Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Краткий очерк истории развития института административной ответственности в российском праве 29
1. Генезис института маловажных проступков в дореволюционном праве России 29
2. Этапы развития института административной ответственности в СССР 48
3. Российское законодательство об административной ответственности в переходный постсоветский период 78
Глава 2. Теоретические основы концепции административно-деликтного права 90
1. Актуальные проблемы теории административной ответственности 90
2. Толкование понятия административной ответственности в отечественном правоведении 101
3. Анализ современных теоретических моделей административно- деликтного права 111
4. Понятие административно-деликтного права как подотрасли административного права 125
Глава 3. Теоретические основы административно-деликтного процесса как составной части административно-деликтного права 141
1. Общая характеристика и проблемы общей теории административного процесса 141
2. Анализ законодательных инициатив по регулированию административно-процессуальной деятельности 155
3. Теория «множества видов» административного процесса 168
4. Понятие административно-деликтного процесса 182
5. Административно-деликтный процесс как составная часть подотрасли административно-деликтного права 193
Глава 4. Административно-деликтное право в системе науки административного права 203
1. Краткий сравнительный анализ развития зарубежного и отечественного административного и административно-деликтного права 203
2. Административно-деликтное право как наука 219
3. Административно-деликтное право как самостоятельный учебный курс 238
Глава 5. Теория административно-деликтного права и законодательство об административных правонарушениях 253
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях как законодательная основа административно-деликтного права 253
2. Краткий теоретический анализ развития законодательных основ административно-деликтного права 274
2.1. Раздел I КоАП РФ 276
2.2. Раздел II КоАП РФ 301
2.3. Раздел III КоАП РФ 307
2.4. Раздел IV КоАП РФ 318
2.5. Раздел V КоАП РФ 325
Глава 6. Перспективы развития административно-деликтного права и законодательства в Российской Федерации 332
1. О необходимости общей концепции развития административного права и законодательства 332
2. Основные направления развития современного административно- деликтного права и законодательства 353
Список литературы 373
- Российское законодательство об административной ответственности в переходный постсоветский период
- Анализ современных теоретических моделей административно- деликтного права
- Анализ законодательных инициатив по регулированию административно-процессуальной деятельности
- Краткий сравнительный анализ развития зарубежного и отечественного административного и административно-деликтного права
Российское законодательство об административной ответственности в переходный постсоветский период
Выше нами была рассмотрена и проанализирована история возникновения в российском праве института маловажных (административных) проступков с учетом периодизации развития теории и законодательной практики регулирования административной ответственности в дореволюционной, а затем советской России и СССР. Данный ретроспективный анализ мы завершили серединой 80-х гг., то есть началом горбачевской «перестройки» (закончившейся в декабре 1991 г. распадом СССР). По парадоксальному стечению обстоятельств этот во всех отношениях кризисный и, безусловно, политически трагичный период в отечественной истории пришелся на самый позитивный и продуктивный этап в развитии российского законодательства об административной ответственности, связанный с вступлением в силу с 1 января 1985 г. КоАП РСФСР - первого в истории отечественного права кодифицированного акта об административных правонарушениях. К сожалению, столь важное и знаменательное для развития российского публичного права и законодательства событие осталось в обществе незамеченным на фоне глобального политического катаклизма, обусловленного начавшимся тогда же процессом реформирования советской политической системы, приведшим к развалу одной из величайших в XIX в. и особенно в XX в. мировых держав. В этой связи первые шесть лет действия КоАП РСФСР (совпавшие с шестью последними годами существования СССР) прошли для административного правоведения, системы законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной юрисдикционной практики в данной сфере достаточно спокойно. При наличии гораздо более серьезных поводов и оснований для политико-государственных преобразований, этот период ознаменовался лишь инициированием и реализацией в тексте КоАП РСФСР всего нескольких десятков несущественных изменений, внесенных с 1985 по 1991 г.г. в отдельные нормы преимущественно Особенной части кодекса.
Основные же события в законодательной сфере административно деликтного регулирования развернулись уже после 1991 г Как известно, вследствие оформивших ликвидацию СССР Беловежских соглашений Россия оказалась один на один перед альтернативой: либо незамедлительное, безусловно рискованное (и не без возможных серьезных издержек и ошибок), но жизненно необходимое движение по пути кардинальных политических, экономических и социальных преобразований, а также объективно связанных с ними правовой, административной и судебной реформ, или центробежные тенденции после развала Союза ССР активно продолжатся уже в самой вновь ставшей суверенной Российской Федерации. Тем более что явные предпосылки к возможному следованию по второму пути развития событий были тогда налицо.
Дело в том, что после формирования в 1989 г. в рамках горбачевских политических реформ плохо управляемого и не контролируемого «тысячечленного» Съезда народных депутатов СССР начатая и раскрученная им политическая вакханалия продолжилась, как мы хорошо помним, и после 1991 г. в тех же кремлевских стенах Съездом народных депутатов РСФСР (Российской Федерации).
Во избежание нового политического кризиса и возможного развала уже Российской Федерации первым Президентом РФ Б.Н.Ельциным и поддерживавшей его значительной частью российских парламентариев было принято решение готовить проект Федеративного договора и проект новой Конституции Российской Федерации. Вполне естественно и объяснимо, что в тот судьбоносный для страны период политикам было не до «какого-то там» законодательства об административных правонарушениях.
В начале 1992 г. была сформирована рабочая группа по подготовке текстов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов (Федеративного договора). Разработка проекта Федеративного договора проходила в активных, а иногда яростных дискуссиях между главами российских регионов и представителями федерального «центра», которые стремились обеспечить включение в текст проекта Федеративного договора гарантирующие единство России политические и юридические механизмы баланса интересов Федерации и её субъектов, в том числе по вопросам разграничения предметов ведения сторон в законодательной сфере. В значительной мере (но не во всём) это тогда сделать удалось, и 31 июня 1992 г. Федеративный договор был подписан и вступил в силу1. По ряду вопросов в тот период субъекты Российской Федерации на компромиссы с федеральной властью идти не захотели, а заставить их это сделать президентские переговорщики в условиях реальной угрозы уже внутри-российского «парада суверенитетов» не смогли, в результате чего родилась знаменитая ельцинская конъюктурно-лукавая фраза: «Берите суверенитета столько, сколько сможете!».
Анализ современных теоретических моделей административно- деликтного права
Среди ведущих современных ученых-административистов наиболее близкую автору настоящего исследования позицию по обоснованию формирования в системе российского административного права новой подотрасли, выросшей из советского института административного ответственности, занимают Б.В.Российский и Ю.Н.Старилов, которые в своем последнем совместном учебнике 2009 г., формулируя задачи реформирования системы и структуры административного права, среди таких задач называют и развитие административно-деликтного права России . Конкретизируя место этой подотрасли в системе административного права, Ю.Н.Старилов в одной из своих более ранних монографических работ2 относит административно-деликтное право к одному из четырех важнейших структурных блоков норм в отраслевой системе. Вместе с тем отнюдь не все утверждения, предложения и выводы этого научного тандема авторов по определению предмета и содержательного структурирования новой подотрасли административного права можно признать обоснованными и логичными. К примеру, административно-деликтные отношения определяются этими учеными как правоотношения, имеющие административно-юрисдикционный характер и возникающие в процессе применения всех имеющихся мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения . Как видим, в приведенной характеристике «деликтных» по наименованию и своей основе отношений, собственно деликтная их составляющая (то есть отношения в связи с совершением административных правонарушений) отнюдь не является главной и определяющей. Вместо отстаиваемой диссертантом общности предмета регулирования и законодательно кодифицированного единства материальных и процессуальных норм, регламентирующих комплекс отношений только в связи с совершением административных правонарушений (и именно потому называемых нами «административно-де/шктяые отношения»), Б.В.Россинский и Ю.Н.Старилов объединяют в рамках предмета административно-деликтного права концептуально и предметно раздробленный конгломерат правоотношений, регулируемый разнообразными и даже не систематизированными нормами актов различных подотраслей и даже отраслей законодательства1. Административно-деликтное право, по мнению названных ученых, охватывает всю совокупность действующих правовых норм, устанавливающих все возможные виды (меры) административного принуждения, используемые государством в целях и предупреждения правонарушений, и пресечения противоправных деяний или предполагаемых намерений их совершения, и наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями2. Такое понимание предмета административно-деликтного права представляется нам излишне-расширительным и недостаточно обоснованным по следующим причинам. Во-первых, в соответствии с общепризнанными положениями теории административного права и нормами действующего законодательства, меры административного пресечения применяются как в целях прекращения совершаемых противоправных действий или в связи с ними (то есть в процессе их совершения), так и в предупредительных, превентивных целях -при наличии лишь оснований предполагать намерение совершить нарушение закона, то есть до установления юридического факта его совершения и процессуального оформления административно-правового нарушения в качестве такового. В последнем случае меры пресечения вообще фактически смыкаются с административно-предупредительными мерами, что лишний раз доказывает их общий превентивный характер (в сравнении с административной ответственностью за уже совершенные правонарушения) и, соответственно, отсутствие оснований для включения их в сферу регулирования административно-деликтного права. Во-вторых, и административно-предупредительные меры, и меры административного пресечения применяются исключительно во внесудебном порядке и при этом имеют вспомогательный и предваряющий характер не только по отношению к сфере реализации административно-деликтных норм, но также уголовно-правовых и уголовно-процессуальных.
Это касается, например, таких мер пресечения, предусмотренных в настоящее время Федеральным законом «О полиции»1, как применение оружия, применение специальных средств и применение непосредственного физического воздействия сотрудниками правоохранительных органов, которые на практике используется чаще для пресечения уголовно-наказуемых деяний, чем административных проступков.
Анализ законодательных инициатив по регулированию административно-процессуальной деятельности
Отсутствие общей концепции административного процесса и многочисленные версии толкования его предмета и структуры в последние годы привело к тому, что приверженцы различных административно-процессуальных теорий инициируют разработку, публикацию и даже внесение в Государственную Думу концептуально спорных, внутренне противоречивых и откровенно некачественных по юридической технике законопроектов, ориентированных на зачастую совершенно различное понимание и толкование их авторами сущности административного процесса и особенностей тех или иных видов процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Прежде всего интерес для нас представляют проекты административно-процессуальных законов, официально вносившиеся за последние годы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации как полноценные по своей юридической форме и субъектам внесения законодательные инициативы.
Так, в 2001 г. депутатом нижней палаты федерального парламента третьего созыва В.В.Похмелкиным был разработан и внесен в Государственную Думу как его личная законодательная инициатива законопроект «Об административных процедурах»1. Этот проект позиционировался как законодательный акт, устанавливающий «правила рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами». Сфера правоотношений, подпадающих под действие проекта, охватывала множество управленческих производств и действий: регистрационных, разрешительных, сертификационных, пенсионных, приватизационных, лицензионных, удостоверительных и т.д. и т.п. Предметом регулирования норм проекта его автором были заявлены отношения в связи с реализацией различных административных процедур (то есть управленческая деятельность). Однако определялись эти процедуры в проекте почему-то как установленные законодательством регламентные нормы. Вместе с тем, наряду с явной технико-юридической непроработанностью, основным недостатком данного законопроекта (что привело к его отклонению Советом Государственной Думы для дальнейшего рассмотрения) являлось то, что значительная часть новаций этой авторской законодательной инициативы дублировала действующие нормы гражданского, гражданско-процессуального, а также земельного, жилищного, водного, лесного и градостроительного законодательства Российской Федерации2. В период 2006-2007 г.г. законотворческую активность в административно-процессуальной сфере продемонстрировал своими инициативами Верховный Суд Российской Федерации, внеся в Государственную Думу последовательно сразу два законопроекта: проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». Основным концептуальным недостатком названных законодательных инициатив было отсутствие в них научно-обоснованных и практически-осуществимых предложений по определению места и статуса административных судов в существующей судебной системе Российской Федерации. Прежде всего, в этих законопроектах, без учета и соответствующих корректив положений важнейшего в данной сфере Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, была искусственно смоделирована некая а priori ущербная и нежизнеспособная система административных судов в составе действующего института мировых судей (особый статус которых в системе судов общей юрисдикции регулируется к тому же отдельным федеральным законом ), а также таких непонятных новообразований судебной системы, как «межрайонные суды» и «окружные суды», при этом даже без определения их статуса в качестве специализированных федеральных «административных» судов. Отдельные положения этих законопроектов противоречили Конституции РФ, Бюджетному кодексу РФ, Налоговому кодексу РФ, КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, Федеральному закону «О Прокуратуре Российской Федерации» и т.д. Кроме того, на реализацию этих законопроектов в случае их принятия Верховный Суд запросил из федерального бюджета значительные финансовые средства3. Все это привело к тому, что Государственная Дума не нашла возможным рассматривать и тем более принимать эти «сырые» законопроектные инициативы Верховного Суда и в результате они были им отозваны. Что касается инициативных авторских концепций законопроектов, предлагаемых различными учеными в публикациях и диссертациях по административно-процессуальной тематике, то их за последние годы было предложено более десятка. Так, наряду с внесенной в Государственную Думу законодательной инициативой В.В.Похмелкина, в том же 2001 г. был опубликован подготовленный фондом «Конституция» альтернативный законопроект «Об административных процедурах» , однако с более ограниченным предметом регулирования, очерченным коллективом его авторов как отношения в процессе издания, изменения, отмены и исполнения правовых актов управления. Кроме того, достоянием административно-правовой научной общественности в 2000-е гг. стали: концептуальная структура проекта Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации В.Д.Сорокина2; концепция и структура Федерального кодифицированного административно-процессуального закона П.И.Кононова3; - концепция Административного кодекса Российской Федерации И.М.Машарова4; - концепция Административно-процессуального кодекса Российской Федерации И.В.Пановой5 и целый ряд других авторских административно процессуальных законопроектных новаций и инициатив.
Краткий сравнительный анализ развития зарубежного и отечественного административного и административно-деликтного права
Помимо определения статусных характеристик административно-деликтного права как предметно единого подотраслевого комплекса материальных и процессуальных норм в системе отрасли административного права, важное значение в контексте настоящего исследования имеет задача определения места административно-деликтного права в системе отраслевой юридической науки.
Как известно, предметом юридической науки (то есть областью интересов правовых исследований) являются закономерности и случайности возникновения, функционирования и развития права как социального института. «Изучение закономерностей права - их описание, объяснение, прогнозирование - закрепляется и формулируется в понятиях, категориях, юридических конструкциях. Вот почему во все времена в рамках теории права идут дискуссии, насколько то или иное понятие, та или иная категория являются адекватными объективной правовой действительности, каково их содержание, как их можно применить для использования в законодательных актах, судебной практике и т.д» .
Наука административного права - это составная часть отечественной юридической науки современного периода, определяемая как система государственно-управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, о социальной обусловленности и эффективности государственного управления, закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, принципах административного права, истории и перспективах его развития и т.д1. Предметом исследования для административно-правовой науки являются закономерности развития системы и механизма функционирования правоотношений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и практики применения норм административного законодательства.
К основным задачам российской науки административного права традиционно относятся анализ развития административно-правовой теории и законодательной практики, выявление проблем административного права и сложностей в функционировании данной отрасли, а также разработка оптимальных вариантов решения данных проблем и вопросов.
Кроме того, результаты научных исследований используются также при толковании административно-правовых норм, а также в ходе законопроектной и вообще правотворческой работы субъектов государственного управления в целях применения и употребления универсальной юридической и общепринятой отраслевой терминологии, способствующей единообразному пониманию и применении норм административного права.
Наука административного права служит также обширной теоретической базой для формирования учебного курса административного права, преподаваемого в высших учебных заведениях юридического образования. При этом предмет учебного курса составляет изучение тех обобщений науки административного права об одноименной отрасли, которые приобрели более или менее общепризнанный характер, а также основных концепций и тенденций развития административно-правовой науки.
Перед современной наукой административного права объективно давно уже встали и требуют разрешения многие проблемы. Одной из важнейших среди них является назревшая за последние двадцать лет проблема выделения, формирования и развития в системе отрасли и отраслевой науки новых институтов и подотраслей.
Как обоснованно признают в этой связи ведущие теоретики административного права, практически все отраслевые институты, входящие как в общую, так и в особенную части российского административного права, требуют позитивного развития или реформирования. При этом создание нового теоретического базиса отрасли предполагает появление новых научных догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. Поэтому в ближайшие годы российским ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной административно-правовой теории, по уточнению ее понятийного аппарата, выделению новых институтов и подотраслей и уточнению системы и структуры административного права2.
Что же касается структуры административно-правой науки, то она тесно связана и обусловлена структурой материнской отрасли права, которая исторически с 60-х гг. XIX в. состоит из Общей части и Особенной части.
За полтора столетия развития отечественного правоведения в сложных и очень разных условиях монархических, советских и современных форм политического строя, государственного устройства, экономической и социальной организации общества, концептуальное содержание права внутреннего управления (административного права) России обогатилось множеством новых понятий и категорий, пополнилось разнообразными новыми институтами и подотраслями. Однако это практически не отразилось на построении заимствованной из классического «прусского» полицейского права системы отрасли и структурировании важнейших теоретических разделов отраслевой науки.
В связи с образовавшимся за этот длительный период взаимным пересечением, дублированием и взаимосвязью понятийных элементов и нормативных положений различных (как новых, так и старых традиционных) институтов и подотраслей (как Общей, так и Особенной части) друг с другом в теории административного права, в практике государственного управления и в системе административного законодательства, появляется вполне правомерный в данном контексте повод напомнить высказанные профессором Ю.А.Тихомировым в конце 90-х гг. небезосновательные сомнения об оправданности сохранения в современных условиях активного реформирования административного законодательства и концептуального развитии теории современного административного права «традиционного деления административного права на общую и особенную части в силу их слабой нормативной структурированности»1.
После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, активизации в связи с этим работы по формированию современной системы законодательства, реализации экономической, административной и судебной реформ, советский догматизм теории административного права и привычная косность подхода к структурированию ее содержания стали реальным тормозом в научном осмыслении этих процессов и в выработке новых направлений и форм развития отраслевой теории.
