Содержание к диссертации
Введение
1. Общетеоретические основы системной организации взаимодействия исполнительной власти и бизнеса (региональный аспект) 19
1.1. Теоретические предпосылки организации взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса на современном этапе 19
1.2. Бизнес как субъект отношений взаимодействия с исполнительной властью 30
1.3. Управленческое воздействие исполнительной власти на бизнес как элемент их взаимодействия 49
1.4. Направления повышения эффективности административно-правового регулирования в процессе взаимодействия бизнеса с исполнительной властью 64
1.5. Организационная и направляющая роль исполнительной власти в правовой защите регионального бизнеса 80
2. Особенности административной правосубъектности органов исполнительной власти в процессе взаимодействия с бизнесом 99
2.1. Проблемы реализации функций исполнительной власти при взаимодействии с региональным бизнесом 99
2.2. Государственный заказ как основная договорная форма взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в аспекте регионального управленческого воздействия 119
2.3. Лицензирование как форма организации бизнеса в системе его взаимодействия с исполнительной властью 134
2.4. Налоговое регулирование в системе административно-правовой организации взаимодействия бизнеса с исполнительной властью 146
2.5. Процедура несостоятельности (банкротства) как элемент административно-правового регулирования бизнеса в аспекте его взаимодействия с исполнительной властью 157
2.6. Место и роль административной ответственности в организации правового взаимодействия бизнеса с исполнительной властью 174
Заключение 198
Библиографический список использованной литературы 209
Приложения 240
- Теоретические предпосылки организации взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса на современном этапе
- Направления повышения эффективности административно-правового регулирования в процессе взаимодействия бизнеса с исполнительной властью
- Проблемы реализации функций исполнительной власти при взаимодействии с региональным бизнесом
- Лицензирование как форма организации бизнеса в системе его взаимодействия с исполнительной властью
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что для российского общества все более сложный характер приобретает решение вопроса, касающегося пределов и содержания государственного управления бизнесом, а также места и роли в этом процессе административно-правового регулирования.
Изменения, произошедшие за последние несколько лет в рамках проводимой административной реформы, затронули как правовую базу регулирования бизнеса, так и компетенцию органов исполнительной власти, а также полномочия их должностных лиц во взаимодействии с бизнесом. Комплексный характер правового регулирования в сфере бизнеса актуализирует проблемы, связанные с управленческим воздействием власти на бизнес.
Бизнес как объект правового регулирования включает в себя в том числе и единую систему предпринимательской деятельности, затрагивая права и обязанности субъектов предпринимательства, их взаимоотношения с органами власти, осуществляющими административно-правовое регулирование.
В то время как крупный бизнес связывается с государственным интересом, направленным на международный уровень взаимоотношений, средний бизнес ориентируется в своей деятельности на интересы внутринационального спроса и предложения, а также определенные правила внутригосударственных рыночных отношений. В этой связи крупный и средний бизнес в подавляющем большинстве случаев имеют центральную, а не региональную «прописку».
Малый же бизнес обладает региональной «пропиской», объединяя огромную по количеству прослойку мелких владельцев, которые в силу своей массовости в значительной мере способствуют определению социально-экономического и отчасти политического уровня развития конкретного региона. По своему уровню жизни и социальному положению эти владельцы принадлежат к большинству местного населения, одновременно являясь как непосредственно производителями, так и потребителями широкого спектра товаров, работ и услуг.
Вместе с тем малому бизнесу свойственны относительно низкая доходность, высокая интенсивность труда, сложности с внедрением новых технологий, ограниченность собственных ресурсов и повышенный риск в острой конкурентной борьбе.
В данной работе особое внимание уделено взаимодействию исполнительной власти именно с малым бизнесом и малым предпринимательством (прежде всего на региональном уровне).
В связи с тем что только закрепленное в нормативно-правовом акте понятие становится нормативным, термины «малый бизнес» и «малое предпринимательство», за исключением тех случаев, когда делается прямая ссылка на соответствующий акт, используются в настоящей работе как ненормативные.
К субъектам малого предпринимательства в соответствии с действующим законодательством относятся внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие критериям, установленным законом.
Практика подтверждает, что деятельность данных субъектов осуществляется при участии исполнительно-распорядительного воздействия. В этой связи задача формирования научно-практического подхода к типологии организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия «малого бизнеса» с исполнительной властью также является актуальной.
Необходимость формирования административно-правовой организации механизма управления в сфере бизнеса стала очевидна в начале 1990-х гг., когда вслед за либерализацией экономики последовала отмена множества запретов и препятствий, мешавших частной инициативе в сфере хозяйственной деятельности, и были упразднены многие контрольно-надзорные функции государства. Однако по мере расширения рыночной экономики все сильнее стала ощущаться необходимость в создании надежного государственного регулирующего механизма.
В середине 1990-х гг. федеральные ведомства вместе с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления инициировали регулирование малого бизнеса, однако начавшийся было процесс регламентации пошел не в сторону взаимодействия, так как не имел научного системного подхода, а в сторону воздействия власти на бизнес. За короткое время в результате нормотворческой деятельности, особенно усилившейся во второй половине 1990-х гг., было воздвигнуто огромное количество прочных административных барьеров – препятствий, имевших место при ведении бизнеса, особенно малого.
Началом системной организации взаимодействия исполнительной власти и бизнеса можно считать Указ Президента РФ от 29.06.1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», который установил режимы и порядок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), дополнительные меры по защите прав и законных интересов юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора), а также ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение этих прав и интересов. Но по существу он лишь констатировал сложившуюся ситуацию и не способствовал ее исправлению в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.
К дальнейшим практическим шагам по снятию административных барьеров в конце 2000 г. приступило Правительство РФ, начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление.
Затем последовало принятие нескольких федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры: от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
Появление данных законов диктовалось необходимостью упорядочения и унификации административных норм и требований. Так, до 2001 г. регистрация юридических лиц регулировалась более чем 50 федеральными нормативными правовыми актами, не считая множества таких же документов регионального и местного уровня. Но и указанные законы не исправили существующие проблемы, в том числе во взаимоотношениях бизнеса и власти на региональном уровне.
На необходимость устранения административных барьеров для малого бизнеса было указано также в разрозненных подзаконных актах. В качестве примеров таких актов можно назвать Письмо Минэкономразвития РФ от 24.10.2008 г. № Д05-4614 и Приказ Ростехнадзора от 15.04.2008 г. № 241 «О мерах по устранению административных барьеров в виде регистрации автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов и распространения на них действия законодательства в области промышленной безопасности».
Анализируя потери бизнеса от существования административных барьеров при ведении хозяйственной деятельности, можно сделать вывод, что они складываются из двух основных частей:
издержек, связанных с необходимостью преодоления барьеров, значительная часть которых трансформируется в потери населения за счет роста розничных цен, – прямые потери;
снижения доходов от использования имеющихся ресурсов и недопроизводства стоимости (наличие административных барьеров существенно затрудняет вход на рынок, прежде всего, для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и соответственно общей эффективности экономики), – косвенные потери.
В России со времени своего появления (конец 1980-х гг.) малый бизнес стал объектом внимания государственной политики. К данному моменту сложилась разноплановая инфраструктура поддержки малого бизнеса. Это подтверждают и его представители, и данные официальной статистики.
В настоящее время при формировании государственной политики, особенно при разработке мер прямого воздействия, все чаще ставится вопрос о необходимости смещения акцентов от поддержки сектора малого бизнеса в целом к поддержке его целевых сегментов, прежде всего инновационного. Частью подобных мероприятий стал Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изменениями от 28.04.2009 г.).
Для современного этапа строительства правового государства регулирование отношений между государством и гражданами, занимающимися определенными видами деятельности, в том числе предпринимательской, хозяйственной и иной экономической, является одной из важнейших задач поступательного развития элементов общества и государства. Исследование содержания административно-правового регулирования как средства перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов позволяет выявить новые тенденции в правовом строительстве, способные обеспечить выбор эффективных средств хозяйствования и совершенствование законодательства.
К числу организационно-правовых форм взаимодействия бизнеса и органов исполнительной власти можно отнести:
регулирование органами исполнительной власти интересов бизнеса на федеральном и региональном уровнях;
установление различных форм управления для крупного и малого бизнеса;
упорядочение функций государственных органов управления бизнесом в целях недопущения возникновения административных барьеров;
формирование и развитие уважения к соблюдению взаимных интересов власти и бизнеса.
Кроме организационно-правовых существуют и управленческие формы взаимодействия бизнеса с органами исполнительной власти. К ним относятся:
договорные формы взаимодействия (поставка товаров для государственных нужд);
административно-правовые формы взаимодействия (лицензирование, налоговое регулирование, административная ответственность);
комплексные формы взаимодействия (нормативное регулирование, осуществление процедуры банкротства).
Степень разработанности проблемы характеризуется тем, что в настоящее время имеется немало научных исследований, посвященных тем или иным аспектам взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса. Основополагающие понятия для данного исследования содержатся в работах А. П. Алёхина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Н. А. Игнатюка, Г. Б. Казаченко, А. П. Коренева, А. П. Лончакова, Н. В. Осадчей, А. М. Шестоперова и др.
Проблемы форм и методов государственного регулирования в различных сферах бизнеса освещены в трудах Г. В. Атаманчука, Ю. М. Козлова, А. Д. Марголина, Е. И. Машарова, Г. Ф. Ручкиной, Ю. А. Тихомирова и др.
Отдельные аспекты административно-правового регулирования бизнеса рассматривались С. В. Алексеевым, И. В. Барановой, Л. Ю. Грудицыной, Е. Г. Дорохиной, В. Н. Жуйковым, И. А. Ляшевич, Н. Б. Могильниковой, М. А. Сидоровым, Н. Ю. Смирновой, П. С. Тарабаевым, Р. С. Тихим, С. Б. Чурюмовой, М. М. Шадурской и др.
Анализ системы взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в контексте преобразований административной реформы активно ведется отечественными учеными И. Л. Бачило, Н. Г. Галкиным, Г. А. Зайцевой, В. Н. Лопатиным, Н. В. Ростовцевой, А. Е. Шадриной, и др.
Однако вследствие своей многогранности исследование темы управленческого воздействия до сих пор не позволило определить типологию организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с исполнительной властью на региональном уровне.
Также нельзя не отметить, что многие проблемы взаимодействия бизнеса и власти остаются слабо исследованными или носят дискуссионный характер. Это и определило цели и задачи диссертационной работы, ее логику и структуру.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в аспекте организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с органами исполнительной власти на региональном уровне.
Предметом исследования определяются формы и методы административно-правового регулирования бизнеса, а также практика их применения на региональном уровне.
Цель исследования – определить типологию организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса и приоритетные направления их совершенствования, а также выявить основные проблемы в административном регулировании бизнеса и внести конкретные предложения по совершенствованию данной сферы общественных отношений.
Указанная цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
изучить управленческое воздействие исполнительной власти на бизнес, в том числе в свете административной реформы;
исследовать правовые критерии стабильности и оптимизации функционирования бизнеса на региональном уровне;
рассмотреть государственный заказ как основную договорную форму взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в аспекте регионального управленческого воздействия на бизнес;
охарактеризовать назначение и функции исполнительной власти в сфере правовой защиты регионального бизнеса;
проанализировать отдельные методы государственного управления в сфере бизнеса: нормотворческие функции исполнительной власти, вопросы лицензирования и налогового регулирования бизнеса, административную ответственность как элемент принуждения в рамках правового регулирования бизнеса;
рассмотреть государственно-правовое регулирование института несостоятельности (банкротства);
выявить основные проблемы в административно-правовом регулировании бизнеса и внести конкретные предложения по совершенствованию данной сферы общественных отношений;
определить приоритетные направления совершенствования организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса.
Методологию и методику исследования составляет анализ правовых актов, действующих в сфере регулирования бизнеса, а также научной и специальной литературы по проблемам государственного регулирования бизнеса.
Работа выполнена на основе комплекса таких специальных методов исследования как формально-юридический, сравнительный, структурно-функциональный. Использовались также и общенаучные исследовательские методы: анализа и синтеза, абстрагирования, логический и др. Применительно к теме исследования в основу методологического подхода были положены принципы конкретности, объективности, рационалистического подхода к государственному управлению бизнесом.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство Хабаровского края и других субъектов Российской Федерации в сравнительном аспекте, а также акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края; материалы межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России»; материалы научно-практического совета при начальнике Управления Министерства юстиции РФ по Дальневосточному федеральному округу; материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе: межведомственной комиссии по безопасности в сфере экономики (МВК), подкомиссии по координации и контролю за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве) территориальными органами федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (ПК МВК); материалы информационно-аналитического центра проблем управления Дальневосточной академии государственной службы и др.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в настоящее время даже при наличии множества специальных работ по отдельным аспектам государственно-правового регулирования в рассматриваемой сфере в отечественной науке до сих пор отсутствует развернутая оценка существующих организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса и форм государственного управления в сфере бизнеса. С учетом этого работа, с одной стороны, представляет собой теоретико-методологическое осмысление сущности взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса, а с другой – в ней предложены приоритетные направления совершенствования организационно-правовых и управленческих форм их взаимодействия в аспекте административно-правовой организации управления собственностью в сфере бизнес-деятельности (далее – АПОУС).
Элементом новизны является и то, что в диссертации исследован региональный аспект административно-правового регулирования бизнеса.
Положения, выносимые на защиту:
1. Систему управленческих и организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса можно определить как типологию взаимодействия власти и бизнеса, внутри которой определяющими являются административно-правовые формы взаимодействия.
2. С целью развития теоретических положений и обоснования предмета диссертационного исследования предлагаются новые критерии определения бизнеса, позволяющие отличить его от предпринимательской деятельности и совершенствовать механизм административно-правового регулирования бизнеса и предпринимательской деятельности. Эти критерии заключаются в следующем:
а) под бизнесом понимать деятельность в целях удовлетворения своих потребностей, связанную с экономическими, политическими, социальными и духовными интересами в пределах осуществления гражданских прав, направленную на возникновение гражданских прав и обязанностей (различать понятие «бизнес» в широком (деятельность в целом) и узком смысле (конкретное дело));
б) под бизнесменом понимать владельца бизнеса на праве собственности и иных правах (в том числе доверительное управление, аренда и др.), связанных с владением, пользованием и распоряжением им как от своего имени, так и в своих интересах (в связи с тем что бизнесом может заниматься как одно физическое лицо, самостоятельно используя для этого имеющиеся у него силы и средства, так и любое объединение физических лиц, владельцем бизнеса может быть гражданин, иностранец, лицо без гражданства, а также юридическое лицо, российского или иностранного происхождения);
в) при определении бизнеса как структурного элемента общества следует отличать субъектов бизнеса, зарегистрированных в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, от иных субъектов, а также их сообществ, объединённых общими целями, но не прошедших соответствующую государственную регистрацию;
г) условием существования бизнеса считать первоначальное накопление или получение капитала (в том числе экономического, политического, социального, духовного);
д) бизнес и предпринимательская деятельность - это не тождественные понятия (не всякая предпринимательская деятельность является бизнесом, равно как и не всякий бизнес является предпринимательской деятельностью): предпринимательская деятельность, являясь частью экономической деятельности, относится к бизнесу как элемент к целому;
е) с точки зрения хода, развития, последовательной смены состояний (от лат. «process us» – продвижение) бизнес выделяется как крупный, средний и малый, при этом необходимо учитывать, что вектор продвижения бизнеса может быть как прогрессивным, так и регрессивным;
ж) как и любая другая деятельность с её результатами, бизнес обладает систематической совокупностью приспособлений для достижения поставленной цели (приёмы, способы, методы, действия), поэтому в зависимости от средств достижения цели бизнес подразделяется на производственный, коммерческий, консалтинговый, финансовый и т. п. (учитывая многообразие средств, предлагаемый перечень не носит исчерпывающего характера).
3. Взаимодействие исполнительной власти и бизнеса заключается в государственном контроле над бизнесом, а также оказании ему необходимой помощи в процессе реализации последним своих гражданских прав, при строгом и точном соблюдении процессуальной формы административно-правового регулирования бизнеса, с целью не допустить произвольного вмешательства в деятельность бизнесменов и иного нарушения их законных прав и свобод (обоюдно выгодное взаимодействие заменяется воздействием в государственных интересах в случаях противоправного бизнеса).
4. Для решения проблемы регулирования процедур взаимоотношений бизнеса и государственных органов предлагается установить обязательные единые принципы (стандарты) процедурных взаимоотношений государственного органа с представителями бизнеса, а также законодательно урегулировать общие административные процедуры и заложить основы специальных процедур, четко определить формальные и материальные требования (критерии) к формам действия (бездействию) органов исполнительной власти. Это можно решить путем принятия единого нормативного акта «Об административных процедурах» и дальнейшего развития системы административных регламентов.
5. В качестве совершенствования информационной поддержки малого бизнеса предлагается принять на региональном уровне положение об информационном обеспечении субъектов малого бизнеса в Хабаровском крае.
6. В целях дальнейшего совершенствования законодательства о поставке товаров для государственных нужд следует принять: на федеральном уровне – постановление Правительства РФ о порядке оценки и сопоставления заявок на конкурсах с указанием видов критериев, их содержания и значимости в зависимости от видов товаров, работ, услуг; на уровне Министерства экономического развития РФ – «Классификатор товаров, работ и услуг», применяемый для размещения госзаказа; на уровне Федеральной антимонопольной службы РФ – регламент принятия решений по рабочим направлениям уполномоченного органа в сфере контроля за размещением заказов; на уровне субъектов Российской Федерации – регламенты принятия государственными заказчиками решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в соответствии с предлагаемым выше «Классификатором товаров, работ и услуг».
7. Совершенствование законодательного регулирования лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности должно быть направлено на устранение избыточного государственного регулирования бизнеса, выражающееся в первую очередь в оптимизации порядка лицензирования, а именно:
а) в уточнении порядка определения полномочий в сфере лицензирования, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ;
б) в обеспечении открытости и доступности информации лицензирующих органов для физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
в) в выборочном установлении упрощенного порядка лицензирования по тем видам деятельности, при которых положительный эффект больше, чем отрицательные последствия.
В связи с этим представляется необходимым принятие административных регламентов, регулирующих порядок лицензирования каждого вида деятельности, что будет обеспечивать уточнение порядка определения полномочий в сфере лицензирования, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.
8. Административно-правовое регулирование предпринимательской, хозяйственной и иной экономической деятельности в аспекте АПОУС в налоговом законодательстве оказывает важнейшее воздействие на деятельность бизнеса в стране в целом и в регионе в частности. Однако на сегодняшний день ситуация сложилась так, что для начала малой бизнес-деятельности не предусмотрено никаких преимуществ по сравнению с реальной деятельностью крупных хозяйствующих субъектов. Налоговое законодательство вообще не предусматривает понятие «малый бизнес» и кроме упрощенной системы налогообложения не использует специальных налоговых льгот для данных субъектов. В этой связи представляется, что весьма эффективной для развития предпринимательства была бы система налоговых льгот в зависимости от размера и длительности пребывания на рынке субъекта бизнеса.
9. Административно-правовое регулирование в сфере банкротства в РФ заключается как в установлении норм права, так и в определении круга государственных органов, представляющих интересы государства и контролирующих процесс банкротства, их компетенции, способов и средств государственного воздействия.
Анализ практики административно-правового регулирования в сфере банкротства позволяет сделать следующие выводы: способы и средства административно-правового воздействия на институт несостоятельности (банкротства) не носят системного характера и не имеют четко отлаженного механизма, который бы учитывал реалии экономического положения большинства субъектов малого бизнеса.
Вариантами решения данной проблемы, на наш взгляд, являются:
на этапе восстановления прежнего первоначального положения главной целью следует определить возмещение должником реального ущерба кредитору (прокредиторская цель процедуры несостоятельности (банкротства));
на этапах возмещения упущенной выгоды, восстановления платежеспособности, финансового оздоровления и на стадиях внешнего управления и конкурсного производства главной целью необходимо установить либо прокредиторскую, либо продолжниковую процедуру в зависимости от того, кто первым обратился в суд: кредитор, уполномоченный орган или должник;
реальный ущерб при этом нужно исчислять на момент появления права обращения в суд, чтобы недобросовестные кредиторы или уполномоченные органы не копили задолженности.
10. Представляется необходимым определить на законодательном уровне ответственность за нарушение пределов вмешательства органов исполнительной власти в деятельность малого бизнеса. В связи с этим предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях два новых состава правонарушения: «Превышение полномочий», «Злоупотребление полномочиями».
При этом под превышением полномочий предлагается понимать совершение должностным лицом органа исполнительной власти действий, выходящих за пределы его полномочий, в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц. Под злоупотреблением должностными полномочиями предлагается понимать использование должностным лицом органа исполнительной власти своих полномочий вопреки законным интересам субъектов малого бизнеса в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц.
Практическая значимость результатов исследования заключается в следующем: определена типология организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с исполнительной властью; обоснованная по-новому категория бизнеса способствует разрешению имеющихся противоречий, в том числе и в других отраслях знаний; предложенный ряд мер по совершенствованию регионального законодательства обладает критерием применимости.
Выработанные на основе проведенного исследования положения, выводы и предложения дают возможность упорядочить практику применения законодательства об административно-правовом регулировании в сфере бизнеса и могут быть использованы:
в законотворческой деятельности органов власти по совершенствованию действующего административного законодательства;
правоприменительной деятельности налоговых органов, лицензионных органов, судов и других органов власти;
учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов в области государственно-правового регулирования бизнеса.
Апробация результатов исследования нашла отражение в выступлениях автора на межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России»; научно-практическом совете при начальнике Управления Министерства юстиции РФ по Дальневосточному федеральному округу; межведомственной комиссии по безопасности в сфере экономики и подкомиссии по координации и контролю за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве) территориальными органами федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при Аппарате полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и на других мероприятиях.
Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе при подготовке студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция» в Дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета, Дальневосточной академии государственной службы, Дальневосточном государственном университете путей сообщения. Основные положения диссертации отражены в 11 публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять и шесть параграфов соответственно, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Теоретические предпосылки организации взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса на современном этапе
Развитие рыночных отношений вызвало адекватные изменения в процессе управленческой деятельности и, как следствие, изменение характера, механизма, условий и порядка её правового регулирования.
С правовой точки зрения отношения между органами исполнительной власти и бизнесом могут регулироваться правовыми нормами (в данном случае это правоотношения) и нормами, не имеющими правового закрепления (в данном случае это общественные отношения, однако, находясь в сфере государственного управления, они по сути своей также являются управленческими). Субъектом отношений (управляющим элементом) в проводимом исследовании являются органы исполнительной власти, а объектом отношений (управляемым элементом) -бизнес. Основой способов, средств регулирования правоотношений, сложившихся между органами государственной власти и бизнесом, являются их организационно-правовые и управленческие формы взаимодействия. При этом под взаимодействием бизнеса и власти подразумевается система партнерства органов государственной власти, органов местного самоуправления, профсоюзов, организаций работодателей и, конечно, бизнес-структур в регулировании социально-экономических проблем в регионах1.
К числу организационно-правовых форм взаимодействия бизнеса и органов исполнительной власти можно отнести: - регулирование органами исполнительной власти интересов бизнеса на федеральном и региональном уровнях; - установление различных методов управления для крупного и малого бизнеса; - упорядочение функций государственных органов управления бизнесом в целях недопущения возникновения административных барьеров; - формирование и развитие уважения к соблюдению взаимных интересов власти и бизнеса. К числу управленческих форм взаимодействия бизнеса и органов исполнительной власти можно отнести: - договорные формы взаимодействия (поставка товаров для государственных нужд); - административно-правовые формы взаимодействия (лицензирование, налоговое регулирование, административная ответственность); - комплексные формы взаимодействия (нормативное регулирование, осуществление процедуры банкротства). Таким образом, в данном аспекте систему управленческих и организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса можно определить как типологию моделей взаимодействия власти и бизнеса, среди которых определяющими являются административно-правовые формы взаимодействия. В общетеоретическом и методологическом планах проблема соотношения экономической власти бизнеса и политической власти государства в условиях глобализации является неотъемлемой частью более общей проблемы: соотношения экономики и политики1.
Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда являлись приоритетными направлениями в национальной политике демократического правового государства. Исторический опыт развития государств, которые формировали процессы взаимоотношения между властными структурами и . представителями бизнеса, показывает, что только четко выработанная стратегия развития экономики страны позволяет добиться социально значимого результата2. В России эти процессы начались, скорее, не только не продуманно, но спонтанно и хаотично. Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы — излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), так и о внутренних - чрезмерной гипертрофированное государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями1. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизацию работы самого государственного аппарата, имеющую целью устранение внутренней неэффективности.
Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т. е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из -презумпции нецелесообразности государственного регулирования1. Второе направление предполагает повышение эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям: - устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами; - принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам); - создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.
Направления повышения эффективности административно-правового регулирования в процессе взаимодействия бизнеса с исполнительной властью
На нормативном уровне и в литературе не существует установленных правовых критериев стабильности и эффективности функционирования бизнеса. Указанные критерии на региональном уровне обусловлены в первую очередь динамикой развития бизнеса и мнением самих представителей бизнеса о формах управленческого воздействия на него. В этом аспекте интересен детальный анализ оценки административного давления органов исполнительной власти на субъектов малого бизнеса.
В целях изучения состояния, проблем и перспектив развития малого предпринимательства Министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края проведело опрос субъектов малого бизнеса в регионе1. Анкета была разработана с учетом использования существующих подходов к проведению подобного исследования, а также актуальных вопросов и проблем малого бизнеса, поднимаемых в текущей научной, аналитической литературе и СМИ.
Методика исследования основывалась на обследовании предприятий в форме глубокого и формализованного интервьюирования их руководителей. Анкетирование проводилось среди малых предприятий - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей муниципальных районов Хабаровского края.
Опрошено 664 субъекта бизнеса различных отраслей промышленности края. В опросе участвовали представители малого бизнеса 19 муниципальных образований Хабаровского края. Согласно опросу, из 664 опрошенных предпринимателей 61 % респондентов являются предпринимателями без образования юридического лица, 32 % руководят обществами с ограниченной ответственностью, 4 и 3 % соответственно - закрытыми и открытыми акционерными обществами. Из общего числа опрошенных 34 % предпринимателей занимаются бизнесом от 1 года до 3 лет, 29 % опрошенных — от 3 до 5 лет, 30 % опрошенных — свыше 5 лет. Молодые предприниматели среди опрошенных составляют 8 %.
При исследовании предпринимателям было предложено ранжировать по степени важности правовые и организационные проблемы, возникающие при осуществлении их деятельности и при взаимодействии с органами исполнительной власти (прил. 1).
Среди правовых проблем самый высокий ранг 1 получила проблема федерального уровня: частые изменения в законодательной базе.- Второй ранг получили проблемы: отсутствие информации о законодательной базе, высокие банковские проценты, отсутствие страхования предпринимательских рисков. Проблема «отсутствие информации о законодательной базе», по-видимому, объясняется, с одной стороны, неумением значительной части предпринимателей работать в федеральной и краевой информационной системе, с другой -несовершенством и запаздыванием ввода в нее оперативной информации.
Проблеме «аренда и купля-продажа недвижимости» предприниматели присвоили рангЗ. При анализе организационных проблем самый высокий 1-й ранг присвоен проблемам: «высокие тарифы на электроэнергию и тепло», «высокая арендная плата», «недоступность кредитов» Следующие по значимости проблемы 2-го ранга - «высокий уровень налогов» и «сложность ведения бухгалтерского и налогового учета». Замыкают рейтинг проблемы 3-5-го рангов: «отсутствие льгот начинающим предпринимателям», «вытеснение местных товаров с рынка продуктами из других регионов», «конкуренция», «инфляция».
Как видно, в указанных проблемах не отмечены взаимоотношенияс органами исполнительной власти.
Оценивая деятельность органов исполнительной власти в городах и районах Хабаровского края с точки зрения ее влияния на бизнес, большинство предпринимателей (46 %) ответили - «не стимулирует никаких изменений». Благоприятное воздействие отметили только 25 % респондентов, из которых при рассмотрении стимулирующего влияния федеральных, краевых и муниципальных органов власти на развитие бизнеса 43 % дали положительную оценку федеральному уровню и 88 % краевому. Муниципальные власти получили преимущественно отрицательные отклики — 77 % опрошенных респондентов. Основными направлениями поддержки властей предприниматели выделили следующие: упрощение процедуры регистрации - 44 %, информационная поддержка — 36%, составление бизнес-планов — 20 %.
В то же время было отмечено, что наибольшее давление на деятельность -субъектов малого бизнеса оказывают администрации муниципальных образований (среднее значение по Хабаровскому краю 50 %) и налоговые органы (среднее значение по краю 50 %). Давление органов администрации муниципальных районов особенно высоко в следующих муниципальных образованиях: г. Хабаровск (80 % опрошенных), Хабаровский район (60 % опрошенных), Амурский район (96 % опрошенных), Советско-Гаванский район (96 % опрошенных), район имени Полины Осипенко (90 % опрошенных), Верхнебуреинский район (66 % опрошенных). Административное давление органов налоговых инспекций отмечается относительно высоко во всех муниципальных образованиях Хабаровского края, но особенно оно отмечается в: Ульчском районе (52 %), Аяно-Майском районе (60 %), районе имени Лазо (80 % опрошенных), г. Комсомольске-на-Амуре (96 %), Хабаровском районе (89 %), Совгаванском, Амурском и Солнечном районах (по 56 %). Во всех муниципальных образованиях Хабаровского края практически не отмечается административного давления со стороны Правительства края (среднее значение по краю 3 %).
Административное давление органами санэпиднадзора особенно отмечено в районе имени Лазо (55 %), Солнечном районе (66 %), Амурском районе (58 %), Нанайском районе (36 %). Среднее значение этого показателя по краю - 25 % опрошенных. Однако на основании проведенного опроса можно заметить тенденцию к снижению административного давления на деятельность субъектов малого бизнеса. Эта тенденция обусловлена наличием ответов предпринимателей в разделе «Другое» - нет давления. Такие ответы были получены в следующих муниципальных образованиях: г. Хабаровск (5 % опрошенных), Совгаванский район (11 % опрошенных), Вяземский район (10 %), Амурский район (10 %), район имени Лазо (20 %), Аяно-Майский район (10 %).
Тем не менее следует отметить, что именно административное давление органов исполнительной власти является причиной возникновения множества административных барьеров в развитии бизнеса. В научной литературе не существует развернутого определения административного давления. В рамках данной работы под административным давлением исполнительной власти на бизнес предлагается понимать воздействие органов исполнительной власти на субъектов бизнеса, состоящее в превышении органами исполнительной власти предоставленных им законом полномочий либо злоупотребление этими полномочиями, влекущее снижение эффективности деятельности бизнеса и ограничивающее его развитие.
Если оценивать обратную связь между предпринимателями и органами исполнительной власти, то настораживает низкий уровень обращения предпринимателей в органы государственной власти по экономическим и правовым вопросам на стадии принятия решения об открытии бизнеса: 60 % опрошенных не обращались за консультациями.
Проблемы реализации функций исполнительной власти при взаимодействии с региональным бизнесом
Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции заключается в том, что правотворческая деятельность органа исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель1. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческие отношения, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.
К числу нормативных актов органов исполнительной власти, регулирующих сферу бизнеса на примере Хабаровского, края можно отнести: Закон № 219 от 31.05.2000 г. «Об инвестиционной деятельности в Хабаровском крае»2, Постановление Правительства Хабаровского края от 12.01.2007 г. № 4-пр «Основные направления развития и поддержки малого предпринимательства в Хабаровском крае на 2007-2009 гг.»3, от 15.12.2002 № 503 «Постановление о вопросах лицензирования отдельных видов деятельности в Хабаровском крае»4, от 09.08.2002 г. № 378 «О совете по предпринимательству при Губернаторе Хабаровского края»5, постановления Главы администрации Хабаровского края от 26.07.2001 г. № 315 «Об утверждении положения об инвестиционном совете при Администрации Хабаровского края и положения о порядке проведения конкурсного отбора и экспертизы инвестиционных проектов, реализация которых требует государственной поддержки администрации Хабаровского края»1, от 03.10.2000 г. № 342 «О мерах по устранению барьеров при развитии малого предпринимательства Хабаровского края» , от 22.02.96 г. № 86 «О государственном фонде поддержки малого предпринимательства Хабаровского края»3, от 25.01.1996 г. № 30 «О регистрации размещения представительств, филиалов, других обособленных подразделений юридических лиц на территории Хабаровского края»4 и т. д.
В соответствии с Основными направлениями развития и поддержки малого предпринимательства в Хабаровском крае на 2007-2009 гг. предусматривается, прежде всего, совершенствование нормативно-правового поля, в котором осуществляется предпринимательская деятельность, разработка и реализация законодательных мер по созданию партнерских отношений между предпринимателями и органами власти, устранение административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие малого бизнеса.
Во исполнение поставленных целей был принят ряд нормативных актов, в числе которых следующие:
Постановление Правительства Хабаровского края от 28.02.2005 г. № 10-пр «О внесении дополнений и изменений в постановление Правительства Хабаровского края от 27.04.2004 г. № 20-пр»5. Согласно внесенным дополнениям органам местного самоуправления на территории края предложено внести в нормативные правовые акты, регламентирующие взимание арендной платы за земельные участки, расположенные на их территориях, дополнения, устанавливающие специальные льготные условия определения величины платы за аренду участков, используемых для размещения вновь создаваемых производственных и непроизводственных объектов, включенных в краевой или муниципальный заказ.
Также предложено определять порядок, основания и период применения указанных условий. В соответствии с изменением, внесенным в Положение о порядке исчисления и уплаты в бюджет арендной платы, в случае, если земельный участок используется арендатором не по целевому назначению, указанному в договоре аренды, применяется значение коэффициента, соответствующее фактически осуществляемой деятельности, увеличенное в два раза, с момента прекращения арендатором деятельности, определенной договором аренды. Изменена таблица размеров коэффициента вида деятельности арендатора по категориям земельных участков (Ки);
Постановление Правительства Хабаровского края от 10.06.2005 г. № 72-пр «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края»1, в соответствии с которым министерство является органом исполнительной власти края, осуществляющим выработку социально-экономической политики края и методов эффективного регулирования экономики, внесение предложений по нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития, координацию деятельности в этой сфере других исполнительных органов государственной власти края, и непосредственно подчиняется в своей деятельности губернатору края. Положением определены задачи, функции министерства, права и обязанности в целях осуществления возложенных функций, а также органы управления и их полномочия;
Постановление Губернатора Хабаровского края от 30.12.2004 г. № 286 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края» , в соответствии с которым государственная регистрация коммерческих организаций с иностранными инвестициями, а также аккредитация филиалов и представительств иностранных компаний исключены из функций Министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края;
Закон Хабаровского края от 26.07.2005 г. № 289 «О внесении изменений в некоторые законы Хабаровского края»1, который изменил статью 2 Закона Хабаровского края от 25.06.2003 г. № 121 «О лицензировании деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Хабаровского края» . Согласно изменениям величина сбора за выдачу лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции уменьшена до пяти минимальных размеров оплаты труда. За рассмотрение заявлений на выдачу лицензии плата не взимается, а размер платы за проведение уполномоченным органом ежегодных обследований заявителей на соответствие условиям, необходимым для осуществления розничной продажи алкогольной продукции, составляет сто минимальных размеров оплаты труда за каждый объект осуществления деятельности;
Постановление Губернатора Хабаровского края от 28.07.2005 г. № 163 «О взаимодействии органов государственной власти края и местного самоуправления с предпринимательскими структурами Хабаровского края», в котором3 определены основные принципы и приоритеты данного взаимодействия и т. д.
Таким образом, органы исполнительной власти Хабаровского края в полной мере используют свои нормотворческие полномочия во взаимодействии с региональным бизнесом. Однако здесь возникает вопрос об избыточном государственном регулировании данной сферы.
Общеизвестно, что факторами, тормозящими социально-экономическое развитие России, в том числе ее инвестиционную привлекательность, являются малая правовая защищенность граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций в отношениях с чиновником, отсутствие надежных гарантий их равноправия. Среди причин устойчивого сохранения подобного положения можно назвать закрытость исполнительных структур, непрозрачность и нерегламентированность процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.
Лицензирование как форма организации бизнеса в системе его взаимодействия с исполнительной властью
Лицензирование отдельных видов деятельности, являясь методом государственного регулирования, ограничивает количество субъектов, занимающихся тем или иным видом деятельности, а также определяет условия и требования его осуществления . Поэтому допущенные в организации работы по лицензированию просчеты могут привести к большим экономическим и социальным издержкам, создавая препятствия на пути становления частного бизнеса и вхождения в рынок новых структур малого бизнеса.
Детальный анализ Федерального закона от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 позволяет выявить следующие основные проблемы в сфере лицензирования, касающиеся интересов малого бизнеса. . Высокий уровень затрат (для предпринимателей), связанных с получением лицензий.
Хотя закон (подп. 71 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ) четко зафиксировал величину стоимости за рассмотрение заявки и выдачу лицензии (в совокупности 1300 рублей), на практике проблема высоких затрат оказалась нерешенной. Из результатов исследования Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) и результатов опроса предпринимателей Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» следует, что средняя стоимость приобретения лицензии в несколько раз превышает 1300 рублей. Общие финансовые затраты на получение лицензии по некоторым видам деятельности составляют от 5 000 до 200 000 рублей, при этом на проведение консультаций, получение заключений и разрешений расходуется до 95 % средств (средний показатель 78,5 %) .
Одной из самых актуальных проблем остается увеличение стоимости процедуры лицензирования за счет проведения предлицензионной проверки соискателей лицензии на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям. Так, обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на ряд видов деятельности является і представление заключения органов государственного контроля (надзора). Например, при выдаче лицензий на фармацевтическую деятельность, производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств требуется заключение органов санитарно-эпидемиологического надзора, при выдаче лицензии на разработку и производство боеприпасов требуется представить копию лицензии, предусмотренную Законом РФ «О государственной тайне»1, при вьщаче лицензии на эксплуатацию пожароопасных, взрывоопасных и химически опасных производственных объектов требуется проведение экспертизы промышленной безопасности. До сих пор сохранилась практика создания при лицензирующих органах различных подведомственных организаций, экспертных и других центров, которым делегируется часть полномочий по лицензированию. Например, Федеральный лицензионный центр при Госстрое России осуществляет часть полномочий по лицензированию отдельных видов строительной деятельности. По сведениям, представленным субъектами Российской Федерации, общая стоимость такой лицензии, полученной через филиал ФЛЦ в регионе, может достигать 50 тыс. рублей. Безусловно, это является серьезным барьером для входа на рынок небольших строительных компаний, которые просто не в состоянии оплатить лицензию. Последствием существования такой практики может явиться уход в тень большого числа строительных фирм. Государственные нефтяные инспекции за освидетельствование каждого объекта, на котором осуществляется один из лицензируемых видов деятельности по хранению, переработке и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки, взимали значительные суммы, в отдельных регионах доходящие до 90 тыс. рублей. Взимание с соискателей лицензии дополнительных средств превращает лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и значительно увеличивает финансовые расходы предпринимателей на получение лицензии.
Похожие диссертации на Типология организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с исполнительной властью: региональный аспект
