Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Развитие законодательства о государственной службе 15
1. Формирование системы норм, регулирующих государственную службу в Российской Федерации ... 15
2. Процесс правотворчества в области формирования служебного законодательства 31
3. Современное состояное служебного законодательства в Российской Федерации 56
ГЛАВА II. Служебное право в российской правовой системе 78
1. Правовая природа служебного законодательства и его место в системе отраслей законодательства 78
2. Концепция служебного права как самостоятельной комплексной отрасли права 89
3. Служебно-правовые отношения как предмет регулирования служебного права 121
Глава III. Институты служебного права 151
1. Формирование институтов служебного права 151
2. Институты служебного права, регулирующие служебно-трудовые отношения 168
3. Институт статуса государственных и муниципальных служащих 183
4. Институт государственной политики в области государственной службы 203
ГЛАВА IV Служебное право как наука и учебная дисциплина 223
1. Служебное право как наука 223
2. Служебное право как учебная дисциплина 239
Заключение 264
Список литературы 282
Приложение 309
- Формирование системы норм, регулирующих государственную службу в Российской Федерации
- Правовая природа служебного законодательства и его место в системе отраслей законодательства
- Формирование институтов служебного права
- Служебное право как наука
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Закрепление нового устройства государственной власти в Конституции РФ 1993 года повлекло за собой правовые меры, направленные на определение статуса органов государства, которые осуществляют управление различными сферами общественной жизни. Возникла потребность в качественно новом регулировании служебных отношений в системах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Эта потребность нормативно оформилась в виде служебного законодательства.
На начальном этапе формирования служебного законодательства правовая основа государственной службы представляла мозаику различных по юридической силе правовых актов, поскольку отсутствовало четкое определение системы государственной службы в РФ и ее видов. Соответственно, отсутствовали нормативные акты, регламентирующие определенные разновидности служебно-правовых отношений.
Для современного периода российской государственности характерны попытки кардинально реформировать отечественную государственную и муниципальную службу. Радикальным шагом в этом направлении стала Федеральная программа реформирования государственной службы РФ на 2003-2005 гг., срок которой Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. был продлен на 2006-2007 гг. Успешная реализация ее положений, касающихся совершенствования служебной законодательной и иной нормативно-правовой базы, сопровождается разработкой теоретико-концептуальных основ правового обеспечения профессиональной деятельности служащих государственного аппарата и органов местного самоуправления.
Примечательным правовым действием стало принятие Федеральных законов «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где государственная служба страны рассматривается как целостная система, где целью дальнейшего
совершенствования служебного законодательства Российской Федерации является создание единой правовой основы государственной службы.
Изложенное объективно обусловливает необходимость: а) построения стройной системы нормативно - правовых актов, регулирующих внутрислужебные отношения в органах государственной власти; б) формирование соответствующей теории служебного права; в) возможного пересмотра традиционных представлений о месте служебного права как в системе «суперотрасли» (К.С. Вельский) административного права, так и российской правовой системе.
Таким образом, на процесс формирования служебного права и как новой отрасли законодательства, и как науки оказывает влияние, во-первых, практика государственного управления с ее множеством нерешенных задач; во-вторых, очевидная зависимость государственного управления от состояния дел в сфере правового регулирования служебных отношений; в-третьих, нерешенность теоретико-методических вопросов систематизации административного права, включающего в себя избыточно огромный нормативный материал; в-четвертых, объективно проявляющиеся процессы дифференциации и интеграции научного юридического знания, соответственно влияющие на системный характер права.
Данная диссертация представляет собой попытку обоснования самостоятельности служебного права в качестве новой отрасли российского права, имеющей комплексный характер. Это обеспечит государственному управлению возможность выйти на качественно новый уровень, с точки зрения эффективности, сокращения числа коррупционных проявлений, создания высокопрофессионального корпуса госслужащих и, тем самым, минимизировать противоречия между государственными структурами и обществом.
Бесспорно, рассмотрение и решение таких проблем наделяет научные работы очевидной актуальностью и перспективностью.
Степень научной разработанности темы. Для различных работ,
посвященных анализу правового регулирования государственной службы, характерны концептуально отличающиеся друг от друга теоретические подходы.
Традиционно совокупность правовых норм, регулирующих государственную службу, рассматривалась в качестве составной части административного права. Такой подход характерен для таких юристов как А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров, которые обосновывают концепцию административно-правового статуса государственных муниципальных служащих. При этом собственно государственную службу, исходя из трактовки ее как массива правовых норм, регулирующих относительно однородные общественные отношения, оценивают как институт административного права.
Следуя этой концепции, отдельные авторы посвятили свои исследования обоснованию именно административно-правового статуса государственного служащего РФ (О.М. Хатюшенко) и анализу административно-правовых проблем государственной службы в РФ (Д.М. Овсянко). Существует также ряд исследований, посвященных отдельным аспектам государственной службы как института административного права, например, касающихся организации контроля в области государственной и муниципальной службы (Е.В. Лобанова); профессиональному правосознанию государственных и муниципальных служащих (А.А. Бондарев); кадровому обеспечению государственной службы (Н.В. Андрюшкин); принципам профессионализма и компетентности в государственной службе РФ (В.М. Коланда).
Однако в научной литературе существуют иные теоретические подходы к проблеме. Они связаны с тем, что государственная служба признается сложным комплексным правовым институтом, регулируемым рядом отраслей права: конституционным, административным, финансовым.
Согласно позиции Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, государственная служба является сложным, комплексным правовым институтом, чья
деятельность определяется взаимосвязью конституционного
(государственного) права, административного права, трудового права, а также рядом других отраслей российского права. Однако, признавая государственную службу комплексным правовым институтом, авторы утверждают приоритет административного права в его регулировании.
Иную точку зрения высказывает Ю.Н. Старилов, который признает государственную службу комплексным институтом, включающим пединституты, чья регламентация деятельности осуществляется специальными законами, посвященными только государственной службе. Следовательно, государственная служба включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ю.Н. Старилов впервые ввел в научный оборот понятие «служебное право», однако интерпретировал его как совокупность правовых норм, институт и подотрасль административного права.
Ряд юристов - Б.Н. Габричидзе, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, исследуя служебное законодательство, продемонстрировали инновационный подход в понимании служебно-правовых вопросов. По их мнению, многоотраслевая регламентация государственно-служебных отношений создает предпосылки для постановки вопроса о служебном праве, как самостоятельной отрасли российского права.
Обобщение и анализ приведенных точек зрения, и также формулирование собственной авторской позиции места служебного права в отечественной правовой системе и его автономности должно внести посильный вклад в научную разработку, как проблем систематизации административного права, так и системы российского права.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие сущности процесса формирования служебного права как комплексной правовой отрасли и обоснование ее самостоятельности в российской правовой системе.
Сформулированная цель исследования обусловливает необходимость
решения следующих задач:
- проанализировав состояние нормативно-правового регулирования
служебных отношений, определить факторы, воздействующие на процесс
формирования профессионального и компетентного корпуса
государственных служащих;
- на основе системного анализа административного права разработать
теорию формирования служебного права, базирующуюся на оценке
многофакторного влияния на институты административного права: а)
внутри научных процессов развития административного права; б)
воздействия смежных отраслей на его систематизацию; в) социальных
запросов практики госуправления, обращенных к теории административного
права и административному законодательству - приведших к выделению
служебного права из административного и формированию его как
автономного правового явления;
- обосновать концепцию служебного права, как самостоятельной
комплексной отрасли российского права, предложив в структуре данной
концепции ряд критериев, позволяющих систематизировать
соответствующие нормы и институты;
- выработать теоретико-методологические основы совершенствования
нормотворческой деятельности в сфере регулирования служебных
отношений и подготовки кадров для государственной службы;
- сформировать правовые характеристики институтов служебного
права, определяющих его комплексность и возникших в иных публичных и
частных отраслях российского права;
выявить специфические признаки нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы на уровне субъектов федерации и определить наиболее перспективные направления их совершенствования;
- разработать модель системы служебного права как отрасли, теории и
учебной дисциплины.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертации являются процессы и закономерности, обусловливающие формирование служебного права как отрасли права и как правовой науки. Предметом - правовые институты, нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере государственной и муниципальной службы.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют такие методы науки как системный, сравнительно-правовой, формально-юридический и метод исследования документов.
Так принципы системного анализа позволяют раскрыть взаимосвязь служебного права с иными отраслями права, образующими национальную правовую систему, а также выявить основания дифференциации институтов служебного права, их структуру, основные организационно-правовые элементы и особенности.
Сравнительно-правовой метод использовался для выявления особенностей служебного законодательства при анализе видов государственной службы. С помощью этого метода исследовались различные, по юридической силе, правовые акты, образующие в своем единстве служебное законодательство РФ, в том числе правовые акты, принятые на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, правовые документы, посвященные различным видам государственной службы. К этому методу также обращались при изучении правовых документов, регламентирующих государственную службу в зарубежных странах.
Формально-юридический метод предусматривает анализ юридических актов отраслевого законодательства, значимых для регулирования отдельных вопросов государственной службы. Речь идет об изучении соответствующих положений трудового, административного, финансового права.
Для обоснования и аргументации выдвинутых положений использовались работы по теории государства и права, административному, финансовому, трудовому праву, праву социального обеспечения, а также по социологии, науковедению, политологии и управлению.
Эмпирическая база исследования. Для обоснования теоретических выводов и положений использовались результаты социологических исследований, проведенных в научных учреждениях, опыт учебных учреждений по подготовке специалистов для государственной службы, массив законов и подзаконных актов федерального уровня и субъектов федерации по вопросам государственной службы.
Научная новизна исследования состоит в разработке концепции служебного права как комплексной отрасли, которая включает идеи и предложения, взаимосвязанные между собой логикой базовые положения, теоретико-правовые подходы к пониманию закономерностей формирования новых институтов, отраслей, категорий, повлекшие за собой формирование в структуре отечественного законодательства новой отрасли - служебного права. Разработка концепции предполагает обоснование таких новаций как формирование служебного законодательства под воздействием системы факторов, повлекших за собой появление в структуре отечественного законодательства правовой основы государственной и муниципальной службы, создавшей в итоге предпосылки для формирования теории служебного права.
Новизна работы заключается также в том, что определено состояние служебного законодательства и обоснованы варианты его возможного дальнейшего развития. Инновационным аспектом работы является раскрытие сущности служебного права как комплексной отрасли права, а также выявление и рассмотрение таких правовых категорий, как институт государственной службы в рамках административного права, государственная служба как подотрасль административного права, служебное право как комплексная отрасль права.
Научная новизна работы предполагает специфичную трактовку понятия «служебно-правовое отношение». С учетом этой позиции выявляется система институтов служебного права, дифференцированных на определенные субинституты, которые имеют большое значение для
моделирования правовых актов, регламентирующих государственную службу. Разработка концепции включает новый подход к пониманию служебного права как науки и как учебной дисциплины, что находит выражение в авторской программе учебного курса «Служебное право».
Научная новизна исследования находит свое выражение в наиболее существенных положениях, выносимых на защиту:
- административное право с точки зрения его структуры и
разнохарактерности правовых норм и институтов не может выполнить (в его
нынешнем состоянии), тех функциональных задач, которые стоят перед ним
как правовой отраслью;
- интенсивное накопление правового материала привело к практически
неразрешимой задаче систематизации данной правовой отрасли и в,
конечном счете - невозможности оценки административного права как
системы (т.е. целостной комплексности взаимосвязанных элементов);
- традиционная интерпретация предмета и метода правового
регулирования, как критериев самостоятельности отрасли права, в контексте
публичных правоотношений, складывающихся в сфере государственного
управления, не способствует развитию как административного права, так и
российской правовой системы в целом;
существующие автономные массивы правовых норм, регулирующих различные виды государственной и муниципальной службы, отличаются своеобразием, обусловленным тем или иным видом службы и, соответственно, имеют собственную качественную характеристику и нуждаются в надлежащем правовом оформлении;
непротиворечивость, согласованность правовых актов разного уровня, регулирующих служебные отношения, может быть достигнута в условиях построения гибкой системы нормативно-правового обеспечения - чем является служебное право в качестве самостоятельной отрасли;
- служебное право, как отрасль, характеризуется признаком
комплексности, т.е. унифицированностью понятий, категорий и
однотипностью правового материала, имеющего не только административно-правовую природу, но и разработанного в смежных отраслях права;
- самостоятельность служебного права объективно подтверждается не
только своеобразием и массивом регулируемых отношений, но и методом
регулирования, сочетающим в себе не только традиционные для
административного права императивные, но и диспозитивные приемы
юридического воздействия; при этом характерен различный удельный вес
каждого из них, применительно к разным видам государственной и
муниципальной службы;
- обеспечению стройности и системности служебного права
способствует понимание ее как единства институтов государственной
гражданской, военной, правоохранительной и муниципальной службы, в
свою очередь состоящие из субинститутов, регулирующих отдельные
элементы (прием на службу, перемещение, аттестация и т.д.), где различные
уровни правового регулирования окончательно завершат процесс
оформления новой отрасли права.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в обосновании необходимости и разработке теоретико-методологических положений служебного права как комплексной отрасли права, которая охватывает два блока логически взаимосвязанных проблем. Первый блок включает обоснование отечественной системы служебного законодательства, которое прошло период становления и оформилось в самостоятельную отрасль российского законодательства. Определяется его состояние и перспективы возможного развития с тем, чтобы на законодательном уровне были закреплены единые правовые основы государственной службы. Принципиально важными являются положения, указывающие на создание предпосьшок для систематизации служебного законодательства и в интересах дальнейшего развития частной научной теории, обосновывающей существование служебного права как комплексной отрасли права. Второй блок логически взаимосвязанных положений позволяет
раскрыть сущность служебного права как комплексной отрасли права, регулирующей правоотношения, субъектом которой является государственный служащий. В работе излагается видение служебного права как системы, имеющей собственный предмет, метод правового регулирования, институты, а в рамках последних - субинституты права. Эти принципиальные положения приобретают форму частной теории служебного права с отражением последней в специальном учебном курсе «Служебное право».
Практическая значимость работы заключается в том, что подготовлен комплекс предложений, направленных на совершенствование отечественного служебного законодательства. Выработанные предложения по совершенствованию служебного законодательства могут найти свое воплощение в различных правовых актах, подготовка которых возможна как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также при разработке правовых документов, регламентирующих муниципальную службу.
Разработанный учебный специальный курс «Служебное право», при условии его реализации в учебных заведениях, может внести весомый вклад в профильную подготовку государственных и муниципальных служащих и способствовать совершенствованию деятельности федерального государственного аппарата, государственного аппарата субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Результаты исследования также создают условия для совершенствования ряда отраслей отечественного законодательства, нормы которого имеют определенное значение для регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих. Материалы работы могут использоваться и при преподавании учебных и специальных курсов, при подготовке специалистов по таким специальностям как «государственное и муниципальное управление», «юриспруденция», «правоохранительная деятельность» и другое.
Апробация результатов исследования. Основные научные идеи, получившие отражение в диссертации, содержатся в публикациях автора: в монографиях «Федеральный государственный служащий: правовое
обеспечение нормативного статуса», «Служебное право как комплексная отрасль права», в разделе политико-правовая система Юга России в учебном пособии «Регионоведение», научных статьях.
Концептуальные положения исследования излагались в сообщениях на научно-практических конференциях, лекциях, семинарах. Апробация научных идей диссертанта имела место в учебном процессе на отделении регионоведения и переподготовке и повышению квалификации слушателей по специальности «Юриспруденция» ИППК РГУ, а также в Краснодарском университете МВД России.
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на Всероссийских конференциях «Философия права в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2002), «Социальный порядок и толерантность» (Краснодар, 2002), «Федеративные отношения на Юге России» (Ростов-на-Дону, 2003), «Роль правовой культуры в процессе формирования гражданского общества» (Майкоп, 2005), на региональных научных конференциях в 2002-2006 гг.
Структура диссертации определяется целями и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Формирование системы норм, регулирующих государственную службу в Российской Федерации
Исследование института государственной службы российскими учеными сопровождается их попытками выявления его сущности, социальной природы, которая обусловлена рядом факторов. В числе соответствующего круга факторов называются, во-первых, социальная обусловленность возникновения государственной службы; во-вторых, ее зависимость от политического строя общества, прежде всего типа и характера государства, присущих ему особенностей, социального состава государственных служащих и тех связей, отношений, которые являются определяющими в их среде. Рассмотрение этих факторов позволяет выявить особенности регулирования общественных отношений в сфере государственной службы. Такая постановка проблемы вполне обоснована, поскольку факторы могут стимулировать развитие конкретного явления и влиять на последовательную смену его состояний.
Выявление политического фактора в качестве решающего обстоятельства, изменяющего природу государственной службы, вызвано тем, что изменение политического строя общества и других атрибутов государственности влечет за собой модификацию основных свойств государственной службы. Так, в условиях трансформации российской государственности попытки придать ей демократическую, правовую и социальную направленность сопровождаются становлением качественно новой государственной службы, призванной быть институтом утверждения народовластия.
Политический фактор оказывал непосредственное влияние на формирование системы норм, регулирующих государственную службу в Российской Федерации. Это связано, прежде всего, с процессом модернизация российской государственности. Так, согласно политической системе РСФСР она признавалась социалистическим общенародным государством, выражавшим волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республик. При этом народ осуществлял государственную власть через Советы народных депутатов, составлявшие их политическую основу РСФСР, и которым были подконтрольны и подотчетны все другие государственные органы3. В современных условиях Российская Федерация признается демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. При этом государственная власть в Российской Федерации стала осуществляться на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые приобрели самостоятельный характер. Одновременно в РФ было признано и гарантировано местное самоуправление4.
Однако прежде чем рассматривать характер кардинальных изменений в структурной организации Российского государства необходимо указать на несколько важных обстоятельств. Теорией государства выработан ряд постулатов, имеющий аксиоматичный характер. Во-первых, государство признается политической организацией общества и политической власти. В этом случае оно представляет собой сконцентрированную силу, конституирующую государство на началах дисциплины, что позволяет ему направлять деятельность людей, разделенных на социальные группы, слои и классы. Во-вторых, политическая власть воплощается в системе органов и учреждений, которые получают надлежащее оформление с помощью организационно-правовых мер. В итоге политическая власть, будучи организационно оформленной, имеет постоянный и функциональный характер. Внешней формой такой организации выступает государственный аппарат, который понимается в следующих аспектах5:
а) как совокупность (система) учреждений, органов, обслуживающих определенную отрасль управления, обеспечивающих реализацию отдельных функций государства. В таком понимании государственный аппарат материальная сила государственной власти, средство и способ выполнения государством своих функций. Государственные органы, образующие специальную структурную организацию в виде государственного аппарата, взаимосвязаны общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием. Они наделены властными полномочиями и располагают материально-техническими возможностями для осуществления своих функций;
б) государственный аппарат, как совокупность сотрудников определенного ведомства, учреждения, как особый разряд, категория, группа или слой людей, объединенных таким признаком как публично-властные полномочия и возможность осуществления управленческой деятельности по руководству экономическим, социальным, политическим строем общества.
В-третьих, структурная организация государства должна быть легитимной, то есть опираться на систему правовых актов, посредством которых учреждается каждый государственный орган, определяется его статус, а также правовое положение должностных лиц соответствующего структурного звена государственного аппарата, что позволяет регулировать отношения между чиновниками и гражданами, устанавливать систему контроля и надзора за деятельностью каждого государственного органа.
Следует признать, что реализация этих положений на практике зависит от политического фактора, обуславливающего механизм формирования и функционирования власти, что связано с политической системой общества, политическим режимом, политическими институтами, соотношением гражданского общества и власти.
Правовая природа служебного законодательства и его место в системе отраслей законодательства
Весьма актуальным является вопрос, связанный с выявлением правовой природы отраслей законодательства и, как следствие, определением места отрасли права в национальной правовой системе. В научной литературе при ответе на этот вопрос существует общепринятая позиция, основу которой составляет следующая логика. Принимаемые законодателем законодательные и иные правовые акты подлежат систематизации с учетом общепринятого рубрикатора отраслей законодательства, выработанного отечественной правовой наукой. В вопросе о признании той или иной совокупности правовых актов отраслью законодательства ключевое значение имеет предметный признак. В ряде случаев предметная специализация законодательных и иных правовых актов имеет ярко выраженную специфику. Поэтому трудностей в определении границ конкретного массива законодательных и иных правовых актов не возникает. Характерным примером в этом плане служат такие отрасли законодательства как гражданское и гражданско-процессуальное; уголовное и уголовно-процессуальное.
Однако в современную эпоху активного правотворчества возникают новации. Например, интенсивное развитие законопроектной работы по подготовке правовых актов, регулирующих отношения по накоплению и распределению финансов, в частности, того блока правовых документов, которыми устанавливаются обязательные платежи и налоги, порядок их взимания, обусловили появление системы правовых актов, обозначаемой термином «законодательство о налогах и сборах». Аналогичный процесс затронул и законодательство, содержащее правовые нормы, закрепляющие основы конституционного строя и политики Российской Федерации, в частности, вопросы создания и компетенцию органов законодательной власти. В связи с этим возник вопрос о существовании парламентского законодательства. Помимо этого учреждение на конституционном уровне органов местного самоуправления повлекло за собой становление и развитие муниципального законодательства.
В контексте данной работы важно определиться с источниками служебного законодательства, что значимо для выяснения его правовой природы и места в системе отечественного законодательства. Это можно сделать с опорой на сведение отраслей законодательства в определенные группы, в структуре которых будет присутствовать базовая отрасль законодательства и смежные с ней отрасли законодательства.
Кроме того, важно учитывать, какие правовые акты по своему содержанию и направленности будет охватывать каждая из этих групп. Например, можно признать, что служебное законодательство включает только правовые акты, регламентирующие трудовые отношения, возникающие в области государственной службы. При таком подходе базовым по отношению к служебному законодательству будет выступать трудовое законодательство. Такой точки зрения придерживаются авторы энциклопедического справочника, посвященного правовым системам стран мира. Они отмечают, что служебное законодательство является составной частью трудового законодательства, поскольку входящие в его состав источники должны регламентировать только прохождение государственной службы.
Вполне закономерно возникает вопрос о том, правомерна ли такая постановка данной проблемы. Если мы обратимся к Трудовому кодексу РФ, Федеральному закону от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и к Областному закону от 26 июля 2005 г. N 344-ЗС «О государственной гражданской службе Ростовской области», то можно увидеть, что данные правовые акты регламентируют смежные правовые институты. Так, ч. III Трудового кодекса РФ посвящена различным аспектам трудового договора: общим положениям; заключению, изменению и прекращению трудового договора. В свою очередь, п.1 ст.12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида, заключаемому: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы (п.2 ст. 12 названного закона). Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Данная правовая норма свидетельствует о том, что поступление на государственную службу опирается и на положения, имеющиеся в служебном законодательстве, и на положения трудового права. При этом первая группа норм имеет фиксационный характер, указывая, что на государственных служащих распространяется действие соответствующих положений законодательства о труде. Вторая группа норм указывает на эти особенности. Так, законодатель в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регламентирует специфичный подход, по сравнению с трудовым законодательством.
Формирование институтов служебного права
Рассмотрение проблемы возникновения новой отрасли права сопровождается анализом ее отдельных взаимосвязанных элементов, обозначаемых термином «институт права». Поэтому вначале целесообразно исследовать приоритетные теоретические подходы к формированию системы правовых институтов в служебном праве.
Особый интерес представляет подход законодателя к формированию институтов служебного права и объединение их в систему. Идея о том, что трудовые нормы не могут иметь безусловного приоритета над нормами специального назначения, регулирующими государственную и муниципальную службу, обусловила становление и развитие национального служебного законодательства. Вполне закономерно, что законодатель, следуя правилам юридической техники, должен был систематизировать юридические нормы, взаимосвязанные между собой соответствующим предметом правового регулирования.
На начальном этапе формирования служебного законодательства законодатель не пошел по пути создания единого правового акта, посвященного регулированию служебных отношений. Он предпочел выделить определенные категории службы и применительно к ним стал создавать соответствующую правовую основу. Исходя из этого, в структуре служебного законодательства появились автономные массивы норм, регулирующих гражданскую службу, в том числе государственную и муниципальную, правоохранительную и военную службу. Поскольку это были сложные по своему устройству образования, то вполне уместной является постановка вопроса об определенных подотраслях служебного законодательства. Характерной чертой подотрасли является наличие в ее структуре системы институтов, каждый из которых охватывает однородный комплекс норм. Если
мы обратимся к источникам права, регламентирующим гражданскую службу, то мы сможет увидеть как федеральный законодатель и законодатель в субъектах РФ подошел к формированию институтов данной подотрасли служебного законодательства.
Во-первых, законодатель посвящает автономные главы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Областном законе «О государственной гражданской службе Ростовской области» массиву норм, регулирующих организацию государственной службы: и в первом и во втором правовом акте это главы под номером два. В их структуре объединены следующие нормы: а) принципы гражданской службы (ст. 4 ФЗ, ст. 3 Областного закона); б) классификация должностей гражданской службы (ст. 9 ФЗ, ст. 6 Областного закона); в) классные чины гражданской службы (ст. 11 ФЗ; ст. 8 Областного закона); г) реестр государственной гражданской службы (ст. 10 ФЗ); реестры гражданских служащих в государственных органах и реестр гражданских служащих Ростовской области (ст. 11 Областного закона).
Законодатель в Ростовской области счел целесообразным отнести к правовым нормам, регулирующим организацию государственной службы и статью, посвященную ее финансированию в данном субъекте Российской Федерации. Областной закон о муниципальной службе также отличается тем, что в его автономной главе (глава II) сосредоточены нормы, регулирующие организацию муниципальной службы. Это принципы муниципальной службы (ст. 6), классификация муниципальных должностей (ст. 7), квалификационные требования к муниципальным служащим (ст. 8), квалификационные разряды муниципальных служащих (ст. 9), финансирование муниципальной службы (ст. 10).
Что же касается Федерального закона о муниципальной службе, то в нем законодатель соответствующие нормы включил в главы «Общие положения» (основные принципы муниципальной службы - ст. 5; финансирование муниципальной службы - ст. 6); «Основы статуса муниципального служащего» (классификация муниципальных должностей - ст. 8; квалификационные разряды муниципальных служащих - ст. 9).
Во-вторых, законодатель объединяет в автономных главах нормы, которые, по его мнению, лежат в основе правового положения госслужащего. К ним относятся следующие статьи: а) основные права гражданского служащего (ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); б)основные обязанности гражданского служащего (ст. 15 ФЗ); в) ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16 ФЗ); г) представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20 ФЗ); представление сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего (ст. 12 Областного закона); д) поощрения и награждения за гражданскую службу (ст. 55 ФЗ; ст. 19 Областного закона); е) ответственность гражданского служащего, служебная дисциплина на гражданской службе (ст. 56 ФЗ; ст. 1 Областного закона); ж) гарантии для гражданских служащих (ст. 52, 53 ФЗ; ст. 16, 17 Областного закона); з) отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31 ФЗ; ст. 17 Областного закона); и) оплата труда гражданского служащего (ст. 50 ФЗ; ст. 15 Областного закона); к) отпуска гражданского служащего (ст. 46 ФЗ; ст. 14 Областного закона); л) государственное пенсионное обеспечение (ст. 14, 52 ФЗ; ст. 16 Областного закона);
Служебное право как наука
Словосочетание «служебное право» может обозначать и такое понятие как наука, исследующая соответствующие отрасли законодательства и права для формирования системы знаний о закономерностях и перспективах из развития. Из этого следует, что служебное право как наука ориентируется на конкретный предмет исследования, изучая возникновение, развитие и функционирование государственной службы, а также ее правовой основы. Наука служебного права определяет, как моделируемый законодателем массив служебных норм регулирует соответствующий спектр общественных отношений, исходя из обстановки, которая складывается в обществе.
Вопросы службы в государственном аппарате представляли научный интерес для специалистов, изучавших этот особый род профессиональной деятельности и в советский период. На характер этих исследований оказал влияние идеологический фактор, поскольку на правовом уровне фиксировался единый подход к регламентации труда рабочих и служащих. Однако сам термин «государственная служба» сохранил свое смысловое значение как словосочетание, используемое для названия специфичного понятия, что позволяло дифференцировать такие категории как «работа», «труд» и «государственная служба». С учетом этого еще в советский период сохранялись предпосылки для дифференциации собственно трудовых норм и правовых установлений, регламентирующих особый род профессиональной деятельности в государственном аппарате.
В советский период сложилось две концепции, отражающие представление ученых о сущности природе и предназначении государственной службы, в том числе и понимание ее как государственного института, опирающегося на относительно автономный блок правовых норм.
Первая концепция связана с пониманием государственной службы как специфичного рода работы. Особенность этого занятия или вида деятельности состояло, по мнению юристов, в том, что осуществлялась она в особых государственных учреждениях и органах государственной власти в форме организации и обслуживания этих структур1. В этой концепции ключевыми выступают несколько моментов. Во-первых, признается существование особого рода профессиональной деятельности, работы. Во-вторых, этот труд реализуется в органах государственной власти и органах государственного управления. В-третьих, субъектом данной деятельности выступает особая категория работников, для которых необходимо определение соответствующего правового статуса.
Вторая концепция имеет в своей основе понимание государственной службы как системы правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и деятельность кадровой работы, и сочетающихся с правовыми установлениями, имеющими природу трудового права2.
С учетом этих двух подходов в настоящее время сложились две научные школы, первая из которых в качестве отправной позиции на первое место ставит вопрос о сущности государственной службы. Исходя из сути государственной службы, и строится модель ее научного понимания. Характерным представителем этой научной школы является А.Ф. Ноздрачев, который считает, что государственная служба - это юридическая научная дисциплина, предметом научных исследований которой является установленный государством нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени . Базовые моменты концепции Ноздрачева А.Ф. заключаются и в следующем:
а) государственные служащие выступают субъектами государственно служебных правоотношений, возникающих в связи с исполнением государственными служащими полномочий в пределах замещаемых государственных должностей; б) государственные служащие, выступая субъектами государственно служебных правоотношений, реализуют государственные функции, имеют компетенцию государственных органов, то есть всегда действуют как субъекты права - конституционного, административного и других отраслей публичного права, поэтому государственная служба реально функционирует как публично-правовой институт, учреждаемый государственной властью, производимый от нее и существующий для нее; в) государственная служба должна считаться отраслью науки, охватываемой юридической специальностью 12.00.02 - конституционное право, государственное управление, административное, муниципальное право4. Поэтому номенклатуру юридических дисциплин, охватываемых данной специальностью надо бы дополнить самостоятельной юридической дисциплиной «Государственная служба», поскольку она, с одной стороны, является продолжением Государственного управления» и Административного права», а с другой - выступает в качестве самостоятельной научной дисциплины, так как имеет собственный специфический предмет: правовое регулирование организации и функционирования государственной службы, ее теоретические основы, историю возникновения и развития основные составные части, правовые институты.
