Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Характеристика и особенности Формирования административного законодательства в сфере торговли
1.1. Характеристика административного законодатель на в историческом развитии .. 14
1.2. Сущность законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли . 29
1.3. Особенности формирования в современных условиях административного законодательства в сфере торговли. 4 7
Глава 2. Правовые и организационные проблемы функционирования субъектов административной юрисдикции: тенденции развития и проблемы реализации
2.1. Правовое регулирование статуса административных комиссий . 81
2.2. Правовое регулирование статуса государственных комиссий и органов, осуществляющих санитарный надзор 95
2.3. Правовое регулирование статуса судов общей юрисдикции 117
Заключение 13 7
Список используемой литературы... 146
- Характеристика административного законодатель на в историческом развитии
- Сущность законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли
- Правовое регулирование статуса административных комиссий
- Правовое регулирование статуса государственных комиссий и органов, осуществляющих санитарный надзор
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос правового регулирования в торговле - насущная проблема сегодняшнего дня. Не в последнюю очередь это является следствием отсутствия в данной сфере общей стратегии законодательного процесса. Многочисленные действующие нормативные акты в ряде случаев не только дублируют друг друга, но и противоречат один другому. При всей своей обширности правовая база не разграничивает предметов ведения в области торгового обслуживания между федеральным центром и субъектами Федерации. Следует также особо сказать о том, что рассредоточенность правовых норм, регулирующих торговлю, по нескольким законодательным актам неизбежна. Однако это должно опираться на разумное ограничение их количества, что в первую очередь позволит избежать правовых разночтений и противоречий.
Проведенный анализ правоприменительной практики в торговле позволяет сегодня однозначно утверждать, что сосредоточение правового регулирования торговли исключительно в рамках частного права нежелательно и практически невозможно. Безусловно, частное и публичное право - два необходимых компонента системы права. По данной проблематике имеется немало научных трудов, посвященных вопросам взаимодействия между ними. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенны. Частное и публичное право есть «парные категории, которые работают во взаимодействии друг с
которые работают во взаимодействии друг с другом»". Полностью разделяем мнение В.Ф. Яковлева, который справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права,,, без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права»".
Не менее значимый вопрос общей проблемы государственного регулирования в торговле - это государственное регулирование безопасности и качества товаров. На потребительском рынке сложилась в целом достаточно сложная, с элементами дублирования система контроля, которая, даже при росте сё активности, не способствует коренным изменениям в вопросах обеспечения безопасности и качества реализуемых на рынке товаров-'. Рынок не становится от этого менее опасным или, по крайней мере, не наблюдается устойчивой тенденции снижения риска для потребителя .
Для того чтобы в общих чертах понять суть этого явления, необходимо просто сопоставить две модели хозяйственного развития - директивную и рыночную с позиций решения в их рамках вопроса качества и безопасности товаров. В первом случае, как известно, механизм предотвращения поступления к потребителю некачественных товаров предполагал осуществление государством конкрет-
См,: Раянов Ф.М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики; Материалы конференции, Екатеринбург, 1999. С. 55.
См.: Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Там же С. 7 .
См.: Концепция развития внутренней торговли товарами народного потребления Министерства торговли РФ // Торговая газета. 2000, 7 января.
ных организационных мер в виде ОТК на предприятиях, госприёмки, аттестации товаров по категориям качества, а также введения жесточайших нормативных требований к продукции, излагаемых в ГОСТах и ТУ. Отдельным элементом этой системы был государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, попавших в сферу обращения. Сегодня, в рыночных условиях, нормативные требования к выпускаемой продукции существенно смягчились, так как разработка, утверждение, изменение и отмена технических условий теперь стали возможны без экспертизы и регистрации органами Госстандарта. Исчез идеологический прессинг государства. Остался лишь государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, в большинстве своем уже находящихся в сфере реализации.
Таким образом, если раньше подобный контроль был лишь элементом общего механизма, то сегодня он стал по сути дела самим механизмом. Ситуация на внутреннем рынке страны свидетельствует о том, что пора не просто выявлять некачественные и опасные товары, а предотвращать их поступление на рынок. При этом вся система обеспечения безопасности и качества товаров и услуг должна опираться на апробированные мировой практикой принципы* организация контроля при постановке и выходе продукции с производства; организация контроля на дорыночной стадии, когда продукция уже произведена, но ещё не поступила в места реализации; организация контроля на стадии реализации товаров. На каждом из перечисленных отрезке
должен действовать свой собственный механизм предотвращения поступления к потребителю некачественных товаров.
Рассмотрим давно ставший классическим пример по судебному делу Донохью против Стивенсона (1932)1, который хорошо проиллюстрировал процесс формирования субъективных прав, а именно прав потребителей. Согласно решению английского суда, контроль изготовителя продукции должен быть организован таким образом, чтобы он был эффективен до тех пор, пока товар не дойдет до потребителя. Это основывалось на двух принципах права, сформулированных в деле Донохью против Стивенсона. Согласно первому суд признал, что на производителе лежит обязанность не допускать причинения вреда жизни, здоровью или собственности потребителей его продукции. Второй принцип гораздо шире и формулируется как «принцип соседства» (neighbour principle). Он создает общую обязанность избегать вреда, причинение которого можно предвидеть в процессе любой деловой активности.
Дальнейшее развитие внутренней торговли возможно и необходимо только на путях гармонизации отношений между предпринимателями и государственными органаш*, призванными регулировать эту сферу общественной жизни. Для чего необходимо откорректировать организационный, экономический и правовой механизмы развития внутренней торговли с учетом новых социальных обстоятельств.
В 2000 году коллегия Министерства торговли Российской Федерации2 приняла Концепцию развития внутренней
1 См.: Леви Э,Х. Введение в правовое шдпление. М.,1995. С. 34. * С 2001 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации // См.: СЗ РФ. 2001. № 1, Ст. 125.
торговли. В ней были определены цели, принципы, направления и механизмы устойчивого развития всей системы в условиях углубления рыночных реформ. Создатели концепция исходили из того, что в условиях свободной экономики вмешательство государства в развитие процессов на потребительском рынке допустимо лишь для устранения возникающих отрицательных последствий или поддержки позитивных тенденций. Причем, только средствами экономического, нормативно-правового регулирования и информационного обеспечения.
Правительство Российской Федерации, как правило, координирует работу как федеральных, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка, обеспечению качества и безопасности товаров1. С целью выработки согласованных действий, связанных с обеспечением населения продовольственными, другими социально значимыми товарами и лекарственными средствами, 10 марша 1999 года создана Комиссия Правительства Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка.2
На уровне субъектов Российской Федерации проводятся мероприятия, направленные на защиту прав потребителей от действий недобросовестных продавцов, изготовителей, исполнителей, что способствует снижению социальной напряженности в обществе.
Так, на территории Самарской области действует областная целевая Программа по защите прав потребителей
* См., напр.; Постановление Правительства Российской Федерации от IS октября 1998 г. «О мерах по стабилизации потребительского рынка Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 42. Ст. 5162. 2 См.: СЗ РФ. 1999. » 11. Ст. 1306; * 41. Ст. 4915.
на 2000-2003 годы1; в Краснодарском крае - Программа «Качество-2001»2. Основные направления развития торговли Хабаровского края до 2003 года определены постановлением главы администрации Хабаровского края3 и т.д.
На наш взгляд, наиболее удачный вариант выбран в Самарской области. Программа, принятая на уровне законодательных органов власти, позволяет координировать действия организаций, занимающихся защитой прав потребителей на территории области.
В тоже время во всех названных документах просматривается единый подход в решении поставленных задач на определенный период.
В этой связи, несомненно, ощущается потребность в научном исследовании вопросов касающихся административного законодательства в сфере торговли, в выработке теоретических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.
Объект исследования - общественные отношения в сфере торговли.
Предмет исследования составляют организационно-правовые проблемы развития законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа законодательства об административной ответственности в сфере тор-
Утверждена решением Самарской Губернской Думы № 314 от 25 января 2000 г, // См.: Вестник Самарской области. 2000. 9 1.
Утверащека постановлением главы администрации Краснодарского края № 418 от 25 мая 2001 г. // См.: Сборник нормативных актов Іфаснодарского края. 2000. № 5.
3 См. : Постановление № 378 от 10 ноября 2000 года // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. 2000. » 11.
говли и практики его применения выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования и выдвинуть практические предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих исследуемые отношения.
В соответствии с указанной целью в процессе исследования были поставлены следующие задачи:
исследовать содержание административного законодательства в сфере торговли в историческом его развитии, определить степень соответствия нормативно-правовой базы общеправовым принципам установления юридической ответственности;
охарактеризовать нормотворческую деятельность в области торговли на уровне Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления;
выявить организационно-правовые проблемы функционирования субъектов административной юрисдикции в сфере торговли;
проанализировать состояние правовой регламентации, организации и деятельности административных комиссий, государственных инспекций, судов общей юрисдикции, определить тенденции их развития и проблемы реализации;
5) разработать научно-обоснованные предложения и
рекомендации по совершенствованию законодательства об
административных правонарушениях в сфере торговли, учи
тывающие современные тенденции отечественного законода
тельного процесса и потребности правоприменительной
деятельности органов юрисдикции.
Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования составили разработки ведущих учёных-
юристов, таких, как С.С. Алексеев, А. П. Алёхин, В.М. Безденежных, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Ю.А. Веденеев, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, А.И. Елист-ратов, М.И. Еропкин, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Р. Кисин, С.Д. Князев, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А. П. Лончаков, А.Е.Лунев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Г.Ф. Шершеневич, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и некоторых других учёных.
Методологическую базу исследования составляют общепринятый диалектико-материалистический метод познания, позволяющий рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом, а также общенаучные методы - эмпирический, ретроспективный и т.д.
Использовались специальные методы - системный, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический.
Основные источники получения информации - это нормативно-правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран, а также субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской области; материалы административных дел, статистические данные органов административной юрисдикции в сфере торговли за период с 1998 года по 2001 год; правовая, научная, учебная литература, материалы научно-практических конференций, совещаний, справочные материалы.
Научная новизна определяется совокупностью поставленных исследованием задач и в обобщенном виде заключается в том, что диссертантом предпринята попытка комплексного изучения неосвещенных в современной юридической литературе проблем, касающихся вопросов административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
исследование сущности и особенностей формирования административного законодательства в сфере торговли;
нормативно-правовая база административной ответственности в сфере торговли не соответствует общим принципам установления юридической ответственности, в частности, справедливости, определенности правовых норм, разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её субъектами в области административно-деликтного законодательства;
выявленные диссертантом проблемы в организационно-правовом регулировании деятельности субъектов административной юрисдикции в сфере торговли;
обоснованность сокращения количества субъектов административной юрисдикции и необходимость последовательного развития норм, регулирующих порядок создания органов административной юстиции;
выводы и предложения по совершенствованию правовой базы в области административного законодательства о торговле.
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется содержанием и сутью предложений по совершенствованию института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.
Результаты исследования могут быть внедрены в учебный процесс по курсам «административное право», «административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «конституционное право», а также в практической деятельности органов внутренних дел, судов общей юрисдикции, прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России.
Основные положения диссертации изложены в пяти научных публикациях автора. Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на межрегиональных, региональных научно-практических конференциях, проходивших в Хабаровске,
Результаты исследования используются в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам: «Административное право», «Административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «Конституционное право».
Рекомендации, предложенные диссертантом, апробированы в практической деятельности органов государственной власти Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской области.
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и библиографии,
Характеристика административного законодатель на в историческом развитии
Развитие торговли началось с древнейших времен, когда общество создало цивилизацию, когда началась, наконец, человеческая жизнь.
Историю древнего мира изучают по многочисленным письменным источникам. Особую группу документов составляют записи законов и указов Правителей. В истории привлекают внимание события - именно в них проявились действия людей. Следует заметить, что законы всех времен и народов - прекрасный материал для изучения той или иной общественной формации. Тем не менее, сопоставление одного закона с другим и с иными историческими источниками, да и сам анализ того или иного закона позволяет с высокой степенью достоверности восстановить истинную картину общества.1 Следовательно, законы получают свое историческое развитие, а некоторые из них обусловлены исторической необходимостью. Через их призму можно изучать общественный строй, формы и методы государственного правления, отдельные отрасли права и т.д. Так, дипломатические и административные документы были созданы ещё монархом Хаммурапи, в период его правления с 17 92 по 1750 год до н.э. Как известно законы Хаммурапи расписывались на больших стелах, которые устанавливались в различных районах государства. «Таковы справедливые законы, которые рассудительный царь Хаммурапи дал своему народу, дабы приучить его строгой дисциплине и хорошему поведению», - гласит надпись на стеле. Таким образом, каждый мог узнать, какое наказание грозит ему в случае совершения противоправных действий.
Административное законодательство в сфере торговли, принятое на различных этапах Российского государства, представлено в виде запретов, дозволений, указаний и т.д. Так, в период царствования Великого Князя Петра Алексеевича действовал Указ от 13 октября 1698 г. «О не торговле в Москве на Красной площади никакими товарами и съестными припасами»1. На основании Указа Императрицы Анны Иоановны от 8 января 1733 г. под угрозой наказания запрещалось торговать в рядах, в лавках и на торгах всякими ядовитыми веществами2. В порядке эксперимента в течение трех лет действовало утвержденное Императором Николаем 1 Положение Государственного Совета от 2 9 октября 1851 года «О взысканиях и наказаниях за нарушения правил о Кяхтинской торговле»3. Установленные правила распространялись на территорию Забайкальского края и касались только торговли с китайцами. Мера наказания обычно определялась в виде денежного взыскания, а иногда учетом характера совершенных деяний следовала конфискация, либо лишение право торговли, либо ссылка или высылка. Следует подчеркнуть, что в XVII веке нормативные акты в сфере торговли принимались для разрешения конкретной ситуации, с установлением мер взыскания, а их действие ограничивалось определенной территорией.
Законодательство XVIII века в сфере торговли было представлено Торговым Уставом1. В исполнении его требований Министерством финансов 22 мая 1863 года была утверждена инструкция «О порядке наблюдения за правильностью производства торговли и промыслов»2. Этим актом впервые определен круг лиц, осуществляющих надзор за торговлей; установлен порядок выявления фактов незаконной или неправильной торговли; сроки и порядок обжалования решений.
Согласно данной Инструкции наблюдение за точным исполнением правил, установленных для производства торговли и промыслов, был возложен на Думу, Волостное Правление и заменяющие их учреждения. При этом чиновники объединялись в особую торговую депутацию из пяти и семи человек, которые избирались местными торгующими сословиями на три года. Кроме постоянного надзора эти органы обязаны были раз в год в неопределенные сроки проводить генеральную, т.е. общую проверку всех торговых и промышленных заведений. По выявленным нарушениям составлялся особый акт установленного образца. Затем он немедленно передавался в Казенную Палату, которая принимала решения на основании Уложения о наказаниях угодовных и исправительных1. Виновные лица подвергались наказанию и за малозначительные проступки.
Нельзя не отметить Указ Императора Александра II от 9 февраля 18 65 года «Об утверждении Положения о пошлинах за право торговли и других промыслов»2. Именно в этом документе впервые был установлен перечень взысканий за нарушения правил о торговле и промыслах, а также определен порядок производства по делам о взысканиях. Кстати, согласно статьи 125 названного Указа, порядок производства по делам данной категории стал называться административным. В подтверждение этого в статьях со 12 6 по 14 0 указаны порядок возбуждения дел о нарушениях правил торговли и промыслов; обязанность лиц, производящих проверку, в случаях установления нарушений правил составлять особый акт или протокол; порядок составления протокола, его содержание; порядок рассмотрения протоколов в Казённой Палате; обжалование постановлений Казённой Палаты. При этом необходимо отметить, что постановление, принятое ею, по всем делам, где взыскание за нарушение не превышало 30 рублей, признавалось окончательным и обжалованию не подлежало.
Таким образом, в этом нормативном акте, соединены материальные и процессуальные нормы.
Механизм действия вышеназванных актов на практике отчетливо проявился в деле о наложении взыскания на крестьянина Шахова за неправильное производство торговли . Так, 15 октября 1872 года в порядке обжалования
Правительствующий Сенат рассмотрел материалы по жалобе Шахова. В результате постановление Ярославской Казённой Палаты было оставлено в силе, так как наложенное взыскание не превышало 30 рублей. Одновременно Правительствующий Сенат разъяснил, что «под словом взыскание должен подразумеваться собственно штраф, определенный виновному за неправильную торговлю».
Сущность законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли
Одной из задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является усовершенст-вование мер административного воздействия в целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых преступным путем1. Во внутренней торговле сосредоточен сегодня значительный объем теневого оборота, размеры которого колеблются в пределах 30%.
По мнению многих специалистов, суммарный экономический ущерб от административных правонарушений вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений" . Среди влияющих на преступность факторов весьма существенным является распространенность правонарушений, которые наказываются в административном порядке3.
Проведенным анализом выявлена тенденция роста количества выявленных административных правонарушений. Например, органами внутренних дел Хабаровского края в сфере торговли в 2000 году зарегистрировано- 31,3 тыс. административных правонарушений, в 1999 - 28,5 тыс., в 1998 - 24 тыс.4 Соответственно в Самарской области: в 2000 году - 70,3 тыс., в 1999 - 66,4 тыс.1; Сочи: в 2000 году - 23,8 тыс., в 1999 - 20,1 тыс.2. Для сравнения можно отметить, что на территории России в 1927 году к ответственности за административные правонарушения было привлечено 2,1 млн. человек, а в 2000 году только сотрудниками органов внутренних дел Самарской области о выявлено 2,2 млн. административных правонарушений3.
Таким образом, можно констатировать, что борьба с административными правонарушениями - одна из форм предупреждения преступлений. Статистика свидетельствует, что административные правонарушения в сфере торговли не только наносят прямой ущерб гражданам (обманы, фальсификация товаров, обвесы, нарушения дисциплины цен и т.д.), но и позволяют получать неконтролируемую прибыль, в результате чего нарушается и налоговое законодательство.
Мы полностью разделяем мнение Е.В.Додина, который считает, что никакие организационно-управленческие решения (активизация работы административно-юридических структур) не могут приостановить роста административных правонарушений, приобретающих в последнее время все более опасный характер. В данном случае необходим поиск новых путей, приемов, средств, используя которые, общество могло бы впоследствии создать условия для возникновения устойчивой тенденции к их снижению. Причем они должны быть адекватны объекту своего воздействия -не отдельному, конкретно взятому административному проступку и даже не механической их сумме, а целостному явлению, образуемому устойчивой совокупностью всех совершенных в стране проступков.
Известно, что реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Являясь источником поступления денежных средств, торговля тем самым формирует основы финансовой стабильности государства. Одной из ключевых задач государства в этой области является дальнейшее совершенствование законодательства и обеспечение строгого его соблюдения всеми хозяйствующими субъектами. Однако в настоящее время единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях. В этой связи целесообразно обратить внимание на высказывание А.И.Елистратова, который подчеркивал, что акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «связывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт управления получает юридическую силу лишь в меру своего соответствия и непротиворечия закону2.
Наша страна последовательно идет по пути построения собственной государственности, социально ориентированной рыночной экономики. Построение демократического правового государства и гражданского общества является одной из главных задач, которая неуклонно решается на основе международно-признанных норм и с учетом национальных традиций и обычаев народа, обеспечения надежно гарантированной защиты конституционных прав и свобод граждан, интересов государства и общества в целом.
В целом основу национальной правовой системы составляет Конституция Российской Федерации и законы. Представляется чрезвычайно важным и актуальным строгое и последовательное проведение в жизнь требования, в соответствии с которым все стороны правового статуса личности, реализацию его прав и свобод должен регулировать только Закон.
Отсюда следует однозначный вывод: необратимость и устойчивость движения к демократическому обществу, к рыночной экономике находятся в прямой зависимости от формирования его правовых основ. Только при наличии прочной правовой базы можно с полной уверенностью реконструировать старую систему общественных отношений, построить новое общество с развитой высокоэффективной рыночной экономикой.
Правовое регулирование статуса административных комиссий
Существует ряд проблем в вопросах разграничения компетенции органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях,
Российское законодательство развивается в таком направлении, что можно в значительной степени подвергнуть сомнению некоторые положения, которые имели длительное время довольно распространенное хождение в работах, посвященных аспектам административной ответственности. Так, административные комиссии, часто рассматривают как особые, главные, ведущие органы административной юрисдикции1. С точки зрения формально-юридического подхода, основанного на нормах ещё действующего КоАП РСФСР, аргумент для такого вывода, несомненно, имеется. Действительно, к ведению административных комиссий относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных большинством статей Особенной части Кодекса, но в то же время следует иметь в виду, что дела о тех административных правонарушениях, которые практически являются наиболее распространенными (например, в сфере торговли), рассматриваются иными органами административной юрисдикции. В связи с этим представляется не бесспорным категоричное суждение о том, что первостепенное место в системе органов административной юрисдикции отведено административным комиссиям. Чтобы объяснить это, сделаем экскурс в историю.
Административные комиссии возникли в РСФСР в 1929 году. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 июня 192 9 года они образовывались при городских или районных исполнительных комитетах1.
Повсеместно административные комиссии при исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся были учреждены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», о котором ранее уже упоминалось.
Следовательно, как общее правило, введен коллективный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения штрафов и иных административных взысканий за административные проступки.
Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что в 60-е в качестве официальной доктрины провозглашалась постепенная трансформация государственных институтов в общественные. Именно такое сочетание было наиболее характерно для административных комиссий, в которых государственные и общественные начала присутствовали одновременно, развивались параллельно, взаимопроникали и взаимно дополняли друг друга . Административные комиссии при районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских органов исполнительной власти представляли собой до 1986 года единую федеральную систему. Это было предусмотрено Положением об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся в РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях (с последующими изменениями и дополнениями), утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 года2.
В соответствии со статьей 199 КоАП РСФСР дела о многих административных правонарушениях, за которые предусмотрена ответственность, уполномочены рассматривать административные комиссии, которые ранее осуществляли свою деятельность при исполнительных комитетах, городских, районных в городах Советов народных депутатов.
29 января 1986 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР, указанное Положение было признано утратившим силу3. К тому же упомянутые Советы и исполкомы впоследствии были преобразованы в органы местного самоуправления. Таким образом, в настоящее время как ранее созданные административные комиссии, так и их постановления о наложении административных взысканий по существу являются нелегитимными1.
В общих чертах организационные элементы административных комиссий отражены в статье 196 КоАП РСФСР. В то же время, согласно статье 17 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, указанные комиссии относятся к «иным органам местного самоуправления», которые могут предусматриваться уставом муниципального образования. Этими же актами; в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, определяются наименования органов местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, вопросы организации и деятельности. Следовательно, организационные элементы комиссий должны регулироваться и нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Как ранее уже отмечалось, согласно пункту «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Исходя из этого, порядок организации и деятельности комиссий должен определяться законами субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование статуса государственных комиссий и органов, осуществляющих санитарный надзор
На современном этапе тенденция развития системы субъектов административной юрисдикции связана с ростом числа органов отраслевой компетенции, что обусловлено переходом экономики на рыночные рельсы и изменением роли государства в регулировании экономических отношений во всех отраслях хозяйственной деятельности.
Не случайно это вызывает серьезную озабоченность видных ученых-административистов, усматривающих угрозу обеспечению гарантий прав и свобод граждан при вынесении решений о привлечении их к административной ответственности1 .
В связи с чем уместно привести мнение М.С. Студе-никиной, которая подчеркивает, что вопрос о том, какому субъекту целесообразнее предоставить полномочия по рассмотрению конкретного дела об административном правонарушение, должен решаться, прежде всего, исходя из того, чтобы обеспечить объективность при разбирательстве дела. С учетом этого и следует выяснить, относить ли рассмотрение определенных категорий дел к ведению контрольно-надзорных органов или, ограничивая их компетенцию полномочиями по составлению протоколов - к ведению административных комиссий.
Необходимо подчеркнуть, что вопросы распределения компетенции между различными органами (должностными лицами) были и являются предметом исследований многих ученых. Среди них следует назвать И. Л. Бачило, В.Г.Вишнякова, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, А.В. Мицкевича и других.
В работах юристов указывается на необходимость выполнения различных требований, к которым, например, относятся следующие: минимизация количества субъектов управления, отсутствие дублирования в управленческой деятельности (в том числе путем наделения вышестоящих и нижестоящих органов различными полномочиями по отношению к одним и тем же управляемым объектам), учет функций всей системы управления применительно к особенностям объектов управления и т.д.1 Б.М. Лазарев определил ряд основных факторов, которые должны учитываться при распределении компетенции между субъектами, обладающими правом установления мер принудительного характера в административном порядке. Назовем некоторые из них: 1)ограничение перечня таких органов (должностных лиц) ; 2)расширение круга дел, рассматриваемых коллегиально; 3)оперативность рассмотрения дел; 4)профессионализм (компетентность) в рассмотрении и разрешении дел2.
С нашей точки зрения, одним из факторов, учитываемых при распределении административно-юрисдикционной компетенции, является также и ограничение круга субъектов, уполномоченных применять наиболее строгие меры административного взыскания. Например, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения может применяться только в судебном порядке.
Главная проблема, возникающая в связи с деятельностью субъектов отраслевой компетенции, связана с обеспечением объективности при разрешении дел, поскольку в значительной части речь идет о нарушениях, вызванных невыполнением соответствующих предписаний (указаний, правил, постановлений и т.п.) тех же самых лиц, которые осуществляют и контрольно-надзорные функции1.
Контроль госинспекций должен быть оперативным и квалифицированным, основывающимся на глубоких профессиональных знаниях. Чтобы помочь исправить, нужно быть компетентным2. Какова реальная ситуация? По мнению некоторых авторов, большинство лиц, осуществляющих административную юрисдикцию от имени органов отраслевой компетенции, не имеют юридического образования. Отсутствие у ряда правоприменителей элементарных знаний законодательства об административных правонарушениях, тем более о внесенных в него за последние годы изменений, касающихся деятельности субъектов административной юрисдикции (в частности, органов внутренних дел, органов различных видов транспортных инспекций и других1} .
Поэтому вполне можно понять ученых-юристов, предлагающих сократить количество органов административной юрисдикции отраслевой компетенции и уменьшить число соответствующих звеньев (различных должностных категорий2) .
Несмотря на очевидное изменение тенденции развития субъектов административной юрисдикции, предметная компетенция административных комиссий не меняется. Поэтому при включении в перечень субъектов новых органов отраслевой компетенции это нередко приводит к образованию потенциальных горизонтальных связей. Например, такие которые существуют у административных комиссий (ст. 199 КоАП РСФСР) с органами Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст.224 КоАП РСФСР}, с органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор (ст.216 КоАП РСФСР) и иными органами, уполномоченными рассматривать дела по статье 14б3 КоАП РСФСР (незаконная торговля товарами (иными предметами), реализация которых запрещена или ограничена). Аналогичная ситуация возникает и при определении органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях по статье 14б5 КоАП РСФСР {продажа товаров без документов). Так, применять установленные данной статьей санкции вправе следующие органы административной юрисдикции: административные комиссии (ст.199 КоАП РСФСР); районные (городские суды) (ст.202 КоАП РСФСР); органы внутренних дел (ст.2 03 КоАП РСФСР); органы Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст.2246 КоАП РСФСР)
Мы поддерживаем точку зрения Б.М. Лазарева, который подчеркивал, что появление новых органов или изменение компетенции других может создавать определенные помехи в деятельности всей системы1. Наличие потенциальных горизонтальных связей между различными органами административной юрисдикции чаще всего негативно оценивается как практическими работниками, так и учеными-юристами, поскольку вызывает ненужные сложности в правоприменительной практике. В частности, возникает неясность, кому и куда следует направлять на рассмотрение дело об административном правонарушении2.
