Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации 13
1.1. Полномочия субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере 13
1.2. Основные положения судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации 44
1.3. Классификация исков, предъявляемых к казне субъекта Российской Федерации 64
Глава 2. Судебная защита законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации по спорам, связанным с исполнением бюджета субъекта Российской Федерации 88
2.1. Споры, связанные с основами исполнения бюджета субъекта Российской Федерации 88
2.2. Споры, связанные с применением законодательства о социальных льготах, гарантиях, компенсациях 95
2.3. Споры, связанные с формированием доходов бюджета субъекта Российской Федерации 110
2.4. Споры, связанные с исполнением бюджета по капитальным расходам 113
2.5. Споры, связанные с государственным внутренним долгом субъекта Российской Федерации 117
Глава 3. Вопросы судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации 125
3.1. Споры о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц 125
3.2. Субсидиарная ответственность по обязательствам созданных субъектом Российской Федерации юридических лиц 135
3.3. Споры о заключении, изменении, расторжении и признании недействительными договоров 141
3.4. Дела об оспаривании нормативных правовых актов 153
3.5, Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации 171
Заключение 190
Список использованной литературы 198
- Полномочия субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере
- Споры, связанные с основами исполнения бюджета субъекта Российской Федерации
- Споры, связанные с исполнением бюджета по капитальным расходам
- Споры о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В сфере финансовой деятельности Российского государства на современном этапе особое значение приобретают вопросы защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации, в частности, их судебной защиты. Обладая властными полномочиями, государство должно применять их с учетом специфики финансового рынка, который не терпит прямого администрирования, но нуждается в осмысленном регулировании.
Проведение бюджетной реформы, включая обновление актов бюджетного законодательства, породило категорию судебных дел, где основным ответчиком выступает государство в лице своих финансовых органов. При этом наблюдается устойчивая тенденция роста количества судебных исков, предъявляемых к бюджетам субъектов Российской Федерации, что вызвано отсутствием федеральных законов о казне, о государственных минимальных стандартах, бюджетного процессуального законодательства, регулирующего досудебный порядок разрешения споров.
Свою роль играет и отсутствие упорядоченной соответствующей реалиям жизни нормативно-правовой базы, а также системы результативного контроля по вопросам бюджетных отношений, складывающихся между федеральным центром, регионами, муниципальными образованиями и получателями бюджетных средств. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Без ответа на поставленные и связанные с ними вопросы невозможно обеспечить эффективное исполнение бюджета и управление государственной казной.
Если бюджетно-правовой статус субъектов Российской Федерации всегда был и остается предметом пристального изучения и анализа ученых, то
судебная защита финансовых интересов субъектов Российской Федерации в публично-правовой сфере до сегодняшнего дня не являлась предметом комплексного системного и всестороннего анализа. Следствие тому - зачастую поверхностные, без учета специфики существующих в области бюджетных и налоговых отношений, положения научных и цивилистических концепций и разработок к анализу публично-правовых отношений. Отдельные доктринальные положения в данной области уже не отвечают существующему законодательству и складывающейся судебной практике. Следовательно, встает вопрос о проведении комплексного и системного анализа судебной защиты финансовых интересов в финансово-правовой сфере.
Актуальность настоящей темы диссертационного исследования обуславливается и тем, что сегодня имеет место противоречие во взглядах частноправовой и публично-правовой наук на природу и характер бюджетных отношений в системе гражданского и бюджетного права. Данное противоречие сводится к тому, что с точки зрения цивилистов отношения, связанные с исполнением бюджета по доходам и расходам, лежат вне сферы регулирования финансового права. Однако представители финансово-правовой науки, вслед за Конституционным Судом Российской Федерации, считают, что отношения, возникающие между получателями бюджетных средств и органами, осуществляющими исполнение бюджета, являются бюджетными. В связи с этим существует необходимость разработки проблемы судебной защиты финансовых интересов бюджета субъектов Российской Федерации в бюджетном праве для объяснения новых явлений общественной жизни, связанных с принятием и реализацией Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации- Теоретические разработки в указанной области могут позволить снять существующие между публичным и частным правом разногласия в понимании бюджета как публично-правовой категории.
Системный и всесторонний анализ вопросов судебной защиты законных финансовых интересов субъектов Российской Федерации, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование соответствующих
5 прикладных методов позволят, на наш взгляд, повысить качество принимаемых
нормативных правовых актов в этой области, окажут содействие
правоприменительной деятельности исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федераций.
Степень научной разработанности темы. В отечественной юридической
науке отсутствуют комплексные исследования проблематики, связанной с
судебной защитой законных финансовых интересов субъектов Российской
Федерации. В трудах дореволюционных и советских ученых-юристов
рассмотрены различные финансово-правовые аспекты бюджетной
деятельности, В рамках современных исследований бюджетно-правового
статуса субъектов Российской Федерации и бюджетного федерализма в России
в целом определенное теоретическое осмысление получают финансовые
интересы субъектов Российской Федерации, но вопросы их судебной защиты
по-прежнему остаются мало изученными.
Таким образом, исследование судебной защиты законных финансовых
интересов субъектов Российской Федерации требует углубленного и
специализированного подхода.
Теоретические основы исследования составили взгляды и концепции
отечественных и зарубежных ученых в области финансового права,
гражданского права, теории государства и права, конституционного
(государственного) права, административного права, экономической науки.
Вопросы бюджетной деятельности государства, его финансовых
интересов в известной мере исследованы в дореволюционной литературе
{СИ. Иловайский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, М.Ф. Орлов, И.И. Янжул, Л.Н.
Яснопольский, Г.Ф, Шершеневич). Важное значение придавалось в процессе
исследования отдельным положениям, юридическим конструкциям и
выводам в этой части ученых-юристов советского и современного
российского периодов в области финансового и гражданского права.
В частности, речь идет о взглядах М.М. Агаркова, Ю.В. Арбатской,
В.В, Бесчеревных, М.И. Брагинского, ВБ. Витрянского, О.Н. Горбуновой,
Е.Ю. Грачевой, И.С. Гуревича, ЮЗ. Друговой, О.С. Иоффе, MB. Карасевой, 0,А. Красавчикова, Ю.А, Крохиной, И.И. Кучерова, Л.А. Новоселовой, Я.А. Павлодского, С.Г. Пепеляева, М.И. Пискотина, Э.Г. Полонского, Е.А.Ровинского, А.Д, Селюкова, Э.Д. Соколовой, Е.А. Суханова, Ю.К, Толстого, Д.Е. Фадеева, Н.И, Химичевой, С.Д. Цыпкина, Г.Ф- Шершеневича, В.А. Язева и других авторов. Автором были использованы также научные публикации известных экономистов, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и периодической печати (Т. Нестеренко, С, Сауль, В. Христенко), материалы авторефератов Е.А, Артемова, Л.Ю. Белоусова, B.C. Белых, MB, Блинова, ИЛ. Горяинова, Н.Ю. Ерпылевой, А.В. Зимина, И.Б. Ильюшихина, Ю.Н. Извекова, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, О.С, Лекомцевой, Н.И. Новиковой, ИЛ. Рудовол и других авторов, рассматривающих преимущественно смежные с темой настоящего исследования вопросы.
Настоящее диссертационное исследование было бы невозможным без обращения к отдельным положениям общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, административного права, В частности, речь идет о работах С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.И, Барцица, Д.М. Генкина, Ю.И. Гревцова, Л.М Карапетяна, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой, О.Е. Кутафина, ВЗ. Лазарева, МС, Строговича, Ю.А. Тихомирова, A3, Усса, В.Е. Чиркина, P.O. Халфиной и др.
Информационной базой исследования послужили монографические исследования, доклады, материалы конференций.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между участниками бюджетного процесса, получателями бюджетных средств и судами Российской Федерации, их правовая природа, содержание и классификация.
Предметом диссертационного исследования является механизм судебной защиты законных финансовых интересов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, с целью проработки понятийного аппарата исследуются отдельные правовые категории, которые лишь поверхностно упоминаются в правовых актах.
Предметом исследования являются практические материалы бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов Федерального казначейства и судебная практика.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и решении теоретических и практических проблем судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов законодательства в области бюджетного процесса, а также практики их применения. Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
1« Разграничить и исследовать и понятия «финансовые интересы субъектов Российской Федерации», «бюджетно-правовой статус субъектов Российской Федерации», «государственные минимальные стандарты», «расходные обязательства субъектов Российской Федерации», «бюджетные обязательства субъектов Российской Федерации», «судебная защита субъектов Российской Федерации», исследовать их правовую природу и вьивить взаимосвязь друг с другом.
2. Исследовать механизм правового регулирования судебной защиты финансовых интересов субъектов Российской Федерации.
3. Проанализировать отличительные особенности расходных обязательств и бюджетных обязательств субъектов Российской Федерации. 4. Выявить и проанализировать разновидности требований, предъявляемых к субъекту Российской Федерации как участнику бюджетных правоотношений.
8 5. Разработать классификацию исков, предъявляемых к казне субъектов
Российской Федерации.
Исследовать предмет и основания исков, предъявляемых к бюджету субъекта Российской Федерации.
Исследовать характер правоотношений по исполнению судебных актов, применению иммунитета бюджета.
Разработать рекомендации, сформулировать предложения по решению теоретических и практических проблем в рамках исследуемой темы, связанных, в частности, с восполнением пробелов и ликвидацией противоречий в действующем законодательстве.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования автором использовался диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: нормативно-правовой, исторический, метод сравнительного правоведения; использовались также методы системного, структурного и математического анализа, конкретно-социологический и аналитический методы. Для определения отдельных финансово-правовых категорий автор применял логические законы: тождества, достаточного основания и др. Обобщена и проанализирована монографическая и учебно-методическая литература по исследуемым вопросам, материалы периодических изданий, Использование всех перечисленных методов позволило диссертанту рассмотреть вопросы исследуемой темы во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно-Эмпирическая база исследования. В работе использовались эмпирические данные, отражающие состояние бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации, дающие представление о способах защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования составили также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, определения и решения Верховного Суда Российской Федерации, практика федеральных арбитражных
9 судов и судов общей юрисдикции Российской Федерации,
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем представлено качественное решение проблем, касающихся судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, В отличие от опубликованных научных работ, в диссертации реализован системный подход к исследованию категорий судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, Такой подход позволил выделить комплексный характер правового регулирования института судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, основывающийся на синтезе норм бюджетного, гражданского, налогового, банковского и процессуального законодательства. При этом нормы финансового права имеют приоритет над иными отраслевыми нормами.
Как показал проведенный в диссертации анализ, проблемы судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации, во многом обусловлены нестыковками межотраслевых институтов. Научную новизну работы определяет теоретическое обоснование отраслевой специфики отдельных правовых средств, составляющих институт судебной защиты законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации.
Новизна определяется и научно обоснованной классификацией исков, предъявляемых к субъекту Российской Федерации, а именно: по процессуальному положению казны субъекта Российской Федерации в судебном процессе иски, где казна является надлежащим истцом и иски, где казна является надлежащим ответчиком; по правовым основаниям -материально-правовая и процессуально-правовая классификация; по основаниям возникновения ответственности иски, возникающие из договорной и внедоговорнои ответственности; по экономическому содержанию иски к казне субъекта Российской Федерации делятся на бюджетные и финансово-публичные.
Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование бюджетного законодательства в области бюджетного процесса, исполнения бюджета субъекта Российской Федерации по доходам и расходам.
В результате проведенного исследования на защипу выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Судебная защита финансовых интересов субъекта Российской Федерации осуществляется в виде вторичных, акцессорных правоотношений, следующих за основными финансовыми правоотношениями, опосредующими мобилизацию средств в бюджет и другие государственные фонды, осуществление социальных и экономических общественно значимых программ, финансируемых за счет государственных ресурсов, иную финансовую деятельность государства, «Основное» правоотношение определяет не только характер и объем прав и обязанностей участников соответствующей финансовой деятельности, но и порядок защиты их субъективного права по формированию и/или использованию бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов.
Судебная защита законных финансовых интересов субъекта Российской Федерации носит комплексный характер и осуществляется путем универсального правоприменения, когда финансовый орган выступает в суде представителем казны субъекта Российской Федерации, применяя нормы бюджетного, гражданского, налогового, банковского права и соответствующих норм процессуального права.
В указанных правоотношениях нормы финансового права имеют не только приоритет над нормами отраслевой принадлежности но и вьшолняют роль «правового фона» для применения норм гражданского и граящанско-процессуального права, а в некоторых случаях предопределяют цели и порядок осуществления правоохранительных процедур.
Правовое регулирование судебной защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации образует самостоятельный межотраслевой
и институт, динамично развивающийся в последние годы, но нуждающийся в
системном совершенствовании и восполнении материально-правовых и
процессуальных пробелов.
Сформированы критерии классификации исков, предъявляемых субъектом Российской Федерации и к субъекту Российской Федерации в области финансов; приводится классификация подобных исков по а) процессуальному положению субъекта; б) правовых оснований возникновения спора о праве; в) оснований возникновения ответственности; г) экономического содержания финансовых отношений, являющихся предметом спора.
В целях совершенствования защиты финансовых интересов субъекта Российской Федерации предложены некоторые уточнения в сложившиеся финансово-правовые понятия, такие как бюджет, закон о бюджете, иммунитет бюджета, бюджетные обязательства, расходные обязательства, государственные минимальные стандарты, что продиктовано спецификой их использования в правоохранительных отношениях,
Доказывается, что расчетные правоотношения в бюджетно-финансовой сфере объективно обладают повышенной степенью формальной определенности, нежели расчеты в других сферах экономики и существенным ограничением диспозитивностн сторон, что требует отражения в специальном законодательстве, посвященном казначейскому исполнению бюджета.
На основании выводов, сделанных в работе, вносятся предложения об изменении действующего законодательства.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы как одного из фундаментальных и перспективных финансово-правовых направлений. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, мотуг быть использованы при совершенствовании бюджетного и налогового законодательства, при подготовке постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
12 Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, а также в процессе
преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право»,
«Государственное и муниципальное управление», в процессе подготовки
учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для
студентов юридических и экономических специальностей.
Основные положения, выводы и рекомендации, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных статьях, в докладах, сделанных на международной научно-практической конференции «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития», межрегиональной научно-практической конференции «Региональные проблемы экономики и общества»; межрегиональной научно-практической конференции «Выборы в органы государственной власти и местного самоуправления: законодательное регулирование и перспективы совершенствования избирательного процесса». Материалы по исследуемой проблематике использовались при чтении лекций и при проведении практических занятий в Алтайском государственном университете, а также занятий по организационно-правовым проблемам финансовой политики государства с главами местных администраций, руководителями финансовых органов муниципальных образований в Учебно-методическом центре Алтайского краевого Совета народных депутатов.
Результаты диссертационного исследования нашли применение в деятельности законодательных и исполнительных органов власти Алтайского края. Отдельные положения диссертации использовались при подготовке ежегодных проектов законов о краевом бюджете Алтайского края.
Диссертация обсуждена и отрецензирована на кафедре финансового права Российской академии правосудия.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, объединяющие тринадцать параграфов, заключение, список использованной литературы.
Полномочия субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере
В сфере финансовой деятельности субъектов Российской Федерации определенную научную ценность представляют вопросы разграничения компетенции между публичными субъектами права. Построение в России финансовых отношений на основе конституционного принципа федерализма позволяет определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушая само государство, и, одновременно, способствуя централизации финансовых средств, необходимых для решения общефедеральных задач1. Независимо от того, кто является участником конкретных финансовых правоотношений: Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, их органы или должностные лица, финансовая деятельность государственных органов носит публичный характер, так как обеспечивает движение денежных средств в интересах всего общества. Крохина Ю.А, определяет финансовую деятельность государства как «основанную на правовых нормах публичную деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов общего значения»2,
Признание государства и входящих в его состав государственно-территориальных образований субъектами права является общепризнанным как в общей в общей теории права3, так и в бюджетном праве4.
«Субъектами права являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур»5.
В действующем российском финансовом законодательстве отсутствует полный перечень участников (субъектов) финансовых правоотношений. В Бюджетном кодексе Российской Федерации упоминаются Российская Федерация (ст. 7, 84, 129, 132 и др.), субъекты Российской Федерации (ст. 8, 85, 129, 135 и др.), местное самоуправление (в новой редакции -муниципальные образования) (ст. 9, 86, 87), а также их органы (ст. 7-9, 129, 142 и др.).
Государство в целом становится субъектом финансовых правоотношений, когда оно регулирует их между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция которых в области финансов установлена Конституцией Российской Федерации и конституционными правовыми актами субъектов Федерации, а также законодательными и другими нормативными правовыми актами.
Специфика финансовой деятельности требует более профессионального подхода к решению задач, стоящих перед государством. В Российской Федерации существуют целые системы органов, реализующих исключительно финансово-правовые полномочия. В число таких органов входят главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия и иные получатели бюджетных средств, органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами.
Правовые связи, складывающиеся в сфере сбора, распределения и использования публичных денежных средств, характеризуются соподчиненностью субъектов финансовых отношений, при этом одна и та же группа участников может занимать как властвующее, так и подчиненное положение. Специфика данных правовых связей обусловлена тем, что финансовая деятельность государства осуществляется через многоуровневую финансовую систему, предполагающую наличие различных финансово-правовых отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и органами местного самоуправления.
Правовой статус субъекта Российской Федерации реализуется в процессе его вступления в различные правоотношения, В связи с этим, понятие субъекта финансового права тесно связано с понятием субъекта финансового правоотношения, так как «чтобы быть субъектом правового общения необходимо иметь качества субъекта права»6. Вступая в конкретные правоотношения, субъект финансового права, приобретает новые свойства - он становится субъектом (участником) правоотношения, сохраняя при этом свои качества, которыми обладал до вступления в них , Таким образом, субъекты права характеризует способность быть участниками конкретного правоотношения, а субъекты правоотношения выступают их реальными участниками.
Права и обязанности образуют юридическое содержание правоотношений, в том числе и в финансовых отношениях,
В процессе осуществления финансовой деятельности субъекты Российской Федерации выступают в качестве казны (носителя имущественных интересов) и как властвующий субъект. Указанные качества широко применяются в определении государства как субъекта права, однако эти свойства характеризуют и государственно-территориальные образования.
М.В. Карасева обоснованно утверждает, что посредством субъектов Российской Федерации «реализуется суверенитет государства» , а согласно ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают правом государственной собственности на бюджетные средства- В соответствии с указанной статьей казну субъектов Российской Федерации составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Субъекты Российской Федерации обладают всеми правомочиями собственника. В частности, они могут распоряжаться бюджетом, осуществлять владение, пользование и распоряжение определенным имуществом.
Право на собственный бюджет является основным, из него следуют права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование бюджетных средств, на распределение бюджетных доходов между бюджетами данной территории, на образование и использование в рамках бюджета целевых и резервных фондов.
Споры, связанные с основами исполнения бюджета субъекта Российской Федерации
Несмотря на увеличение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию льгот, общее количество соответствующих льгот и выплат гражданам уменьшилось, так как измененные законы содержали льготы, финансирование которых не осуществлялось (так называемые «нефинансируемые мандаты»)- Определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2005 года по делу № 51-Г05-7, от 8 июня 2005 года по делу № 51-Г05-7, от 22 июня 2005 года по делу № 51-Г05-1519 по заявлениям граждан о признании недействующими законов Алтайского, Краснодарского края, Орловской области в части предоставления льгот и компенсаций содержат вывод о том, что субъекты Российской Федерации при установлении мер социальной поддержки льготной категории граждан и ежемесячных денежных выплат вправе самостоятельно устанавливать размер ежемесячной денежной выплаты.
Действующим федеральным законодательством не установлен порядок получения ежемесячной денежной выплаты, ее размер, в том числе минимальный либо максимальный размер. Основным критерием при финансировании бюджетных обязательств, основанных на законах субъектов Российской Федерации, является соблюдение требования п.2 ч.З ст.153 Федерального закона № 122-ФЗ о том, что при изменении порядка реализации льгот и выплат совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, как следует из его преамбулы, обязывает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в наїуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений, и не допускать при реализации гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Положения статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ, предопределяющие развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм, конкретизируют приведенные положения преамбулы. По смыслу данной статьи изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что тем самым пролонгируются федеральные гарантии, которые были закреплены в законодательстве, действовавшем до 1 января 2005 года.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения установлены Конституцией Российской Федерации и ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»21. Указанные органы самостоятельно несут расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В случаях, установленных федеральными законами, осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации мотут приниматься федеральные законы. Включение в эти законы норм, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации для реализации указанных полномочий, не допускается. Это положение развивает установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов, заключающийся в праве органов государственной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств соответствующих бюджетов.
Несмотря на то, что законодателем четко разграничены расходные полномочия, при их реализации возникают проблемы по установлению объемов и размеров обязательств субъектов Российской Федерации,
Споры, связанные с исполнением бюджета по капитальным расходам
Практика рассмотрения споров с участием субъекта Российской Федерации по спорам, связанным с инвестиционной деятельностью, показала, что возможности защиты интересов субъекта Российской Федерации во многом зависят от субъектного состава участников бюджетных правоотношений, предмета иска, времени возникновения права собственности на объекты, создаваемые за счет бюджетных средств. Как правило, вложение бюджетных средств в строительство крупных заводов является отношениями длящимися и, как следствие, регулировалось нормами законодательства, которые за этот период претерпели серьезные изменения.
Основным законодательным актом, регулирующим производственно-хозяйственные и другие взаимоотношения субъектов инвестиционной деятельности, является Закон Российской Федерации от 26 июня 1991г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации», В соответствии со статьей 7 указанного закона незавершенные объекты инвестиционной деятельности являются долевой собственностью субъектов инвестиционного процесса до момента приемки и оплаты инвестором (заказчиком) выполненных работ.
Правовой режим вновь созданных объектов собственности субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов Российской Федерации, Например, согласно ст.2 закона Алтайского края от 12 ноября 1997г. № 62-ЗС «О казне Алтайского края» объектами краевой казны являются средства краевого бюджета и вновь построенные за счет средств краевого бюджета здания и сооружения. В силу ст. 12 указанного закона администрация края в пределах своей компетенции осуществляет полномочия по исполнению краевого бюджета на осуществление инвестиционной деятельности края, на разработку, утверждение, организацию инвестиционных проектов края, в том числе капитальных вложений за счет средств краевого бюджета. Указанный закон определяет формы инвестиционной деятельности края: размещение средств при организации подрядных работ для нужд края, прямого финансирования реализации региональных программ из бюджета края.
В составе бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития, основной целью которого является предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения. Как обоснованно указывает Винницкий Д.В., «данный финансовый фонд является относительно новым образованием в нашей бюджетной системе, выступающим в качестве источника определенных инвестиционных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в местные бюджеты. Правовой режим формирования и расходования фонда муниципального развития обладает существенной спецификой. При этом многие черты данного режима не определены в бюджетном законодательстве с необходимой четкостью. Практика применения соответствующих положений Бюджетного кодекса Российской Федерации не сложилась»81
Следовательно, финансовый орган субъекта Российской Федерации привлекается по делам указанной категории в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, на стороне истца - органа исполнительной власти, выступающего от имени собственника. Финансовый орган представляет в судебных заседаниях доказательства капитальных вложений субъекта Российской Федерации в объекты строительства-Проблемы, с которыми сталкиваются представители казны субъекта Российской Федерации, заключаются в том, что за годы строительства объектов инвестиционной деятельности изменился правовой статус участников строительства; зачастую доли государственной собственности вошли в состав имущества, подлежащего приватизации; истек срок хранения бухгалтерских и платежных документов; безденежные формы расчетов в виде проведения зачетов взаимных платежей в бюджет и ассигнований из бюджета не соответствуют нормам действующего гражданского и бюджетного законодательства. Предметом иска данной категории дел является признание государственной собственностью доли субъекта Российской Федерации в объекте инвестиционной деятельности.
Финансирование капитальных вложений регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормы которого действуют с 01.01.2000 г,, а иски предъявляются по объектам, строительство которых было начато в 1980-1990-х годах. Статьей 66 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено, что расходы бюджета в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные расходы бюджетов в соответствии со ст. 67 Бюджетного кодекса Российской Федерации - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой. К ним относятся средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Эти расходы производятся на основании ежегодных инвестиционных программ, утверждаемых законом о бюджете на текущий финансовый год.
В случае недофинансирования капитальных вложений или превышением подрядчиком объемов работ, финансируемых за счет бюджетных средств, казну субъекта Российской Федерации привлекают в качестве ответчика. Как правило, превышение объемов работ подрядчиком происходит вследствие издания соответствующего распоряжения высшим должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом суды обязаны учитывать требования бюджетного законодательства, в соответствии с которым финансирование капитальных вложений производится в пределах утвержденной инвестиционной программы и лимитов бюджетных обязательств. В соответствии со ст. 223 Бюджетного кодекса Российской Федерации лимит бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет.
Споры о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов или их должностных лиц
Граждане и юридические лица самостоятельно определяют способ защиты гражданских прав в соответствии с действующим гражданским, бюджетным и процессуальным законодательством. В соответствии со ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов, не соответствующих закону или иному правовому акту государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Данные статьи Гражданского кодекса Российской Федерации развивают положение ст. 53 Конституции Российской Федерации о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц,
В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которое это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (выгода) .
Следовательно, ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации не дает общего определения убытков, а лишь перечисляет их составляющие: произведенные или будущие расходы (реальный ущерб), и неполученные доходы (упущенная выгода). Взыскание убытков можно охарактеризовать как универсальный способ защиты гражданских прав. Он применяется и при нарушении обязательств, и при причинении вреда, и при злоупотреблении правом. Однако к бюджету субъекта Российской Федерации предъявляются иски о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями должностных лиц государственных органов, и убытки, причиненные организациям в связи с предоставлением льгот гравданам.
Субъектами имущественной ответственности при причинении убытков выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 124 ГК РФ). Органы государственной власти приобретают и осуществляют права и обязанности не самостоятельно, а от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 125 ГК РФ); органы местного самоуправления от имени муниципальных образований.
В пункте 2 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07 1996 № 6/8 указано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиками по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа.
Данное толкование норм о возмещении вреда изменилось с принятием Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в соответствии с пунктом 2 которого должником в обязательстве по указанным искам является публично-правовое образование, а не органы либо должностные лица этих органов. При удовлетворении исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета» поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну90.
Однако предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для отказа в принятии искового заявления либо для его возвращения без рассмотрения- В этом случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и привлечь в качестве ответчика по делу его, а не соответствующий финансовый или иной управомоченный орган (как это было указано в Постановлении №6/8)91.
Как следует из анализа судебной практики, истцы в исковых заявлениях указывают либо государственный орган, причинивший убытки, либо финансовый орган.
С одной стороны, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу, подлежат возмещению за счет соответствующего бюджета (ст. 16 ГК РФ).
Например, п. 1 ст. 35 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета.
В ранее действовавшем законодательстве отсутствовали нормы, позволяющие однозначно определить соответствующую казну, поэтому законодательный пробел был восполнен судебной практикой.
Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» впервые установлено, что главный распорядитель бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:
