Содержание к диссертации
Введение
1. Место и роль института административной юстиции в системе российской юстиции 9
1.1. Становление и развитие административного судопроизводства в России 9
1.2. Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права 25
1.3. Институт административной юстиции в судебной системе Российской Федерации 37
1.4. Законодательная основа административного судопроизводства в Российской Федерации 61
1.5. Цели, задачи и принципы административного судопроизводства в России 82
2. Организационно-правовые аспекты деятельности административных судов в России 102
2.1. Определение подсудности в сфере административного производства 102
2.2. Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве 128
2.3. Обеспечение независимости федеральных административных судов 151
2.4. Организационно-правовые проблемы административного судопроизводства 162
Заключение 171
Библиографический список использованной
Литературы 177
Приложения 197
- Становление и развитие административного судопроизводства в России
- Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права
- Определение подсудности в сфере административного производства
- Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В свете проводимой в России административной реформы проблема создания самостоятельной системы административного правосудия является актуальной. Однако до сих пор не разработан единый концептуальный подход к ее решению. Автоматический перенос на российскую почву любой из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным, ибо создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему.
Несмотря на то, что вопрос о создании административного судопроизводства можно считать решенным (его необходимость закреплена в ст. 118 Конституции РФ 1993 г.), формирование данного института в России вызывает множество споров. Так, до сих пор остается дискуссионным вопрос о понятии «административная юстиция». Не определена окончательно структура и содержание законодательства, регулирующая институт административной юстиции. Много споров и дискуссий вызывают вопросы юрисдикции административных судов, соотношение административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. Остается актуальным также вопрос о роли административной юстиции в структуре административного права. Кроме того, при формировании специализированного административного судопроизводства возникает много проблем организационного характера (обеспечение независимости административных судов, финансирование, кадровое обеспечение). Таким образом, научная разработка теоретико-правовых и организационных аспектов формирования административного судопроизводства призвана внести посильный вклад в осуществление судебной реформы России.
Степень разработанности проблемы. Актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время отмечают специалисты в области административного, конституционного, гражданского и других отраслей права. Данные категории рассмотрены в
5 работах таких ученых, как Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, В.
Е. Севрюгин, В. Д. Сорокин, Д. Н. Бахрах, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот,
Ю.А.Дмитриев, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретических, правовых и организационных положений формирования административных судов на современном этапе в Российской Федерации. Она включает в себя выявление проблем формирования административного судопроизводства в России и выработку на их основе научно-практических рекомендаций, призванных способствовать созданию правового института административной юстиции.
Данная цель находит свое воплощение в постановке и решении следующих задач:
- исследовать и обобщить отечественный и зарубежный опыт
организации административного судопроизводства;
проанализировать современное состояние административной юстиции в России для выбора оптимального варианта его дальнейшего развития;
определить цели, принципы, задачи административного судопроизводства;
проанализировать и обобщить работу судов общей юрисдикции г. Тюмени и Тюменской области по рассмотрению административных дел;
провести комплексное исследование теоретических, правовых и организационных вопросов формирования административных судов на современном этапе;
- разработать научно-практические рекомендации по организации
административного судопроизводства в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между органами публичной власти с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой стороны, при
разрешении публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления.
Предметом диссертационного исследования являются научные положения по исследованию института административной юстиции в России, а также существующие предпосылки для формирования административного судопроизводства.
Методология и методика диссертационного исследования. В процессе диссертационного исследования использованы общенаучные методы: теория познания, ее всеобщий метод материалистической диалектики, а также основанные на нем формально-логические методы (анализ, синтез). Применялись специальные правовые методы исследования: наблюдение, описание, сравнение; методы статистической обработки данных, а также метод историзма.
Теоретическую базу диссертации составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, нормативные акты органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов, материалы научных и научно-практических конференций.
Эмпирическая база диссертации представлена данными сводных годовых статистических отчетов 1999 - 2005 гг. Судебного департамента о работе районных судов по рассмотрению уголовных, гражданских дел, материалов об административной ответственности г. Тюмени и Тюменской области, а также 5257 протоколов судебных решений судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, рассмотренных за 2004 г. и 10 месяцев 2005 г.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного научного исследования проблем административного судопроизводства в России с точки зрения организационно* правовых аспектов проблемы; выдвинуты предложения
7 теоретического и прикладного характера по совершенствованию судебной
практики правоприменения в указанной сфере общественных отношений.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые
на защиту:
1. Административная юстиция является правовым институтом,
регулирующим организацию и деятельность административных судов по
разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов,
действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую
в соответствии со специальным процессуальным законодательством, в
основе которого лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих
между гражданином и публичной властью.
2. На основе анализа действующего законодательства осуществлена
систематизация совокупности законодательных актов Российской
Федерации, имеющих отношение к организации и отправлению
административной юстиции и административного судопроизводства, которая
позволяет сделать вывод, что нормативная правовая база для
функционирования административной юстиции есть, но органов
административной юстиции в России в настоящее время нет.
3. Для более детального рассмотрения проблем становления
административного судопроизводства в России с точки зрения
организационно-правовых аспектов автором определены основные цели,
задачи и принципы административного судопроизводства.
4. Проблема создания административных судов является не только
теоретическим спором ученых - административистов. Необходимость
создания специализированного института по решению дел между органами
администрации и ее отдельными должностными лицами и гражданами
продиктована практикой.
5. При формировании инфраструктуры административного
судопроизводства необходимо решить вопросы финансового, кадрового и
образовательного обеспечения.
Практическая значимость работы заключается в том, что теоретико-правовые исследования, а также полученные нами статистические данные могут быть использованы законотворческими органами федерального уровня. Разработанные программы по спецкурсу «Административная юстиция» и «Судопроизводство по административным делам» могут быть использованы преподавателями юридических дисциплин ВУЗов в процессе преподавания.
Апробация результатов исследования. Данное исследование нашло свое отражение в монографии «Вопросы организации деятельности административных судов в Российской Федерации» и одиннадцати статьях. Автор принял участие в Международной конференции молодых ученых «Предпринимательство в России» г. Санкт-Петербург, Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» г. Пенза и Международной научно-практической конференции «Судебная власть в России: закон, теория, практика» г. Тюмень.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета.
Структура диссертации. Структура работы определяется с учетом целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, списка сокращения, двух глав, 9 параграфов, заключения, имеет 4 графика, 1 таблицу, библиографического списка литературы и приложений.
Становление и развитие административного судопроизводства в России
Проблема защиты граждан против действия (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных), исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах. Принятие не соответствующей Конституции страны правовой нормы, незаконные действия органов управления, отдельных должностных лиц, необоснованное привлечение к административной ответственности приводит к ущемлению гражданских субъективных прав.
Положение ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, является важной гарантией реального обеспечения и соблюдения прав и свобод человека. Благодаря ему суд одновременно выполняет и контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти, что согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью и взаимным контролем.
Рассмотрением дел подобного рода призван заниматься институт административной юстиции, реформа которого в России идет в последние годы в рамках осуществляемой правительством судебной реформы.
Следует отметить, что развитие отечественной административной юстиции имеет глубокие исторические корни. По нашему мнению, исследование эффективности государственного реформирования института административной юстиции должно опираться на отечественные традиции в данном вопросе. Без изучения истории административного судопроизводства исследование будет неполным.
Русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX в. - начала XX в.: "В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и, прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства"1. К таким ценностям относятся государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции.
Теоретические суждения об административной юстиции как о способе контроля судебных и квазисудебных органов за законностью актов государственного управления и защиты субъективных прав граждан были высказаны профессором М.Д.Загряцковым, который в историческом праве связывал понятие административной юстиции с возникновением правового государства. По его мнению, административная юстиция является "одним из институтов, обеспечивающих господство права" .
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция определяется как «административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей»3.
Согласно литературным данным, история отечественной административной юстиции берет начало с XVI века, когда в Московском государстве функционировал Челобитный приказ
В обязанности Челобитного приказа входило следующее: - прием челобитных (так называемые иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д.; - суд над теми должностными лицами, на которых подавались «челобитные»; - контроль за деятельностью других правительственных учреждений1. Следует отметить, что Челобитный приказ действовал на протяжение XVI-XVII.
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. рассмотрением жалоб на действия чиновников и надзором за их деятельностью занимались Сенат и прокуратура.
Однако уже в начале 60-х годов XX века некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что "чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства"
Произошедшее в результате осуществленной в 1864 г. судебной реформы отделение судебной власти от административной, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации.
Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права
В свете проводимых судебных реформ, когда судьба административной юстиции еще не решена и продолжаются активные споры о том, какой моделью данного института, имеющейся в мировой практике, следует воспользоваться, особенно важно, помимо собственного исторического опыта, исследовать опыт зарубежных стран.
Исторически в западных странах сложились две основные системы, или модели, административной юстиции. Одна из них носит название континентальной. Ее особенность состоит в наличии системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Вторая модель англо-американская - определяется отсутствием специальных органов административной юстиции и широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров1.
Рассмотрим обе существующие в мире модели института административной юстиции.
Классический вариант формирования континентальной административной юстиции представляет собой французская модель, так как именно во Франции впервые возникла и была воплощена на практике идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб. Современная административная юстиция появилась в конце 18-го века. Известную роль в его возникновении сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории революционно настроенными государственными деятелями Франции был сделан вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее деятельность. Великая Французская Революция 89-1794 гг. реализовала принцип разделения властей и потребовала полного невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной деятельности.
Согласно закону от 24 августа 1790 года "функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций"1.
Однако если общие суды не имели права контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала, что такой контроль необходим, то должен был возникнуть новый институт.
Осуществлять наблюдение за законностью административных мероприятий, поэтому должны специальные органы, какими являлись особые административные суды. Эта идея, возникновению которой послужил закон 1790 г., кристаллизовалась к 1799 г., когда во главе Франции стал Наполеон Бонапарт. В результате этого была создана самостоятельная ветвь правосудия в виде административной юстиции .
Система административных судов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, складывалась из судов низшей инстанции -советов префектур, расположенных в департаментах, и суда высшей инстанции, каким явился Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел.
Нужно отметить, что в течение первой половины XIX века административные суды во Франции, находясь в зависимости от администрации, нередко своими решениями больше способствовали произволу должностных лиц, чем защите прав граждан и упрочению законности.
В 60-70-х годах XIX века были проведены реформы Советов префектур, были введены публичность и гласность их заседаний, освещение деятельности судов в печати, чем усиливался контроль общества за работой административных судей. Законом 1889 г. был улучшен процессуальный порядок производства дел в Советах префектур. Закон 1872 г. полностью делегировал Государственному совету функцию правосудия. Этот же закон образовал еще один административно-судебный орган - Трибунал по конфликтам, который рассматривал споры о компетенции, возникающие между Государственным советом и общими судами1.
Такая система просуществовала во Франции до середины XX века. В 50-х годах этого столетия Советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции.
Современная система административной юстиции Франции имеет трехуровневую структуру. Это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Разбирательство в административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом
Определение подсудности в сфере административного производства
Создание в российской судебной системе административных судов является не только требованием времени. Как указывает председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, «административный суд - не чья - то прихоть, а требование Конституции»1.
Мы поддерживаем инициативу Председателя Верховного Суда РФ и также полагаем, что административное судопроизводство на современном этапе России необходимо. Однако следует отметить, что отделение административной юстиции от судов общей юрисдикции требует решения большого количества спорных вопросов.
Одной из важнейших проблем, на наш взгляд, является вопрос определения юрисдикции административных судов.
При определении подсудности административных дел перед законодателем, как и перед правоведами, стоят следующие вопросы: 1) разграничение компетенции административных судов, Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов федерации; 2) разграничение компетенции административных судов и арбитражных судов в вопросах о признании индивидуальных и нормативных актов органов местного самоуправления недействительными; 3) разграничение полномочий административных судов и судов общей юрисдикции.
То, что вопрос определения юрисдикции административных судов является одним из ключевых, доказывают не прекращающиеся споры.
Анализируя литературные данные, отметим, что в решении этого вопроса на текущий момент наметились два подхода. Первый отражает традиционный взгляд на административную юстицию как на институт защиты прав и законных интересов граждан в их спорных отношениях с государственными органами и должностными лицами1. Возражая сторонникам этой точки зрения, мы считаем весьма правомерным вопрос: «Стоит ли создавать только для данной цели еще одну ветвь судебной власти?». По нашему мнению, в данном случае можно пойти по пути расширения юрисдикции и соответственно судейского корпуса общих судов.
Сторонники другого подхода предполагают расширить институт и процедуры защиты публичных интересов в более широком контексте . К юрисдикции административных судов они относят защиту интересов определенного круга лиц, общественных интересов групп населения, а также защиту публичных интересов между государственными органами, между государственными органами и местным самоуправлением. Вместе с тем, допускаемые административными органами ошибки и нарушения законности всегда, прямо или косвенно, отражаются отрицательным образом на интересах граждан, населения. Когда акт или действие органа, должностного лица направлен на действия и акты других органов, можно вести речь о смешанных частно-публичных спорах. Однако отступления от законности и ошибочность первых порождает ошибочность вторых, включая и их отношения с гражданами.
Так, Н.Ю. Старилов считает, что к категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно - властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом административная юстиция разрешает «споры (конфликты), возникающие в процессе административно - процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин или другой субъект права испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя исковое заявление в административный суд, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений)» Ю.А. Тихомиров выделяет следующие пять крупных категорий административных дел, которые могут быть отнесены к юрисдикции административных судов
1) рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;
2) оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций; 3) разрешение разногласий и споров между органами исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции Конституционного Суда РФ); 4) споры о защите прав местного самоуправления; 5) иные административные дела (об ответственности за административные правонарушения).
Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве
Обеспечение в нашей стране полноценной системы административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.
Рассматривая проблемы административного судопроизводства, не достаточно лишь определить круг дел, на которые бы распространялась юрисдикция новых для России административных судов. Не менее важно выработать единую концепцию законодательства, регулирующего данную отрасль права. Эта задача может быть выполнена только при определении места административного судопроизводства в административном процессе в широком понимании этого термина, а также при четком разграничении процессуального и материального административного права. Причем соотношение законодательства об административном судопроизводстве с другими нормативно-правовыми актами во многом будет определяться его структурой, которую необходимо разработать, исходя из выбранной концепции административного судоустройства.
В статье 72 Конституции РФ в числе отраслей российского законодательства, составляющих предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, названы административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно процессуальное законодательство, согласно Конституции РФ, выделено в самостоятельную отрасль.
Как известно, любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права1. Говорить о существовании отрасли права и соответствующей ей отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других отраслей права.
Формально-юридическим признаком существования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства является наличие кодифицированного нормативного акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли, или хотя бы четко выраженной обособленной системы нормативных актов, содержащих такие нормы. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время административно-процессуальное право еще не сформировалось в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства.
Существенно затрудняет положение тот факт, что в административно-правовой науке до сих пор однозначно не определен предмет регулирования административно-процессуального права.
Как уже было отмечено, существуют различные подходы к пониманию административного процесса.
В частности, одна группа ученых рассматривает административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров1.
Другие понимают под административным процессом деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления .
Третья позиция сводится к тому, что административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть отождествляется с административной юстицией3.
Отсутствие в юридической науке единого подхода к пониманию предмета административно-процессуального права не позволяет построить его систему, а соответственно, и систему административно-процессуального законодательства. Такая неопределенность предмета и системы административно-процессуального права находит свое отражение и в действующем законодательстве. В настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный акт (кодекс или основы законодательства), который систематизировал бы основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым создал правовую базу для построения всей системы административно-процессуального законодательства.
