Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы права собственности Российской Федерации за рубежом 17
1.1. Правовое положение Российской Федерации как собственника имущества за рубежом 17
1.2. Понятие и виды объектов собственности Российской Федерации за рубежом 28
1.3. Правовой статус субъектов управления и использования собственности Российской Федерации за рубежом 49
Глава 2. Правовое регулирование правоотношений Российской Федерации и зарубежных стран в отношении собственности 73
2.1. Нормативное обеспечение реализации Российской Федерацией правомочий собственника за рубежом 73
2.2. Порядок взаимодействия Российской Федерации и зарубежных стран в сфере инвестиционных и иных имущественных правоотношений 97
2.3. Взаимодействие Российской Федерации со странами СНГ относительно правопреемства собственности Союза ССР 121
Глава 3. Правовые аспекты распоряжения собственностью Российской Федерации за рубежом 136
3.1. Правовое обеспечение эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом 136
3.2. Контроль за осуществлением поиска, использованием и управлением собственностью Российской Федерации за рубежом 157
Заключение 174
Список источников и литературы 177
- Понятие и виды объектов собственности Российской Федерации за рубежом
- Нормативное обеспечение реализации Российской Федерацией правомочий собственника за рубежом
- Взаимодействие Российской Федерации со странами СНГ относительно правопреемства собственности Союза ССР
- Правовое обеспечение эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в настоящее время в период перехода к новой системе экономических отношений, реализации попыток преодоления кризисных явлений, стремления модернизировать экономические, политические и социальные направления деятельности Российской Федерации, возникает необходимость совершенствования законодательства относительно защиты права государственной собственности, находящейся за рубежом, и являющейся финансовой, имущественной и обеспечительной основой экономики Российской Федерации.
Кроме того, наличие большого объема собственности за рубежом и все большая правовая, политическая и социальная интеграция Российской Федерации в мировое сообщество, придает особо важное значение таким вопросам, как статус собственника имущества, коллизия норм в международном частном праве, гарантии прав собственника имущества, находящегося на территории иностранного государства, правовые пределы иммунитета государственной собственности за рубежом, а также правовые рамки деятельности государственных органов Российской Федерации для обеспечения сохранности федерального имущества и т.д.
Для регулирования указанных вопросов необходимо наличие четко проработанной и основательной правовой базы в разных отраслях права как на уровне международных публичных и частных правоотношений, так и в рамках национального законодательства.
Необходимость совершенствования правовой защиты имущественных интересов Российской Федерации за рубежом как собственника обусловливают исторические события, вследствие которых Российская Федерация стала правообладателем колоссального имущественного комплекса различных объектов, расположенных за рубежом. Действительно, ввиду известных исторических процессов на территории Российской Федерации, категория федерального имущества, находившегося за границей, не оставалась неизменной. К такому имуществу относится перешедшее в порядке правопреемства от Российской империи к советскому государству, а также имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Советского Союза к Российской Федерации.
На сегодняшний день, вследствие отсутствия специального правового регулирования, а именно, отсутствия ряда федеральных законов и подзаконных нормативных актов, к примеру, постановления Правительства РФ «О едином государственном реестре зарубежной собственности Российской Федерации» крайне актуальными являются проблемы поиска утерянного имущества, эффективного управления, а также вопросы восстановления, оформления, переоформления права собственности на имущество, ранее считавшееся утерянным или бесхозным, и многое другое.
В свою очередь, эффективность управления данным имуществом, его сохранность и увеличение масштабов участия Российской Федерации во внешних имущественных правоотношениях, является приоритетным направлением внешнеэкономических сношений России и других государств.
Тем не менее, объекты федеральной собственности достаточно разнородны по правовой природе и фактическому назначению, что неизбежно влечет и индивидуальный правовой режим реализации прав на них.
Однако в связи с осуществлением схожих функций и наличием тождественных задач у субъектов управления федеральной собственностью за рубежом актуальной проблемой является разграничение их полномочий, что в свою очередь, является причиной снижения эффективности управления объектами государственной собственности, находящихся за рубежом, и как следствие - низкий уровень качества проводимых мероприятий по поддержанию сохранности объектов государственной собственности. Таким образом, данное обстоятельство обуславливает необходимость включения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность федеральных министерств и ведомств, относительно закрепления их функций и полномочий по управлению федеральной собственностью за рубежом.
Не менее важной проблемой, подчеркивающей актуальность исследования, является определение правового статуса России как собственника имущества и субъекта гражданских правоотношений, и применение совокупности норм международного публичного или международного частного права для регламентации деятельности государства в различных сделках.
В данном случае важной особенностью этих правоотношений является то, что вопросы о собственности государства на территории другого публично-правового образования решаются путем поиска юридического компромисса в законодательстве страны-собственника и страны-месторасположения объекта правоотношений, однако чаще всего, поиск указанного компромисса является невозможным ввиду отсутствия норм, способных внести ясность в решение возникшей проблемы или же законодательные положения одного из государств прямо противоречат принципам международного права о государственном суверенитете и иммунитете, что обусловливает актуальность проведения комплексного исследования вопросов, связанных с правовым режимом собственности Российской Федерации за рубежом.
Степень научной разработанности темы. В трудах российских юристов в дореволюционный период вопрос правового режима государственной собственности Российской Империи за рубежом рассматривался в контексте общеправовых проблем регулирования государственной собственности, и был исследован в трудах таких правоведов, как: Ю.С. Гамбаров, Н.Л. Дювернуа, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, И.А. Покровский, В.И. Синайский, Г.Ф. Шершеневич, и др.
В советский период рассматривались лишь отдельные аспекты гражданско-правового регулирования государственной собственности за рубежом. Так, общим вопросам правового регулирования собственности советского государства были посвящены работы Н.Г. Александрова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, П.П. Виткявичуса, Д.М. Генкина, Н.В. Захаровой, О.А. Красавчикова, Р.О. Халфиной, Ю.К. Толстого, и др.
Правовому регулированию федеральной собственности Российской Федерации за рубежом на современном этапе посвящены исследования следующих авторов: В.К. Андреева, В.В. Бандурина, Н.В. Бандуриной, М.М. Богуславского, В.В. Витрянского, В.Г. Вишнякова, С.И. Гайдаржи, Г.В. Голубцова, С.П. Гришаева, В.В. Гущина, Т.В. Закупень, А.М. Залиняна, В.П. Звекова, Д.В. Кириченко, Т.Ю. Копыловой, О.И. Коротковой, Н.Ю. Корниенко, Н.Н. Литягина, Д.В. Мазеина, С.Х. Миннехановой, О.А. Поповой, Г.Ф. Ручкиной, А.П. Сергеевой, И.В. Силкиной, А.В. Сметанина, Е.А. Суханова, Э.В. Талапиной, Н.А. Шебановой, С.О. Шитькова, В.В. Харченко, А.М. Эрделевского, и др.
Однако, несмотря на большое количество трудов, посвященных отдельным вопросам правового режима государственной собственности и сопутствующим проблемам, в данных работах недостаточно внимания уделяется правовым аспектам эффективности, коммерческой реализации правомочий субъектов в сфере распоряжения и управления федеральной собственностью. Кроме того, недостаточно проработан вопрос правового статуса объектов федеральной собственности за рубежом, не рассматриваются инвестиционные правоотношения с применением государственной собственности за рубежом, не в полной мере изучены разграничения полномочий титульных собственников федерального имущества за рубежом, что еще раз подтверждает значимость и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования и эффективного управления имуществом, находящимся за рубежом и принадлежащим Российской Федерации на праве собственности.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы правового статуса государства и федеральных органов государственной власти как субъектов имущественных правоотношений в отношении собственности Российской Федерации за рубежом, а также особенности правового режима зарубежного имущества Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа действующих нормативных правовых актов, правоприменительной практики, научной литературы выработать теоретические и практические предложения, направленные на совершенствование правового регулирования управления и распоряжения собственностью Российской Федерации за рубежом.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
-
Исследовать правовое положение Российской Федерации как собственника имущества за рубежом.
-
Исследовать понятие и виды объектов собственности Российской Федерации за рубежом.
-
Определить правовой статус субъектов управления и использования собственности Российской Федерации за рубежом.
-
Выявить особенности нормативного обеспечения реализации Российской Федерацией правомочий собственника за рубежом.
-
Охарактеризовать порядок взаимодействия Российской Федерации и зарубежных стран в сфере инвестиционных и иных имущественных правоотношений.
-
Охарактеризовать взаимодействие Российской Федерации со странами СНГ относительно правопреемства собственности Союза ССР.
-
Исследовать правовое обеспечение эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом.
-
Провести правовой анализ мероприятий направленных на осуществление поиска, а также использование и управление собственностью Российской Федерации за рубежом.
Методологической основной диссертационного исследования является совокупность общенаучных и специальных методов исследования, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез и на которых автор, базировал свое исследование для максимально объективного исследования поставленных задач и предмета исследования.
Помимо этого, автором применялись сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, комплексный, диалектический, системного анализа, метод правового моделирования и другие методы (юридико-догматический, системно-структурный, структурно-функциональный).
Теоритическую основу исследования составляют научно-теоритические труды монографии, публикации в периодических изданиях, учебная литература ученых-правоведов, посвященные правовому положению федерального имущества Российской Федерации за рубежом, в том числе полномочиям субъектов управления и распоряжения объектами федеральной собственности России в иностранных государствах.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды М.М. Богуславского, Д.В. Кириченко, С.Х. Минненхановой, А.П. Сергеева, А.В. Сметанина, Н.А. Шебановой и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, в частности, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федерального агентства по управлению государственным имуществом и иные акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили судебная практика гражданского и арбитражного судопроизводства по вопросам исследуемой тематики, а также материалы научных конференций, практических семинаров, исследования, научные дискуссии, отражающие мнения по различным проблемам в области правового регулирования имущественных правоотношений с участием государства.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного исследования правового регулирования отношений в сфере управления и распоряжения объектами собственности Российской Федерации за рубежом.
В диссертации предложено расширить перечень объектов с особой правовой защитой, на которые распространяется режим имущественного учета Российской Федерации за счет включения в такой перечень объектов исторического и культурного наследия.
Сделаны предложения о совершенствовании законодательства и разработке нормативных правовых актов в сфере учета объектов федеральной собственности за рубежом, инвестиционной деятельности государства в отношении различных видов имущества, в том числе объектов собственности за рубежом, а также принятии Федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности» и Соглашения стран-участниц СНГ о решении имущественных споров в судебном и досудебном порядке касательно решения задач подсудности исков о признании прав на государственное имущество СССР и имущественные правоотношения в современных условиях.
Сформулированы предложения о расширении полномочий Федерального агентства по управлению федеральным имуществом относительно ведения учета собственности Российской Федерации за рубежом, а также предложена авторская классификация субъектов управления и распоряжения федеральной собственностью за рубежом.
В диссертации сформулированы теоретические предложения об управлении собственностью России за рубежом, в том числе разработаны понятие и критерии эффективности управления федеральной собственностью за рубежом, целенаправленного и контролируемого перевода объектов из прежнего состояния до необходимого, а также обоснована необходимость проведения комплекса мероприятий, направленных на поиск, оформление и учет утерянного федерального имущества, а также имущества Российской Империи и бывшего Союза ССР, расположенного за рубежом, с целью повышения показателей эффективности эксплуатации государственной собственности за рубежом.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. При исследовании объектов собственности Российской Федерации за рубежом выявлено отсутствие в нормативных правовых актах отдельных видов имущества, требующих особой правовой защиты.
На основании проведенного анализа предложено расширить перечень объектов с особой правовой защитой и дополнить пункт 3 Положения об учете федерального имущества, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 № 447 и изложить его в следующей редакции:
«объектом учета является расположенное на территории Российской Федерации или за рубежом следующее федеральное имущество…- художественные и культурные ценности, а также объекты исторического наследия, отнесенные к категории федеральной собственности за рубежом и не включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации».
2. При исследовании действующей системы учета объектов собственности Российской Федерации за рубежом выявлено отсутствие единого нормативного правового акта в сфере учета объектов федеральной собственности за рубежом.
Обоснована необходимость разработки и принятия постановления Правительства РФ «О едином государственном реестре зарубежной собственности Российской Федерации», основными разделами которого должны быть:
I. Общие положения о консолидации всех объектов зарубежной собственности Российской Федерации в отдельный государственный реестр федеральной собственности за рубежом.
II. Организация и координация деятельности органов государственной власти по порядку учета государственной собственности за рубежом, их полномочия и функции.
III. Порядок и сроки включения и исключения информации о государственной собственности за рубежом из реестра, а также ответственность за ненадлежащее ведение реестра.
3. Проанализировав правовое положение субъектов управления государственной собственностью за рубежом, сделан вывод о целесообразности передачи функций по управлению собственностью Российской Федерации за рубежом Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.
На основании проведенного анализа предложено дополнить внести изменения в п. 5.7 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432, и изложить его в следующей редакции:
«Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности… осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, в том числе имущества Российской Федерации за рубежом, ведение реестра федерального имущества, ведение реестра имущества Российской Федерации за рубежом и выдачу выписок из указанных реестров».
4. При исследовании финансово-хозяйственной деятельности загранучреждений Российской Федерации и реализации функций органов государственной власти в сфере управления и распоряжения собственности Российской Федерации за рубежом выявлено отсутствие единого подхода к применению нормативных правовых актов, регулирующих размещение государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд загранучреждений Российской Федерации.
На основании проведенного анализа предложено внести изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», включив в него раздел «О едином подходе заключения государственных контрактов», посвященный вопросам эффективного применении положений Федерального закона для нужд федеральных органов власти и подведомственных им заграничных учреждений.
5. При исследовании взаимодействия Российской Федерации с зарубежными странами в сфере имущественных правоотношений обоснована необходимость разработать и принять новый проект Федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности», который должен применяться при решении вопросов собственности Российской Федерации или собственности другого государства, расположенного на территории Российской Федерации. В Федеральном законе должны быть включены такие разделы, как:
- общая часть, где устанавливаются принципы предоставления иностранному государству и его имуществу юрисдикционного иммунитета на территории Российской Федерации;
- вопросы судебного иммунитета от принятия мер по обеспечению иска и от исполнения судебного решения, в том числе отказ государства от участия в судебном разбирательстве;
- вопросы приоритетности международных договоров.
6. При анализе порядка взаимодействия Российской Федерации и зарубежных стран в сфере инвестиционных и иных имущественных правоотношений выявлено отсутствие в законодательстве Российской Федерации определения «государственная инвестиционная деятельность».
В целях устранения пробела в инвестиционном законодательстве и совершенствования нормативной правовой основы инвестиционных правоотношений предложено внести изменения в ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», дополнив пунктом следующего содержания:
«…государственная инвестиционная деятельность – это размещение материально-имущественных ценностей, отнесенных к категории федеральной собственности, в том числе имущество за рубежом и права на них, а также права на интеллектуальную собственность, вкладываемых государством в объекты предпринимательской деятельности в целях реализации инвестиционных проектов».
7. На основании проведенного исследования взаимодействия Российской Федерации со странами СНГ выявлено, что значительная часть имущества бывшего Союза ССР, до сих пор не имеет законного собственника, а действующие в настоящее время соглашения полностью не регулируют проблему судебной защиты прав на собственность, перешедшую по правопреемству к странам-участницам СНГ.
В этой связи предложено разработать и принять Соглашение стран-участниц СНГ «О решении имущественных споров в судебном и досудебном порядке», в котором должны быть изложены положения о подсудности исков, признании прав на государственное имущество путем судебной перерегистрации прав на недвижимое имущество, ранее принадлежавшее Советскому Союзу, а также судебные и внесудебные способы урегулирования имущественных споров между бывшими советскими республиками.
8. При проведении исследования правового обеспечения эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом было разработано авторское определение эффективного управления федеральной собственностью за рубежом, под которым предложено понимать осуществление мероприятий по целенаправленному и контролируемому переводу объектов из прежнего состояния до необходимого при условии изменения внешней и внутренней среды управления, включающих процедуры по поиску утерянного национального богатства; охране культурного и исторического наследия; изучению, использованию, охране учетных объектов собственности и иные элементы.
9. При проведении анализа контроля за использованием и управлением собственностью Российской Федерации за рубежом было установлено, что в действующем законодательстве отсутствуют положения, регулирующие деятельность органов государственной власти по проведению мероприятий, направленных на поиск, учет и управление утерянными объектами федеральной собственностью за рубежом.
В целях повышения эффективности использования имущества Российской Федерации за рубежом предложено дополнить п. 6 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865, подпунктом 40.1 следующего содержания:
«МИД Российской Федерации осуществляет следующие полномочия… - организует и обеспечивает мероприятия по поиску, оформлению и учету утерянного федерального имущества, а также имущества Российской Империи и бывшего Союза ССР, расположенного за рубежом».
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты способны повысить степень научной разработанности проблематики, поставленной в диссертационном исследовании, и поспособствовать дельнейшим исследованиям проблем правового режима собственности Российской Федерации за рубежом.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть применены для совершенствования законодательной основы, регулирующей правовые аспекты реализации государством правомочий в отношении федерального имущества, расположенного за рубежом, а также поспособствовать принятию нормативных правовых актов, регулирующих эффективное использование имущества уполномоченными органами государственной власти.
Также результаты проведенного исследования могут быть использованы при написании специальных правовых учебных дисциплин и в материалах лекций по гражданскому, предпринимательскому, международному публичному и международному частному праву и в рамках отдельных спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения, предложения и выводы, сформулированные в диссертационной работе, получили апробацию при рецензировании и обсуждении диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета ИЭУП ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет».
Основные выводы и положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях, а также при подготовке выступлений на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях.
Основные положения и научные разработки диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс юридического факультета ИЭУП ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении курсов лекций, а также проведении семинаров по курсам «Финансовое право», «Правовое регулирование оффшорной деятельности и свободных экономических зон», «Банковское право зарубежных стран».
Структура работы определяется исследуемой темой, а также целью и поставленными задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, списка источников и литературы.
Понятие и виды объектов собственности Российской Федерации за рубежом
Формирование понятия «объект собственности», а также появление видов собственности происходило на протяжении тысячелетий, о чем свидетельствуют сохранившиеся правовые документы, относящиеся к периоду существования римского права. Историческая продолжительность обусловила многогранность толкования и сложную юридическую природу объектов и видов собственности.
Отталкиваясь от классической теории государства и права, объект как юридическое явление может рассматриваться в качестве активного элемента правоотношений, существующего в материальной и не материальной форме, и вокруг которого формируются юридические права и обязанности субъектов правоотношений20. Однако такой подход подразумевает наличие конкретной цели у субъектов по отношению к объекту, добровольно вступивших в правоотношения, которые могут быть реализованы в виде стремления удовлетворить свои личные материальные и нематериальные интересы. Таким образом, объектами правоотношений будут выступать блага, в которых напрямую присутствует интерес субъекта правоотношений.
Согласно другой точке зрения, объектами правоотношений являются материальные, не материальные и иные общественные блага, способные удовлетворить интересы и потребности физических и юридических лиц, по поводу которых субъекты права, осуществляя свои субъективные права и обязанности, вступают в правовые отношения . Отметим, что данная позиция заметно шире, так как включает понятие «иные общественные блага», а с учетом того, что содержание «иных благ» подробнее не раскрывается, то остается возможность систематизации иных благ при появлении такой необходимости.
Несмотря на отличие в толковании понятия «объект собственности», в обоих случаях подчеркивается факт присутствия некоего блага, который будет служить мотивацией для субъектов правоотношений и должен удовлетворять их интересы. Так же в обоих случаях происходит деление объектов на две категории - материальные и нематериальные блага. Таким образом, для выявления специфики интересующих нас объектов собственности принадлежащих по праву собственности государству, но располагающихся за его пределами, рационально также разделить их по материальному и нематериальному признаку, а именно:
- вещи, т.е. материальные блага. Под материальными благами стоит понимать любое движимое и недвижимое имущество в классическом понимании этих категорий имущества (земли, автомобиль, драгоценности, ценные бумаги - акции, векселя, облигации, чеки, бездокументарные ценные бумаги и т.д.) Также к материальным благам, но в отдельную подкатегорию, можно отнести результаты творческой деятельности принадлежащие авторам в рамках исключительного авторского права, в первую очередь к таким относятся произведения искусства, художественная литература, изобретения, научные разработки и т.д.;
- нематериальные блага, т. е. не осязаемые (имя, жизнь и здоровье, деловая репутация и т.д.).
Деление объектов на материальные и нематериальные категории предопределяет специфику складывающихся правоотношений и формирует отрасли права. В частности, для гражданского права, наиболее характерными объектами правоотношений являются движимая и недвижимая собственность, результаты творческой деятельности и связанные с ними права собственности, т.е. - вещное право.
Вещное право, как следует из наименования, есть право, связанное с вещью, устанавливающее определенное отношение субъекта к вещи (собственности). Заметим, что в рамках европейского континентального права собственность определяется весьма ограниченно, через традиционную совокупность составляющих ее правомочий.
Право собственности, наряду с другими вещными правами, характеризуется как исключительное и абсолютное, при этом по своему содержанию оно является наиболее полным.
Стоит отметить, что собственность (dominium, proprietas) и право собственности имеют решающее для всего человечества социальное, экономическое, политическое, правовое, социально-психологическое и нравственно-этическое значение. Собственность является источником имущественного и душевного благосостояния человека, позволяет наделять каждого индивида определенным имуществом, материальными благами, удовлетворять его насущные имущественные и личные неимущественные потребности. Собственность - это экономическая и политическая основа цивилизованного общества и государства, институтов политической власти и демократии, гарантия достойного существования человека.
Собственность способствует упрочнению стабильности в обществе, ограничению власти государства, является действенным средством создания национального и личного богатства, предоставляет каждому плоды собственного труда, поддерживает в человеке чувство собственного достоинства и самоуважения 2.
Собственность является своего рода продолжением и воплощением личности в вещи, рефлексией собственности в материальном мире . По утверждению B.C. Соловьева, «собственность есть идеальное продолжение личности в вещах, или ее перенесение на вещи» . Собственность, как и личность, индивидуальна и служит личности. Чем выше степень индивидуальности собственности, тем свободней и ярче индивидуальность самой личности .
Н.А. Бердяев видел в собственности духовное, а не материальное начало, так как собственность предполагает не только потребление материальных благ, но и более устойчивую и преемственную духовную жизнь личности в семье и роде. Начало собственности связано с природой личности, ее внутренним правом совершать акты, преодолевающие быстротечное время. Собственность родилась в борьбе человеческой личности со стихийными силами природы. Свободный дух человека налагает свою волю на стихийную природу, и от этого акта рождаются неотъемлемые права и обязанности .
Право собственности тесно связано со свободой личности. Лишь в собственности лицо выступает как разум, собственность есть цивилизованная почва для свободы и права. Где нет собственности, там невозможны свободы и право27.
«Развитие человеческих обществ в силу непреложного закона ведет к свободе, следовательно, и к частной собственности» .
«Вне права собственности невозможны свободное сотрудничество людей, совместная свобода людей, свободное нравственное строительство жизни. Вне права собственности существует лишь абсолютный деспотизм тех, кто фактически - несмотря на юридическую отмену собственности распоряжается источниками материальных благ, над абсолютно порабощенной массой людей, лишенных собственности»29. Свобода собственности необходима для всех. Этой свободой мы живем. Вся наша общественная и нравственная свобода, которой мы обладаем как личности, ценнейшее правовое благо, которое мы все имеем, возможна для нас только благодаря частной собственности. В нашем частном праве заключается magna charta нашей публичной свободы .
Так, еще в 1789 г. Национальное собрание Франции провозгласило собственность в Декларации прав человека и гражданина как неприкосновенное и священное право личности, которого никто не может быть лишен, за исключением случаев, предусмотренных законом при условии справедливого и предварительного возмещения (ст. 17) . В дальнейшем названная Декларация стала частью Конституции Французской Республики 1958 г.32.
Как упоминалось ранее, содержание права собственности раскрывается в нормативно-правовых актах государств, чьё законодательство базируется на романо-германской правовой системе, действующей через триаду правомочий: владение, пользование и распоряжение.
Право владения означает юридически закрепленную возможность фактического контроля над собственностью.
Нормативное обеспечение реализации Российской Федерацией правомочий собственника за рубежом
Реализация правомочий Российской Федерации, как собственника имущества за рубежом, непременно происходит на стыке международного публичного и международного частного права. По своей природе публичного образования практический весь комплекс субъективных и объективных правомочий Российской Федерации при участии в международной деятельности регулируется непосредственно нормами международного права.
Регулирование деятельности государства нормами публичного права связано с особым статусом государства, спецификой которого является добровольное и преднамеренное ограничение субъективного участия государств в частноправовых отношениях.
Иными словами ограничение выражается в том, что в отличие от физических и юридических лиц, которые являются полноправными субъектами международного частного права (далее - МЧП), государство будет субъектом МЧП только при участии в сделке физического или юридического лица. Но это не значит, что государства не могут заключить между собой договор купли-продажи или любые другие договоры. Однако в случае возникновения спора между государствами, вопрос может решаться, например, в соответствии со статьей 33 Устава Организации объединенных наций (далее - ООН) в Международном Суде ООН , который рассматривает межгосударственные споры. То есть, применимым будет международное публичное право, а самое главное при этом сам вопрос о выборе «компетентной» национальной правовой системы не возникнет.
Участие Российской Федерации в правоотношениях, связанных с государственной собственностью и регулируемых положениями международного права, имеет свою специфику. И в первую очередь это связано с необходимостью учета норм, не только публичного права, но и частно-правового характера.
Также, особая правовая природа государства, выражена в обладании государственным суверенитетом. В определенной степени государственный суверенитет распространяется и на собственность, которая принадлежит непосредственно государству и находится в исключительном оперативном управлении и распоряжении уполномоченных органов государственной власти.
Заметим, что в данном случае под государственным суверенитетом понимается верховенство государства в решении всех внутренних и внешних вопросов. Исходя из чего, можно утверждать, что комплекс нормативно-правовых актов, который задействован в урегулировании вопросов о праве государственной собственности, весьма обширен и включает в себя как нормы национального законодательства, так и весь массив международных договоров и соглашений, определяющих степень суверенного самоопределения (независимости) субъектов публичного права.
Стоить отметить, что принцип самоопределения государства тесно связан с принципом суверенного равенства государств, который закреплен в Уставе ООН и в ряде других международных соглашений как один из основных общепризнанных принципов международного права87.
Так, проведенный анализ нормативного обеспечения реализации Российской Федерацией правомочий собственника за рубежом подтверждает особый статус Российской Федерации как субъекта публичных правоотношений, а также определяет направления дальнейшего исследования.
В частности, наиболее тщательного анализа требуют такие вопросы, как: суверенитет государства, наличие иммунитета у объектов государственной собственности за рубежом, допущение разбирательства в судах иностранных государств по искам против Российской Федерации, обеспечение иска путем наложения ареста на государственную собственность за рубежом, а также основания правопреемства государств в международном праве.
Отметим, что приоритетность вопроса правопреемства для России опосредована бурными историческими событиями, ввиду которых Российская Федерация унаследовала право государственной собственности на большой имущественный комплекс, расположенный за рубежом.
Прежде чем приступить к изучению принципов и общих правил правопреемства государства, как собственника имущества закреплённых в международных конвенциях, представляется необходимым осветить прописные положения отечественного законодательства по вопросам правопреемства.
Так, Федеральный закон от 23.07.2010 N 179-ФЗ закрепляет за Российской Федерацией статус правопреемника и правопродолжателя Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее - РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (далее - СССР), определяет деятельность Российской Федерации в области обеспечения реализации правомочий собственника за рубежом, которая проводится в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации с учетом законодательства государств, на территории которых находится эта собственность. Иные Федеральные законы Российской Федерации устанавливают принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении обеспечения реализации правомочий собственника за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики . В первую очередь к таким Федеральным законам относится третья часть Гражданского кодекса РФ89, вступившая в силу с 1 марта 2002 г., и содержащая два раздела - «Международное частное право» и «Наследственное право», раскрывающие материально-правовое и коллизионно-правовое регулирование международных отношений, а также вопросы, связанные со статусом государства, как участника гражданских правоотношений.
Правопреемство государств - это сложный международно-правовой институт регламентирующий переход определенных прав и обязанностей от одного государства к другому. Правопреемство считается древнейшим институтом международного права, нормы которого длительное время имели обычно-правовой характер и непрерывно развивались соответственно эволюции самого международного права. Этим объясняется существование разных теорий правопреемства государств, число которых увеличивалось в связи с историческими событиями и изменениями на геополитической карте мира.
Однако история формирования института правопреемства государства имеет прямую связь с другим, не менее древним и фундаментальным по значению для юридической науки, институтом частно-правового характера — наследственное право. «Родственная связь» обусловлена тем, что основой современного института правопреемства государств стали заимствованные базисные положения из римского наследственного права, с поправкой в части субъектного состава правоотношений.
В мировой юридической доктрине и практике принято выделять два основных подхода к определению сущности наследования:
- в странах континентального права, наследование понимается как разновидность универсального правопреемства, где в лице наследника видели
продолжение юридической личности наследодателя . Отметим, что универсальный подход справедлив и для института правопреемства, где правопреемник может объявить себя полноправным и юридический полноценным продолжателем государства-предшественника ;
- в странах «общего права» наследование понимается как распределение имущества умершего между лицами, указанными в законе и/или завещании. Точно также, институт правопреемства предусматривает возможность заключения соглашения о разделении собственности государства-предшественника между новыми государствами-правопреемниками собственности.
Важно отметить, что вне зависимости от подхода к вопросу о правопреемстве, под собственностью государства-предшественника понимается весь комплекс принадлежащего ему по праву собственности имущества, а в конкретике с Российской Федерацией - это федеральная собственность, в состав которого входят объекты имущества расположенные за рубежом.
В странах континентальной Европы представление о наследовании как универсальном правопреемстве стало закрепляться после выхода в свет труда немецкого юриста Фридриха Карла фон Савиньи «Система современного римского права» .
Взаимодействие Российской Федерации со странами СНГ относительно правопреемства собственности Союза ССР
Взаимодействие Российской Федерации, как в статусе суверенного государства, так и в качестве самостоятельного субъекта международного права, с остальными странами-участницами Содружества независимых государств (далее - СНГ) относительно правопреемства собственности Союза ССР было положено 8 декабря 1991 г., когда главы государств Республики Белоруссии, РСФСР и Украины официально пришли к согласию о распаде Союза ССР и приняли решение об образовании СНГ.
В рамках нашего исследования представляется необходимым выделить ключевыми цитатами ряд действующих Соглашений между странами-членами СНГ, которые определили перспективы дальнейшего развития и стали ориентирами в урегулировании правовых и претензионных вопросов. Так, в первую очередь стоит обратить внимание на содержание преамбулы Соглашения о создании СНГ, где указанно: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства - учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»173. Приведенная цитата - есть юридическое основание, ставшее отправной точкой в признании суверенного равенства всех вышедших из состава Союза ССР стран.
Следующей ключевой выдержкой из содержания «Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», по нашему мнению, является: «Основываясь на исторической общности народов, связях между собой, учитывая двусторонние договоры, стремление к демократическому правовому государству, намерение развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, стороны договорились об образовании Содружества Независимых Государств» .
Таким образом, в Соглашении о создании СНГ была определена ключевая позиция всех стран-участниц СНГ, об исключительно мирном и коллективном рассмотрении вопрос связанных с правопреемством государств в отношении внешних и внутренних обязательств бывшего Союза ССР.
Произошедшее историческое событие вызвало необходимость разрешения комплекса международных правовых проблем: политических, экономических и, в первую очередь, проблем, связанных с государственной собственностью бывшего Союза ССР.
В данном случае, стоит отметить еще одну формулировку из «Соглашения глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом», которая гласит: «Учитывая глубокие изменения, приведшие к прекращению существования Союза Советских Социалистических Республик как государства - субъекта международного права и геополитической реальности, отмечаем, что вопросы, связанные с имуществом бывшего Союза ССР за рубежом, требуют специального урегулирования...» , таким образом, данное соглашение стало основой в урегулировании вопросов имущественного характера между странами, вышедшими в 1990 году из состава Союза ССР и образовавшими суверенные субъекты международных правоотношений.
В международной практике распад государства на два и более новых субъекта международного права достаточно распространенное явление, имевшее место быть как в странах Европы, к примеру, Югославия, так и в любой другой части мира. Однако, необходимо учитывать, что прекращение существования Советского Союза, как одной из богатейших мировых держав и самого большого по территориальному признаку субъекта международного права, в состав которого входило 15 республик, а также образование новых самостоятельных государств, спровоцировало, как уже отмечалось, необходимость в срочном решении ряда вопросов международного публично-правового характера, в частности: признание за собой вновь образовавшимися государствами статуса правопреемников бывшего Союза ССР; определения правомочий бывших советских республик, как преемников права на государственную собственность бывшего Союза ССР; определения правового статуса государственного имущества Союза ССР; осуществление мер по правовому оформлению, судебной и внесудебной защите различных объектов собственности, а также разработке законодательства по эффективному разделению и управлению этим имуществом.
Стоит отметить, что основными ориентирами, оказавшими существенное влияние на процесс правопреемства бывших советских республик, стали международные нормативно-правовые акты, регулирующие процесс и регламентирующие основания правопреемства государств, а именно: Венская конвенция 1983 г «О правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов»176 (далее - Конвенция 1983г.) и Венская конвенция 1978 г. «О правопреемстве в отношении договоров» (далее - Конвенция 1978г.) (далее - Конвенции).
Конвенции весьма схожи, как в стилистическом отношении, так и по содержательной части. В первую очередь, сходства проявляются в основной части статей, предусматривающих одинаковые основания правопреемства государств, а также единый субъектный состав участников правоотношений. Во-вторых, статьи Конвенций имеют отсылочный характер, так как почти каждая имеет оговорку на возможное уже действующее стороннее соглашение между правопреемниками, которое будет иметь большую юридическую силу, что обуславливает не обязательность выполнения требований Конвенций, даже в случае, если стороны являются их полноценными участниками.
Отметим, что Союз ССР являлся участником Конвенция 1978г., но в тоже время не ратифицировал Конвенцию 1983г.
Несмотря на отмеченные правовые особенности, обе Конвенции содержат положения-ориентиры для государств, в случае возникновения необходимости решить вопросы связанные с правопреемством. В частности, Конвенции определяют основания перехода прав и обязанностей от одного государства к другому:
- при возникновении нового субъекта международного права в связи с коренным изменением социально-экономического и политического строя государства-предшественника;
- при возникновении нового государства на месте колониального владения государства-метрополии;
- при разделении одного государства на несколько новых государств;
- при объединении нескольких государств в одно государство;
- при отделении от государства части территории и образовании на ней самостоятельного государства.
Согласно Конвенциям основанием правопреемства является юридический факт возникновения нового государства как субъекта международного права. Однако четких норм, регулирующих вопрос о критериях прекращения существования государств и возникновения новых, не имеется. Поэтому на практике вопрос о возникновении новых государств решается с учетом конкретных обстоятельств.
Если существует неясность в отношении вопроса о возникновении нового субъект международного права, то его решают путем соглашения заинтересованных стран и принятием соответствующего акта международной организацией, вынесенного решением международного судебного органа. Что собственно и произошло в отношении факта возникновения стран-участниц СНГ, путем подписания Соглашения о создании СНГ. При этом открытым оставался вопрос об объеме переходящих прав и обязанности от государства, которое уже прекратило свое существование к государству/государствам-правопреемникам.
Таким образом, одной из основных проблем правопреемства по отношению к имуществу бывшего Союза ССР было не только фактическое наследование, но и определение объема прав и обязанностей, которые должны были перейти государствам-участникам СНГ.
На этот счет в науке международного права существует несколько теорий, среди которых основными выделяют: теорию универсального правопреемства, теорию континуитета, негативную теорию, теорию tabula rasa .
Правовое обеспечение эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом
Вопросы повышения эффективности управления федеральной собственностью за рубежом имеют первостепенное значение, приоритетность которого подчеркнута в Постановлении Правительства Российской Федерации «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020г.» (далее - Концепция). В Концепции рассматривается необходимость формирования эффективной системы управления государственной собственностью при соблюдении соответствия состава государственного имущества функциям государства и повышения эффективности государственного сектора экономики.
Правовое обеспечение эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом можно отобразить в схеме, которая по нашему мнению оптимально подходит под концепцию эффективного управления федеральной собственностью Российской Федерации за рубежом (см. Схема I)199.
Как следует из Схемы 1 описанный механизм осуществления управления для реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности использования собственности Российской Федерации за рубежом достаточно прост и состоит из нескольких элементов, центральным из которых является «Оценка эффективности использования», так как, именно, она начальная и конечная точка в основном цикле действия системы повышения эффективности использования любого зарубежного объекта собственности Российской Федерации.
Простота метода реализации мероприятий направленных на повышение эффективности использования федеральной собственности обусловлена её комплексным характером, воплощение которого не представляется возможной без обеспечения высокого уровня профессионализма ответственных сотрудников (государственных служащих) в целом и руководителей министерств, ведомств и загранучреждений в частности, а также без использования базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства, как Российской Федерации, так и государства-месторасположения объекта федеральной собственности.
Таким образом, практическая реализация описанного метода управления федеральной собственностью, создает универсальную систему повышения эффективности использования всего имущественного комплекса государственной собственности за рубежом, с учетом ее сложного правового характера.
Универсальность описанного метода управления федеральной собственностью объясняется главной особенностью управления федеральной собственностью, а именно абсолютностью масштабов обобществления, в свою очередь затрудняющих реализацию воздействия на объекты собственности. Поэтому при управлении федеральной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным субъектам публично-правового и частно-правового характера, с последующей регламентацией прав и обязанностей оперативных управляющих.
Еще одним важным аспектом исследования эффективного использования собственности Российской Федерации за рубежом является научное и практическое толкования понятия «эффективность». Применительно к управлению государственной собственностью под эффективностью понимается достижение управляемым объектом государственной собственности за рубежом, к примеру, недвижимыми ресурсами или иными объектами федеральной собственности, состояния обеспечивающего: необходимый уровень предоставления услуг; постоянное развитие инфраструктуры; достижение установленных целей государственного управления .
Рассматривая эффективность как уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам, важно отметить, что конечная цель управления государственным имуществом - это достижение наилучшего экономического результата. А достижение наилучшего экономического результата возможно только в случае управления имуществом в соответствии с основополагающими экономическими принципами эффективности как, к примеру, стремление в сторону увеличения ценности объекта.
Так, увеличение ценности справедливо применимо и к управлению объектами федеральной собственности, с целью повышения показателей эффективности. В данном случае количественный показатель «ценность» будет стимулировать государственных управляющих, искать решения по улучшению стоимостных характеристик конкретного имущества.
Управление федеральной собственностью, как и управление любой другой формы собственности, реализуется тремя известными способами: прямое, косвенное и параметрическое . При этом под прямым управлением понимается деятельность непосредственно управляющих структур самого собственника, в то время как косвенное управление осуществляется благодаря сторонним структурам, привлеченным собственником путем заключения договора доверительного управления или иным механизмом аутсорсинга.
Параметрическое управление это способ, при котором устанавливается нормативная граница дозволенного и запрещенного, а также ряд льгот и ограничений, регулирующих имущественные отношения, правила и процедуры оборота и заключение сделок, связанных с управлением недвижимыми объектами .
Однако не зависимо от способа управления существенным условием при оценке эффективности будет являться учет специфики каждого объекта государственной собственности в отдельности как объекта права. В данном случае для корректного учета специфики объектов федеральной собственности за рубежом, нужной для расчёта дохода и расхода, необходимо учитывать и комплекс прав и обязанностей как оперативного управляющего, так и непосредственного собственника - Российской Федерации.
В качестве определение эффективного управления федеральной собственностью за рубежом предлагается трактовать её как целенаправленный и контролируемый перевод объекта из прежнего состояния до необходимого и все это при условии изменения внешней и внутренней среды управления. В данном случае под переводом объектов нужно понимать: целенаправленный поиск утерянного национального богатства; охрана культурного и исторического наследия; изучение, использование, охрана учетных объектов собственности и много другое. В любом случае итоговой целью будет являться увеличение эффективности, в плане достижения оптимального соотношения производимых затрат и достигаемых результатов.
Таким образом, в качестве видов экономических обоснований эффективности можно выделить эффективность:
экономическую, которая должна учитывать результат и связанные с ним затраты на реализацию мероприятий по управлению социально-экономической системы на всех этапах управления, исходя из интересов объекта управления и участников управления, а также общества в целом;
коммерческую/финансовую, которая учитывает материальные расходы комплекса мероприятий по управлению объектами государственной собственности, а именно: объем финансовых затрат, динамика привлеченных и возвратных заёмных средств, изменение дохода и расхода субъекта оперативного управления, оценка роста рыночной стоимости объектов государственной собственности, динамика арендных платежей и т. д;
бюджетная, отражающая финансовые затраты на управление для федерального бюджета;
социальная, которая отражает уровень достижения запланированных результатов для населения в целом;
техническая, которая отражает степень достижения целей и задач технического плана. Применительно к объектам государственной собственности в нем может выражаться как удовлетворение потребностей населения в производимых товарах и предоставляемых услугах за рубежом и на территории государства в соответствии с мировыми стандартами качества;
функциональная, реализуется методами учета, контроля, анализ и прогнозирования, выраженные степенью реализации основных функций управления федеральной собственностью в целом .
Как уже упоминалось, важным условием управления федеральной собственностью является высокий уровень качества управления в соответствии с показателями состояния внешней среды. При этом в зависимости от вида объекта собственности и с учетом различных целей, которые предусмотрены законодательством и потребностями общества соответственно применяют различные критерии качества.
Таким образом, приходит понимание факта, что в контексте хозяйственной деятельности эффективность напрямую зависит от качества управления, а не от формы собственности. Иными словами, для осуществления эффективной эксплуатации, не имеет значение к какому виду зарубежной федеральной собственности относится объект правоотношений, так как критерий эффективности в большей степени будет зависеть от того на сколько эффективны меры эксплуатации принятые со стороны уполномоченного лица/оперативного управляющего.
