Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля 11
1. Сущность государственного финансового контроля 11
2. Состояние существующей системы государственного контроля в РФ 17
3. Виды и субъекты государственного финансового контроля 23
4. Проблемы формирования системы государственного контроля в РФ 32
5. Особенности работы Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового контроля 39
Глава 2. Организация государственного финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой 53
1. Основы государственного регулирования и контроля естественных монополий в условиях рыночной экономики 53
2. Непосредственный государственный контроль - альтернатива антимонопольному законодательству при решении задачи обеспечения социально-экономической эффективности деятельности естественных монополий 62
3. Формы государственной поддержки естественных монополий. Приватизация 67
4. Взаимодействие трех ветвей власти при определении статуса естественных монополий 69
5. Исполнительная власть - как непосредственный субъект государственного контроля 75
6. Важнейшие параметры, определяемые и контролируемые государственными органами. 79
Глава 3. Организационные и методические основы финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ 96
1. Особенности организации финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации 96
2. Организация и проведение контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации 101
3. Организация и совершенствование планирования проверок 123
4. Оценка системы внутреннего контроля конкретного объекта проверки. 164
Заключение 172
Список литературы 183
- Сущность государственного финансового контроля
- Основы государственного регулирования и контроля естественных монополий в условиях рыночной экономики
- Особенности организации финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации
- Организация и совершенствование планирования проверок
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организация контроля в Российской Федерации, как известно, является малоэффективной. До сих пор в РФ не принят федеральный закон о государственном финансовом контроле. Пока идет лишь обсуждение этого закона. При этом стоит задача организации государственного контроля за формированием и использованием федеральных государственных средств, а также организации такого контроля в субъектах Российской Федерации. Кроме того, принятие такого закона позволило бы заложить основы соответствующей части Бюджетного кодекса РФ, а также бюджетных и других финансовых законов субъектов РФ.
Существующая система государственного контроля в Российской Федерации нуждается в серьезном совершенствовании. Об этом свидетельствуют, в частности, и такие примеры.
По официальным данным, из выделенных за три года на так называемый «северный завоз» 18 триллионов «старых» рублей в бюджет вернулись лишь 45 процентов. Пять триллионов рублей, выданных аграрному сектору, в казну не возвращены. По данным Счетной палаты РФ, потери бюджета при внешних заимствованиях насчитывают десятки триллионов рублей («возвратность» ссуд, полученных предприятиями под гарантии государства, исчисляется всего в 5 процентов). Примеров нецелевого использования бюджетных средств - сверх всякой меры [33].
По данным МВД, обороты «теневой» экономики России превысили 40 процентов ВВП. В странах Европейского союза обороты «теневой» экономики составляют от 7 до 16 процентов.
Всего в РФ 50 контролирующих структур (причем это неточная цифра, так как не все ведомства представили сведения), а анализ нормативных актов показал, что на сегодняшний день в России действует более 260 законов, указов и постановлений, в которых затрагиваются вопросы госконтроля или надзора. В
соответствии с этими документами функции госконтроля в той или иной степени присущи подавляющему большинству федеральных органов исполнительной власти. Не надо забывать, что существуют также разные специализированные органы, которые контролируют различные направления производственной и хозяйственной деятельности. Например, такие, как: федеральный горный и промышленный надзор, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, противопожарная служба и т. д. При этом контрольные органы госвласти, как правило, не взаимодействуют между собой.
Главный вывод проведенной работы по оценке деятельности государственных контролеров - в стране полностью отсутствует единая методологическая база и технология проведения госконтроля. Существующая система отчетности не отражает истинного положения дел о наложении штрафных санкций и фактическом их применении. Отсутствует информационная система о выявляемых правонарушениях в сфере экономики. Зачастую проверяются одни и те же хозяйствующие субъекты, а другие на протяжении многих лет оказываются вне сферы контроля [75].
Параллельное функционирование налоговых органов, Пенсионного фонда, фондов медицинского и социального страхования снижает показатели уровня исполнения доходной части бюджета, размывает ответственность руководителей и приводит к неоправданным бюджетным затратам.
Важную роль в организации государственного финансового контроля в РФ, как и в ряде развитых стран, играет Счетная палата РФ.
Работа, выполняемая Счетной палатой, значительна по объему. В результате выявленных Счетной палатой нарушений законодательства Российской Федерации в федеральный бюджет было возвращено 4 трлн. рублей. В ходе проводимых контрольных мероприятий Счетная палата направила органам государственной власти Российской Федерации, и в том числе в Правительство Российской Федерации, руководителям проверенных предприятий, учреждений, организаций, 608 представлений и 13 предписаний.
За 1997 год в Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступило 104 материала проверок, проведенных Счетной палатой. Из них по 23 материалам возбуждены уголовные дела, по 43 материалам отказано в возбуждении уголовных дел, принесено 3 протеста на незаконные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, внесено 13 представлений для принятия мер по устранению нарушений законодательства, предъявлено 14 исков в суд, по 8 материалам о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации поставлен вопрос о принятии соответствующих мер.
В 1997 году Счетной палатой выполнено более 300 экспертно-аналитических работ.
В то же время на сегодняшний день не существует отработанной методологической и методической базы проведения государственного финансового контроля.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются обоснование и изучение теоретических вопросов и проблем государственного финансового контроля на примере Счетной палаты РФ, определение важнейших направлений создания и совершенствования государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
В соответствии с этой целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
обобщен практический опыт организации государственного финансового контроля;
- определена сущность государственного финансового контроля;
- дана оценка существующей системе государственного контроля в РФ;
- определены виды и субъекты государственного финансового контроля и место Счетной палаты в этой системе;
- определен круг основных проблем, требующих безотлагательного решения в системе государственного контроля РФ;
- дана характеристика государственного финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой с учетом применения этого опыта в РФ;
показаны особенности организации финансового контроля, проводимого Счетной палатой РФ;
- даны рекомендации по организации совершенствования планирования проверок и оценке внутреннего контроля конкретного объекта проверки.
предложены методические основы проведения контрольных мероприятий.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются методологические, методические и организационные проблемы государственного финансового контроля в современных условиях хозяйствования. Объектом исследования явилось одно из направлений деятельности Счетной палаты РФ, которое в Регламенте Счетной палаты РФ определено как контроль за расходами федерального бюджета в промышленности, строительстве, транспорте, связи, кредитными ресурсами и банковской системой.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основой проведенного исследования послужили научные работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области макроэкономики, микроэкономики, банковского дела, финансов, бухгалтерского учета, экономического анализа и аудита; нормативные, методические и справочные материалы. В ходе исследования применялись общенаучные методы познания и системный подход. В процессе исследования использованы бухгалтерские, статистические и экономико-математические методы.
В работе затронуты проблемы государственного финансового контроля в России на примере Счетной палаты РФ, что предопределило методологический характер работы и особенность изложения примеров хозяйственных ситуаций относительно России, и на примере деятельности органов контроля зарубежных стран.
Научная новизна исследования. В результате исследования в диссертационной работе научный и практический интерес представляют следующие новые положения, раскрывающие вопросы организации и методы государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, в их теоретической и прикладной значимости:
- выявлены особенности системы организации государственного финансового контроля и место в ней Счетной палаты РФ;
- определены специфические задачи, решаемые в ходе выполнения контрольных мероприятий специалистами Счетной палаты РФ;
- разработаны вопросы регламентации и методические основы проведения контрольных мероприятий Счетной палатой РФ;
- предложены рекомендации по организации и совершенствованию планирования проверок конкретных объектов;
разработана и предложена общая схема организации и проведения контрольных мероприятий;
предложен порядок работы инспекторов Счетной палаты по сбору информации о деятельности объекта контроля и составлению общего плана контрольных мероприятий;
- предложены рекомендации по организации и проведению анализа отдельных сфер хозяйственной деятельности объекта проверки;
- предложены рекомендации по оценке системы внутреннего контроля объекта проверки при проведении контрольного мероприятия.
Практическая ценность диссертационного исследования. Заключается в том, что на основе изучения практических материалов, Федерального закона
«О Счетной палате Российской Федерации», Регламента Счетной палаты РФ, обобщения научных трудов российских и зарубежных ученых-экономистов автором разработаны конкретные предложения по совершенствованию методических основ государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты РФ в условиях перехода к рыночным отношениям. Внедрение методических основ государственного финансового контроля в практику работы Счетной палаты РФ будет способствовать:
- повышению действенности государственного финансового контроля в РФ;
- повышению эффективности составления бюджетов и использования бюджетных средств;
- увеличению стабильности и полноты налоговых поступлений;
- оптимизации разрешения конфликта интересов государства как собственника и сборщика налогов;
- эффективному функционированию объектов проверки. Апробация и реализация результатов исследования. Основные
положения диссертационной работы докладывались, обсуждались и получили одобрение на Международном семинаре (Москва, февраль 1998), на отраслевых семинарах (февраль 1998 - с руководителями и заместителями руководителей по экономической работе в газораспределительных организациях РФ; Москва, февраль 1998 - с заместителями руководителей и главными бухгалтерами организаций нефтепроводного транспорта). Некоторые из результатов внедрены в практику деятельности Счетной палаты РФ, а также включены в рекомендации Счетной палаты для Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ по регулированию деятельности естественных монополий.
Автор имеет стаж работы 3 года в качестве аудитора Счетной палаты РФ.
По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 16,2 п. л.
Сущность государственного финансового контроля
Как известно, одна из функций финансов, как общественного явления, -выражение экономических и других потребностей государства, выражение интересов всего общества и различных групп населения, а также различных экономических субъектов, имеющих статус юридических лиц.
На организацию финансов оказывают прямое воздействие тип государственного устройства, формы управления и порядок взаимоотношений в обществе.
В настоящее время в РФ в результате реформ, направленных в сторону развития рыночных отношений, сузилась сфера влияния государственных финансов. На это, в первую очередь, повлияло отделение корпоративных финансов от государственных, повышение самостоятельности предприятий в решении финансовых вопросов. Именно такой подход как раз наблюдается в странах с развитой рыночной экономикой, в которых идет процесс формирования более широкой финансовой системы, называемой на Западе public finance. При таком подходе акцент делается на интересах всего общества, а не только государства. Хотя в РФ такой подход лишь предстоит осваивать и внедрять [63, с. 7-11].
Существует множество взглядов на сущность контроля.
Так, в частности, Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI - international organization of supreme audit institution s) в 1997г., дает такое определение: «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности, экономии в расходовании материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».
У Белобжецкого И. А. определение финансово-хозяйственного контроля выражено так: «Под финансово-хозяйственным контролем следует понимать систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность ... собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета» [12, с. 23].
Данилевский Ю.А. дает такое определение финансовому контролю: «Финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении» [38, с. 16].
Иткин Ю. М. отмечает: «Деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения, прежде всего, законов государства и указов Президента, законности, правильности и целесообразности направления выделенных ... бюджетных средств, эффективности деятельности правительственных органов, эффективного и экономного расходования государственных средств на всех уровнях управления финансовыми и материальными ресурсами» [52, с. 133].
Шохин С. О., Воронина Л. И. так определяют финансовый контроль: «Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную, межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, определения законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета» [104, с. 14]. С точки зрения этих авторов необходимо финансовый контроль разделить на два взаимосвязанных направления: бюджетно-финансовый контроль и аудит. Так как это принято в странах с развитой рыночной экономикой.
Дадашев А. 3., Черник Д. Г. дают следующее определение финансового контроля: «Формой реализации контрольной функции финансов выступает финансовый контроль. Его содержание и назначение сводится к проверке финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и субъектов отраслевого (ведомственного) и территориального управления. Объектом финансового контроля являются распределительные отношения на стадии образования и в процессе использования финансовых ресурсов, централизованных и децентрализованных денежных фондов. Финансовой проверке подвергаются стоимостные показатели. Финансовый контроль охватывает правильность формирования стоимостных показателей и финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, составлении и исполнении бюджетов и внебюджетных фондов, в расходовании смет некоммерческими организациями, целевое использование бюджетных средств, полноту и своевременность налоговых платежей и налоговых отчислений» [34, с. 34].
По мнению этих авторов, существует несколько видов финансового контроля: государственный, внутрифирменный и независимый аудит. Государственный финансовый контроль, с их точки зрения, охватывает общегосударственный контроль, осуществляемый соответствующими органами государственной исполнительной власти в сфере экономики и управления и ведомственный контроль, проводимый министерствами и ведомствами в отношении подведомственных предприятий.
Данилевский Ю. А. так определяет сущность контроля вообще: контроль определяется, по мнению автора, во-первых, как .специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности, во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений, в-третьих, как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений [39].
С этой точки зрения Данилевский Ю. А. считает, что при формировании системы финансового контроля в переходный период к рыночной экономике должны быть использованы следующие принципы:
1. разграничение объектов контроля по формам собственности: государственная, частная и различные виды коллективной собственности, и источникам финансирования: хозрасчетные и бюджетные предприятия и организации;
2. разграничение субъектов контроля на государственные, общественные и аудиторские (независимые), ведомственные (фирменные) и внутренние;
3. разграничение контролируемых вопросов: доходы и расходы бюджета, правильность отчетных данных по производственным и финансовым показателям; контроль за правильностью формирования финансовых результатов, себестоимости продукции, работ, услуг и т.д.;
Основы государственного регулирования и контроля естественных монополий в условиях рыночной экономики
Значительная часть экономических субъектов, проверяемых Счетной палатой РФ, - крупнейшие компании с полной или частичной государственной собственностью, которые по своей природе являются монополистами. К числу таких монополий относятся, в частности, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС России и другие. В регулировании и контроле деятельности этих монополистов у государственных органов как исполнительной, так и законодательной власти возникает ряд сложностей. В этой связи особую актуальность приобретает изучение иностранного опыта контроля и регулирования в данной сфере.
В данном параграфе рассматриваются основы государственного регулирования естественных монополий в условиях рыночной экономики на примере зарубежных стран, преимущественно - в США. Упор делается на компании энергетического сектора. Из всего многообразия западного опыта в данной сфере выбраны те аспекты, которые могли бы найти практическое применение в условиях современных социально-экономических реалий России.
Специфика технологии производства в естественных монополиях предопределяет их выпадение из сферы действия рыночной конкуренции, как объективного фактора повышения их социально-экономической эффективности. Эту функцию берет на себя государственно-правовая система общества, в рамках которой естественным монополиям придается особый статус, предполагающий распространение на них определенных прав и обязанностей.
Среди прав, в законодательном порядке закрепляемых за естественными монополиями, в качестве наиболее важных можно выделить следующие:
- право поддержания цен и уровня прибыльности (рентабельности) на гарантированном государственном уровне; полная или частичная защита от конкуренции посредством предоставления естественной монополии эксклюзивного права на поставку конкретной продукции на конкретный рынок;
- право приобретения в собственность активов, необходимых для осуществления основной деятельности, в том числе посредством их принудительного выкупа;
«разумный» подход уполномоченных органов государственной власти к проблемам деятельности естественных монополий. К примеру, при реальном, достоверно установленном подорожании факторов производства продукции естественного монополиста государственные органы не станут настаивать на неукоснительном соблюдении ранее установленных тарифов на услуги естественного монополиста и согласятся их пересмотреть сторону повышения.
К числу же наиболее важных обязанностей, принимаемых на себя естественными монополиями перед государством, относятся:
- определение цены на продукцию естественных монополий с учетом того, что прибыльность их деятельности не должна превышать «разумный» уровень; удовлетворение спроса, предъявленного на продукцию естественного монополиста, по данным ценам при соблюдении стандартов (нормативов) на объем и качество предоставляемых услуг;
- согласование с уполномоченным органом государственной власти и одобрение последним изменений, вносимых естественным монополистом в ассортимент поставляемых им товаров и услуг;
- соблюдение требования потребительской безопасности. Компании регулируемых отраслей независимы от государственных органов в вопросах внутрифирменного управления. Государственное регулирование -ив этом его схожесть с антимонопольным законодательством - затрагивает преимущественно «выходные» (то есть те, которые непосредственно влияют на интересы потребителя) параметры их деятельности: уровень цен на производимые товары и услуги, объем производства, границы рынков сбыта.
Регулирование естественных монополий осуществляется на основе взаимодействия трех ветвей власти. Законодательная власть принимает законы о естественных монополиях, определяющие их права и обязанности. Исполнительная власть непосредственно регулирует деятельность естественных монополий, преобразуя соответствующие законы в конкретный набор нормативных документов, определяющих ценообразование и условия поставки товаров и услуг, производимых такими компаниями. Она же контролирует соблюдение естественными монополиями положений данных законов и документов. Наконец, судебная власть выполняет функции арбитража при возникновении разногласий между естественными монополиями, с одной стороны, и органами государственного регулирования и потребителями - с другой.
Одним из важнейших конкретных направлений государственного регулирования естественных монополий является поддержание нормы получаемой ими прибыли на осуществление инвестиций на т.н. эффективном или справедливом уровне. Применительно к регулируемым естественным монополиям основные средства называются капиталом и рассматриваются в качестве базы определения нормы прибыли.
Цены на продукцию естественных монополий устанавливаются на уровне, позволяющем покрыть затраты, включая стоимость капитала. На практике органы государственного регулирования оценивают стоимость капитала компании, определяют на ее основе «справедливую» норму прибыли, на основе последней устанавливают абсолютную величину прибыли в расчете на единицу продукции, добавляют эту прибыль к себестоимости единицы продукции и получают в конечном итоге ее цену. Прибыль начисляется пропорционально объему вложенного капитала, а не себестоимости единицы продукции, что значительно снижает стимулы компании к завышению себестоимости.
Определение базы и нормы прибыли происходит на специальных слушаниях, открытых для общественности и заинтересованных сторон. Слушания проводит государственный орган, уполномоченный контролировать конкретную естественную монополию. В ходе этих слушаний рассматриваются предложения компании относительно структуры основных средств, необходимых для проведения основной, регулируемой государством деятельности естественной монополии. Государственные органы проверяют обоснованность этих предложений, рассматривают альтернативные варианты. В конечном итоге, используемые на практике норма и база прибыли являются результатом компромисса между компанией и государством.
Альтернативой использования базы начисления нормы прибыли и себестоимости для определения цен и тарифов на продукцию естественных монополий выступает принцип установления ценовых потолков. «Потолком» ограничивается не абсолютное значение цены на конечную продукцию, а ее прирост в процентном выражении. Использование ценовых потолков позволяет государству менее жестко контролировать процесс ценообразования в компании, а самой компании - использовать систему множественных цен для различных категорий потребителей.
Такая система определения цен наиболее оправдана в ситуации, когда сам рынок, на котором действует естественная монополия, эволюционирует в направлении усиления на нем конкурентного начала (за счет изменений в технологии производства, расширения границ рынка, появления товаров-заменителей и, самое главное, возникновения технической и правовой возможности относительно быстрого внедрения на данный рынок новых поставщиков). Часто установление ценовых потолков практикуется при переходе данного рынка от правового режима, соответствующего состоянию естественной монополии (т.е. регулированию данного рынка на основе закона о естественных монополиях), к правовому режиму, обеспечивающему развитие на нем конкуренции - антимонопольному законодательству.
Контролируя цены и тарифы естественных монополий, государство не может не обращаться к основным показателям эффективности их работы, вытекающим из финансовой отчетности. Это необходимо для предотвращения искусственного раздувания как базы начисления нормы прибыли, так и себестоимости продукции. Органы государственного регулирования оценивают эффективность системы привлечения капитала (степень приближения соотношения акционерного капитала и долгосрочной задолженности к оптимальному уровню), эффективность использования основного (фондоемкость/фондоотдача) и оборотного (число оборотов за год, «связанность» ресурсов в целом и по отдельным видам и т.д.) капитала, степень капитализации деятельности компании (обеспечение экономного использования капитала для обеспечения данного объема продаж, с одной стороны, и избежание риска неплатежеспособности - с другой). Для этого используются аналитические коэффициенты и сопоставления с аналогичными показателями других компаний данной отрасли, в том числе международных.
Иначе говоря, устанавливая норму прибыли или ценовой потолок, государство исходит из того, что компания обладает достаточной эффективностью, чтобы "заработать" эту норму прибыли или назначить потолочную цену, а не закладывает в значения этих показателей свою собственную неэффективность в целом или по отдельным ключевым параметрам своей деятельности. Для этого применяются показатели эффективности использования капитала (основных средств) компании (базы начисления нормы прибыли) и расчета себестоимости реализованной продукции. Данные показатели имеют форму коэффициентов. Анализ этих показателей становится возможным при использовании системы бухгалтерского учета и отчетности, отвечающей международным стандартам. Органы государственного регулирования также следят, чтобы внешний контроль за. эффективностью деятельности естественных монополий дополнялся бы действенным внутрифирменным контролем. Он проводится на постоянной основе, является непрерывным процессом и осуществляется в следующем порядке: хозяйственная операция = риски, с ней связанные = функция системы внутрифирменного контроля. При проведении внутреннего аудита одна из задач состоит в том, чтобы оценить, насколько эффективно система внутрифирменного контроля справляется со своими функциями. От этого во многом зависит частота внешних аудиторских проверок, предпринимаемых по инициативе руководства компании, ее владельцев или органов государственного регулирования.
Оценка эффективности системы внутрифирменного контроля особенно важна применительно к естественным монополиям, поскольку отсутствие конкуренции снижает у компании стимулы к поддержанию дееспособности данной системы внутрифирменного контроля, препятствует необоснованному завышению себестоимости поставляемых в рамках режима регулирования естественной монополии товаров и услуг, производимых данной компанией.
Ни в одной стране с развитой рыночной экономикой не выработано единого определения госпредприятия. Этим собирательным термином обозначаются многообразные и очень различающиеся между собой хозяйственные структуры госсектора экономики.
Особенности организации финансового контроля Счетной палатой Российской Федерации
Основным условием стабилизации экономического положения в России является увеличение собираемости налоговых поступлений от предприятий с частичным государственным участием (далее - компания), считающихся прибыльными и характеризующихся значительными потоками денежных средств, что остается в настоящее время большой проблемой.
Крупные производственные предприятия, зачастую монополисты, находящиеся под государственным контролем, представляют для собственника (государства) двоякий интерес. С одной стороны, как и всякий собственник, государство заинтересовано в эффективном функционировании таких предприятий, росте их рыночной стоимости. Это даст возможность получать существенный доход как в форме дивидендов, так и в форме прироста стоимости акций. С другой стороны, как сборщик налогов, государство заинтересовано в стабилизации поступлений в бюджет, весомую часть которого составляют налоговые платежи крупных предприятий.
В условиях текущего бюджетного дефицита баланс целей собственника и налогополучателя неизбежно нарушается. Эта диспропорциональность может привести к снижению долгосрочной эффективности функционирования компаний, что означает не только вероятное снижение будущих поступлений в казну, но и угрозу уменьшения стоимости компании.
Правительство РФ сталкивалось в прошлом и продолжает сталкиваться с трудностями в управлении такими компаниями. Несмотря на широкое распространение практики неплатежей, вызванной нехваткой денежных средств, имеется ряд указаний на то, что если не все, то по крайней мере некоторые из них могли бы более полно рассчитаться по всем, или почти всем, своим бюджетным обязательствам.
Указ Президента Российской Федерации от 19 января 1996 года № 65 "О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам" предоставил определенные отсрочки таким предприятиям в целях поощрения расчетов по налоговым и другим бюджетным задолженностям. Этим обеспечивается немедленное поступление доходов в федеральный бюджет и создаются стимулы для исполнения будущих обязательств в срок и в полном объеме. Кроме того, Правительство Российской Федерации приняло на себя ряд обязательств перед международными донорскими организациями, в частности перед Международным валютным фондом, по реализации Программы контроля и аудита (VAP) и Программы налогового контроля и аудита (TAVP). Выполнение этих обязательств является одним из важнейших условий закрепления дальнейшего финансирования МВФ и ключевым условием создания основы роста уверенности инвесторов в российской промышленности.
В этих условиях собственнику (государству) предстоит выработать гибкую взвешенную линию поведения по отношению к каждой конкретной компании. Для того чтобы эта политика была рассчитана и обоснована, необходимо иметь достаточное информационное обеспечение процесса принятия решений.
Учитывая, что в связи с этим Счетной палате Российской Федерации в соответствии с постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации поручалось провести анализ финансового состояния ряда крупнейших предприятий: РАО "Норильский никель", РАО "ЕЭС России", РАО "Газпром", АК "Транснефть", МПС России, АО "Лензолото", ОАО "Восточная нефтяная компания" и других, - возникает необходимость совершенствования организации проведения эффективного контроля для определения истинных возможностей некоторых крупнейших компаний по выплате своих налоговых и других задолженностей федеральному и местным бюджетам, а также по выплате дивидендов, причитающихся акционерам в соответствии с реальным экономическим положением самих компаний.
Выполнение данной работы позволит представить ключевую информацию в целях содействия Правительству Российской Федерации в планировании и осуществлении мер экономической реформы, подготовке к дальнейшей реструктуризации и возможной приватизации ряда предприятий, а также решить вопросы, имеющие большое значение при принятии государственных решений, как акционера и владельца этих предприятий. В частности:
- определение текущих и потенциальных обязательств предприятий перед федеральным бюджетом по ключевым налогам;
- оценка обоснованности решений руководства по продаже или приобретению основных активов;
- возможности предприятий по выплате текущих долгов;
- обзор существующих информационных систем управления на ряде предприятий;
разработка перечня критериев и процедур надзора за деятельностью предприятий, потоком наличности и общей экономической деятельностью, а также совершенствование управления этими операциями.
Кроме того, на основе проведенной диагностической проверки деятельности предприятия необходимо дать ответ на приведенные ниже ключевые вопросы, а в случае необходимости, с приложением соответствующей документации.
1. Какова имеющаяся задолженность, прежде всего федеральному бюджету по таким основным налогам, как: НДС, налог на прибыль и другие налоги, включая таможенные пошлины и акцизы? Требуется провести необходимую консолидацию и проверить зарубежные активы и обязательства.
2. Проявлена ли руководством компании должная предусмотрительность при заключении крупных соглашений о покупке и продаже с отечественными и зарубежными клиентами и поставщиками и, в частности, соблюдены ли должные процедуры их утверждения и представлена ли качественная информация Совету директоров и акционерам?
3. Проявлена ли руководством компании должная осмотрительность при размещении основных активов, вложении капитала в совместные предприятия и ведении переговоров о создании совместных предприятий?
4. Следует ли Правительству Российской Федерации, как держателю акций, воспользоваться своим правом голоса и репатриировать прибыль, заработанную зарубежными дочерними компаниями, в целях уменьшения задолженности перед федеральным бюджетом, а также другими российскими государственными организациями, и/или в целях привлечения достаточных средств для текущих налоговых платежей и других текущих выплат в бюджет?
Организация и совершенствование планирования проверок
В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и «Регламенте Счетной палаты Российской Федерации» детально расписан вопрос о том, как должна строиться работа Счетной палаты в целом, и каждого направления деятельности в отдельности.
За каждым направлением работы закрепляется определенная группа статей бюджета, с одной стороны, а с другой стороны, закрепляется определенная группа министерств и ведомств. Естественно, те возможности, которыми располагает Счетная палата с учетом множественности направлений работы, не позволяют провести фронтальную проверку всех расходов федерального бюджета за текущий или прошедший год.
Одной из важнейших задач при работе Счетной палаты является планирование ее работы и организация контрольного мероприятия.
На наш взгляд, для этого должны быть выработаны определенные критерии. Это связано с тем, что, во-первых, на каждом объекте, у первого получателя бюджетных средств должна быть проведена проверка не менее одного раза в три года. Во-вторых, проверка должна строиться в такой последовательности:
- проверка использования бюджетных средств прошлого года;
- проверка исполнения бюджета текущего года;
- заключение Счетной палаты на проект бюджета на будущий год.
Планирование работы в рамках трехгодичного цикла строится следующим образом.
При планировании контроля исполнения бюджета прошлого года необходимо обратить внимание на то, как исполнен бюджет по каждому министерству и ведомству. С этой точки зрения, оказывается необходимым определить критерии для выбора объектов для проверки, а также статей расходов.
При планировании организации проверки исполнения бюджета текущего года необходимо иметь другие критерии. Они должны быть связаны со статистическими данными и с данными Минфина России и его Главного управления федерального казначейства, которые формируются за определенный промежуток времени: месячные и квартальные данные.
Если по этим отчетным данным сотрудники Счетной палаты видят, что исполнение бюджета на одном направлении идет, например, по кварталу как 1А от общей суммы бюджета - это нормально. Если это выполнение отличается, значит возникли проблемы, требующие проверки. В этом случае вопрос должен быть включен в план проверки.
При рассмотрении вопросов, связанных с выдачей заключений Государственной Думе и Совету Федерации, требуются специальные подходы.
В частности, если министерству и ведомству выделяется стабильная сумма средств, подход к планированию проверки упрощается, так как ситуация, по внешним признакам, не выглядит рискованной. Если по какому-то министерству и ведомству сумма бюджетных средств резко изменена в любую сторону по сравнению с предшествующим периодом, риск при контроле увеличивается, что требует проведения более детальных контрольных мероприятий и обязательности проверки такого министерства, ведомства.
Для этой цели требуется разъяснение от Министерства финансов, от самого министерства, ведомства, где они высказывают свою точку зрения при рассмотрении этого бюджета.
Так как Счетная палата имеет ограниченные ресурсы как материальные, так и трудовые, необходимо при планировании работы необходимо создать полную загрузку специалистов-инспекторов в течение года. С другой стороны, в соответствии с Законом «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата обязана выполнять поручения Государственной Думы и Совета Федерации, если они приняты постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации, либо под этими поручениями подписалось 20% депутатов Государственной Думы Российской Федерации, или членов Совета Федерации Российской Федерации.
Это приводит к определенным сложностям в планировании работы Счетной палаты. Для решения этой проблемы возможны два подхода.
1. В плане работы Счетной палаты необходимо учитывать возможность выполнения таких поручений.
2. В плане работы Счетной палаты следует разделить все мероприятия на первоочередные, обязательные и дополнительные, желательные, которые могли бы корректироваться в зависимости от поручений Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
При таком подходе возможно сохранение общей структуры плана и решение задачи загруженности инспекторского состава.
Планирование работы Счетной палаты включает три части:
1. План работы Счетной палаты.
2. План работы конкретного направления деятельности Счетной палаты в разрезе ведомственной классификации расходов федерального бюджета.
3. План контроля конкретного объекта проверки - получателя бюджетных средств.
Деятельность Счетной палаты, как уже отмечалось, по сути является внешним контролем по отношению к исполнительной власти, которая обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О Счетной палате Российской Федерации» исполнение федерального бюджета. У исполнительной власти есть свои контрольные органы, например, Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России, есть контрольные органы в каждом министерстве и ведомстве.
При организации проверки финансовой деятельности предприятия инспекторы Счетной палаты Российской Федерации руководствуются порядком, изложенным в статьях 2,15,22 и других Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», постановлениями Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.
Начальным этапом подготовки к проверке следует считать подбор, изучение и анализ действующего законодательства и ведомственных директивных документов, регламентирующих организационную и финансово-хозяйственную деятельность проверяемого объекта за определенный период. При проведении указанной работы необходимо:
- провести анализ действующих и подготавливаемых указов, законов и норм, затрагивающих деятельность проверяемых субъектов хозяйствования и объектов проверок;
