Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие и современное состояние научных представлений о концессионных соглашениях 10
1.1. Правовая природа концессионных соглашений в Российской Федерации и в зарубежных странах 10
1.2. Концессионные соглашения в осуществлении права собственности публично-правовыми образованиями Российской Федерации 39
1.3. Классификация концессионных соглашений 52
Глава 2. Концессионное соглашение как вид гражданско-правового договора 63
2.1. Понятие и условия концессионного соглашения 63
2.2. Субъекты концессионного соглашения 105
2.3. Объекты концессионных соглашений 112
2.4. Права и обязанности сторон по концессионному соглашению 122
Заключение 153
Список использованных источников 159
- Правовая природа концессионных соглашений в Российской Федерации и в зарубежных странах
- Понятие и условия концессионного соглашения
- Объекты концессионных соглашений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Научное исследование проблем гражданско-правового регулирования концессионных соглашений обусловлено необходимостью эффективного использования государственного и муниципального имущества. Значительная часть ресурсов, находящихся в собственности публично-правовых образований, не обеспечивает динамики экономического оборота, удовлетворения потребностей населения, привлечения инвестиций в создание, реконструкцию и эксплуатацию объектов экономической и социальной инфраструктуры, природных ресурсов.
Одним из способов повышения эффективности использования имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, является передача такого имущества во владение и пользование частным лицам. Как показывает исторический опыт России и других стран, эксплуатация юридическими лицами и частными предпринимателями имущества государства на основе концессионных соглашений для удовлетворения потребностей общества осуществляется более рационально. В этой связи в теории гражданского права возник вопрос об определении правовой природы нового для российского права договора, каким является концессионное соглашение, что и представляется актуальным в данной работе (доктринальный аспект).
Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»1 (в редакции ФЗ от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ) (далее - закон о концессионных соглашениях) закреплено, что к отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из закона о концессионных соглашениях или существа концессионного соглашения. В настоящей работе рассматриваются вопросы совершенствования законодательства с целью
1 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. ст. 3126; 2007. № 46. ст. 5557; 2007. № 50. ст. 6245.
4 эффективного и рационального осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, наиболее полного удовлетворения потребностей населения, защиты прав и интересов сторон соглашения. Исследован опыт других государств по правовому регулированию концессий (концессионных соглашений, договоров, контрактов) с целью выработки предложений по совершенствованию российского законодательства (правотворческий аспект).
Материал диссертационного исследования может быть использован в правоприменительной практике заключения и исполнения концессионных соглашений, в преподавательской деятельности, для издания учебной литературы и комментариев к действующему законодательству (правоприменительный аспект).
Степень научной разработанности. Автор настоящего исследования изучил труды отечественных и зарубежных ученых о концессионных соглашениях, а также практику заключения концессионных соглашений во всех сферах их применения в России и в других странах. До принятия закона о концессионных соглашениях в монографии С.А. Сосна «Концессионные соглашения: теория и практика» исследовано появление и развитие концессий в России и за рубежом, предложены возможные пути правового регулирования концессионных соглашений в России. Современное состояние концессионных соглашений в области нефтедобычи показано СИ. Дьяченко. В диссертационном исследовании Я.О. Золоевой рассмотрены концессионные и иные договоры исключительно в области добычи полезных ископаемых и с иностранными инвесторами. Международные инвестиционные соглашения (договоры, контракты), в том числе концессионные соглашения явились предметом исследования В.Н. Лисица. Договорное регулирование концессионных отношений по законодательству Российской Федерации было изучено в диссертационной работе О.Н. Савиновой. Другие авторы уделили внимание лишь отдельным аспектам правового регулирования концессионных соглашений. Труды некоторых иностранных ученых (М. McDougal, G. Schwarzenberger, Е. Schanze) посвящены рассмотрению правовой природы
5 концессионных соглашений между государствами и иностранными инвесторами, исследователь Ж. Ведель высказывал мнение о юридической сущности соглашений по законодательству Франции. Однако комплексного исследования проблем определения правовой природы концессионных соглашений во всех сферах, где они применяются, и особенностей правового регулирования концессионных соглашений в России после принятия нового законодательства о концессионных соглашениях проведено не было.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования является рассмотрение концессионного соглашения в качестве одного из эффективных способов осуществления права государственной и муниципальной собственности, теоретический анализ юридической природы концессионного соглашения между публично-правовым образованием и частным лицом (отечественным или иностранным) во всех сферах его применения, выявление теоретических и практических проблем правового регулирования отношений сторон по концессионному соглашению в России, а также разработка рекомендаций по решению выявленных правовых проблем и совершенствованию российского законодательства о концессионных соглашениях. Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи: 1. Показать необходимость применения концессионных соглашений как способа осуществления права собственности публично-правовых образований. 2. Сделать анализ точек зрения отечественных и иностранных ученых на правовую природу концессионных соглашений. 3. Изучить исторический опыт заключения концессионных соглашений в ряде стран мира и в России. 4. На основе метода сравнительного анализа рассмотреть особенности правового регулирования концессионных соглашений в России и за рубежом. 5. Разработать основания классификации концессионных соглашений и выявить их разновидности. 6. Проанализировать существенные и обычные условия концессионных соглашений, субъекты и объекты концессионных соглашений. 7. Рассмотреть права и обязанности сторон концессионного соглашения. 8. Отграничить концессионное соглашение от других договоров по российскому
законодательству. 9. Выявить пробелы в действующем российском законодательстве о концессионных соглашениях, а также разработать рекомендации по его совершенствованию.
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения, изменения и прекращения концессионных соглашений.
Объектом исследования данной работы являются нормы права, регулирующие отношения, возникающие из концессионного соглашения, а также теоретические проблемы, связанные с определением правовой природы концессионного соглашения и с реализацией прав и обязанностей сторон по концессионному соглашению.
Методология исследования. Методологической основой диссертации послужили общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнения и обобщения. В достижение поставленных целей диссертант использовал также частные научные методы, широко применяемые в юридической науке: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.
Научно-теоретической основой исследования являются труды В.В. Авекова, Д.М. Амунца, И.Н. Бернштейна, М.М. Богуславского, А. Борзенко, М.И. Брагинского, В.Г. Варнавского, Ж. Веделя, А.В. Бенедиктова, Н.Н. Вознесенской, Б.М. Гонгало, А.В. Демина, В.А. Дозорцева, Н.Г. Дорониной, В.Н. Дурденевского, С. Дьяченко, И.В. Ершовой, Ю.В. Зворыкиной, Я.О. Золоевой, М.К. Клубничкина, Б.Д. Клюкина, В.Б. Кондратьева, А.А. Конопляника, М.И. Кулагина, Б.А. Ландау, В.Н. Лисицы, И.И. Лукашука, Л.А. Лунца, У. Матеи, В.П. Мозолина, М.О. Рейхеля, Е.Л. Слепнева, С.А. Сосны, М. Субботина, Е.А. Суханова, Э.В. Талапиной, Л.С. Таля, Ю.К. Толстого, Д.В. Хаустова, И. Шихата, В.Н. Шретера, А. Штофа и других.
При проведении исследования были изучены не переведенные на русский язык работы Barrows G.H., Bettems D., Bockstiegel K-H., Bousquet F., Cannock G., Carbonnier R., Crampes C, Daintith Т., Delaume G., Dumay F., Estache A., Fayard A., Fischer P., Gines de Rus., Guasch J. Luis, Kerf M., Lasswell H.,
7 McDougal M., Miller J., Mikdashi Z., Moss G.C., Njem J.-C, Nombela G., Rosenberg D., Schanze E., Schwarzenberger G., Shihata J.F., Papp Tekla, Trujillo L., Verdross А. и некоторых других.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование правовой природы и проблем правового регулирования концессионного соглашения. Концессионное соглашение рассматривается в качестве способа осуществления права государственной и муниципальной собственности. В исследовании автор представляет собственную классификацию существующих концессионных договорных форм (соглашений, договоров, контрактов), выполненную по различным критериям. Диссертант предлагает решение некоторых правовых проблем, связанных с регулированием российских и иностранных инвестиций на основе концессионных соглашений, с исполнением обязательств по концессионному соглашению и осуществлением прав сторонами соглашения, с защитой прав и законных интересов публично-правовых образований и инвесторов.
Научная новизна представленной работы подтверждается рядом новых научных положений, выносимых на защиту:
1. Концессионное соглашение является комплексным гражданско-
правовым договором, возникающим в связи с осуществлением публично-
правовыми образованиями задач государства и реализации функций местного
самоуправления.
Концессионное соглашение отличается от иных гражданско-правовых договоров своими условиями и сферами его применения в рыночных экономических отношениях.
2. Концессионное соглашение является одним из способов осуществления
права государственной и муниципальной собственности и обладает
преимуществом в сравнении с другими способами осуществления права
собственности публично-правовых образований.
3. Предложена классификация концессионных соглашений на виды по
различным критериям, позволяющим определить сферы их применения и
особенности правового регулирования.
4. Особенность юридической природы концессионных соглашений
исключает из числа концессионеров государственные и муниципальные
унитарные предприятия, а также акционерные общества, контрольный пакет
акций которых закреплен в собственности публично-правовых образований.
Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, в том числе исключенное из оборота или ограниченное в обороте. Обоснована необходимость установления открытого перечня объектов в законе о концессионных соглашениях. В него следует включить представляющее собой единый имущественный комплекс государственное и муниципальное унитарное предприятие, а также государственное и муниципальное учреждение.
Предметом концессионного соглашения является деятельность концессионера, осуществление которой предусмотрено концессионным соглашением, по созданию, реконструкции, использованию (эксплуатации) объекта концессионного соглашения, а также инвестиционная деятельность.
Перечень существенных условий, содержащийся в законе о концессионных соглашениях, должен быть ограничен указанием о предмете, объекте, сроке действия и цене концессионного соглашения.
Предлагается в законе о концессионных соглашениях при обеспечении исполнения обязательств концессионера в виде передачи концессионером концеденту в залог прав концессионера по договору банковского вклада (депозита) предусмотреть восполнение суммы вклада (депозита) концессионером в случае её уменьшения.
В работе обосновывается внесение изменения в закон о концессионных соглашениях о неприменении исключительной и альтернативной неустойки, как меры имущественной ответственности сторон концессионного соглашения, что обеспечит невозможность несанкционированного публично-правовыми
9 образованиями перехода государственной собственности и муниципальной собственности в частную собственность. Также целесообразно установить в типовых соглашениях размеры неустойки, основания для уменьшения неустойки либо освобождения от её уплаты.
10. На основании проведенного анализа правового регулирования отношений сторон по концессионному соглашению автор настоящего исследования предлагает внести изменения и дополнения в закон о концессионных соглашениях, а именно в части 1, 11 ст. 3, ст. 4, ч. 1,2 ст. 5, ч. 2 ст. 7, п. 3 ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 10, ч. 2 ст. 11, а также предлагается дополнить закон новыми статьями.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что автором сделаны теоретически обоснованные выводы о гражданско-правовой природе концессионного соглашения, разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ, регулирующего отношения сторон по концессионному соглашению. Результаты исследования могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности, в правоприменительной практике, в ходе научно-исследовательской и преподавательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Института права Башкирского Государственного Университета. Основные теоретические положения изложены автором в опубликованных работах. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и на практических занятиях по предмету «Гражданское право» и по спецкурсу «Право собственности».
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.
Правовая природа концессионных соглашений в Российской Федерации и в зарубежных странах
Термин «концессия» образован от латинского слова concessio, которое означало разрешение, уступку,1 иногда оно понималось как отклонение2 от какого-либо установленного порядка, некоторые авторы одним из значений концессии считают предприятие, организацию, основанные на концессионном договоре. В Малом энциклопедическом словаре Брокгауза и Эфрона (издание 1907 - 1909 гг.) концессия определяется как «уступка, дозволение, данное со стороны правительственной власти на устройство частного предприятия в области интересов и дел, имеющих общественное значение...».
Понятие «концессия», означающее разрешение, уступку, отклонение от действующего порядка, точно отражает существо отношений между государственными или муниципальными образованиями и частными инвесторами по предоставлению последним на срочной и возмездной основах объектов права государственной и муниципальной собственности, находящихся в монопольном обладании публично-правовых образований. Концессия является основанием для предоставления на аналогичных условиях частным лицам и права на некоторые виды деятельности, осуществление которых по общему правилу относится к прерогативам публично-правовых образований.
Практика «отчуждения верховных прав государства» корпорациям и частным лицам возникла в Европе в эпоху Средневековья.
Концессионные отношения в Европе получили дальнейшее распространение в XVII - XVIII веках.1 Так, во Франции в 1777 году братья Перрье получили от правительства концессию сроком 15 лет на право снабжения водой из р. Сены отдельных районов г. Парижа.2
В России концессия как форма правовых отношений между государством и частными лицами использовалась начиная с XVI века.3 В 1719 году была опубликована Берг-привилегия (Указ Петра I), которая позволяла жителям России и иностранным лицам заниматься поисками полезных ископаемых и со специального разрешения Берг-коллегии основывать заводы.4 Екатериной II установлена система откупов частными лицами в других сферах деятельности, представлявших прерогативу государства (взимание таможенных платежей, торговля медами и винами, эксплуатация питейных заведений).
Концессионное право в Европе получило развитие в XIX веке, когда возникла необходимость строительства железных дорог, городских систем транспорта, водоснабжения, газового и электрического освещения.6 На правовую природу концессии у европейских юристов XIX века существовало 4 точки зрения.
Во Франции и Швейцарии доминировало мнение, что концессия является гражданским договором.
Немецкие ученые видели в концессии «привилегию» частного лица, которая устанавливала новое право для конкретного отношения. Основанием возникновения и действия такой привилегии считался односторонний административный акт государственного верховенства. Государство как носитель верховных публичных прав не может в этом качестве договариваться с частным лицом.1 Однако всякая концессия, несмотря на её административную природу, основывала для концессионера субъективное гражданское право и не переносила верховных прав государства на частное лицо и не отчуждала их.
Швейцарский исследователь Г. Каррард рассматривал концессию как «смешанный акт», сочетающий элементы государственного и гражданского права, гражданско-правовой договор, которому предшествует «концессия», составляющая акт верховной власти. Концессия является со стороны государства, которое её предоставляет, в одно и то же время актом государственного и гражданского права, а со стороны компании, которая её принимает - исключительно актом частного права.
В научных исследованиях французских и немецких правоведов второй половины XIX века концессионный договор считался «административным договором» (contrat administratif). Отнесение концессионного соглашения к виду административного договора во Франции обусловлено тем, что оно признавалось одним из способов осуществления так называемой «публичной службы».3 Посредством заключения концессионного договора орган государства заменяет себя частным лицом, перенося на него отправление своих государственных функций.
Понятие и условия концессионного соглашения
Согласно ч. 1 ст. 3 закона о концессионных соглашениях, соглашение определяется как договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Приведенное определение концессионного соглашения в достаточной степени согласуется с ч. 2 ст. 3 закона о содержании в концессионном соглашении элементов различных договоров, предусмотренных федеральными законами и выражает возможность применения к отношениям сторон концессионного соглашения в соответствующих частях правил гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении. Представляется, что концессионное соглашение может содержать элементы договоров строительного подряда и аренды предприятий, зданий и сооружений. Однако, по мнению И. Дроздова, концессионное соглашение вбирает в себя черты не только названных гражданско-правовых договоров, но также доверительного управления и некоторых других гражданско-правовых сделок.1 Я полагаю, что формулировка ч. 2 ст. 3 закона не позволяет достоверно определить, элементы каких именно договоров законодатель относит к содержанию концессионного соглашения. В практике применения указанных положений закона о концессионных соглашениях могут возникнуть сложности, когда при рассмотрении споров будут выявлены несовпадения элементов и условий концессионного соглашения и элементов гражданско-правовых договоров, к которым отсылает законодатель. Трудноразрешимые ситуации могут возникнуть в споре о применимости положений гражданского законодательства об отдельных видах гражданско-правовых договоров к регулированию отношений сторон концессионного соглашения.
При этом отдельные положения гражданского законодательства в соответствии с законом должны применяться к отношениям сторон концессионного соглашения только в случае, если иное не установлено законом о концессионных соглашениях. Поэтому концессионное соглашение представляет собой комплексный, а не смешанный, гражданско-правовой договор, как можно заключить из содержания вышеназванного положения закона. Концессионное соглашение не является последовательным соединением (сочленением), к примеру, договора строительного подряда и аренды предприятия. Его правовое регулирование не может ограничиваться отсылкой на соответствующие положения ч. 2 ГК РФ об отдельных видах обязательств. Концессионное соглашение как комплексный договор в основном регулируется достаточно развитым специальным законодательством (законом о концессионных соглашениях и типовыми концессионными соглашениями). Соединение организационных и имущественных отношений - отличительная черта комплексного договора, определяющая многоотраслевой- характер регулирования указанных отношений. По мнению А.А. Собчака, межотраслевой характер выражается в необходимости сочетания административно-правового и гражданско-правового регулирования возникающих отношений, межвидовой — в одновременном возникновении комплекса обязательств, что требует применения законодательства о соответствующих видах обязательств.1
На мой взгляд, употребление в законе термина «соглашение» вместо термина «договор» связано со вступлением в него в качестве стороны обязательства публично-правового образования. Как особый участник гражданско-правовых отношений, публично-правовое образование посредством издания властного акта разрешает заключить гражданско-правовой договор (концессионное соглашение) и организует предоставление государственного или муниципального имущества, даже исключенного из оборота или ограниченного в обороте, во владение, пользование и эксплуатацию частным лицам. Тем не менее, я считаю, что наличие данных особенностей не влияет на определение концессионного соглашения как гражданско-правового договора.
Для уяснения юридической сущности и особенностей правового регулирования концессионного соглашения немаловажное значение имеет его сопоставление с другими гражданско-правовыми договорами по российскому законодательству.
Объекты концессионных соглашений
В достижении цели данного исследования в настоящей работе сделан научный анализ объектов концессионных соглашений, предусмотренных ст. 4 закона о концессионных соглашениях. Исследование объектов концессионных соглашений проводится в сравнении с устоявшимися в доктринах зарубежных государств воззрениями на объекты концессионных соглашений.
В праве многих стран континентально-правовой системы государственная и муниципальная собственность подразделяется на две разновидности, существенно отличающиеся по своему правовому статусу. Одна из таких разновидностей является так называемой «частноправовой» собственностью государства и муниципальных образований, другая представляет собой публично-правовую собственность указанных субъектов.
Частноправовая (коммерческая) собственность государства полностью соответствует гражданско-правовым критериям.1 В целях временного предоставления такого имущества в пользование либо во владение и пользование частным юридическим и физическим лицам, между ними и органами, а также предприятиями публично-правовых образований заключаются обычные гражданско-правовые договоры (аренды, доверительного управления и т. д.).
В правовом регулировании отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами права публичной собственности государства и муниципальных образований значительное место отводится специальным нормам административного права или «административного имущественного права» (droit administratif des biens) , которые подчиняют осуществление права собственности публично-правовыми образованиями в отношении таких объектов служению публичным интересам (осуществлению публичной службы), определяя назначение государственных и муниципальных имуществ, а также цели и способы их использования.1 Объект «публичной собственности государства» не подлежит отчуждению и не может быть предметом взыскания по обязательствам публично-правового образования.
Публично-правовые образования нередко предоставляют права владения и пользования объектами публичной собственности в целях их эффективной эксплуатации частным лицам двумя различными способами: на основании выданных административных разрешений (например, лицензий на право пользования недрами) и путем заключения различных договоров (концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, сервисных контрактов И; др.). Таким образом, объектом концессионных соглашений становится, как правило, недвижимое имущество, которое относится к публичной собственности государства и муниципальных образований в целях обеспечения возможности осуществления ими политических, социальных, экономических и иных функций, имеет большое значение для жизнеобеспечения и безопасности населения или специфические (физические; химические) свойства, исключающие его свободный оборот. Однако есть и исключения.
Публично-правовая собственность государственных и муниципальных образований подразделяется на две категории.4 К первой относятся объекты, которые в странах континентально-правовой системы именуются имуществами общего пользования (les biens d utilite publique).5 Эти объекты в силу своих природных свойств, по объективным признакам, изначально не могут находиться в чьей-либо частной собственности, поскольку не обладают свойствами предметно-индивидуальной присваиваемости и юридического обособления, гражданской оборотоспособностью. Их основу образуют известные еще со времени римского права «общие для всех вещи» (воздух, проточная вода, море, общественные пути сообщения и др.).
В другую категорию включаются объекты права публичной собственности, которые обладают, как правило, свойствами предметно-индивидуальной присваиваемости, юридического обособления, отчуждаемости, полной гражданской оборотоспособности. Тем не менее, эти объекты обобществляются на основании субъективных волевых решений законодательных и судебных органов публично-правовых образований в целях удовлетворения общественных потребностей.1
Исследование объектов концессионных соглашений по законодательству конкретных государств не является задачей настоящей работы. Поэтому диссертант посчитал целесообразным сосредоточиться только на том, какие именно виды недвижимого имущества могут быть предоставлены по концессионному соглашению в соответствии с иностранным и российским законодательством, с тем, чтобы выявить пробелы в российском законе о концессионных соглашениях и разработать предложения по их устранению.
