Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I Теория административно-правовых режимов 16
§ 1. Режимы в социальном управлении 16
§ 2. Административно-правовые режимы как разновидность управленческих режимов 41
Глава II Особенности правового регулирования административ но-правовых режимов 75
§ 1. Комплексные режимы в административном праве 75
§ 2. Виды комплексных административно-правовых режи мов
§ 3. Правоохранительная составляющая режимов чрезвычай ного и военного положения 135
Глава III Административно-правовые режимы в управлении пра воохранительной деятельностью 161
§ 1. Роль и место административно-правовых режимов в управлении правоохранительной деятельностью 161
§ 2. Основные виды административно-правовых режимов в сфере правоохранительной деятельности 179
§ 3. Режимная организация службы в правоохранительных органах 206
§ 4. Совершенствование законодательного обеспечения ад министративно-правовых режимов 222
Выводы и рекомендации 237
Список использованной литературы 256
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах. Одним из них является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в. Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Одновременно административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.
Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного управления в настоящее время невозможно без установления адми нистративно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера. Но во всех случаях они должны адекватно отражать особен ориентировать управляющих и управляемых на достижение заданных целей управления. При этом административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом государственного управления. Между тем приходится констатировать тот факт, что исследованию проблемы административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания. В большинстве случаев проблематика административно-правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения. Юридической наукой еще не выработано какого-либо комплексного взгляда на природу и роль административно-правовых режимов.
Отдельные вопросы, касающиеся административно-правовых режимов, освещались в работах С.С. Алексеева, С.А. Аникиенко, Г.В. Атаман-чука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Дьякова, М.И. Еропкина, Д.С. Жданкина, В.Б. Исакова, Ю.А. Кожанкова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, СМ. Петрова, И.А. Петрухина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Российского, В.Б. Рушайло, А.В. Серегина, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, В.В. Черникова, С.С. Юрьева, И.С. Яценко и ряда других ученых и практиков.
Однако целостной концепции административно-правовых режимов до настоящего времени в теории административного права не создано. Это обусловлено целым рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Необходимо также отметить, что многие работы вышеперечисленных ученых были опубликованы до принятия ряда законодательных актов, регламентирующих порядок установления административно-правовых режимов. Поэтому некоторые работы, посвященные административно-правовым режимам, частично утратили свою научную и практическую значимость. Проведенное исследование восполняет существующий пробел в научной литературе по административному праву. Это особенно необходимо, поскольку правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления. Вопросы административно-правовых режимов исследовались с использованием трудов русских дореволюционных правоведов И.Е. Андриевского, А.Д. Граевского, А.И. Елистратова, М.В. Зданевича, М.М. Кавалев-ского, Н.М. Коркунова, И.Т. Тарасова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневи-ча, О. Эйхельмана, зарубежных ученых Г. Еллинека, И. Зонненфельда, И. Юсти и др.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом исследования являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка. Предметом диссертационного исследования является деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления и ее правовая основа.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных положений нормативно-правовой регламентации применения административно-правовых режимов, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- изучение сущности и содержания административно-правовых режимов, определение их места в системе административно-правовых мер управленческого воздействия;
- определение функций и назначения административно-правовых режимов в государственном управлении;
- установление основных сфер государственного управления, в которых необходимо применение административно-правовых режимов;
- анализ и формулирование особенностей административно-правовых режимов в правоохранительной деятельности;
- выявление целей и механизмов административно-правовых режимов, используемых в сферах охраны общественного порядка и противодействия преступности и правонарушительству;
- формулировка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования режимной организации государственного управления.
Методология и методика диссертационного исследования
Методологическую основу диссертации составили положения общенаучного метода теории познания. В процессе исследования приме нялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно-правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистический и метод экспертных оценок).
Нормативно-правовой базой исследования явились положения Конституции России, законодательных и иных правовых актов, регламентирующих административно-правовые режимы.
В процессе исследования охвачен значительный объем эмпирического материала посредством включенного наблюдения автора в процессе службы в подразделениях органов внутренних дел, ознакомления с различного рода управленческими решениями, статистическими данными, отчетами, другими материалами, относящимися к теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационной работы
Заключается в том, что в ней впервые осуществлено комплексное и не ограниченное проблематикой чрезвычайных ситуаций исследование одного из важных для науки административного права, теории и практики государственного управления явлений - административно-правовых режимов. Осуществлен анализ понятийного аппарата, разработана авторская классификация, определено место административно-правовых режимов в сфере государственного управления. В исследовании показано, что с помощью административно-правовых режимов можно эффективнее определить пределы административно-правового воздействия на общественные отношения в различных сферах социальной действитель ности. Научная новизна заключается в выводах, сформулированных по результатам исследования административно-правовых режимов в правоохранительной сфере.
Конкретные проявления научной новизны диссертационного исследования выражаются в следующем:
- обосновано новое научное направление теории российского административного права - административно-правовые режимы государственного управления правоохранительной деятельностью;
- раскрыта сущность административно-правовых режимов, их виды в сфере правоохраны;
- продемонстрирована роль административно-правовых режимов в реализации функций правоохранительных органов и, в частности органов внутренних дел;
- определены факторы, обусловливающие эффективность административно-правовых режимов в практике государственного управления правоохранительной деятельностью;
- обоснованы современные технологии применения административно-правовых режимов в государственном управлении правоохранительной деятельностью;
- предложены меры по упорядочению полномочий субъектов управления по применению административно-правовых режимов;
- обоснованы и аргументированы предложения по совершенствованию правового регулирования административно-правовых режимов, включая принятие законодательных и ведомственных нормативных правовых актов.
Положения, выносимые на защиту
1. Сущность административно-правовых режимов определяется закономерностями управления как особого явления действительности. Административно-правовые режимы обеспечивают достижение целей управления, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. Содержание административно-правовых режимов определяется совокупностью правил, урегулированных нормами административного права.
2. Обусловленность административно-правового режима управлением позволяет ввести в научный оборот понятие «режимная организация управления», которое включает в себя как само содержание административно-правового режима, так и средства его обеспечения. Средствами обеспечения режимной организации управления выступают нормативные акты (в том числе и корпоративные), особый режим обращения информации, на которой базируется управление, корпоративные этические нормы, корпоративные нормы юридической ответственности, материально-технические и финансовые средства.
3. Режимная организация управления структурно предполагает включение следующих элементов: а) режим, определяющий правовой статус субъекта управления; б) режим, регламентирующий отношения, возникающие в связи с объектом управления; в) режим, регламентирующий прямые и обратные связи субъекта и объекта управления; г) функциональные управленческие режимы (сбора и обработки информации, принятия управленческого решения, доведения решения до исполнителей, исполнения принятого решения и т.д.); д) режим взаимодействия субъектов в рамках вертикальных и горизонтальных управленческих отношений.
4. Административно-правовой режим оказывает прямое императивное воздействие только на правовую сферу. В сфере, регламентированной иными социальными нормами, административно-правовой режим оказывает иной характер воздействия, смысл которого наиболее точно передает термин «влияние» т.е. воздействие на какую-либо социальную группу в желаемом направлении.
5. Административно-правовой режим как институт, появление которого обусловлено таким феноменом, как государственное управление, представлен во всех ветвях государственной власти, поскольку в них представлена государственно-управляющая составляющая (внут-риорганизационного характера).
6. Административно-правовой режим предполагает и допускает дорегулирование отношений, возникающих в режимных условиях, нормами других отраслей права. И в этом смысле есть все основания говорить о комплексных правовых режимах, в которых административно-правовой режим выступает в качестве одного из элементов комплексного режимно-правового образования.
7. Административно-правовыми режимами регламентируются не только управленческие (в смысле технологии управления) правоотношения, но и порядок реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В предусмотренных законом случаях реализация, например права на труд, предполагает предварительное оформление специальных разрешений (лицензий, аккредитаций, аттестаций и др.).
8. Однопорядковые отношения могут обслуживаться различными видами административно-правовых режимов. Так, режим обращения с информацией предполагает наличие различных видов допуска к секретной информации.
9. Комплексные административно-правовые режимы могут использоваться в зависимости от субъекта, на который распространяется режим. Комплексность выражается в одинаковой обязательности режимных требований для всех субъектов, которым они адресованы, как в смысле соблюдения режимных требований, так и в смысле принятия необходимых мер по их обеспечению. Кроме того, комплексные административно-правовые режимы имеют место и в тех случаях, когда речь идет о нормативно-правовой регламентации режимных условий нормами различных (по названию), но по юридической природе сходных с административным правом (например муниципальным правом).
10. Комплексные правовые режимы, в которых доминирует административно-правовая составляющая, могут быть классифицированы по следующим критериям: по принадлежности к сфере государственного управления (экономической, социально-культурной, административно-политической); по направленности (государственной безопасности, общественной безопасности, охранные режимы, процедурные режимы и другие); по управленческим функциям (формирования и функционирования субъектов государственного управления, осуществления различных управленческих функций и др.).
11. Специфика отдельных видов административно-правовых режимов (режимов чрезвычайного и военного положения) предполагает использование адекватной правоохранительной составляющей, необходимой для обеспечения соблюдения правовых требований, включающих содержание указанных видов режимов.
12. Особой спецификой обладают административно-правовые режимы, используемые в административно-политической сфере. Она проявляется в: а) концентрации достаточно жестких властных полномочий в руках государственных органов, призванных поддерживать правопо рядок в этой сфере; б) использовании жестких правовых средств, определяющих содержание административно-правового режима, а также § обеспечивающих его поддержание (административно-правовые режимы, используемые для регулирования отношений в административно-политической сфере, возможность ограничения конституционных прав граждан); в) распространении влияния административно-правовых режимов, регламентирующих отношения в административно-политической сфере, на другие сферы общественной жизни; г) мотивации введения административно-правовых режимов в административно-политической сфере, что в значительной степени обусловлено доминантой государственных интересов.
13. Важной составляющей усилий государственных органов в административно-политической сфере является правоохранительная деятельность, реализуемая даже теми государственными органами, которые прямо не отнесены к числу правоохранительных.
Функции государства по обеспечению безопасности и обороны во многом предопределяют содержание и характер административно Ф правовых режимов, используемых в административно-политической сфере, и деятельность правоохранительных органов по их обеспечению. Это обстоятельство во многом объясняет развитие силового компонента в деятельности правоохранительных органов. Отсюда и серьезная потребность в режимной организации правоохранительной деятельности. Такая задача решается не только посредством законодательной регламентации, но и активного ведомственного нормотворчества в целях достижения гармонизации законодательных и ведомственных нормативных правовых актов.
15. Режимная организация государственной службы в правоохранительных органах имеет материально-правовой и процессуально правовой аспекты. Особенностью государственной службы в правоохранительных органах является ее приближенность к режиму военной ® службы. Это обстоятельство предопределяет характер административно правовых режимов, устанавливающих условия функционирования этих органов, а также характер и направленность деятельности правоохранительных структур.
16. На современном этапе развития российской государственности возникают трудности по правовому регулированию режимных отношений. Их решение предполагает совершенствование нормотворче ского процесса. В этих условиях создание системы государственно туправленческой экспертизы режимной организации государственного управления может дать ощутимый эффект.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок применения админист-ративно-правовых режимов в государственном управлении правоохранительной деятельностью.
Практическая значимость проведенного диссертационного исследования заключается в том, что предложенная диссертантом видовая классификация административно-правовых режимов представляет собой формирование комплексного подхода к систематизации норм, регламентирующих порядок их применения в различных сферах государственного управления.
Внесенные автором предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства об административно-правовых режимах основаны на результатах данного исследования и учитывают потребности правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования
Теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию при разработке проектов нормативных правовых актов в правотворческих органах, в частности при разработке модельных законов для стран СНГ в межпарламентской ассамблее Содружества Независимых Государств. Материалы диссертационного исследования в виде на « учных положений, выводов, практических предложений обсуждались на
Всероссийской научно-практической конференции в Краснодарском юридическом институте МВД России «Актуальные проблемы социально-правовой подготовки специалистов и перспективы совершенствования системы комплектования органов внутренних дел» (1997 г.), на научно-практической конференции во Владимирском юридическом институте МВД России «Организация работы с личным составом органов внутренних дел. Проблемы и перспективы.» (1997 г.), на межвузовской научной конференции в Московском юридическом институте МВД России «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (1998 г.), на научно-методическом сборе профессорско-преподавательского и начальствующего состава Московской академии МВД России (2000 г.), на международном научно-практическом семинаре в Московской академии МВД России «Предупреждение коррупции в полиции (милиции)» (2002 г.), на международном научно-практическом семинаре в Московской академии МВД России «Вопросы полицейской этики» (2002 г.).
Материалы исследования использовались при проведении занятий с руководящими работниками практических органов внутренних дел различных регионов Российской Федерации, а также г. Москвы и Московской области на факультетах повышения квалификации Академии управления МВД России и Московского университета МВД России. Некоторые рекомендации и выводы диссертационного исследования были внедрены в практику деятельности Административного управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, ГОИУ МВД России и ГПУ МВД России, ГИБДД МВД России, ГУБОП МВД России. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных трудах автора, в том числе монографиях, учебниках, научно-практических пособиях.
Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
