Содержание к диссертации
Введение
1 ЗАКОНОМЕРНОСТИ, ПРОБЛЕМЫ И ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНРІЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ
1.1 Роль и состояние развития муниципальной статистики в России 11
1.2 Системный анализ проблем организации муниципальной статистики 23
1.3 Теоретико-методические основы развития муниципальной статистики 33
2 СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ НАПРАВЛЕНИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ
2.1 Мировой опыт развития муниципальной статистики 50
2.2 Состояние муниципальной статистики и направления ее совершенствования в Российской Федерации 63
2.3 Состояние муниципальной статистики в Орловской области 77
3 РАЗРАБОТКА НАПРАВЛЕНИЙ И МЕТОДОВ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ В РЕГИОНЕ
3.1 Совершенствование системы показателей оценки деятельности муниципальных образований и системы сбора информации 90
3.2 Проблемы оценки ненаблюдаемой экономики на этапе сбора первичной информации 147
3.3 Создание общих основ качества статистической информации 154
- Роль и состояние развития муниципальной статистики в России
- Мировой опыт развития муниципальной статистики
- Совершенствование системы показателей оценки деятельности муниципальных образований и системы сбора информации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определена необходимостью формирования системы статистических показателей, характеризующих социально- экономическое развитие муниципальных образований, для качественного и эффективного осуществления функций местными органами управления. Данная система статистических показателей должна быть направлена на обеспечение всестороннего и глубокого изучения муниципального образования, квалифицированного управления им и проведения сравнительного статистико-экономического анализа состояния и развития муниципальных образований в масштабах данной административной территории или региона в целом.
Современная Россия находится в состоянии реформирования экономических отношений. Одной из целей реформ является превращение регионов в экономически самоуправляемые территории. Возрастает ответственность регионов за экономические и социальные результаты хозяйственной деятельности, за улучшение условий жизни населения, проживающего на данной территории.
Местное население и местные власти испытывают потребность в информационных источниках, способных объективно отражать как текущее состояние социально-экономической сферы, так и его позитивные или негативные изменения. Такой составной частью информационного обеспечения органов управления призвана служить муниципальная статистика, формирование которой как особой отрасли статистики происходит в настоящее время.
Статистические данные служат информационной базой для разработки нормативных актов социально-экономического характера на местном уровне, выполнения детализированных и обобщенных оценок социально-экономической ситуации, на основании которых можно предупреждать, сдерживать и устранять дестабилизирующие факторы социально-экономического развития, осуществлять планирование, разрабатывать программы стратегического развития муниципальных образований и т.д. Эффективность управленческих решений, защита интересов местного населения на региональном и федеральном уровне в значительной степени
5 зависит от комплексности, полноты и достоверности данных муниципальной статистики. Одновременно это дает местной власти инструмент для активизации возможностей самих муниципальных образований, эффективного использования муниципального имущества, поддержания в надлежащем состоянии инженерных инфраструктур и т.д.
Задачей муниципальной статистики является создание системы показателей, критериальной базы и соответствующего инструментария для мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований. Однако специфика экономических и социальных проблем муниципальных образований требуют целенаправленного отбора показателей, чтобы сделать их применимыми к уровню муниципальных образований.
Наличие такой системы показателей дает местным властям возможность обоснованного ранжирования приоритетов, выбора наиболее важных, первоочередных целей социальной политики.
Актуальность и недостаточная научная проработка в данном направлении определили выбор темы, цель и задачи данного исследования.
Состояние изученности проблемы. Исследованием проблем совершенствования системы показателей муниципальной статистки занимались многие зарубежные ученые, такие как Б.Даллого, А.Дилнот, Д. Блейдеа, П. Гутман, Б.Контини, К Макфи, К Моррис, X. Питере и др. Среди российских авторов изучению этой проблемы посвящены работы Г.Ю. Ветрова, О. П. Карташова, И. А. Кокина, П.А. Ореховского, В.Г. Садкова и др.
Область исследования. Исследование соответствует п. 3.2. «Методология построения статистических показателей, характеризующих социально-экономические совокупности; построения демографических таблиц; измерения уровня жизни населения; состояния окружающей среды», п. 3.4. «Методология социального и экономического мониторинга, статистического обеспечения управления административно-территориальным образованием; измерение неравномерности развития территориальных образований» и п. 3.9
«История развития статистических методов и организации статистики» Паспорта специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика».
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные образования регионов Российской Федерации (рассмотренные на примере Орловской области).
Предметом исследования выступает методы, инструментарии и организация муниципальной статистики.
Цель работы состоит в обосновании и расширении системы показателей для анализа и оценки результатов социально-экономического развития муниципальных образований и разработке рекомендации по совершенствованию организации муниципальной статистики.
Для достижения поставленной цели потребовалось определить и решить следующие задачи:
изучить проблемы и обобщить позитивный опыт органов статистики и администраций муниципальных образований Российской Федерации по развитию муниципальной статистики;
рассмотреть место и роль муниципальной статистики в системе стати-стико-информационного обеспечения процесса управления муниципальными образованиями;
выявить наиболее существенные проблемы муниципальной статистики, не позволяющие обеспечивать муниципальные органы власти качественной и своевременной информацией;
разработать методологию и систему показателей комплексной оценки социально-экономического положения муниципальных образований;
провести комплексный анализ муниципальных образований региона, используя предложенные показатели, приемы и методы;
провести анализ достаточности первичной статистической информации и предложить необходимые направления дополнительного сбора информации о социально-экономическом положении муниципального образования.
7 Теоретическая и методологическая база исследования - современные концепции региональной, муниципальной статистики, экономики, представленные в трудах известных ученых статистиков, экономистов, социологов. В диссертации широко используется отечественный и зарубежный опыт практического применения принципов муниципальной статистики. Информационной базой являются законодательные акты РФ, Постановления Правительства РФ и Администрации Орловской области, официальные данные Госкомстата РФ и Орловского областного комитета государственной статистики, а также материалов, опубликованных в научной литературе, периодической печати, сети Интернет.
В диссертации применены такие инструменты экономико-статистического анализа, как анализ рядов динамики, типологическая группировка, методы индексного анализа, структурных изменений, а также табличные и графические способы представления результатов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании и расширении системы статистических показателей, характеризующих социально - экономическое развитие муниципальных образований для качественного и эффективного осуществления функций местными органами управления, позволяющей в отличие от известных подходов обеспечивать более глубокое изучение муниципальных образований, квалифицированное управление ими и проведение сравнительного статистико-экономического анализа их развития.
Научная новизна подтверждается следующими научными результатами, выносимыми на защиту:
1) выявлены наиболее существенные проблемы муниципальной статистики, не позволяющие обеспечивать муниципальные органы власти качественной и своевременной информацией, и предложены меры, направленные на их решение (п.3.3 Паспорта специальности 08.00.12);
разработан методический подход к статистический оценке уровня развития муниципальных образований (п.3.2 Паспорта специальности 08.00.12)
разработана система статистических показателей для комплексной оценки социально-экономического положения муниципальных образований (п.3.4. Паспорта специальности 08.00.12);
проведен анализ достаточности первичной статистической информации и предложены необходимые направления дополнительного сбора информации о социально-экономическом положении муниципального образования (п.3.4. Паспорта специальности 08.00.12);
5) проведены расчеты динамики социально-экономического и экологиче
ского развития муниципальных образований Орловской области на ба
зе предложенных подходов (п.3.3 Паспорта специальности 08.00.12)
Практическая значимость результатов работы. Результаты исследо
вания могут быть использованы при проведении оценки состояния и резуль
татов развития социально-экономических процессов в муниципальных обра
зованиях.
Материалы диссертационного исследования представляют определенный интерес для работников областных и районных органов государственной статистики в процессе статистического анализа территории, специалистов научно-исследовательских организаций, в курсах учебных заведений, специализирующихся на изучении экономики и статистики регионов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования опубликованы в межвузовских сборниках научных статей, экономических журналах: «Экономика и финансы», «Объединенный научный журнал», «Федерация». Докладывались на научно- практических конференциях, а именно: 2-й Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы экономики и статистики в общегосударственном и региональном масштабах" (Пенза, 2005г.); 3-й Всероссийской научно-практической конференции "Развитие инновационного потенциала отечест-
9 венных предприятий и формирование направлений его стратегического развития" (Пенза, 2005г.).
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 8 научных работ общим объемом 1,57 п.л. в виде статей, отражающих основное содержание работы.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, включающего 90 литературных источников, содержит 159 страниц основного текста, 11 рисунков, 11 таблиц, 12 приложений.
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены ее цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе диссертации «Закономерности, проблемы и теоретико-методические основы совершенствования муниципальной статистики» рассмотрены роль и состояние развития муниципальной статистики в России, определены основы ее совершенствования.
Во второй главе «Системный анализ направлений совершенствования муниципальной статистики» исследован зарубежный и российский опыт статистического анализа социально-экономического положения муниципальных образований, проведен анализ важнейших проблем и тенденций развития методологии статистического анализа данного направления, выявлены основные проблемы, препятствующие получению комплексной оценки о положении муниципальных образований, и предложены меры, направленные на их решение.
В третьей главе «Разработка направлений и методов совершенствования муниципальной статистики в регионе» разработана система показателей для комплексной оценки социально-экономического развития муниципальных образований, включающая все иерархию статистических показателей. Определены основные направления по повышению качества стати-
10 стической информации на основе легализации ненаблюдаемой экономики
на стадии сбора первичной информации и предложена система оценки качества первичных данных.
В заключении сформулированы основные теоретические и методические положения, направленные на совершенствование системы оценки деятельности муниципального образования и улучшения качества первичной статистической информации для повышения эффективности управления муниципальными образованиями.
Роль и состояние развития муниципальной статистики в России
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью 1] Федеральный закон «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление. [3]
Управление развитием муниципальных образований является составной частью государственно-регионального управления, несмотря на выделение местного самоуправления в качестве отдельного уровня управления. Обеспечение целенаправленного и комплексного развития регионов и муниципальных образований должно, с одной стороны, базироваться на единых принципах, подходах и методиках и, с другой стороны - учитывать определенные особенности муниципальных образований как относительно самостоятельных объектов управления.
Система управления комплексным развитием включает следующие составные части: [69]
- подсистему информационного обеспечения и комплексного анализа;
- подсистему стратегического программирования;
- подсистему управления землепользованием и комплексной застройкой; - подсистему нормативно-правового обеспечения;
- подсистему организационно-экономических механизмов обеспечения комплексного развития города;
Стратегическое планирование развития муниципальных образований в современных условиях должно включать три стадии:[71]
- стадию анализа тенденций развития муниципального образования и прогнозирования проблем;
- стадию разработки концепции развития муниципального образования;
-стадию формирования важнейших целевых программ.
Комплексный анализ тенденций развития муниципальных образований должен обеспечиваться необходимой информационной базой, основу которой, по нашему мнению, должна создавать муниципальная статистика.
На статистической информации основывается большинство известных нам систем мониторинга за рубежом[83], осуществляются проводимые в России прогнозы и другие исследования.[58] Однако, богатый «информационный потенциал» используется не в полном объеме. Открывшиеся пласты новых сфер жизни общества, идущие новые социально-экономические процессы, распространяющиеся новые виды социально-экономического поведения, вновь возникающие социальные группы, все это описывается лишь в малой степени. Обзор международных экономических сопоставлений пока-зывает[83,82,57], что при статистическом анализе многие данные не учитываются, следовательно, это приводит к искажению и недостоверности показателей и, следовательно, информации.
По нашему мнению, важная роль в этом направлении отводится единой территориально распределенной системе государственной статистики вместе с ее органами в республиках, краях, областях и автономных округах, городах, районах, образующими в совокупности базу региональной статистики. Происходящие в обществе процессы становления и развития местного само 13 управления привели к необходимости формирования в рамках региональной статистики системы муниципальной статистики.
Связь самоуправления с определенной территорией обуславливает общность муниципальной и региональной статистик. Как и региональная, муниципальная статистика изучает массовые экономические, социальные, демографические, экологические явления, происходящие на территории муниципального образования. Однако если региональная статистика является частью централизованной государственной статистики и связана с административным делением России, то муниципальная статистика охватывает статистическим наблюдением, как правило, меньшие по размеру территории и объект муниципальной статистики определен не только территориальными, но и хозяйственными границами.
Прежде всего, необходимо отметить, что организационно-правовые вопросы создания и развития муниципальной статистики, так же как и вопросы практической реализации Федерального Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целом еще далеки от своего окончательного решения.
class2 СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ НАПРАВЛЕНИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТАТИСТИКИ class2
Мировой опыт развития муниципальной статистики
За рубежом рост внимания к проблеме разработки систем социально-экономических индикаторов для мониторинга условий общественного развития был отмечен уже в 1970-х годах. В это время появилось большое количество методических работ, посвященных данной тематике (Flax, M.J. A Study in Comparative Urban Indicators: Conditions in Eighteen Large Metropolitan Areas, Washington DC; Urban Institute, 1972; Cohn, W. The Quality of Life and Social Indicators, New York: NBER.,1972; Stuart, D.G. Urban Indicators and Their role in planning ).[77,78] Чуть позднее стали появляться системы индикаторов, обновляемые на регулярной основе, в которых приводились результаты статистического анализа зависимостей между разными социально-экономическими индикаторами. Примером здесь могут служить издания сборника Wordl Handbook of Political and Social Indicators, вышедшие в 1974, 1978 и 1982 гг. В 1978 году Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) начала разработку социально-экономических индикаторов, специально предназначенных для оценки качества управления в рамках городских территорий. [85] Однако, необходимо отметить, что разработанные ОЭСР индикаторы так и не были применены на практике.
Одновременно, начиная с середины 1970-х годов, за рубежом особое распространение приобрели исследования качества жизни в городах. Значительное внимание при этом уделялось разработке самой концепции качества жизни в поселениях человека и, в первую очередь, в городах как наиболее мобильно развивающихся системах общественной жизнедеятельности. С учетом различных параметров городской среды составлялись всевозможные международные и национальные рейтинги городов. Яркими примерами здесь могут служить работы Liu В.Сю., серийное издание Places Rated Almanac, вышедшее впервые в 1981 году и др..[85] Упор в этих работах делался на проведении сопоставлений между городами, на основе присвоенных городам рангов в общей выборке, в то время как совокупность индикаторов, задействованных при построении рейтингов, чаще всего не носила системного характера и в результате не могла представлять собой универсальный инструмент анализа социально-экономического развития городских территорий.
Полученные рейтинги давали лишь весьма общую характеристику состояния той или иной сферы городского развития (системы образования, здравоохранения, демографической картины и др.), в то время как целый ряд компонентов городской экономики (бюджетная сфера, рынок нежилой недвижимости, экономическая база города) в расчет практически не брался в виду довольно узкого истолкования понятия городского качества жизни как совокупности условий проживания людей в условиях городской среды. И все же именно в период середины-конца 1970-х годов в первую очередь среди исследователей-урбанистов в развитых странах, а затем и в кругу представителей местных властей закрепляется представление о важности индикаторов как одного из ключевых инструментов повышения эффективности городского управления. Это представление основывалось на понимании того, что индикаторы позволяют посредством определенных наглядных цифровых значений выделить и формализовать проблему, дать в конечном итоге комплексное представление о предмете исследования.
В качестве одного из первых научных трудов, где была предложена универсальная система индикаторов социально-экономического развития городов как инструмент планирования на местном уровне, можно отметить работу профессора Государственного университета Ратгерс Д.Хьюза [76]. В работе приводится анализ динамики развития городских территорий с помощью специальной разработанной системы показателей.
В 1980-х и, особенно, в 1990-х работа над созданием систем социально-экономических индикаторов продолжилась, в частности, на фоне продолжающегося роста интереса к проблеме создания качественных условий проживания в городах. Как отражение заинтересованности мирового сообщества данной проблематикой 1988 год был провозглашен международным годом жилища и проблемы бездомности, а в 1991 году Центр по поселениям человека "Хабитат" (Habitat) при ООН принял Глобальную стратегию развития жилищной сферы до 2000 года.[90] Необходимость в мониторинге программ, направленных на повышение качества жилищных услуг в городах, развитие концепции устойчивого развития городских территорий, интенсивное внедрение методов стратегического планирования в практику управления на местном уровне - все это вместе активно способствовало интенсификации научных исследований по разработке систем социально-экономических индикаторов для городов.
По нашему мнению, важнейшим фактором, оказавшим, пожалуй, ключевое влияние на эффективность разработок в данной области в 1980-90-х гг. стало развитие информационных технологий. Оно позволило существенно упростить процесс обработки первичной статистической информации, предоставило возможность оперативно работать с большими массивами данных, расширить инструментарий аналитической деятельности в ходе проведения мониторинга городского развития.
Приводя примеры первых наиболее масштабных международных разработок городских индикаторов можно отметить систему жилищных индикаторов Центра "Хабитат" и Мирового Банка, работа над которой велась, начиная с 1988 года вплоть до 1993. [90]
С 1994 года в рамках Программы ООН по поселениям человека Un Habitat дан старт проекту Global Urban Observatory and Statistics, составной частью которого является создание комплексной системы мониторинга социально-экономического развития городов мира, освещающей, помимо жилья, весь спектр проблем городской экономики и социальной сферы, включая состояние окружающей среды. [90]
В настоящее время это крупнейший международный проект по разработке, сбору и анализу городских индикаторов. На П-ой конференции ООН по поселениям человека (Habitat II), состоявшейся в 1996 г. в Стамбуле, был выработан единый комплекс программных действий (соглашений, постановлений, планов мероприятий), направленных на решение вопросов обеспечения людей жильем необходимого качества и проблем устойчивого развития поселений в современных условиях с учетом особенностей процессов урбанизации в разных регионах мира. Программа индикаторов городского развития Urban Indicators Programme, как одна из 3-х базовых программ проекта Global Urban Observatori and Statistics, призвана служить целям мониторинга реализации этих программных действий. Помимо этого, комплекс программных действий проекта Global Urban Observatori and Statistics включает в себя создание сети научно-исследовательских учреждений и общественных организаций проекта Global Urban Observatori, функционирующей на региональном (межстрановом), страновом и локальном уровнях под эгидой Центра Хабитат. Было выделено 20 ключевых направлений городского развития, для которых был составлен перечень базовых индикаторов, состоящий из 23 количественных и 9 качественных показателей.
Совершенствование системы показателей оценки деятельности муниципальных образований и системы сбора информации
Современная Россия находится в состоянии реформирования экономических отношений. Одной из целей реформ является превращение регионов в экономически самоуправляемые территории. Возрастает ответственность регионов за экономические и социальные результаты хозяйственной деятельности, за улучшение условий жизни населения, проживающего на данной территории. Повышение экономической самостоятельности регионов находит свое отражение также в процессах, происходящих на муниципальном уровне, что проявляется в усилении территориального аспекта управления на уровне местных сообществ.
По нашему мнению, можно выделить три сферы, в которых произошли заметные изменения в формах работы местных органов власти:
в сфере управления расширяется влияние новых демократических механизмов;
созданы или создаются новые институты и инфраструктуры, соответствующие функционированию городов в условиях рыночной экономики;
повышается эффективность использования муниципального имущества.
В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления «выполнение общественных обязанностей должно, главным образом, осуществляться теми властями, которые ближе всего к гражданам» [32]. Основные положения Конституции РФ и других законодательных актов в этой сфере соответствуют Европейской Хартии.
За период реформ органы местного самоуправления получили значительный объем функций и полномочий. Например, на сегодня более 90% жилищного фонда передано в собственность муниципальных образований, в то время как в начале реформ 42% жилья являлось государственным или ведомственным.[38]
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предмету ведения органов местного самоуправления отнесен ряд вопросов, наполненных социальным и экономическим содержанием (выборочно):[3]
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения:
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо, тепло-, и водоснабжения и канализации;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
организация и содержание муниципальной информационной службы;
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования и др.
Приведенный перечень показывает, что сфера ответственности муниципальных органов власти в значительной степени затрагивает как коренные интересы людей, так и многие компоненты социально-экономической безопасности региона и государства в целом. Местное население и местные власти испытывают потребность в информационном источнике, способном объективно отражать как текущее состояние социально-экономической сферы, так и его позитивное или негативное изменение. Представляется, что таким средством информационного обеспечения призвана служить муниципальная статистика, формирование которой, как особой отрасли статистики происходит в настоящее время.
По нашему мнению, задачей муниципальной статистики является создание критериальной базы и соответствующего инструментария для мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований. Информация, получаемая на базе социально-экономических индикаторов, прежде всего, должна быть ориентирована на местные органы власти для формирования системы оперативного управления социальными процессами на территории муниципального образования, и следовательно, должна подвергаться квалифицированному анализу:
