Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовое обеспечение корпоративного управления федеральной собственностью
1.1. Правовой режим федеральной собственности как объекта управления 33
1.2. Понятие корпоративного управления федеральной собственностью 56
1.3. Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления 81
ГЛАВА 2. Правовые разновидности форм корпоративного управления федеральной собственностью
2.1. Понятие формы корпоративного управления федеральной собственностью 109
2.2. Классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью 127
2.3. Правовая характеристика преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью 144
ГЛАВА 3. Организация корпоративного управления федеральной собственностью
3.1. Правовые аспекты реализации государством полномочий собственника 192
3.2. Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью 213
3.3. Правовое обеспечение деятельности исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью 231
ГЛАВА 4. Правовое регулирование взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью
4.1. Корпоративные конфликты при корпоративном управлении федеральной собственностью 251
4.2. Правовые проблемы осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью 279
4.3. Ответственность участников корпоративного управления федеральной собственностью 300
ГЛАВА 5. Прикладные проблемы корпоративного управления федеральной собственностью
5.1. Правовые вопросы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью 318
5.2. Правовое регулирование совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности 333
5.3. Правовые аспекты осуществления аудита корпоративного управления федеральной собственностью 350
Заключение 367
Список источников и литературы 372
- Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления
- Правовая характеристика преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью
- Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью
- Правовые проблемы осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью
Введение к работе
Актуальность темы диссертационной работы обусловлена теоретическими и практическими проблемами управления федеральной собственностью в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации, модернизации российской экономики, стабилизации различных ее сфер.
Федеральная собственность, безусловно, являются важной составляющей государственного управления, поскольку именно за ее счет формируется основа деятельности всего государства. Но проблемы принадлежности, разграничения, и особенно, управления федеральной собственностью в законодательстве решены недостаточно, что вызывает необходимость проведения ряда соответствующих исследований.
Управление федеральной собственностью представляет собой достаточно многогранное и специфическое явление, поскольку именно она обеспечивает выполнение задач и приоритетных направлений развития государства в целом. Действительно, любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует, при этом федеральная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач.
Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им, поэтому в условиях становления и развития инновационного пути развития Российской Федерации, глобализации мировой экономики и интеграции России в мировое хозяйство, изменяется и структура управления федеральной собственностью, появляются новые институты, вводится новая категория управляющих – профессиональные директора, повышается роль независимых директоров в органах управления предприятий с государственным участием, что, накладывает отпечаток на систему управления федеральной собственностью в целом и свидетельствует о попытках государства повысить эффективность управления государственной и федеральной собственностью, сформировать новые инструменты и механизмы в данной сфере.
В данном аспекте следует отметить, что в Российской Федерации отсутствует единый законодательный акт, который бы регламентировал вопросы управления как федеральной, так и государственной собственностью в целом. В условиях недостаточной проработанности этих положений значительно снижается эффективность применения всего массива нормативных актов, регламентирующих участие государства в управлении различными объектами.
Необходимо отметить, что в настоящее время достаточно сложным является вопрос о корпоративных формах управления федеральным имуществом, поскольку ранее в литературе и нормативных правовых актах вопрос о корпоративных формах управления, и в частности о корпоративном управлении федеральной собственностью не ставился, в то время как большое количество проблем и вопросов возникает относительно новых форм управления государственной и федеральной собственностью - государственных корпораций и государственных компаний, а также уже существующих и достаточно спорных по своему правовому статусу и дальнейшему легитимному будущему – унитарных предприятий.
Введенные в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» новые юридические лица имеют название «государственные корпорации», что подразумевает их корпоративный характер и относимость к осуществлению корпоративного управления государственной собственностью. Создание таких образований на практике показало полную противоположность корпоративной сущности, что вызывает дополнительные вопросы и предложения для дискуссий относительно правового статуса государственных корпораций, в частности, в сфере управления федеральной собственностью.
Отметим, что в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации содержались отдельные положения относительно усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики и создания жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Однако в современном обществе преобладают другие тенденции, связанные с тем, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.
Поэтому для перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство нацелено на поэтапное сокращение своего участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти, что предполагает построение эффективной и отлаженной системы корпоративного управления федеральной собственностью.
Следует отметить, что в действующем законодательстве Российской Федерации не содержится определение корпоративного управления. Кодекс корпоративного поведения, в котором присутствует данное понятие, не является нормативным правовым актом, что оставляет возможность для дискуссии на тему определения понятия, сущности и содержания корпоративного управления.
До новой российской действительности появление каких-либо признаков корпоративности при управлении федеральной собственностью было невозможно, но в условиях повышения конкурентной борьбы между государствами, улучшения новой экономической ситуации в государстве, перехода на инновационный путь развития Российской Федерации, интеграции в мировое экономическое хозяйство, появилась возможность сформулировать сущность и признаки корпоративного управления в современном правовом режиме федеральной собственности.
При этом в процессе реализации корпоративного управления федеральной собственностью опосредуются одновременно и частноправовые, и публично-правовые отношения, так как в данном аспекте государство выступает в роли комплексного стейкхолдера, заинтересованного одновременно в получении прибыли, увеличении доходов бюджета со стороны акционера и повышению качества управления объектами федеральной собственности, выполнению социальных функций для осуществления всех необходимых функций государства. При этом реализация подобных правоотношений приводит к корпоративным конфликтам между различными группами органов управления, представленных государством в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом, профессиональными поверенными, независимыми директорами и иными лицами.
Таким образом, в сложившихся условиях представляется необходимым сформировать эффективную систему управления федеральной собственностью за счет повышения значимости корпоративных инструментов при соблюдении соответствия состава федерального имущества функциям государства, обеспечения открытости информации об эффективности управления федеральным имуществом, улучшения управления государственными долями в акционерных обществах, развития практики привлечения независимых корпоративных директоров, в том числе в предприятиях с государственным участием, законодательного закрепления основных инструментов корпоративного управления федеральной собственностью.
Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости исследования проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, что и определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам реализации правоотношений относительно федеральной собственности, и в частности, ее управления, уделялось пристальное внимание исследователей, но при всей актуальности данной темы отдельные ее аспекты недостаточно рассмотрены в юридической литературе.
Среди юристов, чьи работы были посвящены теоретическим и практическим проблемам регулирования различных правоотношений в сфере управления федеральной собственностью, а также функционированию отдельных институтов корпоративного управления возможно выделить следующих авторов:
- дореволюционных ученых: К.Н. Анненкова, Е.А. Васьковского, Ю.С. Гамбарова, Н.Л. Дювернуа, Н.Л. Калинина, А.И. Каминку, К.И. Малышева, Д.И. Мейера, Л.И. Петражицкого, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, В.Т. Судейкина, И.Т. Тарасова, В.П. Цитовича, Г.Ф. Шершеневича, Л.Н. Яснопольского и др.
- советских авторов: М.М. Агаркова, А.В. Бенедиктова, С.Н. Братуся, А. Вебера, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, И.С. Гуревича, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, Е.С. Компанеец, В.В. Копьева, С.М. Корнеева, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, Л.А. Лунца, И.Б. Новицкого, Э.Г. Полонского, Ю.Н. Старилова, В.А. Тархова, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфиной, Л.Е. Шепелева и др.
Среди современных авторов, работы которых связаны с исследованием различных видов управления федеральной собственностью, в том числе государственного управления, следует выделить таких авторов, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Т.Г. Архипова, А.Г. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.Н. Борисов, П.П. Глущенко, В.В. Гончаров, Е.А. Городецкая, А.А. Демин, Р.И. Елагин, П.М. Ершов, Т.В. Закупень, Д.П. Звоненко, М.В. Иванов, О.В. Казаченкова, А.А. Кармолицкий, Ю.А. Карташева, Н.М. Конин, О.И. Короткова, Н.И. Косякову, Р.А. Курбанова, М.А. Лапина, Н.В. Ласкина, А.Ю. Малумов, А.В. Мелехин, Ю.И. Мигачев, Н.А. Погодина, Л.Л. Попов, А.Д. Селюков, С.В. Тихомиров, П.В. Федотов, В.С. Четвериков, и др.
Вопросы правового регулирования корпоративных правоотношений в целом, и корпоративного управления, в частности, были объектом исследования большого количества современных авторов, среди которых следует выделить Т.Е. Абову, С.С. Алексеева, Е.Г. Афанасьеву, А.А. Бегаеву, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, Д.А. Вавулина, В.А. Вайпана, В.В. Витрянского, А.В. Габова, И.В. Гетьман-Павлову, С.В. Гомцяна, Т.А. Григорьеву, С.П. Гришаева, Е.Ф. Губина, Д.И. Дедова, В.И. Добровольского, В.В. Долинскую, С.С. Занковского, М.Г. Ионцева, С.А. Карелину, А.В. Каширина, А.А. Кирилловых, Г.А. Корнийчука, В.Г. Коряковцева, П.В. Крашенинникова, В.А. Лаптева, Д.В. Ломакина, А.В. Майфата, П.В. Матвеенко, Н.И. Михайлова, С.Д. Могилевского, В.П. Мозолина, А.Е. Молотникова, А.А. Молчанова, Д.В. Мурзина, О.В. Осипенко, В.Ф. Попондопуло, Г.Л. Рубеко, Г.Ф. Ручкину, О.Н. Садикова, Д.А. Степанова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкину, С.В. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Ю.Л. Фадеева, Ю.С. Цимермана, Г.С. Шапкину, А.Е. Шерстобитова, И.С. Шиткину, А.М. Эрделевского, Л.Р. Юлдашбаеву и др.
Правовое регулирование управления федеральной собственностью, в том числе корпоративного управления в Российской Федерации, было объектом исследования диссертационных работ следующих авторов: А.А. Александровой, К.М. Алиевой, М.В. Гвоздаревой, С.А. Гинько, В.Г. Голубцова, А.А. Данельяна, Е.К. Дзыбик, А.В. Дягилева, Е.С. Жилинского, И.А. Заворотченко, Е.С. Зориной, А.Э. Козловской, А.П. Колесова, М.В. Лаврова, С.А. Пахомова, А.В. Полухина, В.В. Прохоренко, А.А. Родина, Т.В. Сигиной, В.В. Титова, М.Д. Тихомирова, О.Ю. Ускова, Н.В. Фомичевой, В.Ю. Шеленина, С.А. Шувалова, и др.
Несмотря на такой широкий спектр научных трудов по направлениям настоящей диссертационной работы, необходимо отметить отсутствие какого-либо комплексного исследования правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, как в силу новизны рассматриваемого правового института, так и из-за специфики сочетания исследуемых правоотношений, что обусловливает выбор темы диссертационного исследования и показывает его своевременность и значимость.
Научная гипотеза исследования основывается на необходимости инновационной модернизации системы корпоративного управления федеральной собственностью в России, создания соответствующих правовых условий для активизации новых институтов корпоративного управления в сфере обеспечения эффективного государственного управления объектами собственности, а также предполагает разработку концепции правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, адаптации системы управления объектами федеральной собственности к процессам глобализации.
Научная проблема заключается в разрешении имеющегося несоответствия исторически сложившейся системы управления федеральной собственностью в Российской Федерации и современных подходов к осуществлению корпоративного управления в юридических лицах различных организационно-правовых форм с участием государства.
В связи с этим необходимо выяснить причины, препятствующие формированию эффективной системы корпоративного управления федеральной собственностью, предложить комплекс правовых мер по активизации внедрения корпоративного управления в государственных предприятиях и организациях.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации и составляющие в совокупности комплекс различных правоотношений, реализующихся в процессе осуществления управления федеральной собственностью.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы понимания сущности федеральной собственности как объекта корпоративного управления в России и реализации корпоративного управления федеральной собственностью, практические проблемы его частноправового и публично-правового регулирования в Российской Федерации, а также концептуальные положения о правовом регулировании корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации.
Целью диссертационной работы является решение научной проблемы разработки на основе комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации механизма правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, включая анализ состояния и перспектив внедрения механизмов корпоративного управления в различных предприятиях и организациях с участием государства, выявления причин, сдерживающих развитие эффективной системы управления объектами федеральной собственности и способов их преодоления для результативного участия государства в управленческой деятельности.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1) исследовать правовой режим федеральной собственности как объекта управления;
2) проанализировать понятие и отдельные теоретические категории в сфере корпоративного управления федеральной собственностью;
3) разработать и систематизировать методы, принципы и правоотношения в сфере правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью;
4) выявить специфические черты корпоративного управления федеральной собственностью относительно иных видов управления;
5) исследовать и раскрыть особенности отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью;
6) выявить правовые аспекты реализации государством полномочий собственника;
7) проанализировать особенности формирования органов корпоративного управления федеральной собственностью;
8) выявить специфику возникновения и разрешения корпоративных конфликтов при корпоративном управлении федеральной собственностью;
9) исследовать проблемы контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью и применения мер ответственности к участникам корпоративного управления федеральной собственностью;
10) проанализировать правовые проблемы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью;
11) исследовать правовой режим совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности;
12) сформулировать предложения по изменению законодательства, регулирующего корпоративное управление федеральной собственностью.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частные методы познания, в частности, формально-логический, методы системного и комплексного анализа, диалектический, сравнительно-правовой метод, статистический и другие методы.
Кроме того, автором использован системный подход, межотраслевой и междисциплинарный методы, так как проблемы, рассматриваемые в диссертации, затрагивают вопросы как гражданского и предпринимательского права, так и административного и финансового права, а также управленческую науку.
Теоретическую основу исследования составили теоретические и научно-практические работы юристов и экономистов по вопросам регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, а также работы в области гражданского, предпринимательского, административного, корпоративного и других отраслей права, теории менеджмента, государственного и муниципального управления, современных механизмов государственного и корпоративного управления и др.
Нормативную базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, в частности, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений и Распоряжений Правительства Российской Федерации, министерств и федеральных служб Российской Федерации, регулирующих объект диссертационного исследования, а также иные источники.
Эмпирическая база исследования представлена официальными данными статистических сборников, материалами монографий отечественных и зарубежных ученых, специализированных периодических изданий, всемирной сети Интернет, научными и аналитическими материалами международных и российских финансовых институтов и организаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция осуществления корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации на основе проведенного многоаспектного и комплексного анализа теоретических и практических проблем в данной сфере.
На основе системного исследования теоретических работ и нормативных правовых актов Российской Федерации, практики их реализации выдвинуты конкретные предложения по совершенствованию теоретической и практической основы корпоративного управления федеральной собственностью, сформулированы ключевые определения в данной сфере: «федеральная собственность как объект корпоративного управления», «корпоративное управление федеральной собственностью», «формы корпоративного управления федеральной собственностью», «система администрирования федеральной собственности» и т.д.
Исследована совокупность правоотношений, методов и принципов правового регулирования определенных действий в сфере корпоративного управления федеральной собственностью, выделена система индивидуализирующих признаков рассматриваемого правового института относительно классического корпоративного управления и государственного управления, а также проведена классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью, что также позволило выделить специфические характеристики указанного института.
Сделаны конкретные предложения относительно совершенствования инструментов корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, относительно порядка формирования и функционирования отдельных органов корпоративного управления в соответствующих организациях, а также применении различных форм государственного и негосударственного контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, характеризующие порядок и специфические характеристики правового регулирования корпоративного управления федеральной собственности, а также практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Исследовав правовой режим федеральной собственности как объекта корпоративного управления, установлено отсутствие в законодательстве Российской Федерации его комплексного понятия, на основании чего предложено авторское определение федеральной собственности как объекта корпоративного управления, под которым предложено понимать совокупность объектов движимого и недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности и других видов имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности, переданного в управление организации или предприятию, в органы управления которого включены представители государства.
2. В результате проведенного анализа комплексного института управления имуществом, принадлежащим государству, сформулировано авторское понятие корпоративного управления государственной собственностью, под которым предложено понимать совокупность правоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично государством в лице уполномоченного органа исполнительной власти или представителей государства, осуществляющих свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами государственной собственности.
При этом выделено понятие корпоративного управления федеральной собственностью, под которым следует понимать совокупность взаимоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными представителями государства, осуществляющими свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами федеральной собственности.
3. При исследовании нормативной правовой основы правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью выявлено отсутствие сколь-нибудь значительного комплексного акта в данной сфере, как на законодательном, так и на подзаконном уровне.
Установлено, что некоторые правоотношения в корпоративном управлении федеральной собственностью регулируются нормами законодательства об акционерных обществах, унитарных предприятиях, государственных корпорациях; отдельные правоотношения урегулированы указами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, что не отвечает сущности рассматриваемой правовой категории.
На основании проведенного исследования в целях совершенствования системы управления федеральной собственностью и повышения эффективности корпоративного управления предложено разработать и принять соответствующий федеральный закон, в содержание которого должны быть включены следующие разделы:
I. Правовой режим федеральной собственности, ее понятие, критерии включения в данную категорию различного рода объектов.
II. Формы управления федеральной собственностью, критерии разграничения форм управления федеральной собственностью.
III. Государственное управление федеральной собственностью: органы государственного управления, их функции и задачи.
IV. Правовое обеспечение системы корпоративного управления: понятие корпоративного управления федеральной собственностью, порядок формирования различных органов корпоративного управления федеральной собственностью, разграничение функций и полномочий органов корпоративного управления. Правовой статус представителей государства в органах корпоративного управления федеральной собственностью.
V. Контроль за управлением федеральной собственностью: понятие контроля, виды контроля. Разграничение государственного и негосударственного контроля за управлением федеральной собственностью. Система отчетности и аудита управления федеральной собственностью.
4. Исследована система принципов правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, и предложена их классификация в зависимости от их функционального назначения и правовой природы регулирования рассматриваемого понятия.
Выделены принципы общей направленности, которые являются основополагающими началами для реализации любого вида управления, в том числе корпоративного управления федеральной собственностью: принцип законности; принцип объективности; принцип конкретности; принцип свободы предпринимательской деятельности; принцип юридического равенства различных форм собственности и равной их защиты; принцип баланса частных интересов предпринимателей и публичных интересов государства и общества в целом; принцип сочетания централизации и децентрализации управления федеральной собственностью.
Помимо этого, выделены специальные принципы корпоративного управления федеральной собственностью, представляющие совокупность принципов классического корпоративного управления и государственного управления: принцип открытости информации об управлении федеральной собственностью; принцип эффективного стратегического менеджмента; принцип сочетания государственного и внутреннего контроля при управлении федеральной собственностью; принцип принятия необходимых мер для разрешения корпоративных конфликтов; принцип сочетания государственных поверенных и независимых директоров в составе совета директоров (наблюдательного совета) общества с государственным участием; принцип недопущения злоупотребления правами акционеров – представителей государства; принцип эффективного осуществления внутреннего и внешнего аудита и др.
5. Доказано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью используется совокупность правовых методов: императивного и диспозитивного, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования рассматриваемого понятия.
Императивный метод проявляется при правовом регулировании формирования объекта управления, делегирования соответствующими полномочиями федеральные органы исполнительной власти по осуществлению управления, построению взаимоотношений между государством – собственником имущества и иными органами корпоративного управления, наделением управленческими функциями и формированием позиции профессиональных поверенных в структуре совета директоров (наблюдательного совета) относительно вопросов корпоративного управления, осуществлением государственного контроля и аудита корпоративного управления федеральной собственностью и др.
Диспозитивный метод проявляется в правовом регулировании функционирования акционерного общества с участием государства, в частности, определении дивидендной политики, деятельности независимых директоров в составе совета директоров (наблюдательного совета), необходимости раскрытия информации о деятельности общества, разрешении корпоративных конфликтов, осуществлении отдельных существенных корпоративных событий, функционировании государственных корпораций как некоммерческих организаций в виде квазикорпоративной формы корпоративного управления федеральной собственностью и др.
6. Установлено, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возникает комплекс соответствующих правоотношений, которые предложено классифицировать по следующим основаниям:
1) в зависимости от субъектов корпоративного управления федеральной собственностью:
- правоотношения с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, в частности, Федерального агентства по управлению государственным имуществом;
- правоотношения по наделению профессиональных поверенных управленческими функциями и формированию их позиции;
- правоотношения по организации деятельности независимых директоров;
- правоотношения по формированию исполнительных органов организации с государственным участием;
2) в зависимости от масштаба государственного участия в корпоративном управлении федеральной собственностью:
- правоотношения между органами корпоративного управления при полном участии государства: государство является единственным акционером, а также участвует в формировании совета директоров (наблюдательного совета) и исполнительных органов, например: акционерное общество со 100-процентным участием государства, федеральное государственное унитарное предприятие;
- правоотношения между органами корпоративного управления при частичном участии, либо участии в формировании отдельных органов корпоративного управления, например: акционерное общество с участием государства в акционерном капитале; акционерное общество, в составе совета директоров (наблюдательного совета) которого присутствуют представители государства; государственные корпорации;
3) в зависимости от участия в дивидендной политике и получения прибыли от корпоративного управления федеральной собственностью:
- правоотношения между органами корпоративного управления при участии государства в распределении дивидендов или прибыли от управления федеральной собственностью, например: акционерное общество с государственным участием, федеральное государственное унитарное предприятие;
- правоотношения между органами корпоративного управления при отсутствии участии государства в распределении дивидендов или прибыли от управления федеральной собственностью, например: государственная корпорация;
4) в зависимости от характера правоотношений между головной и дочерними обществами при управлении федеральной собственностью:
- правоотношения, связанные с формированием холдинговой модели управления федеральной собственностью с участием дочерних обществ;
- правоотношения, связанные с осуществлением влияния на деятельность дочерних обществ при управлении федеральной собственностью;
- правоотношения по организации перекрестного акционирования дочерних обществ.
7. При проведении соотношения понятий «классическое корпоративное управление», «государственное управление», «корпоративное управление федеральной собственностью» по критериям участников управления, функциям органов управления, порядку формирования органов управления, публичности и открытости деятельности организации, формированию имущественной основы деятельности организации, аффилированности с государством и др., выявлена уникальность корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции.
На основании проведенного исследования обосновано, что понятие «корпоративное управление федеральной собственностью» является по сути симбиозом между классическим корпоративным управлением, основанном на диспозитивных правоотношениях между участниками управления, и представляющем собой организацию управления внутри общества посредством распределения компетенции между ее органами управления, закрепления ее в уставе и внутренних документах общества для повышения эффективности его деятельности, и государственным управлением, основанным на жестком регулировании управленческих функций и осуществлении государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти.
8. Исследована система правовых признаков, на основании которых конкретизированы особенности корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции. В частности, к таким признакам отнесены:
1) участники: государство со 100-процентным участием – нет необходимости проводить общее собрание акционеров, поскольку государство представляет единого акционера;
2) порядок формирования совета директоров (наблюдательного совета): назначение собственником-государством в соответствии с директивным методом;
3) функции органов управления: отсутствует четкое разграничение функций, поскольку и акционер, и совет директоров представляют интересы государства;
4) отсутствие публичности при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, так как членом органов управления может стать не каждый субъект права;
5) раскрытие информации при корпоративном управлении федеральной собственностью: незначительно, кроме того, несмотря на установленные в законодательстве требования о раскрытии информации, организации с участием государства фактически не соблюдают данные требования;
6) формирование источников и фондов: происходит, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, нерыночных инструментов, налоговых преференций, индивидуальных режимов экономического благоприятствия и др.;
7) аффилированность с государством: при корпоративном управлении федеральной собственностью аффилированность полная, так как государство заинтересовано в результатах деятельности организации по осуществлению правомочий относительно объектов федеральной собственности.
9. Проведя исследование форм корпоративного управления федеральной собственностью, и в целях создания комплексной системы функционирования сегментов рассматриваемого правового понятия, сформулировано авторское определение формы корпоративного управления федеральной собственностью, под которой следует понимать совокупность определенных инструментов и механизмов, выраженных в создании юридического лица определенной организационно-правовой формы, обладающими управленческими функциями и полномочиями владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственность, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Предложена и обоснована авторская классификация форм корпоративного управления в зависимости от наличия в организации системы корпоративного управления и участия в ней государства:
- явные: акционерные общества с 100-процентным участием государства, федеральные государственные унитарные предприятия, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;
- неявные: акционерные общества с частичным участием государства, в которых государство является неполным собственником, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;
- квазикорпоративные: государственные корпорации, создаваемые за счет имущества государства, в состав органов корпоративного управления входят представители государства, но собственником государство не является.
10. Доказано правовое положение государства как комплексного стейкхолдера, поскольку при корпоративном управлении федеральной собственностью государство осуществляет правомочия различных групп заинтересованных лиц: акционеров, инвесторов, директоров, исполнительных органов, контролирующих органов и др., и заинтересовано в реализации соответствующих интересов, присущих, как правило, отдельным группам участников корпоративного управления: стратегическом управлении федеральным имуществом, повышении эффективности его использования, получении прибыли в результате его использования, достижении высокого уровня финансовых показателей от управления федеральной собственностью, получения налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет в результате управления федеральной собственностью и др.
11. При правовом исследовании организации корпоративного управления федеральной собственностью и правовых аспектов реализации государством полномочий собственника установлено, что в отдельных формах корпоративного управления федеральной собственностью формирование органов корпоративного управления происходит за счет федеральных органов исполнительной власти.
На основании проведенного анализа введено в правовой оборот понятие системы администрирования федеральной собственности, под которой предложено понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по управлению федеральной собственностью в пределах и порядке, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Проведено соотношение системы администрирования федеральной собственностью и корпоративного управления федеральной собственностью по критериям масштаба участия в данных системах представителей государства, полномочиям и функциям в сфере управления федеральной собственностью, видам и уровню принимаемых решений относительно управления федеральной собственностью и др.
12. При исследовании организации корпоративного управления федеральной собственностью проведено соотношение участников в классическом корпоративном управлении и корпоративном управлении федеральной собственностью.
Установлено, что в классическом корпоративном управлении соответствующие функции по управлению организацией выполняют профессиональные субъекты управления, которые являются участниками правоотношений между собственником и менеджментом по поводу объекта управления.
Выявлены особенности при формировании органов корпоративного управления федеральной собственностью, в которые могут быть включены как зависимые представители государства, так и независимые директора, осуществляющие свои функции на профессиональной основе.
Поскольку критерии отбора профессиональных поверенных не закреплены нормативно, в целях повышения эффективности деятельности таких субъектов при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, предложено внести изменения в п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738, следующего содержания:
«…Представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы в течение последних трех лет, лица, входящие в органы корпоративного управления акционерных обществ с государственным участием, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и настоящим Положением, и обладающие специальными знаниями и навыками в сфере деятельности акционерного общества и корпоративного управления (далее - профессиональные поверенные)...».
13. В ходе анализа правовых аспектов формирования совета директоров (наблюдательного совета), выявлены правовые особенности создания совета директоров (наблюдательного совета) отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, государственных корпораций.
Установлено, что в законодательстве отсутствует какой-либо комплексный подход к назначению членов наблюдательного совета государственных корпораций, поскольку в отдельных случаях указанных лиц назначает и освобождает от должности Президент Российской Федерации (Ростехнологии, Росатом), в иных – Правительство Российской Федерации (Банк Развития – Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), в отношении Агентства по страхованию вкладов порядок назначения членов совета директоров в законодательстве не установлен. В то же время отсутствуют критерии и требования к данным лицам, их профессиональной подготовке, количественному составу, ответственности и др.
На основании проведенного исследования, обоснована необходимость установить в федеральном законодательстве единообразные правила формирования советов директоров (наблюдательных советов) государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства, а также сформировать единые критерии и требования, предъявляемые к указанным лицам, порядку их деятельности, принимаемым решениям, применяемым мерам ответственности по результатам деятельности
14. При исследовании правового обеспечения деятельности исполнительных органов проведен сравнительно-правовой анализ назначения и функционирования исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью.
Так, установлено, что коллегиальный исполнительный орган формируется только в акционерных обществах и государственных корпорациях, в то время как в федеральных государственных унитарных предприятиях действует только единоличный исполнительный орган.
Выявлены различные подходы к назначению на должность единоличного исполнительного органа преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью:
- акционерное общество: назначение на должность и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества (п. 3 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»);
- федеральное государственное унитарное предприятие: назначается собственником, который заключает и прекращает с руководителем унитарного предприятия трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ст. 20, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- государственная корпорация: единый подход к назначению руководителя государственной корпорации отсутствует, полномочия по назначению и освобождению от должности единоличного исполнительного органа государственной корпорации принадлежат различным органам: Президенту Российской Федерации (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Росатом), Правительство Российской Федерации (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), непосредственно совету директоров государственной корпорации – Агентство по страхованию вкладов.
15. Проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса единоличного исполнительного органа государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, и выявлены отличия по следующим основаниям:
1) наличию в законодательстве критериев отбора единоличного исполнительного органа:
- назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе при выполнении установленных критериев относительно образования, опыта работы и другим требованиям (Постановление Правительства РФ «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»);
- назначение руководителей государственных корпораций производится без какого-либо конкурса и без предъявления каких-либо критериев к кандидатам;
2) необходимости повышения квалификация и подтверждения соответствия занимаемой должности:
- руководители федеральных государственных унитарных предприятий подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия и Постановления Правительства РФ «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»;
- требования по повышению квалификации и проведению аттестации руководителей государственных корпораций в законодательстве не содержатся;
3) закреплению в законодательстве ограничений деятельности единоличного исполнительного органа:
- для руководителя федерального государственного унитарного предприятия установлены ограничения в правовом положении и функционировании (ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях»);
- ограничения деятельности руководителей государственных корпораций в законодательстве не установлены;
4) установлению порядка применения мер ответственности:
- руководитель федерального государственного унитарного предприятия должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия, а также по отдельным показателям, в частности, по бухгалтерскому учету и полученной прибыли (Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»). Кроме того, руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия (ст. 25 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- положения об ответственности единоличного исполнительного органа содержатся только в отношении Председателя Внешэкономбанка (п. 4 ст. 15 Федерального закона «О банке развития»).
На основании проведенного анализа, сделан вывод о необходимости внесения изменений в законодательство о государственных корпорациях относительно закрепления соответствующих требований и критериев единоличных исполнительных органов государственных корпораций, единообразного порядка назначения единоличного исполнительного органа государственной корпорации, условий и порядка применений мер ответственности по результатам деятельности единоличного исполнительного органа государственной корпорации и др.
16. В ходе анализа правового регулирования взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью, а также правовых вопросов возникновения и разрешения корпоративных конфликтов в ходе корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика сущности корпоративных конфликтов в процессе такого управления, поскольку представители государства в органах корпоративного управления выполняют различные по существу и назначению полномочия, однако реализуют их в пользу государства как комплексного стейкхолдера.
Такие корпоративные конфликты могут возникать по различным направлениям деятельности организации, в частности:
- относительно выплаты дивидендов: согласно пп. 11 ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах» рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты входит в компетенцию совета директоров (наблюдательного совета) общества, однако совет директоров (наблюдательный совет) акционерного общества с участием государства может принять решение о невыплате дивидендов или уменьшению их размера, что повлечет недополучение средств в федеральный бюджет;
- относительно ценообразования в организации: с одной стороны, государство как акционер заинтересовано в повышении дохода от деятельности общества, что выражается в позиции представителей государства при принятии решений относительно ценовой политики на продукцию, в частности, топливно-энергетического комплекса, с другой стороны, повышение цен может негативно повлиять на социальную обстановку в государстве и обществе, в результате чего неизбежны корпоративные конфликты между органами корпоративного управления федеральной собственностью, представленными государством.
17. При анализе правовых проблем осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью выявлено, что при реализации данных правоотношений по причине комплексности рассматриваемого правового явления применяются различные виды контроля:
- внешний государственный – со стороны контролирующих органов государственной власти – в акционерных обществах, государственных корпорациях;
- внешний негосударственный – со стороны аудиторских организаций;
- внутренний государственный – со стороны собственника федерального государственного унитарного предприятия;
- внутренний негосударственный – со стороны собственников: миноритарных акционеров в акционерных обществом с частичным участием государства; со стороны специальных органов: ревизионной комиссии, службы внутреннего контроля и др.
18. При исследовании прикладных проблем корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика применения института раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью, поскольку, с одной стороны, Кодекс корпоративного поведения устанавливает принцип регулярного и своевременного получения акционерами полной и достоверной информации об обществе, с другой стороны, в случае деятельности акционерного общества со 100-процентным участием государства реализация данного принципа представляется нецелесообразной по причине наличия единственного акционера – государства.
В то же время в иных формах корпоративного управления федеральной собственностью принцип открытости информации должен быть реализован за счет ведения информационной политики общества для свободного и необременительного доступа к информации об обществе, и предоставления иным участникам общества исчерпывающей информации по каждому вопросу повестки дня при подготовке общего собрания акционеров, а также включения в годовой отчет, предоставляемый акционерам, необходимой информации, позволяющей оценить итоги деятельности общества за год.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в расширении теоретических знаний о правовом обеспечении реализации корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации, его значении и роли в теории и практике государственного управления. Полученные научные результаты могут способствовать решению проблем правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в различных предприятиях и организациях с участием государства.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты корпоративного управления федеральной собственностью, а также способствовать принятию нормативных правовых актов, позволяющих регламентировать порядок формирования органов корпоративного управления, их полномочия и функции относительно объектов федеральной собственности, преодолеть конфликты интересов между государством и иными собственниками.
Материалы и разработки диссертационного исследования могут представлять интерес в правоприменительной практике для юристов, работников органов государственной власти, независимых директоров и профессиональных поверенных в системе управления федеральной собственностью, судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и др.
Результаты диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях указанной проблемы и в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Корпоративное право», «Государственное и муниципальное управление», «Теория и механизмы современного государственного управления», и т.д.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет», а также на международных и межвузовских научно-практических конференциях.
Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий, разработке учебно-методических пособий, учебно-методических комплексов по курсам «Административное право», «Финансовое право», «Российское предпринимательское право», а также проведении лекционных занятий по спецкурсу для студентов пятого курса дневного отделения «Финансово-правовые аспекты корпоративных правоотношений», для студентов пятого курса вечернего отделения «Правовое регулирование деятельности государственных корпораций».
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, в том числе в 6 монографиях, 19 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК России, 14 докладах на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и др.
Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, пять глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключение, список источников и литературы.
Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления
В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно, что закреплено в п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае: - если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Находящееся в собственности субъектов Российской Федерации имущество, которое может находиться в федеральной собственности или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или муниципальную собственность в случае: - если нахождение указанного имущества в собственности субъектов Российской Федерации не допускается, в том числе в результате разфаничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, федеральными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, федеральными государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ и со статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае: - если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; - если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ и со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Передача в федеральную собственность из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности и в собственность субъекта Российской Федерации из муниципальной собственности имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается. Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в собственность которых передано имущество, несут бремя его содержания с даты возникновения права собственности.
Правовая характеристика преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью
В условиях развития новых экономических отношений, постепенного укрепления государственного сектора в рыночных отношениях роль и значение такой формы корпоративного управления федеральной собственностью как федеральные государственные унитарные предприятия, наделенные полномочиями по управлению федеральной собственностью, представляется достаточно спорной и двоякой, поскольку многими учеными и практиками такие формы признаются анахронизмами, не отвечающими современным требованиям экономического развития.
Действительно, унитарные предприятия являются традиционным инструментом управления федеральной собственностью в различных основных отраслях народного хозяйства, причем эффективность их деятельности зависит от объема имущественной базы, переданной этим предприятиям для управления.
Тем не менее, существуют определенные виды экономической деятельности, которые традиционно осуществляются государственными унитарными предприятиями монопольно: экспорт и импорт различных государственно-монопольных товаров (например, эмиссия и хранение денежных знаков, облигаций и других ценных бумаг, этилового спирта), производство либо использование отдельных видов продукции (сырья), к примеру, военного назначения, оружия, наркотических и психотропных средств и др.
Государственные унитарные предприятия различаются по своим видам и юридическим характеристикам. Так, согласно ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.
В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Кроме того, имущество может быть закреплено за унитарным предприятием либо на праве хозяйственного ведения, либо - оперативного управления.
Унитарные предприятия всегда создаются собственником-государством (субъектом РФ); Во-вторых, устав является единственным учредительным документом государственных унитарных предприятий. Кроме того, государственное унитарное предприятие в соответствии с федеральным законодательством является коммерческой организацией, имеющей специальную (целевую), а не общую правоспособность, как иные коммерческие организации.
Особенностью создания государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является то, что оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа РФ на базе государственной собственности. Собственник имущества в лице соответствующего органа определяет предмет и цель деятельности государственного унитарного предприятия и утверждает его устав, решает вопросы о реорганизации или ликвидации предприятия, назначает руководителя, контролирует использование по назначению и сохранность закрепленного за предприятием имущества.
Рассматривая исторический аспект, следует указать, что до принятия ГК РФ государственные федеральные предприятия создавались по решению Госкомимущества РФ. Такой порядок был установлен в Постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» , в котором указывалось, что правом распоряжения государственным имуществом обладают исключительно Госкомимущество РФ (по согласованию с министерствами и ведомствами) и комитеты по управлению имуществом (в отношении имущества, принадлежащего субъектам Федерации).
Как указано в законе, в настоящее время от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в порядке, установленном Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» .
Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью
Помимо указанного имущества в качестве имущественных взносов Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации Корпорации может быть передано иное находящееся в федеральной собственности имущество, в том числе принадлежащие Российской Федерации права на результаты интеллектуальной деятельности.
Государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
Любая государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. В п. 2 ст. 3 федерального закона о государственной корпорации «Ростехнологии» установлено аналогичное правило. Прибыль Государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели деятельности данной корпорации, а именно: содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых Государственная корпорация «Ростехнологии» в силу преобладающего участия в их уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Кроме того, в отношении Государственной корпорации «Ростехнологии» действует правило, согласно которому государственная корпорация использует свое имущество исключительно для достижения соответствующей цели. Следует отметить, что уполномоченные органы устанавливают ограничения на совершение определенных действий с имуществом государственных корпораций. Так, в соответствии с п. 3 ст. 17 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Правительство Российской Федерации утверждает перечень имущества Корпорации, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, и перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание . Кроме того, Росатом имеет право за счет своего имущества: 1) создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за пределами Российской Федерации; 2) создавать учреждения Корпорации; 3) создавать другие некоммерческие организации, а также участвовать в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, в уставных капиталах хозяйственных обществ и в других организациях; 4) совершать для достижения соответствующих целей любые сделки, в том числе приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, выдавать поручительства за третьих лиц, являющихся учреждениями Корпорации, акционерными обществами Корпорации и их дочерними, зависимыми обществами, а также подведомственными предприятиями, и предоставлять им займы. Государственные корпорации обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание каждой государственной корпорации. Согласно ст. 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов. Кроме того, Государственная корпорация «Ростехнологии» формирует в составе своего имущества резервный фонд и иные целевые фонды в порядке и размерах, которые определяются наблюдательным советом Государственной корпорации «Ростехнологии» (п. 4 ст. 5 соответствующего федерального закона). Порядок формирования и размеры фондов устанавливаются наблюдательным советом корпорации. Прежде всего, необходимо отметить, что данная статья фактически обязывает корпорацию сформировать резервный и иные целевые фонды, возлагая такую обязанность на наблюдательный совет корпорации. Однако в настоящее время ни резервного фонда, ни каких-либо иных целевых фондов в корпорации не сформировано, что может быть объяснено тем, что корпорация все еще находится в процессе становления и формирования имущества. Следует отметить, что формирование фондов денежных средств является способом управления собственным капиталом. Наблюдательный совет с помощью финансовой службы определяет состав и структуру образуемых в корпорации фондов денежных средств, а также устанавливает целевые направления их расходования. Как правило, ряд фондов денежных средств образуется предприятиями в силу требований законов, другие зависят от решения учредителей и учетной политики предприятия. Применительно к Государственной корпорации «Ростехнологии» решение о формировании целевого фонда полностью лежит на наблюдательном совете корпорации . Применительно к Государственной корпорации «Росатом» ст. 20 соответствующего федерального закона определяет, что корпорация создает специальные резервные фонды Корпорации и управляет ими. В состав специальных резервных фондов Корпорации входят: 1) фонд финансирования расходов на обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, содержание и оснащение аварийно спасательных формирований, оплату их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
Правовые проблемы осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью
Таким образом, существующая в настоящее время система управления имеет следующие особенности: во-первых, отсутствие единого координирующего органа при существенной распределенности функций между различными органами, имеющими различные уровни подчинения; во-вторых, наличие в системе нескольких объектов управления, имеющих между собой функционально-институциональную связь на уровне потребления и использования основных видов собственности; в-третьих, отсутствие законодательства, регулирующего порядок взаимоотношений между предпринимателями, государственными органами, осуществляющими контроль использования федеральной собственности, а также государственными органами, являющимися потребителями ресурсов; в-четвертых, система управления не имеет прямых управляющих воздействий от субъекта управления к объекту управления, для реализации управленческих функций используется опосредованный механизм воздействия на объекты регулирования. Таким образом, система управления федеральной собственностью является открытой и опосредованной, что заставляет органы управления применять различные инструменты для снижения своих рисков. Основным критерием управления является набор показателей эффективности управления федеральной собственностью, на основе которого принимаются наиболее важные решения в части ее использования. При этом система управления рисками и поддерживающая ее система мониторинга являются второй частью механизма управления, входящего в систему управления федеральной собственностью.
Необходимо отметить, что администрирование федеральной собственности имеет повышенную важность и значимость, обусловленную рядом причин. Так, результаты процесса администрирования федеральной собственности влияют на судьбы граждан государства, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.
Кроме того, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство.
Объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д.
Исходя из указанных факторов, разработка системы администрирования государственной собственности должна основываться на предварительной ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.
Основными проблемами системы администрирования государственной собственности является отсутствие законодательного разграничения прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти, поскольку практически все органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативные правовые акты, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.
Аналогичной позиции придерживается и О.И. Короткова, которая указывает в качестве основного препятствия на пути реформирования сферы управления государственной собственностью недостаточную эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти .
Действительно, существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления федеральной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества.
В результате государственный аппарат, управляющий федеральной собственностью, в целом не соответствует новым принципам и задачам государственной власти как по профессионально-квалификационным, так и по морально-психологическим характеристикам. Причина этого, прежде всего, в том, что система государственной службы в сфере управления федеральной собственностью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего наблюдается нарушение принципа единства системы управления государственной собственностью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления государственной собственностью; падение уровня исполнительской дисциплины в сфере управления государственной собственностью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления государственной собственностью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления государственной собственностью и, конечно же, коррупция в системе управления государственной собственностью становится неизбежной реальностью.
Похожие диссертации на Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации
