поэтому важно с теоретической точки зрения исследовать юридические нормы, составляющие данный правовой институт.
В Российской Федерации принято достаточно большое количество нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты предоставления земель для строительства хозяйственных и иных объектов. Однако противоречивость норм, правовые коллизии, двусмысленные и неточные формулировки порождают злоупотребления со стороны субъектов данных правоотношений. В связи с этим возникает необходимость в тщательном научном анализе нормативных актов, регулирующих порядок предоставления земель городских населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов с целью выявления противоречий, пробелов и внесения предложений по совершенствованию действующего законодательства, включая федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а также правовые акты органов местного самоуправления.
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что данный правовой институт имеет принципиальную практическую значимоаь. Вместе с тем правоприменительная практика не свидетельствует об единообразном применении норм этого института. Существующее положение в регулировании отношений по предоставлению земель для строительства хозяйственных и иных объектов порождает также ряд неопределенностей в процессе реализации права. Несоблюдение законодателем правил юридической техники приводит к неоднозначному толкованию, обусловливает различные подходы к разрешению вопросов и судебных споров, что не способствует развитию цивилизованного рынка недвижимости в Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, что тема диссертационного исследования представляет как теоретический, так и практический интерес, является своевременной и практически значимой. В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанное темы. Проблема правового регулирования предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов, учитывая динамичность развития земельного, градостроительного, экологического законодательства, не нашла должного научного исследования и обоснования.
В наибольшей степени отдельные вопросы предоставления земельных участков для строительства были исследованы применительно к г. Москве с учетом специфики данного субъекта, в связи с чем они носят достаточно узкую направленность1.
1 В частности, были проведены научные исследования Ткачевой И.В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Мальцевым Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Андреевым СВ. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Солдатенковым В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Дисс. ...
Деятельность по созданию зданий, строений, сооружений и иных хозяйственных объектов исследуется в аспекте установления экологических требований при ее осуществлении, что позволит воплотить в реальной действительности продекларированный в Российской Федерации переход к устойчивому развитию и обеспечить фундаментальное право настоящих и будущих поколений на благоприятную окружающую среду.
При этом российской юридической наукой осуществлялась разработка отдельных вопросов, имеющих определенное методологическое значение для понимания и анализа рассматриваемой проблематики.
Отдельные стороны правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности исследовались в работах Н.В. Гулак, Н.Л. Лисиной, В.В. Круглова, Г.П. Серова, Л.Ф. Усмановой и др.
В последнее время усилился интерес к проблеме вовлечения природных объектов в гражданский оборот, которая исследовалась в работах СИ. Гераси-на, В.В. Витрянского, Д.В. Жернакова, СВ. Кирилловой, О.В. Котаревой, Д.В. Матвеева, Д.Н. Шорникова, О.В. Шихановой и др.
Значительный вклад в исследование публичных экологических интересов, участия общественности при принятии экологически значимых решений внесла М.И. Васильева. Ю.В. Васильчук исследовала вопросы предоставления земель для строительства хозяйственных и иных объектов на землях городских поселений с позиции обеспечения соблюдения интересов государства, общества и граждан.
Отдельные проблемы в рамках вопросов предоставления земельных участков для строительства регулировании земельных отношений затрагивали А.П. Анисимов, Е. Ковалева, СЮ. Лабутин, С. Певницкий в своих научных статьях.
Особенностью авторского подхода к разработке этой проблемы является совмещение теоретического и прикладного аспектов, что совершенно необхо-
канд. юрид. наук. М., 2001. Среди монографий следует выделить исследование Попова М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М., 2006.
димо для получения научных результатов, имеющих практическое (правотворческое и правоприменительное)значение.
Отличительной чертой данного исследования является то, что оно носит комплексный характер, так как в нем соединен анализ земельного (в части закрепления правового режима земель населенных пунктов и предоставления земель для строительства), гражданского (в чааи изучения особенностей земли как объекта собственности и гражданского оборота и правового регулирования самовольных построек), градостроительного (в части установления особенностей управления землями населенных пунктов, включая территориальное зонирование, территориальной планирование), экологического (в части соблюдения права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности и соблюдения мер предупредительного экологического контроля).
Цепь исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа современного правового регулирования предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов рассмотреть отношения, возникающие в этой сфере, выявить пробелы правового регулирования, коллизии, нечеткости действующих норм и сформулировать предложения по дальнейшему развитию законодательства в этой области, включая предложения по устранению существующих проблем.
Для реализации поставленных целей предполагается решить следующие задачи:
- изучить нормативную правовую базу федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации (на примере Тверской области) и муниципальных образований (на примере г. Твери), юридическую научную литературу, судебную практику по вопросам предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов;
выявить тенденции и закономерности развития законодательства о предоставлении земель для строительства хозяйственных и иных объектов;
проанализировать основные этапы, предусмотренные действующим законодательством, предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов;
- исследовать теоретические и практические проблемы о правовом режиме
земель городских поселений;
исследовать правовые нормы о самовольных постройках;
выработать рекомендации по обеспечению участия общественности при решении вопросов, касающихся предоставления земель для строительства;
обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов.
Предметом исследования являются федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации (на примере Тверской области), правовые акты органов местного самоуправления (на примере г. Твери); научные исследования по отдельным вопросам в рамках заявленной темы; судебная практика.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с предоставлением земельных участков для целей строительства хозяйственных и иных объектов,
Теоретическую основу исследования составили труды российских ученых в области теории права, гражданского, земельного, экологического и других отраслей права А.П. Анисимова, СВ. Андреева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Ю.В. Васильчук, И.А. Иконицкой, Е.В. Ельниковой, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, Д.Г. Лебедева, Д.Л. Мальцева, Г.А. Мисник, Н.Н. Мисник, М.В. Попова, К. Ооновского, Ю.А. Тихомирова, И.В. Ткачевой, Т.И. Хмелевой, Е.Ю. Чмыхало, Д.В. Шорникова и др.
Методологическую основу исследования составляет совокупность теоретико-методологических способов и приемов познания общественных явлений и процессов. В диссертационном исследовании использованы следующие группы методов познания: общие методы научного познания (теоретический анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение), частноправовые (формально-логический метод толкования права, технико-юридического анализа, сравнительно-правовой). Основу методологической базы составил диалектический метод научно-
го познания, позволивший исследовать объект работы в его внутренней структуре, содержании, взаимосвязях с явлениями и процессами.
Научная новизна. Представленная к защите работа является новым направлением в юридической науке, обосновывающим собственный подход к концептуальной основе дальнейшего развития правового института земельного права, связанного с регулированием общественных отношений, складывающихся при предоставлении земель для строительства хозяйственных и иных объектов. Впервые проведен комплексный анализ земельного, экологического, гражданского, градостроительного законодательства по отдельным вопросам предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов. Выявлены перспективы и варианты их дальнейшего развития. Проделанный анализ законодательства не только федерального уровня, но и регионального, местного, судебной и правоприменительной практики позволяет сформулировать выводы об эффективности реализации соответствующих правовых норм в настоящее время и сформулировать предложения по совершенствованию правовых средств и способов регулирования данного правого института. Основные положения, выносимые на защиту
1. Основу правового регулирования отношений по предоставлению земельных участков для строительства составляет сочетание административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования, что обусловлено двойственностью земельного права и невозможностью его однозначного отнесения в настоящее время ни к публичному, ни к частному праву.
В настоящее время предоставление земельных участков для строительства можно рассматривать как функцию управления государственными и муниципальными землями, так как достаточно часто в рамках процедуры предоставления земельного участка для строительства происходит изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. С другой стороны, предоставление земельных участков для строительства можно рассматривать как способ возникновения прав на земельные участки у граждан и юридических лиц и способ прекращения права публичной собственности на земельный участки, если участок предоставляется в частную собственность.
2, Правовой институт предоставления земельных участков из государственных и муниципальных земель для строительства хозяйственных и иных объектов носит межотраслевой характер. Также следует учитывать положения нормативно-правовых актов, принимаемых по данным вопросам на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Предоставление земельных участков может иметь место только в том случае, если лицо не обладает никакими правами в отношении испрашиваемого земельного участка. Во всех других случаях речь идет о переоформлении ранее предоставленных прав на земельный участок (п. 1, 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ») либо об оформлении в надлежащем порядке документов на ранее предоставленный им земельный участок путем регистрации прав на земельный участок (п. 9.1 ст. З ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).
3. Диссертантом обосновывается вывод о деэкологизации земельного законодательства.
В ЗК РФ не определяются ни экологические условия использования земельных участков, ни экологические требования применительно к процедуре выбора земельного участка; ФЗ «Об охране окружающей среды» также прямо не устанавливает конкретные экологические требования, а ограничивается нормой декларативного характера о необходимости их выполнения, рациональном использовании природных ресурсов, соблюдении приоритета сохранения благоприятной окружающей среды.
В условиях, когда перечень объектов экологической экспертизы значительно сужен, встает вопрос о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду на этапе выбора земельного участка для строительства. Учитывая потенциальную экологическую опасность намечаемой хозяйственной деятельности, считаем обязательным проведение оценки воздействия на окружающую среду вне зависимости от того, подлежит ли обосновывающая документация экологической экспертизе или нет. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 31 ЗК РФ указанием на необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду на этапе выбора земельного участка для строительства.
Учитывая экологически неблагоприятное состояние ряда регионов Российской Федерации, считаем преждевременным и нецелесообразным исключение норм об обязательности проведения государственной экологической экспертизы в отношении хозяйственных объектов и заменой ее государственной экспертизой проектной документации и результатов инженерных изысканий. С точки зрения обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность представляется необходимым расширение объектов государственной экологической экспертизы с включением в данный перечень проектной документации хозяйственных объектов вне зависимости от предполагаемого места их размещения.
Диссертантом обосновывается вывод о нецелесообразности проведения публичных слушаний, предусмотренного сг. 39 Градостроительного кодекса (далее - ГрК РФ), при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, учитывая ненадлежащее урегулирование вопроса на законодательном уровне об участии общественности при предоставлении земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов, неопределенность последствий такого участия.
В диссертации делается вывод о том, что основным направлением развития земельного, градостроительного законодательства о зонировании является разработка правил землепользования и застройки органами местного самоуправления, в противном случае будут созданы непреодолимые препятствия для предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов с 01.01.2010 г.
В настоящее время возрастает значимость процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Вместе с тем это возможно только при условии разработки в установленные законом сроки документов территориального планирования, осуществления градостроительного зонирования, включающего разработку и принятие правил землепользования и застройки.
В случае предварительного согласования параметры и виды использования земельного участка, его размеры и другие характеристики заранее не известны,
и это определяется, уточняется по ходу процедур предварительного согласования. В случае наличия правил землепользования и застройки параметры и виды использования территориальных зон поселений определяются заранее, включая установление градостроительного регламента к каждой из зон, который и определяет все возможные варианты разрешенного использования земельного участка, расположенной на нем недвижимости, причем эти параметры гражданин (юридическое лицо) выбирает самостоятельно.
6. Обосновывается вывод о необходимости совершенствования в ЗК РФ процедуры предоставления земельных участков для строительства.
В настоящее время в ст. 30 ЗК РФ отсутствуют нормы, регулирующие вопрос о плате за определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. В связи с этим необходимо дополнить подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ указанием на то, что плата за определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется за счет средств исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, выступающих в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка. Если условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения не определены на этапе формирования земельного участка, такой земельный участок считается несформированным и не может быть предметом торгов.
Предлагается изменить редакцию п. 4 ст. 30 ЗК РФ, исключив из проведения работ по формированию земельного участка виды работ, не относящихся к индивидуализации земельного участка и определения технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Проведение торгов необходимо выделить в отдельный этап, который следует за формированием земельного участка, включив в него публикацию сообщения о проведении торгов, решение вопроса о проведении или непроведении торгов и их проведение, если будет принято соответствующее решение.
7. Автор приходит к выводу, что вопрос о правовом регулировании признания права на самовольную постройку должен осуществляться из необходимости обеспечения публичных и частных интересов в праве.
Путем признания права на самовольную постройку происходит легализация незаконно возникшего права. При этом сам порядок предоставления земельного участка для строительства хозяйственных и иных объектов нарушается самым серьезным образом, и необходимые требования, установленные законом, не будут выполнены, либо изменится их правовая сущность и то значение, которое придает им законодатель.
Теоретическая и практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования. Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения обогащают в целом юридическую науку и в частности науку гражданского, земельного и экологического права. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов гражданского, земельного, экологического права и курсов по выбору «Проблемы земельного права», «Предоставление земель для строительства», а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области. Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных вопросов государственного и социально значимого характера в сфере земельных отношений, поэтому положения работы могут быть полезны для работников органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих предоставление земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов. Комментарии, выводы и предложения могут быть использованы при разработке земельного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне, в разрешении споров, возникающих при предоставлении земель для строительства, при рассмотрении данных споров в суде.
Результаты исследования апробированы посредством публикации пяти статей в периодических изданиях и применением в практической деятельности автора.
Структура диссертационного исследования соответствует поставленным целям и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
