Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НЕФТЕГАЗОВОГО СЕКТОРА ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ 19
1.1. Формирование предпринимательских отношений в сфере добычи и переработки нефти и газа в России: историко-правовой аспект .. 19
1.2. Современная система хозяйственных правоотношений в нефтегазовом секторе экономики 30
1.3. Основные тенденции развития нефтегазового сектора экономики как структурной части топливно-энергетического комплекса 47
Глава 2. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ 57
2.1. Правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в нефтегазовом комплексе 57
2.2. Нефтегазовое законодательство промышленно развитых стран и отдельных стран ближнего зарубежья 66
2.3. Нефтегазовое законодательство современной России 93
Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА 129
3.1. Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики 129
3.2. Проблемы регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки, добычи нефти и газа 140
3.3. Проблемы лицензирования как основной формы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики 173
3.4. Основные проблемы налогового регулирования 185
3.5. Государственное регулирование в целях обеспечения рационального пользования участками недр при разработке месторождений нефти и газа 197
3.6. Государственное регулирование естественных монополий 219
Глава 4. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ХОЗЯЙСТВУЮЩИЕ СУБЪЕКТЫ В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ 235
4.1. Специфика функционирования хозяйствующих субъектов в нефтегазовом секторе экономики 235
4.2. Финансово-промышленные группы и холдинги 243
4.3. Субъекты малого предпринимательства 253
Глава 5. О ДОГОВОРНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ ОТНОШЕНИЙ В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ 262
5.1. Роль договорного регулирования предпринимательских отношений 262
5.2. Соглашения о разделе продукции 269
5.3. Договоры поставки нефти, газа, продуктов переработки 275
5.4. Особенности аренды, подряда, других договоров 291
БИБЛИОГРАФИЯ 307
ПРИЛОЖЕНИЯ 362
- Формирование предпринимательских отношений в сфере добычи и переработки нефти и газа в России: историко-правовой аспект
- Правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в нефтегазовом комплексе
- Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Топливно-энергетический комплекс страны является основой экономического развития. Ведущее место в структуре топливно-энергетического комплекса принадлежит нефтегазодобывающей промышленности. Важнейшее значение имеет Уральский федеральный округ, здесь запасы природного газа составляют 75% от общероссийских; нефти -68%; соответственно объем добычи газа - 92% от общероссийской, нефти -65%. В основном добыча производится в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, в Тюменской области1. Определенное место занимает нефтегазодобывающая отрасль Приволжского, Северо-Кавказского, Северо-Западного, Дальневосточного, Сибирского округов. Бесспорно, что поступательное развитие нефтяной и газовой отраслей экономики имеет серьезное геополитическое значение, обеспечивающее России достойное место в мировом сообществе в целом, и вместе с тем должно способствовать внутригосударственному подъёму. В этой связи необходимо соответствующее правовое обеспечение как хозяйственных отношений в целом в нефтегазовой отрасли, так и в сфере развития предпринимательства. Не случайно государства Европейского Экономического Союза считают такой правовой акт, как Энергетическая Хартия, которая обеспечивает правовую регламентацию хозяйственной деятельности в энергетическом секторе, катализатором экономического роста.
Современные социально-экономические условия характеризуются стремлением Российского государства к устойчивому развитию, как в рамках направлений, определенных конференцией ООН 1992 года по выработке стратегии устойчивого, экологически приемлемого экономического развития цивилизации в целом, так и в русле концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Эти обстоятельства, наряду с ведущим значением нефтегазодобывающего сектора в экономике обусловливают актуальность исследо-
1 Орлов В.П. Ресурсы недр в экономике федеральных округов// Использование и охрана природных ресурсов России. 2000. № 6. С. 27-28.
вания в целом проблем развития отрасли, а также правового обеспечения развития предпринимательства. В силу своей значимости в экономике общественные отношения в нефтегазовом комплексе требуют системного и комплексного регулирования. В целом нефтегазовый сектор экономики можно рассматривать как хозяйственную систему, функционирование которой обеспечивается нормами специального законодательства.
Первой попыткой теоретического осмысления проблем нефтегазового законодательства явилась книга чл.-корреспондента РАН, доктора юридических наук М.И. Клеандрова «Нефтегазовое законодательство в системе российского права»1. Других специальных работ по исследованию правовых проблем нефтегазового комплекса в Российской Федерации не издавалось. Социально-экономические, управленческие проблемы функционирования и развития от-расли оказываются более исследованными . Наряду с экономическим обосно-
1 Нефтегазовое законодательство в системе российского права/ М.И. Клеанд-ров. Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма РАН, 1999.
См., например, Симонова И.Ф. Проблемы стратегического управления развитием нефтегазового комплекса: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук/ Академия нефти и газа. М., 1997; Симонов Ю.Б. Системная методология экономического исследования развития нефтяной промышленности: автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук/ ВНИИ комплексных топливно-энергетических проблем. М., 1991; Литовченко А.И. Развитие нефтегазодобывающего комплекса Крайнего Севера (на примере Ямало-Ненецкого АО): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Академия народного хозяйства. М., 1997; Балаева О.Н. Совершенствование экономического механизма природопользования при освоении нефтяных и газовых месторождений (на примере Салымского месторождения): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук/ Академия нефти и газа. М., 1996; Гольд Г.С. Минерально-сырьевые ресурсы: социальный вызов времени. М.: Профсоюзы и экономика, 2001 и др.
7 ванием направлений развития в нефтегазовом секторе экономики необходимо соответствующее правовое сопровождение развития отрасли в целом, а также предпринимательской деятельности в нефтегазовом секторе.
На основе анализа предпринимательских (хозяйственных) правоотношений, а также рассмотрения законодательства и практики его применения, как в России, так и в других государствах, следует констатировать, что пока правовое обеспечение недостаточно. Требуется изучение проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений и системы нефтегазового законодательства, рассмотрение норм в контексте регулируемых общественных отношений, выявление возможностей права в обеспечении развития предпринимательства в отрасли.
Предмет настоящего исследования - система хозяйственных (предпринимательских) правоотношений в нефтегазовом секторе экономики и система нефтегазового законодательства. Предмет исследования включает хозяйственные правоотношения в нефтегазовом секторе экономики и правовую основу обеспечения развития предпринимательства, в том числе рассматриваются вопросы формирования и развития предпринимательства в нефтегазовом секторе, система нефтегазового законодательства, проблемы государственного регулирования предпринимательства в изучаемой сфере, субъекты, договорные отношения, правоприменительная практика.
Основной целью работы является комплексное исследование системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и проблем правового обеспечения развития предпринимательства.
В ходе исследования были поставлены задачи:
а) дать характеристику предпринимательских (хозяйственных) отноше
ний в нефтегазовом секторе экономики, начиная с исторического этапа форми
рования и до современных тенденций развития;
б) изучить правовую основу предпринимательства в нефтегазовом секто
ре экономики России, а также в промышленно развитых странах и в государст
вах - участниках содружества (СНГ), и определить основные правовые средст
ва обеспечения предпринимательской деятельности;
в) рассмотреть наиболее важные аспекты правового обеспечения разви
тия предпринимательства в изучаемой отрасли экономики (государственное ре
гулирование, система нефтегазового законодательства, договорное регулирова
ние, субъекты);
г) показать практику применения нефтегазового законодательства;
д) разработать рекомендации по совершенствованию действующего зако
нодательства и практики его применения.
Теоретической и методологической основой работы являются научные исследования в области общей теории государства и права, философии права, предпринимательского (хозяйственного) права, природоресурсного, административного, гражданского, финансового, налогового права. Специфика рассматриваемой сферы общественных отношений обусловила необходимость привлечения достижений смежных наук — экономики природопользования, науки управления имуществом и ресурсами, отраслевой экономики.
Теоретическую основу исследования составили труды: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Г.С. Башмакова, B.C. Белых, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, А.В. Бенедиктова, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, Д.М. Ген-кина, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, З.М. Заменгоф, А.В. Карасса, Б.Д. Клю-кина, М.И. Клеандрова, СМ. Корнеева, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, А.В. Малько, В.К. Мамутова, B.C. Мартемьянова, Б.И. Пугинского, А.А. Рябова, Л.М. Рутмана, Д.Н. Сафиуллина, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, З.М. Фаткудинова, В.Ф. Яковлева, B.C. Якушева и других правоведов, а также ученых экономической и специальных отраслей науки: А.А. Арбатова, М.Х. Газеева, Г.С. Гольда, А.А. Конопляника, В.А. Крюкова, Д.С. Львова, Н.Н. Лукьянчикова, А.И. Перчика, В.М. Питерского, М.Е. Певзнера, Ю.В. Ра-зовского, Л.Б. Шейнина и других.
Методологической основой диссертации послужили общенаучный метод комплексного системного похода, общие научные прогнозы развития минерально-сырьевого комплекса и частно-научные методы правовой науки — сравнительный, формально-логический, структурно-системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Научная новизна исследования. Работа представляет собой первое комплексное исследование системы хозяйственных (предпринимательских) отношений в нефтегазовом секторе и проблем правового обеспечения развития предпринимательства.
Новизна исследования состоит в научной разработке проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и системы нефтегазового законодательства, в рассмотрении правовых норм в контексте регулируемых общественных отношений, в раскрытии механизма взаимодействия норм, правовых институтов, отраслей права и причин недостаточного правового обеспечения изучаемых отношений, а также выявлении возможностей права в обеспечении развития предпринимательства.
Энергетическая стратегия и принятая Правительством в целях реализации основных положений энергетической стратегии Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 гг. и на перспективу до 2010 года, к сожалению, не содержат конкретной программы правового обеспечения реализации установленных в названных документах целей и задач. В названных документах содержатся общие положения о необходимости формирования комплексной нормативно-правовой базы, улучшения предпринимательского климата, создания стабильных правил экономической деятельности компаний.
В развитие этих положений необходима Программа правового обеспечения энергетической стратегии, содержащая конкретные меры. Такая программа должна базироваться на общих принципах государственного регулирования предпринимательства в экономике в целом и в нефтегазовом секторе, в частности.
Особо требуется регламентация организационно-правовых основ государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Потребность такая обусловлена, во-первых, значением указанного сектора в экономике страны: являясь составной частью топливно-энергетического комплекса нефтяная и газовая отрасли промышленности обеспечивают формирование основной части бюджетных поступлений; во-вторых
10 сложившимися экономическими (хозяйственными) отношениями в названных отраслях.
Очевидно, что основная роль в регулировании функционирования нефтегазового сектора, как хозяйственной системы, являющейся частью топливно-энергетического комплекса, принадлежит нормам предпринимательского (хозяйственного) права.
Правовые исследования в этом направлении почти не ведутся. Экономические (хозяйственные) отношения в топливно-энергетическом комплексе изучаются в основном экономистами, отраслевыми специалистами, в выводах которых содержатся, как правило, положения о возрастании значения юридических аспектов управления и необходимости государственного регулирования и регламентации взаимоотношений субъектов рынка, защиты прав производителей и потребителей топлива и энергоносителей1.
Общие подходы и принципы должны быть сформулированы в предлагаемой к разработке Программе правового обеспечения предпринимательских (хозяйственных) отношений в топливно-энергетическом комплексе, включая нефтегазовый сектор.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Научная разработка проблем соотношения системы предпринимательских (хозяйственных) отношений в нефтегазовом секторе экономики и системы нефтегазового законодательства приводит к выводу о целесообразности принятия государственной Программы правового обеспечения развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики, основной целью которой является определение рамок и направлений системного и комплексного правового обеспечения нефтегазового сектора как хозяйственной системы. В основе Про-
1 Системные исследования в энергетике в новых социально-экономических условиях/ В.П. Булатов, Н.И. Воропай, А.З. Гамм и др. - Новосибирск: «Наука». Сиб. издательская фирма РАН, 1995. С. 14; Гольд Г.С. Минерально-сырьевые ресурсы: Социальный вызов времени. М.: Профсоюзы и экономика, 2001. С. 20.
граммы должны находиться федеральные законы «Об основах природопользования», «Об основах государственного регулирования экономики», «Об использовании энергетических ресурсов», «О нефти и газе», с главными положениями которых должны корреспондировать все правовые акты, связанные с ними. Также необходим Предпринимательский (хозяйственный) кодекс, в котором должны устанавливаться общие положения о субъектах, объектах, договорах в сфере предпринимательства.
В структуру Программы необходимо включить блок взаимосвязанных законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих правовое положение естественных монополий в рамках общей стратегии развития нефтегазового сектора ТЭК, в частности, законы «О тарифной политике на продукцию (услуги) естественных монополий в ТЭК», «О государственном контроле в сфере естественных монополий»; формирование законодательных актов должно идти в направлении сближения с нормами международного экономического права в части регламентации правового статуса транснациональных компаний. Отдельный блок должны составить нормы о субъектах малого предпринимательства.
2. В нефтегазовом комплексе в настоящее время по общности технологических процессов и выпуску конечной продукции выделяются следующие этапы хозяйственной деятельности: поиск и разведка нефтяных и газовых месторождений; добыча нефти и газа; переработка нефти и газа; транспортировка, хранение и сбыт нефти, газа и нефтепродуктов, однако, понятие «хозяйственная деятельность в нефтегазовом секторе экономики» не определено.
Предлагается закрепить в специальном Федеральном законе «Об использовании энергетических ресурсов» определение такой хозяйственной деятельности по аналогии с Договором к энергетической хартии, где, в частности, определяется «хозяйственная деятельность в энергетическом секторе», означающая «деятельность, которая относится к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже энергетических материалов и продуктов».
Исходя из технологических этапов поиска, разведки добычи и транспор-
12 тировки нефти и газа рассмотрены виды предпринимательского риска, характерные для каждой стадии. На всех этапах хозяйственной деятельности в нефтегазовом секторе экономики основным методом снижения предпринимательского риска выступает страхование. Активное развитие страхового дела в нефтегазовом секторе должно способствовать уменьшению рисков, а вместе с тем и развитию предпринимательства.
3. Анализ системы действующих правовых актов в сопоставлении со
сложившейся в юридической науке системой источников права, а также изуче
ние содержания специальных правовых актов и актов правоприменения показа
ли, что требуются систематизация, унификация нефтегазового законодательст
ва, приведение в соответствие с нормами предпринимательского права, с но
вейшим законодательством о недрах, о соглашениях о разделе продукции, о на
логообложении. Применяемые в исследуемых отраслях методические рекомен
дации, стандарты, регламенты также требуют пересмотра и приведения в соот
ветствие с нормами действующего законодательства.
Перспективным представляется рассмотрение нефтегазового законодательства как института энергетического права, формирование которого признается сегодня актуальным.
В законах «Об использовании энергетических ресурсов», «О нефти и газе», «О недрах» должен содержаться единообразный понятийный аппарат. Предлагается формулировка основных понятий: недра, нефтегазоносные участки недр, горный отвод, энергетические ресурсы, месторождения нефти и газа, кадастр месторождений, нефть, газ, магистральный трубопроводный транспорт и другие.
В соответствии с выявленными на основе изучения выводов экономистов направлениями развития нефтегазового сектора и на основе анализа нефтегазового законодательства дореволюционной и современной России, про-мышленно развитых стран, государств ближнего зарубежья сформулированы основные разделы Программы и предложен перечень правовых актов, которые целесообразно разработать и принять.
Обоснованы и сформулированы основные принципы государственного
13 регулирования предпринимательских (хозяйственных) отношений в топливно-энергетическом комплексе, включая нефтегазовый сектор: государственная собственность на энергетические ресурсы; учет интересов нынешнего и будущего поколений; безопасность освоения, защита окружающей среды; гарантии свободы предпринимательства; защита прав производителей и потребителей энергоресурсов.
Принимая во внимание исторический опыт управления в сфере поиска, разведки и добычи нефти и газа, а также опыт других стран, в Программе следует предусмотреть организационно-правовые мероприятия по созданию единого федерального органа управления в нефтегазовом секторе. Целесообразно осуществление государственного управления энергетическими ресурсами специальным органом в структуре Минэкономразвития.
Учитывая выводы экономистов о праве представителей будущих поколений на природные ресурсы, в том числе энергетические, необходимо разработать и принять закон «О федеральном фонде поколений в Российской Федерации».
В ряду объектов предпринимательских отношений в нефтегазовом секторе экономики особо выделяется информация о недрах (геологическая информация). Юридически неверно сформулирована норма в ст. 27 Закона «О недрах», согласно которой устанавливается право государственной собственности на геологическую информацию. По своим признакам информация относится к коммерческой (охраняемой законом) информации и используется в предпринимательской деятельности, но не по правилам оборота вещей (имущества). Возможно использование по договору коммерческой концессии (ст. 1027 ГК РФ). Статья 27 Закона «О недрах» требует корректировки с учетом основных правовых установлений об исключительных правах.
На этапе поиска и разведки нефти и газа главным направлением развития предпринимательства является повышение эффективности проведения геологоразведочных работ. Фактически данное направление нереализуемо в связи с отменой закона о воспроизводстве минерально-сырьевой базы.
Разработка и принятие такого закона объективно необходимы в связи с
14 тем, что по действующему законодательству недра и ресурсы недр являются государственной собственностью. Государству-собственнику важно обладать достоверной информацией об имеющихся в недрах ресурсах полезных ископаемых. Не выполняя указанные работы, государство не сможет эффективно управлять такими специфичными объектами, как недра и ресурсы недр, и осуществлять предпринимательскую деятельность в рассматриваемой сфере экономических (хозяйственных) отношений.
10. Поскольку хозяйственная деятельность при разработке месторожде
ний нефти и газа достаточно специфична, представляется целесообразным на
региональном уровне регламентировать процедуры согласования с органами
местного самоуправления, а также с организациями малочисленных народов,
предстоящей хозяйственной деятельности.
Анализ нормативных правовых актов позволяет утверждать, что конкретный механизм обеспечения прав коренных народов Севера пока не сформирован. Необходимо на региональном уровне регламентировать процедуры согласования с органами местного самоуправления и с организациями малочисленных народов предстоящей хозяйственной деятельности предприятий нефтегазового комплекса, а также вопросов, возникающих в процессе ее осуществления.
11. Целесообразно разработать и принять «Положение о порядке прове
дения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной
деятельности субъектов нефтегазового комплекса в Тюменской области», в ко
тором определяются основные понятия (воздействие на окружающую среду,
оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую
среду, объект оценки и другие), а также устанавливается конкретный порядок
согласования с органами местного самоуправления, малочисленными народа
ми, в т.ч. порядок оповещения, схема проведения оценки, требования к мате
риалам, разрешение споров.
Необходимо кроме этого «Положение о порядке согласования деятельности хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, связанной с хранением и захоронением производственных отходов, в том числе с повышенным со-
15 держанием природных радионуклидов», в котором определяются порядок обращения с отходами, требования к обращению с производственными отходами хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса, порядок согласования с органами местного самоуправления и малочисленными народами.
Изучение договорных отношений в нефтегазовом секторе экономики дает основание утверждать, во-первых, о принадлежности рассматриваемых договоров к предпринимательским; во-вторых, о необходимости разработки специальных норм, касающихся биржевой торговли на рынке минерального сырья, регламентирующих условия качества, стандартизации, сертификации, лицензирования, учета и хранения нефти, газа, продуктов переработки. Данные нормы должны быть взаимно согласованными, системно изложенными в специальных нормативных правовых актах: «О нефти и газе», «О поставках нефтепродуктов», «О трубопроводном транспорте», в Техническом регламенте. В связи с принятием закона РФ «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» необходимо установление соответствующей системы нормативных правовых актов: технический регламент - стандарт - подтверждение соответствия. Представляется также, что специальные нормы должны базироваться на общих нормах Предпринимательского кодекса о предпринимательских договорах.
В силу сложившихся экономических связей в сфере транспортировки нефти и газа необходимы гармонизация, унификация, координация нефтегазового законодательства стран СНГ, их сближение с нормами международного права. В частности, следует в соответствующих правовых актах стран СНГ определить «транзит» согласно сложившейся международной практике.
14. В разделах лицензионных соглашений, регламентирующих права и
обязанности недропользователя и государства, в интересах государства-
собственника в целях сокращения сверхнормативных потерь, целесообразно
более конкретно и детально урегулировать объемы закачки воды; установить
последовательность ведения буровых работ во избежание выборочной отра
ботки запасов; порядок и сроки внесения изменений в лицензионное соглаше
ние; порядок и условия внесения изменений в связи с переходом прав на уча-
сток недр; порядок осуществления контроля за технологией разработки месторождений; технологическую схему разработки и анализ коэффициента извлечения нефти в целях осуществления рациональной эксплуатации участков недр; порядок и сроки перевода запасов минерального сырья из одной категории в другую.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения могут быть использованы для решения проблем, связанных с регулированием предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики; развития теории предпринимательского права; совершенствования законодательства и правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса предпринимательского права, а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в отделе правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра Сибирского отделения РАН. Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу РФ, Минэкономразвития РФ). Основные выводы исследования отражены в опубликованных монографиях, статьях, тезисах, докладах на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях как по общим проблемам правоведения, так и специальным - в сфере функционирования ТЭК; также внедрены в учебный процесс, использованы при преподавании предпринимательского права и спецкурса в Тюменском государственном университете, консультировании руководителей и сотрудников предприятий нефтегазового комплекса.
Основные положения диссертации докладывались на конференциях: 23-24 апреля 1998 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики» в г. Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии; 20-21 апреля 2000 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы организации и
17 функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации» в г. Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии; 15-16 ноября 2000 г. на Всероссийской научно-практической конференции «Технолого-инструментарные новации в управлении топливно-энергетическим комплексом: макро-, мезо-, микроуровень» в Тюменском государственном нефтегазовом университете; 5-6 декабря 2000 г. на Международной научной конференции «Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)» в г. Москве; 14-15 декабря 2000 г. на Всероссийском семинаре «Право, наука, образование: эффективность правотворчества и правореализации» в г. Новосибирске; 27-28 апреля 2001 г. на региональной научно-практической конференции «Правовые проблемы социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов» в г. Тюмени; 22-24 мая 2001 г. на российско-канадском международном семинаре «Установление отношений сотрудничества между добывающими компаниями и населением» в г. Тюмени; 5-7 июня на VII Академических чтениях МАН ВШ «Образование и наука: проблемы и перспективы развития» в г. Санкт-Петербурге; 14-15 ноября 2001 г. на первой Международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования организации и функционирования ТЭК России» в г. Москве; 18-19 декабря 2001 г. на ежегодной общероссийской конференции «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» в г. Москве; 13-14 ноября 2002 г. на второй Международной научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования ТЭК и природных ресурсов России и стран СНГ» в г. Москве; 19-20 декабря 2002 г. на ежегодной общероссийской конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» в г. Москве; 28-30 марта 2003 г. на научно-практическом семинаре «Обеспечение прав и свобод малочисленных народов Севера» в п. Тазовский Тюменской области; 15-18 апреля 2003 г. на российско-канадском семинаре «Вопросы охраны окружающей среды в энергетическом секторе» в г. Москве; 11-17 июня 2003 г. на канадско-российском международном семинаре «Устойчивое развитие и энергетический сектор» в г. Калгари в Канаде; 19-20 июня 2003 г. на семинаре «Реформирова-
18 ниє недропользования в Российской Федерации», проведенном Российской академией госслужбы при Президенте в г. Москве и на других.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 19 параграфов, библиографии, приложений.
Формирование предпринимательских отношений в сфере добычи и переработки нефти и газа в России: историко-правовой аспект
Историческое изучение социально-экономических, в том числе предпринимательских отношений, позволяет оценить предпосылки их появления, закономерности формирования и развития.
В России процесс формирования хозяйственных отношений в сфере добычи и переработки вначале нефти, а затем газа начался в XIX веке, который характеризуется как период коренных технических и организационных преобразований горной промышленности в целом.
Согласно обзору, составленному А. Трошиным1, с 1807 г. до начала механического бурения в 1864 г. Департамент горных и соляных дел управлял нефтяными промыслами, находящимися в Закавказье, на Северном Кавказе и в Крыму. В 1806 г. Бакинские нефтяные промыслы перешли к России. В том же году были собраны сведения о добыче нефти в Бакинском районе. Количество добываемой черной нефти равнялось 3930 т. в год. Белой нефти добывалось только 41 т. в год. С 1808 г. Бакинские и Ширванские нефтяные промыслы начали отдавать на откуп. Однако желающие не всегда находились, и тогда промыслы отходили в казенное управление. В 1859 г. в Сураханах был построен завод для получения осветительного материала из балаханской нефти. Полученный там фотонафтиль (осветительное масло) с 1861 г. стал первым соперником американского керосина на рынках России.
С 1864 г. на Тамани началось бурение на землях, арендованных полковником Ардалионом Новосильцевым (1818-1878). Первая буровая с приводом от паровой машины была заложена на левом берегу р. Кудако в 15 км от станицы Крымской и в 5 км от берега р. Кубани. В 1866 г. на глубине 38 м был найден первый нефтяной пласт, что стало предвестником открытия нефтяных богатств Кубанского края.
Для успешного развития нефтяной промышленности необходимо было провести целый ряд преобразований как политического, так и технологического характера. Надо было, во-первых, покончить с крепостничеством и отменить откупную систему, далее - улучшить технику переработки и транспортировки нефти, наиболее полно использовать нефть, получая из нее не только керосин и мазут, но и смазочные масла и другие ценные продукты.
За отмену откупов на нефтяных промыслах выступали многие государственные и общественные деятели. Откупы оказывали отрицательное влияние на развитие нефтяной промышленности: в ходе краткосрочного откупа невыгодно было затрачивать капитал на усовершенствование техники добычи нефти. В 1873 г. откупы были отменены. Одновременно с этим ввели акциз на керосин, который оказался обременительным, особенно для мелких нефтезаводчиков, т.к. взимался с емкости перегонного куба за каждые сутки его действия. Чтобы это производство не оказалось убыточным, нужно было сократить время перегонки нефти, что привело к снижению качества продукции. «Керосиновый» акциз был отменен в 1877 г.
С 1 января 1871 г. Горный департамент из ведения Министерства финансов перешел в Министерство государственных имуществ. В 1882 г. при Горном департаменте создан Геологический комитет. В 1886 г. в Екатеринбурге было организовано Уральское, а в 1887 г. Кавказское горное управление. Созданные в Баку, Кутаиси, Ереване, Владикавказе горные округа находились в ведении окружных инженеров, непосредственно подчиненных Горному департаменту. С 1903 г. Горный департамент стал отделом Министерства торговли и промышленности.
В Бакинском районе после отмены откупа казенные и частью крестьянские земли правительство сдало в аренду нефтепромышленникам, которые начали бурение скважин. Число скважин быстро возрастало: в 1872 г. была одна скважина, а в 1876 г. - 101. С ростом количества буровых скважин в Баку увеличивалась добыча нефти. В 1872 г. было добыто 23 тыс. т., в 1875 - 81 тыс. т., в 1885 - 1,8 млн. т., в 1895 - 6,94 млн. т., а в 1901 - 11 млн. т. В 1901 г. Бакинский район давал 95% общей добычи нефти в России. Число нефтеперегонных заводов в Баку также возросло. Уже весной 1873 г. в Черном городе было 80 заводов, главным образом небольших.
Наибольшее количество нефти добывали в России в 1901 г. — 11,6 млн. т (51,6% от мирового уровня), но в 1913 г. добыли только 9,2 млн. т. (18,1%). Состояние нефтяной промышленности России значительно ухудшилось в годы первой мировой войны. Гражданская война привела российскую нефтяную промышленность почти к полному упадку.
Предпринимательские отношения в сфере добычи и переработки нефти и газа в дореволюционной России регулировались нормами горного законодательства. Основной для горного законодательства вопрос об отношении права на недра к праву на поверхность земли в горном праве России того периода решался в пользу землевладельцев. Русским горно-земельным правом называлась совокупность действующих в пределах России норм, которыми определялись отношения между земельным собственником - с одной стороны, горнопромышленником и горнозаводчиком - с другой. Горно-земельные отношения регулировались нормами Устава Горного.
Правовые средства обеспечения предпринимательской деятельности в нефтегазовом комплексе
Прежде чем определить конкретные правовые средства, обеспечивающие развитие предпринимательства в рассматриваемом секторе экономики, необходимо исследовать содержательную сторону таких категорий, как «правовое обеспечение», «правовые средства».
В настоящее время эти категории не являются окончательно определенными, находятся в процессе разработки. Можно проанализировать несколько точек зрения, однако, в целом этот вопрос остается открытым.
В российской доктрине термин «правовое обеспечение» начал употребляться правоведами, исследовавшими юридические вопросы в сфере функционирования автоматизированных систем управления (АСУ) в начале 70-х годов двадцатого столетия, когда в хозяйственных отношениях стали применяться средства вычислительной техники1. Характеристика правового обеспечения, определенная А.Б. Ольшанецким применительно к АСУ, дает нам такие признаки категории «правовое обеспечение», как: а) это основы правового сопровождения функционирования определенного хозяйственного комплекса (в изложенном примере - АСУ) - фактически это нормативно-правовая основа; б) это определенная совокупность организационно-правовых мероприятий (определение правового статуса, целей, задач, структуры, управления); в) это правоприменительные меры, направленные также на обеспечение функционирования хозяйственного комплекса. В целом перечисленные свойства категории «правовое обеспечение» должны способствовать достижению определенного результата. Другими словами «правовое обеспечение» представляется, на наш взгляд, как комплексное правовое сопровождение функционирования какой-либо системы, в том числе хозяйственной, в заданном направлении.
Также применительно к разработке и внедрению АСУ И.Л. Бачило, СВ. Катрич подчеркивали1, что совокупность правовых норм и организационных мер, обеспечивающих решение определенных проблем, составляет организационно-правовое обеспечение АСУ. Мнение И.Л. Бачило, СВ. Катрич подтверждает указанные ранее три признака понятия «правовое обеспечение»: нормативно-правовая основа, организационно-правовые мероприятия, правоприменительные меры.
Относительно обеспечения качества продукции B.C. Белых2 характеризует правовое обеспечение как вид правовой деятельности по созданию и поддержанию в необходимых пределах правового регулирования отношений в сфере обеспечения качества продукции на всех этапах ее производства при помощи системы общеобязательных норм и ненормативных правовых средств. Данное мнение подтверждает такой признак, ранее отмеченный, как правовое сопровождение функционирования какой-либо хозяйственной системы в заданном направлении.
Изложенные мнения говорят о том, что несмотря на имеющиеся теоретические разработки понятие «правовое обеспечение» пока еще окончательно не сформировалось. На основе приведенных выше суждений А.Б. Олыианецкого, И.Л. Бачило, B.C. Белых, можно сформулировать основные элементы понятия «правовое обеспечение».
Во-первых, это основа правового сопровождения функционирования отдельного хозяйственного комплекса, то есть это нормативно-правовая база, а также система ненормативных правовых средств.
Во-вторых, это совокупность организационно-правовых мероприятий (определение правового статуса, целей, задач, структуры, управления в хозяйственном комплексе, в том числе государственного регулирования).
В-третьих, это правоприменительные меры, направленные также на обеспечение функционирования хозяйственной системы (в том числе судебная практика).
Организационно-правовые основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики
В теории права отмечается, что к числу основных функций любого государства относится экономическая, направленная на обеспечение нормального функционирования и развития экономики1. Особо необходимо государственное регулирование в сфере предпринимательства. Проводимые у нас в последние более чем десять лет экономические преобразования свидетельствуют, мягко говоря, о слабом выполнении государством одной из основных своих функций — экономической. Этот факт констатируется в новейших работах ученых и экономистов2, и правоведов3. В работах экономистов отмечается4, что нигде, ни в одной из стран мира нефтегазовый сектор экономики (к которому наряду с поиском и разведкой углеводородов относят также их добычу, транспорт, первичную переработку и реализацию продуктов добычи и переработки) не является объектом регулирования исключительно со стоны «невидимой руки» — рыночных сил и чисто рыночных регуляторов. Учеными экономистами также отмечается целесообразность принятия энергетического кодекса, определяющего взаимоотношения государства и всех субъектов энергетического рынка1, а также необходимость упорядочения и обновления нормативной базы в области регулирования такой экономической деятельности, как разведка, добыча, транспортировка и использование природных ресурсов, прежде всего углеводородных . Приведенные выводы экономистов говорят о том, что объективно необходимо регулирование хозяйственной деятельности в сфере поиска, разведки, добычи, транспортировки, переработки, реализации нефти и газа.
Под предпринимательством согласно ст. 2 ГК РФ понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск, деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в установленном законом порядке. В нефтегазовом секторе экономики это деятельность специальных хозяйствующих субъектов в сфере поиска, разведки, добычи, транспортировки, реализации, переработки нефти и газа, направленная на получение прибыли. Характеристика сфер хозяйственной деятельности была дана в главе 1. Учитывая сложившиеся экономические отношения в рассматриваемом секторе экономики и значение его в экономике государства, необходимо отметить важность государственного регулирования предпринимательства в рассматриваемой сфере. В юридической литературе, например, B.C. Мартемьянов определяет регулирование предпринимательской деятельности как «совокупность экономико-правовых мер, направленных на поддержку и развитие предпринимательства в нужном для общества направлении, либо его сдерживание, изменение и прекращение в интересах защиты прав потребителей, экономической, экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности общества»3. По мнению B.C. Анохина, в понятие государственного регулирования предпринимательской деятельности входит «государственное воздействие в отношении определенного субъекта (субъектов) предпринимательства с целю недопущения, изменения или прекращения хозяйственной ситуации или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии»1. В юридической литературе отмечается также, что «основная цель государственного регулирования экономики — соблюдение интересов общества в целом и, прежде всего, его социально незащищенных слоев, защита интересов будущих поколений, охрана окружающей среды»2, подчеркивается, что назрела необходимость разработки и издания закона «Об основах управления экономикой»3.
Целесообразность государственного регулирования хозяйственных отношений в топливно-энергетическом комплексе в целом и в нефтегазовом секторе, конечно, обусловлена сложившейся экономической ситуацией, традиционными хозяйственными отношениями и значением этого сектора для развития экономики. Оценка реального состояния дана в федеральной целевой программе «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 796, где отмечены основные нерешенные проблемы, в частности, указывается, что не сформировалась целостная система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность организаций ТЭК.
Кроме того, экономисты отмечают, что топливно-энергетический комплекс дает до двух третей чистого дохода - при том, что также не менее двух третей этого дохода сегодня, благодаря несовершенному экономическому механизму уходит мимо государственной казны1. Указанные обстоятельства несомненно свидетельствуют о необходимости государственного регулирования.
Пределы государственного регулирования диктуются общественными интересами, ориентированными на нормальное экономическое развитие. Доктрина экономического развития формируется экономической наукой, реализация основных положений осуществляется государством посредством государственного регулирования.
Порядок государственного регулирования должен определяться в нормативных правовых актах. Общий порядок государственного регулирования включает установление целей, задач и средств государственного регулирования. В.П. Орешин полагает, что необходима разработка кодекса законов о государственном регулировании национальной экономики2. Думается, что достаточно было бы принять Основы законодательства о государственном регулировании экономики, где были бы сформулированы основные принципы, задачи и средства государственного регулирования. Такой правовой акт послужил бы логической основой, предпосылкой разработки Программ государственного регулирования в различных секторах экономики, составной частью которых были бы Программы правового обеспечения в том или ином секторе экономики, в том числе нефтегазовом.
