Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление системы административных судов в России, зарубежный опыт построения судебных органов Административной юстиции 14
1.1. Предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации 14
1.2. Основные модели организации системы административных судов в зарубежных странах 44
1.3. Проблемы определения компетенции административных судов, учреждаемых в Российской Федерации 62
ГЛАВА 2. Административное судопроизводство в Российской Федерации на современном этапе 82
2.1. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции 82
2.2. Административное судопроизводство в арбитражных судах 123
Заключение 152
Список источников 164
Приложения 182
- Предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации
- Проблемы определения компетенции административных судов, учреждаемых в Российской Федерации
- Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции
- Административное судопроизводство в арбитражных судах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие российской государственности в постсоветский период, основанное на закрепленных в Конституции Российской Федерации принципах вызывает необходимость соответствующей эволюции правовой системы нашей страны. Основными из факторов, в соответствии с которым происходит развитие государства, является провозглашение России правовым государством, человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства. Реализация этих конституционных положений требует создания специального государственно-правового механизма, обеспечивающего защиту прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим развитие административной юстиции - одного из неотъемлемых институтов правового государства, в основе которого лежит необходимость правовой защиты гражданского общества и его членов в отношениях с публичной властью - имеет очень важное значение.
Необходимость учреждения административных судов, отмеченная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации,1 обуславливает актуальность исследования современного состояния отечественной правовой системы, а также изучение возможных последствий учреждения данных судов. Тщательное осмысление современного состояния административной юстиции и смежных с ней институтов позволит создать предпосылки для более точного моделирования системы материальных и процессуальных норм, которые будут обеспечивать деятельность административных судов в Российской Федерации и позволит построить эффективную систему органов административной юстиции.
Данный институт не является новым для нашего государства. Постановлением Временного Правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, которое вводилось в действие
с 1 июля того же года. Однако события октября 1917 года не позволили получить данному процессу свое дальнейшее развитие. В советский период законодательство не предусматривало существования специализированных административных судов или иных органов административной юстиции. Вместе с тем, отдельные ученые считают, что определенные институты административной юстиции объективно существовали в виде расценочно-конфликтных комиссий, земельных комиссий и других1.
Вновь об органах административной юстиции заговорили лишь в 90-х годах прошлого столетия, а в конце 2000 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении был принят проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Однако учреждение системы административных судов предполагает создание соответствующей процессуальной основы их деятельности, которая не была предложена на рассмотрение депутатскому корпусу, в результате чего решение вопроса об учреждении административных судов было отложено.
Современное состояние юридической практики обуславливает объективную потребность создания системы административных судов и соответствующего правового обеспечения их деятельности, которое может появиться при надлежащем научном осмыслении данной сферы. В свою очередь решение этой задачи также делает необходимым проведение научного анализа правового регулирования связанных с административной юстицией институтов, имеющихся коллизий в сфере федерального законодательства, и выработки предложений по его совершенствованию в условиях учреждения системы специализированных судебных органов административной юстиции.
Степень разработанности темы. С момента возрождения интереса ученых-правоведов и законодателя к административной юстиции ей было посвящено значительное количество научных исследований и публикаций.
Большое внимание учеными уделено изучению как отечественной, в том числе и дореволюционной, так и зарубежной истории развития административных судов.
Анализу проблем современного состояния административной юстиции посвящены научные труды таких известных отечественных ученых, как Е.Б Абросимова, Д.Н. Бахрах, А.Б. Зеленцов, И.В. Панова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, НЛО. Хаманева и других.
Особое место в исследованиях проблем учреждения административных судов в Российской Федерации занимают труды Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, которые не только поддержали идею создания системы федеральных административных судов, но и разработали инициативный проект кодекса об административном судопроизводстве1.
Продолжила работу в данном направлении рабочая группа, сформированная по решению Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева и возглавляемая заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Радченко. Результатом работы этой группы стал новый проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»2.
Важное значение для развития рассматриваемого правового института имеют работы Ю.Н. Старилова, посвятившего административной юстиции и административным судам несколько монографий и множество других публикаций. В трудах Ю.Н. Старилова производится анализ истории развития, содержания административной юстиции, рассматриваются предпосылки, формирования административного судопроизводства в России, исследуется зарубежный опыт функционирования административных судов. Отдельная монография посвящена анализу различных мнений специалистов в области административного права и процесса по вопросу формирования системы административных судов в Российской Федерации1.
Определенный интерес представляет ряд диссертационных исследований. Так, в диссертации А.Н. Артамонова рассмотрено формирование и развитие органов административной юстиции в России. При этом автор основное внимание уделил истории развития органов административной юстиции. Диссертация О.В. Чекалиной посвящена административно-юрисдикционному процессу, причем автором сделан акцент на рассмотрении понятия, признаков, стадий административно-юрисдикционного процесса, а также находящихся в его структуре производств.
Однако ряд теоретических и практических проблем в сфере структурирования, организации административной юстиции требует более пристального изучения. В частности, не достаточно исследованы вопросы соотношения компетенции учреждаемых административных судов с компетенцией арбитражных судов и органов конституционной (уставной) юстиции. Мало публикаций, исследующих проблемы практической деятельности судов при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере становления и развития института административных судов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты создания и функционирования административных судов; федеральные нормативные правовые акты, регулирующие административное судопроизводство, производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; нормы проекта Федерального конституционного закона Российской Федерации «О федеральных 1 административных судах в Российской Федерации», проекта Кодекса об административном судопроизводстве; материалы судебной практики, среди которых особо можно выделить постановления Конституционного Суда Российской Федерации; судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции на примере одного из субъектов Российской Федерации -Республики Саха (Якутия).
Методологическую основу диссертации составляют различные методы научного познания. Использованы такие общие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, обобщение, классификация, абстрагирование. Также были применены частнонаучные методы исследования: исторический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой. Широко использовался метод правового моделирования, который позволил выявить ряд возможных коллизий, в случае учреждения системы административных судов, что позволило предложить адекватные пути их устранения.
Теоретической основой исследования являются научные труды видных отечественных ученых, занимающихся вопросами административного права и административной юстиции, таких как: Е.Б Абросимова, Д.Н. Бахрах, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, А.А. Демин, А.Б. Зеленцов, В.М. Жуйков, П.И. Кононов, К. Лемайер, В.М. Лебедева, М.Я. Масленников, И.В. Панова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, НЛО Хаманева и других. Автором были также изучены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов разграничения юрисдикционных полномочий конституционных, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении системы идей, взглядов, теорий, посвященных судебным органам административной юстиции, а также нормативных правовых актов, регулирующих судебное производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, практики их реализации, разработке предложений,
позволяющих исключить возможные коллизии и сложности в условиях создания системы административных судов в Российской Федерации.
Исходя из цели исследования, в работе поставлены следующие задачи:
- проанализировать понятие административного судопроизводства, выявить его отличительные черты;
- определить соотношение понятия «административное судопроизводство» со смежными понятиями: «административная юстиция», «административная юрисдикция»;
- выявить и оценить предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации;
- исследовать организацию судебных органов административной юстиции в отдельных зарубежных странах и сформировать новую классификацию моделей таких органов;
выявить проблемы определения компетенции учреждаемых административных судов, ее соотношение с компетенцией действующих судов общей юрисдикции, арбитражных судов, органов конституционной (уставной) юстиции и предложить рекомендации, направленные на минимизацию возможных отдельных правовых коллизий;
- проанализировать правовое регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, с целью выявления их отличительных особенностей;
исследовать судебную практику по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений в судах разной юрисдикции на примере одного субъекта Российской Федерации с целью выявления проблем в реализации законодательства, регулирующего данный вид производства.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в нем предпринято специальное комплексное исследование проблем формирования судебных органов административной юстиции в Российской Федерации на современном этапе, а также теоретических и практических аспектов административной юстиции в целом, на основе анализа имеющихся научных мнений по данному вопросу с привлечением судебной практики, что позволило предложить пути решения ряда проблем в данной сфере. Новизна также заключается в авторской трактовке ряда понятий, имеющих важное значение для дальнейшего развития административного права и процесса. В частности, сформулированы определения «административной юстиции», «административного судопроизводства», «административной юрисдикции».
В диссертации исследованы проблемы реализации административного судопроизводства, что позволило выявить недостатки действующих нормативных установлений, разработать предложения, направленные на совершенствование законодательства в условиях учреждения административных судов.
Автор делает предложение о рамках компетенции судебных органов административной юстиции в сфере нормоконтроля, обосновывает предложения о формировании системы административных судов, а также о необходимости введения механизма разрешения споров о подведомственности между судами в целом.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. Решения, действия (бездействие) органов государственного управления и некоторых иных публичных органов власти, а также их должностных лиц должны быть подвержены контролю со стороны уполномоченных органов административной юстиции.
В Российской Федерации целесообразно создание как судебных, так и несудебных органов административной юстиции.
2. Предложено понятие административной юстиции как комплексного правового института, обеспечивающего защиту прав и свобод физических лиц и организаций в публичной сфере, в том числе с помощью обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти.
Диссертантом дана авторская трактовка понятия административного судопроизводства как установленного порядка рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из административно-правовых и некоторых иных публичных отношений в суде.
3. Исследователем разработано понятие административного суда как государственного органа, осуществляющего судебную власть и обладающего специальной юрисдикцией (подведомственностью) по рассмотрению дел, вытекающих из административных и некоторых иных публичных правоотношений.
По мнению автора, в юрисдикцию административных судов помимо дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, должны входить дела с участием некоторых иных органов, не включаемых ни в одну из ветвей государственной власти, например: Центрального банка России, Центральной избирательной комиссии России, Счетной Палаты Российской Федерации и других, а также органов власти и управления муниципального уровня.
Следует предусмотреть возможность разрешения административными судами споров, вытекающих не только из административных, но из конституционных, муниципальных, иных публичных правоотношений.
4. На основе анализа судебных систем ряда зарубежных государств были выделены, в зависимости от построения, группы систем органов административной юстиции:
- Страны, имеющие общие суды, уполномоченные рассматривать административные дела в особых административных секциях (палатах) (Венгрия, Исландия, Македония).
- Страны, в которых «переплетены», то есть определенным образом сочетаются общие и административные суды. При этом встречаются два основных варианта: единый судебный орган, рассматривающий общие и административные дела, создается либо по первой инстанции (Польша, Эстония), либо по последней инстанции (Нидерланды).
- Страны, имеющие обособленные судебные органы административной юстиции. Однако данная группа не является однородной, в силу чего в работе были выделены подсистемы.
- Страны, на территории которых действуют квазисудебные органы, рассматривающие административные дела, при этом судебные органы административной юстиции не развиты (Великобритания, США, Турция).
5. Обосновано предложение о создании специализированных судебных органов административной юстиции, а также определения их территориальной подсудности без привязки к административно-территориальному устройству Российской Федерации.
Таким образом, признано целесообразным создание межрайонных и окружных административных судов как органов обеспечивающих единство судебной практики в условиях минимизации влияния на них государственной и муниципальной администрации. К тому же межтерриториальная система организации судебной власти положительно зарекомендовала себя при разрешении арбитражных дел.
Автор предлагает не включать мировых судей в систему административных судов и, соответственно, в сферу рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства, за исключением дел об административных правонарушениях, рассматриваемых по первой инстанции.
6. По итогам проведенного исследования предлагается отнести к компетенции создаваемых административных судов следующие дела в сфере нормоконтроля:
а) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации.
Следует закрепить положение, что в том случае, когда стороны не согласны с решением, принятым в порядке административного судопроизводства, они вправе обратиться в Конституционный Суд Российской
Федерации для окончательного разрешения спора в порядке конституционного судопроизводства.
Не следует проводить деления подзаконных нормативных правовых актов на акты, принятые органом исполнительной власти в рамках делегированных законодателем полномочий и акты, принятые на основании собственных полномочий;
б) дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых иными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными органами государственного управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов.
По данной категории дел, учитывая юридическую силу, уровень правовых актов, являющихся предметом оспаривания, решение административных судов должно быть окончательным.
Такое разделение компетенции позволит корректно разграничить категории дел, подведомственные Конституционному Суду Российской Федерации и административным судам.
7. В работе сформулированы предложения по разграничению компетенции между административными судами и судебными органами конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации. Во избежание конфликтных ситуаций, в случае учреждения федеральных административных судов, автор полагает возможным изъятие из компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации вопросов, подлежащих разрешению административными судами.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в развитии научных знаний о судебных органах административной юстиции. Теоретические положения и выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы в процессе правотворческой деятельности, направленной на регулирование организации и функционирования административных судов.
Теоретические результаты диссертационного исследования могут стать основой дальнейших научных разработок в данной области, а также применены в учебном процессе образовательных учреждений различного уровня, при составлении учебных программ, методических пособий и чтении лекций по курсу административного права и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных сборниках и специализированной периодической печати, в выступлениях на Общероссийской научно-практической конференции Российской академии юридических наук, проведенной в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (декабрь 2004 г.), а также в городе Якутске в 2001-2006 годах на республиканских, межвузовских конференциях.
Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании учебного курса «Административное право» и специальных курсов: «Административно-процессуальное право», «Административно-налоговая юрисдикция» в Якутском экономико-правовом институте (филиале) Академии труда и социальных отношений.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.
Предпосылки формирования административных судов в Российской Федерации
Развитие идеи административного процесса и административного судопроизводства привело к тому, что в статье 118 Конституции Российской Федерации было закреплено положение, согласно которому судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, то есть административное судопроизводство было признано на конституционном уровне.
Исходя из смысла указанной нормы, можно сделать вывод о наличии как минимум четырех отличных друг от друга процедур рассмотрения дел в судах: конституционной, гражданской, уголовной, административной. Вместе с тем, положения Основного закона также предусматривают наличие арбитражного процесса.
Как отмечает Ю.В. Кудрявцев, перечисленные в пункте 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации четыре формы осуществления судебной власти - конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство - являются равными по своему юридическому статусу и значению формами осуществления судебной власти и, несмотря на специфику каждой из них, базируются на единых принципах.
Уголовное и гражданское судопроизводство регулируются соответствующими процессуальными кодексами. Конституционное судопроизводство регламентируется Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации». Принят и действует Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
Относительно административного судопроизводства имеется неопределенность в вопросе его места в правовой системе, поскольку на сегодня оно фактически находится в составе гражданского и арбитражного процессов. Подтверждением этому являются, в частности, положения статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в которых закреплено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Не делая оговорки относительно административного производства, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации регулирует аналогичные отношения, что и в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, с той разницей, что последний направлен на особый субъектный состав и на разрешение споров, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Однако, исследуя содержание подраздела III раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» можно утверждать, что им регулируется именно административное судопроизводство. Об этом свидетельствует особый характер разрешаемых дел, вытекающих из публично-правовых отношений, а также особенности в процедуре их рассмотрения.
Подобный вывод сделан также А.Б. Зеленцовым, который отметил, что судебная форма административно-тяжебной юрисдикции осуществляется в России в рамках административного судопроизводства в общих и арбитражных судах.1 И.М. Зайцев отметил, что административное судопроизводство регулируется главами 22-25 Гражданского процессуального кодекса.
Учитывая то, что административное судопроизводство в значительной степени регулируется Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, соответственно, в настоящий момент на административное судопроизводство за некоторыми изъятиями распространяются принципы гражданского и арбитражного процессов, и в правовой доктрине продолжается разработка специфических принципов, характерных черт административного судопроизводства. Прежде чем рассмотреть сущность, содержание административного судопроизводства, следует проанализировать общее понятие судопроизводства.
Согласно толковому словарю С. Ю. Ожегова и НЛО. Шведовой под судопроизводством понимается рассмотрение дел в суде.3
М.А. Рожкова приводит несколько определений судопроизводства:
1. это совокупность процессуальных норм, определяющих порядок деятельности при отправлении правосудия, права участников процесса, гарантии их прав, общие принципы построения данной отрасли права и т.д.;
2. это деятельность суда, правовое регулирование которой составляет предмет процессуального права, деятельность иных органов на стадиях досудебного производства, имеющих целью подготовку материалов для суда.
Далее М.А. Рожкова приходит к выводу о некорректности первого подхода к определению судопроизводства и считает верным рассматривать судопроизводство в значении - «производство в суде». На наш взгляд, выводы автора статьи можно признать справедливыми, тем самым под судопроизводством следует понимать именно деятельность суда по рассмотрению тех или иных дел. Соответственно, административное судопроизводство связано с рассмотрением административных дел, стороной которых обязательно является орган государственного управления или иной публичный орган.
Профессор И.В. Панова определяет административное судопроизводство как вид судопроизводства, деятельность суда, регулируемая в порядке установленном нормами административного права.1 Вместе с тем следует отметить, что на сегодня Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации не принят и, соответственно, административное судопроизводство регламентируется нормами Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации, в ряде случаев положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с этим на сегодня правильно будет увязывать сущность административного судопроизводства не с отраслью, которая содержит соответствующие нормы и правила, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства, а с предметом разбирательства, т.е. с административными делами и особенностями их разрешения.
Проблемы определения компетенции административных судов, учреждаемых в Российской Федерации
Вопросы определения компетенции будущих административных судов Российской Федерации, представляются одними из самых сложных.1 Показательным примером является процесс создания административных судов в Австрии в период с шестидесятых по восьмидесятые годы XIX века. Карл Лемайер - второй председатель Австрийского административного суда -отмечал, что учреждение административного суда затянулось на восемь лет с 1867 г. Главную трудность при этом представлял вопрос об определении компетенции, которая складывалась из ряда проблем.2 Необходимо было найти своеобразный компромисс между охраной прав индивида и свободой действия управления, необходимых при разрешении административных задач. Также следует правильно разграничить предметы ведения административных судов и других судебных органов.
Карл Лемайер указывал на двоякий путь, который может быть использован при определении компетенции. Во-первых, это возможно сделать посредством исчерпывающего перечисления отдельных случаев, подсудных административному суду или, во - вторых, посредством общего принципиального определения его ведомства (ведения).
При этом в Австрии сложилось два лагеря, поддерживающих один из вариантов. Административные ведомства лоббировали первый казуистический подход в определении компетенции административных судов. Однако было признано практически невыполнимым при помощи перечисления провести границу между судебно-административной и чисто административной областями. Как писал Гнейст «указать ли 40 или 100 или еще больше случаев, когда допускается жалоба, - все равно этот перечень не удовлетворит потребности юрисдикции; ежедневные столкновения государственной деятельности с личностью и имуществом индивида столь же бесчисленны, как и запросы современного общества и культурные цели государства».1 Соответственно победу одержала вторая точка зрения, несовместимая с казуистическим перечислением дел при определении подведомственности административных судов.
Следует напомнить, что подобные вопросы в Австрии стояли в семидесятых годах XIX века. И будет правильным использование имеющегося исторического опыта при учреждении системы административных судов в Российской Федерации, если он может быть применим в современных условиях.
Однако история знает примеры выбора при определении компетенции органов административной юстиции метода, предполагающего перечисление вопросов, разрешаемых данными органами. Таким путем пошла Пруссия, в законе которой был дан обширный перечень случаев, в которых можно прибегать к защите административных судов. Во Франции помимо общей формулы использованы многочисленные к ней исключения и дополнения, то есть можно говорить о смешанном способе определения компетенции органов административной юстиции.
Так называемый «общий, неказуистический» подход при определении компетенции административных судов был избран Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой при составлении проекта Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве». В статье 16 проекта указывается родовая подсудность административных дел судам:
1) дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, общественных объединений решениями, действиями (бездействием) ответчиков;
2) дела по жалобам заявителей на постановления по делам об административных правонарушениях, за исключением жалоб юридических лиц, рассмотрение которых отнесено к компетенции арбитражных судов Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) дела по жалобам граждан и избирательных объединений на решения, действия (бездействие), нарушающие избирательные права и права, связанные с участием в референдумах.
Согласно части 2 статьи 16 проекта арбитражным судам подсудны дела о защите экономических прав и охраняемых законом экономических интересов юридических лиц и иных объединений, индивидуальных предпринимателей, права которых нарушены решениями и действиями (бездействием) ответчика.1 Далее в проекте, подготовленном Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, указано разграничение компетенции непосредственно между районными судами, верховными судами республик и приравненных к ним судов, Верховным Судом Российской Федерации. Также определена подсудность споров для арбитражных судов разного уровня.
Здесь обращает внимание несовпадение систем административных судов, которые приведены в принятом в первом чтении Государственной Думой Федеральном конституционном законе «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и в проекте Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве». В последнем акте отсутствует упоминание о межрайонных и межрегиональных (окружных) судах. Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой межтерриториальные судебные органы являются необходимыми, и их создание будет крайне полезным. Поэтому следует также определить компетенцию судов указанного уровня.
Несколько другой подход в деле определения компетенции административных судов можно встретить в новой редакции проекта Кодекса административного судопроизводства, предложенного авторским коллективом под руководством В.И. Радченко.1 В нем отсутствует указание на родовую подсудность дел административным судам, что, на наш взгляд, не позволяет очертить в целом компетенцию административных судов, выявить ее принципы. Однако авторы использовали общие категории при описании дел, подлежащих рассмотрению судами, при характеристике подсудности административных судов.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции
Согласно нормам ранее действовавшего Гражданского процессуального кодекса РСФСР производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, было включено в гражданский процесс и охватывало рассмотрение дел по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов или должностных лиц; на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свобода граждан, а также дел о взыскании с граждан недоимки по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию.1 Название подраздела 2 «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» раздела 2 Гражданского процессуального кодекса РСФСР отдельными учеными-процессуалистами признано юридически неточным, в силу того что раздел объединяет нормы, определяющие порядок рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей, взыскании с граждан недоимки по налогам и сборам и прочее, что не относится к административно-правовым отношениям.
В учебнике под редакцией профессора М.С. Шакарян высказывается мнение о правомерности названия «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» в силу того, что конституционно-правовые, финансово-правовые отношения и административно-правовые отношения имеют «несомненные сходства между собой». Вместе с тем авторами учебника сделана оговорка об условности такого названия. В ныне действующем Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации нормы, посвященные порядку рассмотрения аналогичных дел, объединены в подраздел 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», который включен в состав раздела 2 «Производство в суде первой инстанции». Таким образом, в новом кодексе устранено узкое толкование отраслевой принадлежности рассматриваемых дел, как возникающих только из административно-правовых отношений. Однако название указанного подраздела Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации нельзя признать полностью удачным. Как известно, к публичным отраслям права относятся административное, конституционное, налоговое, уголовное, финансовое, экологическое и др. Соответственно, буквальное толкование названия указанного подраздела позволяет охватить дела, возникающие, например, из уголовно-правовых, конституционно-правовых отношений. Тем самым от узкого подхода к названию производства в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР в действующем Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации использован излишне широкий подход, то есть от одной крайности законодатель перешел к другой. На наш взгляд, более точным названием является название раздела 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», поскольку имеется указание на родовую принадлежность споров, отмечается их управленческий характер. Теоретически другим вариантом может быть перечисление в названии подраздела всех правоотношений, дела (споры) в рамках которых подлежат рассмотрению в порядке указанного производства (конституционно-правовые, административно - правовые, финансово - правовые, и т.д.).
В ранее действовавшем Гражданском процессуальном кодексе РСФСР был установлен принцип, согласно которому, дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматривались судами по общим правилам за исключением некоторых изъятий. Данные исключения в основном касались сроков рассмотрения дел, отсутствия возможности заключить мировое соглашение, предъявить встречную жалобу (по аналогии со встречным иском) и некоторые другие, не имеющие принципиального значения. Данная категория дел возбуждалась обычно не исковыми заявлениями, а жалобами или заявлениями.
Для сравнения ранее действовавшего Гражданского процессуального кодекса РСФСР с действующим Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации можно привести таблицу №1 (приложение 1).
Таким образом, можно сделать вывод о существенном изменении подхода законодателя к составу категорий дел, рассматриваемых в рамках административного судопроизводства. Так, в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР отсутствует глава, посвященная нормоконтролю в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации - это глава 24. Такую ситуацию можно объяснить наличием своеобразной презумпции, согласно которой акты советской власти не могли нарушать права и законные интересы граждан, соответственно, механизма контроля над законностью таких актов не требовалось. Нормы, посвященные проверке законности правовых актов, до принятия Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации были и содержались в Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г. Также суды пользовались недействующим на сегодня Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащих федеральному закону», с последующими изменениями и дополнениями .
Административное судопроизводство в арбитражных судах
При анализе процессуальных норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посвященных разрешению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений можно отметить следующее.
В настоящий момент действует третий Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Первый такой кодекс был принят в 1992 г., второй в 1995 г., ныне действующий принят в 2002 г. и действует с 1 сентября 2002 г.
Среди прочего первый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 1992 г. содержал положения, посвященные разрешению споров в сфере управления. Так, статья 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1992 г. установила следующий перечень споров, возникающих в сфере управления подведомственных арбитражному суду: о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов (адресованных конкретным лицам или группе лиц), в том числе решений Советов народных депутатов и администрации, не соответствующих законодательству и нарушающих охраняемые законом права и интересы организаций и граждан - предпринимателей, о признании недействительными таких актов, а также другие споры.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 1995 г. содержал лишь отрывочные положения, регламентирующие процедуру рассмотрения дел в порядке административного судопроизводства. В основном указанные нормы содержались в статье 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г., в которой определены дела, подведомственные арбитражным судам. В части 2 статьи 22 кодекса указано, что к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, среди других, относятся споры: о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; дела об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; дела о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функци, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания и др.
В статье 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. определена подсудность Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
В статье 132 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. указываются некоторые дополнительные требования к решению суда по делам о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иного органа.
В действующем Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, урегулировано значительно полнее, по сравнению с ранее действовавшим кодексом. Прежде всего, отделено исковое производство от административного судопроизводства, в том числе и по названию процессуальной документации, лежащей в основании возбуждения судебного процесса. В частности, согласно статье 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обращение в суд вследствие экономического спора, возникающего из гражданского правоотношения, облекается в форму искового заявления, если дело возникает из административных и иных публичных правоотношений, а также в некоторых других случаях подается заявление.
В действующем Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации административному производству посвящен раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Раздел включает пять глав.
Следует выразить одобрение тому, что в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации прямо закреплен институт административного судопроизводства, чего, к сожалению, законодатель не сделал в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации. Однако следует оговориться о том, что это, очевидно, является временной мерой до учреждения системы административных судов, которые должны будут взять основную нагрузку по разрешению дел в порядке административного судопроизводства.
Поскольку сравнение действующего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с ранее действовавшим невозможно, учитывая небольшое количество норм в последнем, посвященных административному судопроизводству, на наш взгляд, целесообразно провести определенное сопоставление положений действующих Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (см. приложение 2).
Исходя из указанного, можно утверждать о наличии двойственности и дублировании компетенции в сфере нормоконтроля и контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих у судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Различия в субъектном составе, обращающихся в данные суды не позволяют полностью разграничить компетенцию судов. В частности, физическое лицо, являющееся индивидуальным предпринимателем, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих прав и одновременно оно не лишено возможности обратиться в суд общей юрисдикции, не заявляя о своем статусе индивидуального предпринимателя. Не вполне в этой части определен статус прокуратуры, которая также вправе обратиться в суды различной юрисдикции по делам в сфере нормоконтроля и контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
При этом глава 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержит перечня нормативных правовых актов, дела об оспаривании которых подлежат рассмотрению в арбитражных судах. Единственный критерий, позволяющий разграничивать дела, подлежащие разрешению в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, указан в статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В норме говорится, что арбитражные суды рассматривают дела, оспаривающие акты, нарушающие права, законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагающие на них какие-либо обязанности или создающие иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной деятельности.
