Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, признаки и классификация государственных корпораций по российскому гражданскому праву
1. Возникновение государственных корпораций в России и правовое регулирование их деятельности 12
2. Признаки государственной корпорации и ее место в системе юридических лиц 39
3. Классификация государственных корпораций 66
Глава 2. Характеристика отдельных элементов гражданско-правового статуса государственной корпорации
1. Создание и прекращение государственной корпорации 76
2. Содержание и реализация правосубъектности государственной корпорации 96
Глава 3. Юридическая сущность права государственной корпорации на принадлежащее ей имущество
1. Современные подходы к определению юридической сущностивещного права государственной корпорации 126
2. Содержание вещного права государственной корпорации 147
3. Приобретение и прекращение права на имущество государственной корпорации 157
Заключение 173
Библиография 176
- Признаки государственной корпорации и ее место в системе юридических лиц
- Содержание и реализация правосубъектности государственной корпорации
- Современные подходы к определению юридической сущностивещного права государственной корпорации
- Приобретение и прекращение права на имущество государственной корпорации
Признаки государственной корпорации и ее место в системе юридических лиц
Согласно ст. 7.1. ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Анализ норм федеральных законов о создании отдельных государственных корпораций показывает, что данные организации наделены государством управленческими функциями, имеющими публично-правовой характер, что обусловлено их публичными целями создания, а, кроме того, широкими возможностями для участия в гражданском обороте. Такое совмещение определило необходимость установления правового статуса государственной корпорации как лица, осуществляющего указанные функции, но отличного от органа государственной власти, и как юридического лица, имеющего в связи с этим некоммерческую сущность75.
Рассматриваемые лица создаются в стратегически важных сферах, и их деятельность направлена на достижение социально значимых результатов в масштабах всего общества и государства. Поставленные перед ними цели предполагают не извлечение прибыли, а решение социальных, экономических задач, которые только государственно-властными методами в условиях современной экономики решить невозможно. Эти цели, в первую очередь, отличают государственные корпорации от иных некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на достижение более узких общественно полезных целей: благотворительных, культурных, образовательных и пр. Кроме того, государственные корпорации наделяются государством значительным объемом имущества для осуществления деятельности, что предполагает широкое участие в гражданском обороте, в том числе и ведение предпринимательской деятельности, что также нехарактерно для некоммерческих организаций.
В виду возможностей осуществления деятельности, направленной на извлечение прибыли, признание государственных корпораций некоммерческими организациями вызывает критику некоторых ученых76. Отрицание некоммерческой природы рассматриваемых лиц строится на наделении их правом осуществления предпринимательской деятельности, которое при наличии довольно широко определенных целей, может превращать эту деятельность в фактически основную, тогда как легальными критериями отнесения организации к некоммерческим лицам являются: 1) основная цель деятельности, не состоящая в извлечении прибыли, 2) запрет на распределение прибыли между участниками . В частности, Э.В. Талапина указывает, что получив значительные денежные средства и имущество, многие государственные корпорации активно занимаются именно предпринимательством, а не деятельностью, направленной на достижение определенных для них целей78.
Однако цели создания рассматриваемых лиц могут достигаться в ходе осуществления различной деятельности, не исключающей и предпринимательскую. Так, для Олимпстроя целью создания согласно п. 1 ст. З ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» является осуществление контрольных функций, управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Пара-лимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта. В ч. 5 ст. 5 указанного закона установлено, что финансовое обеспечение деятельности данной государственной корпорации осуществляется в том числе и за счет доходов от ее деятельности. Таким образом, занятие предпринимательской деятельностью направлено на обеспечение деятельности государственной корпорации, а соответственно и на достижение предусмотренных для нее целей. В связи с этим В.П. Мозолин справедливо указывает на возможность существования некоммерческих организаций, в которых доминирующую часть доходов, используемых для финансирования существования таких организаций, могут составлять доходы от предпринимательской деятельности, на основании п. 3 ст. 50 ГК РФ, предусматривающего, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, без установления какого-либо возможного ограничения объема дохода, получаемого от данной деятельности, и его соотношения с финансированием, предоставляемым собственниками имущества, закрепленным за некоммерческой организациеи и используемым ею для достижения некоммерческих целей . В частности, об этом свидетельствует практика применения Федерального закона «Об автономных учреждениях». Во многих автономных учреждениях, действующих в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, доля дохода, получаемого от предпринимательской деятельности, становится все более весомой по сравнению с тем финансированием, которое они получают от собственников, учредивших их80.
Необходимо указать, что некоммерческий характер государственных корпораций законодатель специально выделял еще в ч.2 ст. 28 ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций», где было прямо установлено, что получение прибыли не является целью деятельности АРКО, оно вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели, ради которой оно создано, прибыль, получаемая в результате осуществления такой деятельности, направляется на осуществление мероприятий по реструктуризации кредитных организаций.
Содержание и реализация правосубъектности государственной корпорации
С увеличением числа государственных корпораций, имеющих как общие черты, прежде всего, характеризующие их как юридические лица, принадлежащие к одной организационно-правовой форме, так и много весьма различающихся элементов, стало возможным классифицировать эти организации по целому ряду оснований. Проведение такой классификации в настоящее время позволит выделить характерные особенности указанных лиц, определить обстоятельства, оказывающие влияние на их создание и деятельность, выявить тенденции появления новых.
В литературе предлагается выделять различные виды государственных корпораций в зависимости от целей деятельности, срока существования, полномочий, формирования имущества, порядка образования и прекращения и пр130. Однако следует отметить, что для классификации устанавливаются сходные критерии сравнения, на основании которых одни и те же государственные корпорации зачастую относятся к различным группам. Например, рассматривая в качестве критерия классификации порядок создания, Ю.А. Макарова приходит к выводу о том, что все государственные корпорации, за исключением Внешэкономбанка, созданного путем реорганизации в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР, являются вновь образованными юридическими лицами. При этом она отмечает некоторое правопреемство при создании Росатома, проявляющееся в передаче ему Правительством РФ в качестве имущественного взноса Российской Федерации акций открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс (г. Москва), а также имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями131.
Основываясь на указанном критерии, Т.А. Серегина к государственным корпорациям, созданным в процессе реорганизации юридических лиц, относит Внешэкономбанк, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом. Аргументация для отнесения Внешэкономбанка к данной группе такая же, как и у предыдущего автора. Что касается остальных организаций, подобный вывод делается на основании того, что в качестве имущественных взносов указанным государственным корпорациям были переданы либо акции преобразованных государственных унитарных предприятий, либо устанавливалось правопреемство по обязательствам (все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации ФГУП «Объединенная дирекция Федеральной целевой программы «Развитие г.. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» переходили Олимпстрою со дня его государственной регистрации).
Подобная точка зрения представляется неверной в связи со следующими обстоятельствами. Если говорить о Ростехнологиях. и Росатоме, то, действительно, в качестве имущественного взноса, среди прочего, им были переданы акции, полученные в результате реорганизации иных юридических лиц. Однако правопреемство, которое характерно для процедуры, реорганизации юридического лица, здесь не осуществлялось. Отнесение Олимпстроя к группе государственных корпораций; созданных в процессе; реорганизации при условии противопоставления их группе государственных корпораций, созданных в порядке учреждения юридических лиц, также не представляется нам корректным. Правопреемство Олимпстроя. по обязательствам ФГУП «Объединенная дирекция Федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» не может являться основанием к утверждению, что Олимпстрой был создан в порядке реорганизации указанного федерального государственного предприятия.
Согласно п. 2 ст. 22 ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным государственным унитарным предприятием «Объединенная дирекция: федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)», пере- . ходят к Олимпстрою, а полученные по этим контрактам до указанного дня результаты. становятся дополнительным взносом Российской Федерации В: имущество данной государственной корпорации со дня её государственной регистрации. Государственная регистрация Олимпстроя была осуществлена 7 ноября 2007 года. Распоряжением Росимущества от 28 ноября 2007 года № 3611-р «О ликвидации федерального государственного унитарного предприятия «Объединенная дирекция федеральной целевой программы Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» (ФГУП «Дирекция развития г. Сочи»)» (в ред. 25 января 2008 года) , то есть уже после реализации требования о правопреемстве, были определены условия ликвидации ФГУП «Дирекция развития г. Сочи». Эти обстоятельства подтверждают, что реорганизации последнего в Олимпстрой не было, здесь имеет место правопреемство по обязательствам на основании закона.
На основании изложенного можно резюмировать, что указанные классификации фактически характеризуют не порядок создания государственных корпораций, а скорее всего, позволяют выделить некоторые особенности формирования их имущества.
Классификация по критерию порядка создания позволяет сделать вывод о том, что большинство государственных корпораций в России являются вновь созданными юридическими лицами, и только в отношении двух из них имело место образование в результате реорганизации существующих юридических лиц. Согласно п. 4 ст. 46 ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» со дня его вступления в силу Открытое акционерное общество небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» считалась преобразованной в государственную корпорацию «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» с установлением правопреемства по всем правам и обязательствам, в том числе по трудовым договорам (контрактам). В п. 6 ст. 17 ФЗ «О банке развития» указано, что с даты государственной регистрации данной государственной корпорации все права и обязанности Банка внешнеэкономической деятельности СССР, включая все права и обязанности по договорам последнего, переходят к Внешэкономбанку, то есть в данном случае имело место универсальное правопреемство, регулируемое ст. 58 ГК РФ.
Современные подходы к определению юридической сущностивещного права государственной корпорации
Статьей 7.1. ФЗ «О некоммерческих организациях» установлено, что имущество, переданное Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Это объясняется стремлением государства наделить учреждаемые лица правами по распоряжению передаваемым им имуществом в более широком объеме, нежели это имеет место при передаче имущества создаваемым государственным учреждениям, а также государственным предприятиям, владеющим имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Заимствование организационно-правовой формы государственной корпорации из стран, цивилистическая доктрина которых признает сложноструктурную модель права собственности и не знает ограниченных вещных прав, привело к тому, что объем правомочий по распоряжению имуществом у государственных корпораций оказался уже, чем у собственников имущества, но шире, чем у юридических лиц-несобственников. В связи с этим в литературе высказываются различные точки зрения на правовую природу права на имущество государственных корпораций. Одни авторы полагают, что государственные корпорации обладают имуществом на праве частной собственности210. Другие относят право собственности государственной корпорации к осо-бой «частногосударственной форме» . Третья группа авторов признает существование собственности государственных корпораций в качестве самостоятельной формы собственности наряду с частной, государственной и муниципальной212. Также достаточно распространенным является мнение, что имущество, принадлежащее государственным корпорациям, находится в государственной собственности и одновременно в собственности государственной корпорации, то есть имеет место сложноструктурная модель права собственно-сти . Наконец, высказывается позиция, согласно которой имущество государственной корпораций принадлежит им на вещном праве, отличном от права собственности214.
Интересным представляется то, что одни и те же характерные особенности правового положения государственных корпораций, берутся за основу аргументации, позволяющей ученым делать весьма различающиеся выводы в отношении правовой природы имущества рассматриваемых лиц. Например, обязанность использовать имущество исключительно для достижения определенных законодательством целей, невозможность самостоятельного решения вопросов ликвидации (реорганизации) и распределения имущества в случае ликвидации стали для О.А. Чернеги теми фактами, которые указывают на обладание государственной корпорацией имуществом на вещном праве, близком к оперативному управлению, а для А.Я. Курбатова и А.А. Кузьминова те же самые характеристики свидетельствуют о появлении особой формы права собственности государственной корпорации. В свою очередь, В.П. Мозолин приходит к выводу о сохранении государственной собственности на имущество, передаваемое государственным корпорациям, придерживаясь позиции применения в данном случае сложноструктурной модели права собственности215.
В каждом обществе существует определенная система отношений собственности, которая обязательно предполагает наличие нескольких форм собственности. С развитием общества происходит и изменение структуры, содержа-ния собственности, а также ее форм . Статьей 8 Конституции РФ закреплены частная, государственная, муниципальная формы собственности, предусмотрена возможность существования и иных форм. Основываясь на этом, учеными предпринимаются попытки квалифицировать право собственности государственных корпораций и как частную форму, и как государственную, и как «иную».
И.В.Ершова, признавая собственность государственных корпораций частной формой собственности, свою аргументацию строит на том, что во-первых, закон содержит формулировку о передаче имущества Российской Федерацией в собственность государственных корпораций, которые являются юридическими лицами, а значит, в частную собственность. Во-вторых, установлено, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам своего учредителя, так же как учредитель не отвечает по ее долгам. В-третьих, государственные корпорации самостоятельно распоряжаются принадлежащим им имуществом, и вправе виндицировать принадлежащее им имущество у других лиц .
Такой же точки зрения придерживаются А. В. Семенов и Т. А. Серегина, отмечая, что характер прав государства на закрепленное за государственной корпорацией имущество, содержание и объем правомочий последней в отношении своего имущества, а также прямое указание ст. 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» подтверждает отнесение собственности государственной корпорации к частной форме собственности юридических лиц, проводя аналогию с открытыми акционерными обществами, в которых государству принадлежит 100% акций218.
Данные точки зрения сформулированы без учета особенностей создания и прекращения государственных корпораций, использования и распоряжения их имуществом. Действительно, законодатель предусматривает передачу Российской Федерацией имущественного взноса в собственность государственной корпорации, что свидетельствует о возникновении частной собственности, ведь имущество юридических лиц-собственников имущества определяется именно как частная форма собственности. Однако переход государственной собственности в собственность юридических лиц предусмотрен посредством применения норм ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и носит возмездный характер. Имущество государственным корпорациям передается безвозмездно на основании федеральных законов об их создании и также безвозмездно возвращается в федеральную собственность в случаях, установленных данными законами, а также при ликвидации государственной корпорации.
Самостоятельная ответственность по своим обязательствам характерна не только для собственников имущества, но и для юридических лиц, наделенных правом хозяйственного ведения и оперативного управления на переданное им имущество. Кроме того, надо учитывать и закрепленную федеральным законом возможность учредителя государственной корпорации предусмотреть свою дополнительную ответственность по обязательствам создаваемого лица.
Приобретение и прекращение права на имущество государственной корпорации
Право собственности представляет собой наиболее широкое и полное по содержанию вещное право, обусловливающее возможность его обладателя исключительно самому определять способы и направления использования принадлежащего имущества, осуществляя над ним полное хозяйственное ведение250. Содержание права на имущество, принадлежащее государственным корпорациям, имеет свои особенности, отличные от содержания права собственности, а также предусмотренного действующим законодательством в ст. ст. 296-298 ГК РФ права оперативного управления казенного предприятия и учреждения.
B.C. Якушев отмечает, что оперативное управление строится по типу собственности, что проявляется в сходстве правомочий, составляющих содержание права собственности и права оперативного управления251. Содержание права собственности в отечественной цивилистике, представлено исторически сложившимся набором правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, впервые получившим закрепление в законодательстве в Сво-де законов Российской империи 1832 г. (ст. 420 т. X, ч. 1)" , и воспроизведенным в действующем ГК РФ. Характеризуя правомочия собственника, Д.М. Генкин указывал следующие их признаки: «1) содержание правомочий собственника определяется, в основном, непосредственно самим законом в зависимости от вида и формы собственности..; 2) собственник самостоятельно осуществляет свои правомочия, а не базируется при этом осуществлении на этом праве какого-либо лица на эту вещь»253.
В.П. Мозолин отмечает, что право собственности обусловлено тремя составляющими: правом владения, то есть правом собственника обладать принадлежащим ему имуществом; правом пользования — правом собственника на извлечение и присвоение полезных свойств имущества; правом распоряжения - правом определения юридической судьбы имущества254. Поскольку все иные вещные права производны от права собственности, указанные правомочия характерны и для них, однако объем их будет меньше в сравнении с объемом правомочий собственника .
Правомочие владения представляет собой основанную на законе и охраняемую им возможность иметь имущество у себя, обладать им256. Государст 149 венная корпорация наделяется правомочием владения в отношении принадлежащего ей имущества в соответствии с нормами федерального закона о ее создании. Я.Ф. Микол енко указывал, что государственная организация, которой передано в оперативное управление имущество не только обладает правомочием владения в отношении него, но и обязано его осуществлять. Она не может прекратить владеть этим имуществом, если только такое прекращение не обусловлено необходимостью ведения деятельности или не санкционировано спе-циальным решением собственника . Думается, что правомочие владения будет обязательным к осуществлению всеми лицами, которые наделяются имуществом для осуществления деятельности в строго установленных целях — лицами со специальной правоспособностью, в том числе и государственными корпорациями.
Во владении государственных корпораций может находиться самое разнообразное имущество: здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги, земельные участки и иное имущество (ч. 1 ст. 25 ФЗ «О некоммерческих орга-низациях») . Основываясь на признании права собственности за государственными корпорациями, некоторые ученые считают, что этим организациям не может быть передано федеральное имущество, которое является исключительной собственностью Российской Федерации, а также имущество, изъятое из оборота . Однако Росатому в связи с осуществляемой им деятельности передано имущество, являющееся исключительной федеральной собственностью (оборудование для ядерных исследований и пр.)260, что позволяет говорить о возможности владения аналогичным имуществом всеми государственными корпорациями при наличии такой необходимости, обусловленной целями их создания. Данное положение подтверждает сохранение государственной собственности на имущество, передаваемое государственной корпорации.
Правомочие владения государственной корпорации дополняется правомочием пользования имуществом, которое означает возможность использовать принадлежащее имущество, потреблять его, извлекать посредством него доходы для достижения общественно полезных целей рассматриваемыми лицами. Границы этого права определяются законом, запрещающим использование имущества в ущерб интересам других лиц или общества в целом (злоупотребление правом), а само это право может быть защищено от нарушений различными правовыми средствами.
Для субъектов права оперативного управления установлена обязанность использования принадлежащего им имущества в соответствии с целями их деятельности. В цивилистике предлагается определять такое использование не в соответствии с целями деятельности, а в соответствии с целями создания юридического лица, поскольку определение целей деятельности некоммерческих организаций в законодательстве отсутствует, а в п. 2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» указываются именно цели их создания. Кроме того, целью деятельности некоммерческой организации может быть получение прибыли, которая должна направляться на достижение целей создания организации261.
На основании указанного можно в целом согласиться с определением права пользования государственной корпорации принадлежащим ей имуществом как правовой возможности эксплуатации, хозяйственного и иного использования путем извлечения полезных свойств в соответствии с целями, ради которых создана государственная корпорация, назначением имущества или ука-заниями лиц, предоставивших данное имущество .
