Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические проблемы исследования превышения власти
1.1. Категория «превышение власти» в отечественной и зарубежной юриспруденции
1.2. Категориально-понятийный аппарат теории превышения власти: проблемы построения
1.3. Критерии и дискуссионные вопросы выделения форм неправомерного использования власти в публичном управлении.
Глава 2. Превышение власти как форма неправомерного использования властных полномочий в сфере публичного управления.
2.1. Сущность и виды превышения власти.
2.2. Злоупотребление властью в сфере публичного управления как разновидность превышения власти .
2.3. Юридическая конструкция превышения власти в современном праве .
Глава 3. Иск о превышении власти как инструмент контроля за законностью в публичном управлении: опыт зарубежных стран
3.1. Понятие, предмет и цели административного иска о превышении власти .
3.2.Решение суда по иску о превышении власти: дискуссионные вопросы юридическое силы.
Заключение.
Список использованных источников.
- Категориально-понятийный аппарат теории превышения власти: проблемы построения
- Злоупотребление властью в сфере публичного управления как разновидность превышения власти
- Юридическая конструкция превышения власти в современном праве
- Понятие, предмет и цели административного иска о превышении власти
Введение к работе
Актуальность исследования. Обращение к изучению категории «превышение власти» является необходимым и закономерным процессом в развитии отечественной науки административного права в условиях становления в России правового государства. Признаками превышения власти характеризуются разнообразные и одновременно унифицируемые деяния, наблюдающиеся, по сути, во всех сферах публичного управления не только в России, но и зарубежных странах. В современной отечественной науке вопрос о четком определении границ этих деяний актуализуется не только в контексте расширения борьбы с коррупцией в сфере публичного управления, но и в связи с необходимостью теоретического обоснования последовательной реализации конституционного положения об административном судопроизводстве.
Эта связь выражает общую закономерность, состоящую в том, что в административном праве современных государств категория превышения власти непосредственно соотносится с моделью правового государства и административной юстицией, являющей собой один из его важнейших институтов. Акцентируя внимание на этой сущностной связи, М.Ориу в свое время отмечал, что понятие превышения власти неизбежно проистекает из самоограничения власти, если дискреционная власть усилием разума очерчивает самой себе границы. Юрисдикционный контроль за соблюдением этих границ - одна из важнейших функций административной юстиции. Не случайно во Франции принято считать, что именно в процессе работы с исками о превышении власти, Государственный Совет создал французское административное право. Во многих зарубежных странах функция контроля за превышением власти прямо возлагается на учреждения административной юстиции. Так, в Законе об административном суде Молдовы 2000 г. устанавливается, что административный суд «как институт права имеет целью пресечение злоупотребления властью и превышения полномочий органами публичной власти, защиту прав личности в соответствии с законом.. .».
Превышение власти есть там, где установлены ее границы, и выход за эти границы может иметь различные степени социальной опасности: от уголовно караемых
и U T-V
деяний до незначительных нарушений законности. В отечественном праве традиционно наибольшее внимание уделялось превышению власти как наиболее социально опасному, преследуемому уголовным законом деянию, которое характеризуется признаками умысла, корыстной или иной личной заинтересованности и существенного нарушения прав и законных интересов частных лиц, государства и общества. Все иные деяния, связанные с превышением власти, находящиеся вне сферы уголовно-правовой ответственности, оказываются и вне сколь-нибудь удовлетворительного и структурированного правового регулирования. Эта неурегулированность, тем не менее, не может не представлять опасности для правопорядка и законности, ибо именно в среде бесконтрольного превышения власти «вызревает» большинство последующих коррупционных преступлений в форме превышения должностных полномочий.
В отечественной доктрине принято считать, что при отсутствии в превышении власти состава уголовного преступления оно рассматривается как дисциплинарный проступок и наказывается в дисциплинарном порядке. Однако в этом случае возникает, как минимум, три проблемы практического и теоретического плана. Первая связана с отсутствием в доктрине сколь-нибудь развернутого теоретического определения превышения власти как дисциплинарного проступка, его признаков и юридической конструкции его состава. Вторая - с необходимостью и возможностью обоснования превышения власти как административного правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ, учитывая разрыв, который образуется между формами превышения власти в диапазоне от преступления до дисциплинарного проступка. Третья проблема связана с необходимостью разработки категории превышения власти как формы незаконности, выражающейся в нарушении дефектными административными актами (действиями и решениями) прав и законных интересов частных лиц. В этом значении в различных странах и системах административной юстиции данная категория используется как основание для исков о превышении власти или о незаконности (недействительности) административных актов. В России в последнее время эта категория все большее применение находит в практике Конституционного Суда, а также общих и арбитражных судов по делам, возникающим из публично-правовых споров. Однако ее использование осуществляется без достаточно развернутой конкретизации и структурированности форм. Необходимость концептуального осмысления превышения власти и разработки его юридической конструкции как административно-правовой категории в настоящее время вызывается потребностями не только судебной практики, но и законотворческого процесса, который статьей 118 Конституции РФ ориентируется на правовое оформление административного судопроизводства.
Вместе с тем отсутствие теоретических разработок категории превышения власти в отечественном административном праве и ее широкое использование в зарубежном административном праве обусловили необходимость обращение в условиях правовой глобализации к изучению иностранного опыта и предопределили компаративистский контекст и сравнительно-правовую направленность диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Сравнительно-правовое комплексное исследование превышения власти как административно-правовой категории в отечественном правоведении осуществляется впервые.
Специальные исследования феномена превышения власти и его разновидности злоупотребления властью в российской науке проводились, главным образом, в теории уголовного права в связи с разработкой составов таких преступлений, как превышение служебных полномочий и злоупотребление служебными полномочиями (Д.А. Аминов,
-
Я.Аснис, Т.Б. Басов, Б.В. Волженкин, А.В. Галахова, В.И. Динека, Б.В. Здравомыслов, И.Н. Клюковская, М.Д. Лысов, Ю.И. Ляпунов, В.В. Прудников, П.С. Яни и др.). В ряде отраслевых работ проблема превышения власти разрабатывалась попутно с рассмотрением общих проблем, например, конституционного права (превышение власти как конституционно-правовой деликт), и налогового права (Н.А. Фоминова, Д.М. Щекин др.).
В административном праве специальных детальных исследований по вопросам проблемы превышения власти в публичном управлении не проводилось. К анализу отдельных аспектов превышения власти обращались, главным образом, в связи с разработкой проблем административной юстиции в дореволюционный период
-
А. Гаген, В.М. Гессен, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, А.М. Кулишер, И.Т. Тарасов и др. В современной российской науке отдельные вопросы, касающиеся проблематики превышения власти нашли отражение в трудах А.Б. Зеленцов (в связи с исследованием оснований административно-правового спора), Ю.А. Тихомирова (в связи с разработкой теории компетенции), Ю.А. Старилова, Н.Ю. Хаманевой (при исследовании проблем административной юстиции). Непосредственное отношение к исследуемой проблематике в контексте злоупотребления властью имеет лишь диссертационная работа Е.Н. Крымовой.
В ходе диссертационного исследования автор обращался к работам зарубежных авторов, изучавших проблематику превышения власти, таких как: Л. Аукок, Ф.Бенуа, А.-Р. Бревер Карриас, М. Валин, Г. Галиндо, М. Гедон, Ж.Гюй, Д. Замбини, М. Кавальканти, Ж. Кретелла, Ж.-Л. Местр. М. Моралес, М. Ориу, П. Реназ, Д. Сьерра Рохас и др.
Цель и задачи исследования.
Целью работы является комплексный сравнительно-правовой анализ проблемы превышения власти как административно-правовой категории для концептуального осмысления его юридической конструкции и правовой сущности через призму административно-правовых понятий и концептов и оценка возможности, специфики и последствий применения этой категории в рамках формирующегося в России института административной юстиции, а также разработка рекомендаций по формированию нового, отвечающего мировым стандартам административно- процессуального законодательства в части закрепления в нем норм, устанавливающих основания административных исков и формы незаконности административно- правовых актов.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих основных задач:
-
-
Раскрыть юридическую природу превышения власти, его содержание и формы для концептуального обоснования базовых положений его административно- правовой теории;
-
Провести сравнительно-правовой анализ юридической конструкции превышения власти в административном праве зарубежных стран с целью гармонизации отечественных и зарубежных административно-правовых концептов и институтов с учетом идущих процессов правовой глобализации;
-
При раскрытии темы опираться на комплексный анализ сути исследуемого явления и, не ограничиваясь только рамками административного права, обобщить на теоретическом уровне знания, накопленные другими отраслевыми науками;
-
Исследовать соотношение категории «превышение власти» с категорией «злоупотребление властью» и иными близкими по содержанию понятиями и на этой основе предложить авторское видение понятийного ряда теории превышения власти;
-
Дать административно-правовую характеристику превышения власти и разработать его юридическую конструкцию, отвечающую целям административно- наказательной и административной правовосстановительной ответственности;
-
Выявить структуру превышения власти как формы неправомерного использования властных полномочий;
-
Раскрыть специфику предмета, оснований и целей административного иска о превышении власти (объективного иска) в зарубежных странах и дать оценку возможности его использования в отечественном праве;
-
Определить особенности юридических последствий удовлетворения объективных исков, заявленных в связи с превышением власти, и с учетом позитивного зарубежного опыта в этом вопросе, разработать рекомендации по совершенствованию отечественного административно-процессуального законодательства.
Объектом исследования является превышение власти как юридический феномен, который рассматривается в его административно-правовом измерении и сравнительно-правовом контексте.
Предметом исследования являются доктринальные положения и юридические конструкции, раскрывающие сущность, содержание и формы превышения власти, отечественное и зарубежное законодательство, регулирующее формы и методы его контроля, правовые средства устранения его негативных последствий, а также судебная практика.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы изучения юридических явлений и процессов, в том числе, диалектический, системно- структурный, герменевтический, формально-юридический, конкретно-исторический, методы правового моделирования и технико-юридического анализа и др. Особое внимание было уделено использованию метода сравнительного правоведения, позволившего создать максимально полный контекст для понимания превышения власти как административно-правового явления и более широко представить связанную с ним проблематику, в том числе, в сфере административно- процессуального регулирования. Для расширения пределов познания исследуемого феномена в диссертации изучались доктринальные положения и законодательные акты государств, принадлежащих к романо-германской правовой семье, а в части доктрины ultra vires - к англо-саксонской системе права.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких специалистов в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, Ж.-Л. Бержель, А.М. Васильев, Н.В. Витрук, В.И. Крусс, В.В. Лазарев, Н.С. Малеин, Г.И. Муромцев, В.О. Лучин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.Н. Протасов, В.М. Сырых и др.
Важное значение для формулирования и закрепления выводов и положений, изложенных в диссертации, имели работы таких видных отечественных административистов, как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.С. Дугенец, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.Ф. Ноздрачев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, А.И. Стаков, М.А. Штатина, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, О.А. Ястребов и др.
Нормативная база диссертационного исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации и зарубежных стран, а также международно-правовые документы. Эмпирическую базу исследования составили решения отечественных и зарубежных судов, в том числе, решения Европейского суда по правам человека.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что проведенное в ее рамках исследование представляет собой первый в отечественном правоведении опыт сравнительно-правового анализа превышения власти как административно-правового явления, которое направлено на раскрытие теоретических и практических аспектов концепции превышения власти применительно к административно-процессуальному регулированию в Российской Федерации. В частности, в работе впервые предпринята попытка теоретической интерпретации административно-правового аспекта превышения власти в контексте его понимания как общеправового феномена; получила подробное освещение диалектика соотношения превышения власти и злоупотребления властью в административном праве; на основе использования компаративного метода обозначены концептуальные основы теории превышения власти и выявлены базовые категории ее понятийного ряда. Впервые в отечественном административном праве дана детальная характеристика административного иска о превышении власти (объктивного иска) в системе административной юстиции зарубежных стран, изучены и описаны его особенности в сравнении с «субъективным иском».
Изучение избранной проблематики позволило разработать и вынести на защиту ряд теоретических положений, отличающихся новизной или содержащих ее элементы:
-
-
-
Превышение власти как объект правового регулирования представляет собой общеправовое явление, специфически проявляющееся в отдельных отраслях права и попадающее в сферу их правового регулирования в зависимости от степени его социальной опасности и особенностей властных отношений, из которых оно возникает;
-
Превышение власти как общеправовое явление представляет собой способ осуществления нормативно регулируемой в обществе власти с нарушением установленной законом компетенции, посредством которого причиняется вред частным лицам, правопорядку и обществу. Основными общими признаками превышения власти являются:
-
Некомпетентность, т.е. нарушение установленной законом компетенции предметной, субъектной, территориальной, временной);
-
Вредоносность властных деяний, осуществляемых вне компетенции, т.е. за пределами нормативно определенных и легитимно приобретенных полномочий;
-
Неправомерность, т.е. нарушение правовых норм и принципов, устанавливающих общие и специальные, соответствующие виду компетенции требования к содержанию и форме властных правовых актов, процедуре их принятия и осуществления, а также определяющих цели использования властных полномочий.
Формирование концепции превышения власти в отечественном административном праве предполагает построение ее логически обоснованного понятийного ряда, вызывающего необходимость уточнения и выявления логической взаимосвязи базовых категорий. Понятийная цепь этих категорий может быть представлена в следующей логической последовательности: власть - использование власти - неправомерное использование власти: превышение власти - злоупотребление властью - неправомерное бездействие власти. В этом понятийном ряду превышение власти имеет значение ключевой категории и конкретизируется через его определенные виды и правовые формы, теоретическое определение которых образует понятийный ряд второго плана;
Превышение власти как общеправовая категория на уровне политически организованного общества характеризует три вида правовых «аномалий»: превышение полномочий законодательной власти, превышение полномочий судебной власти и
и U T-V
превышение полномочий исполнительной власти. В качестве категории административного права понятие «превышение власти» характеризует различные виды неправомерного использования властных полномочий в сфере исполнительной власти. Соответственно, оно являет собой различные способы превышения полномочий: нормотворческих, распорядительных, юрисдикционных, контрольных, полицейских, дисциплинарных и др.
-
-
-
Способ превышения власти выражает его определенную форму, характеризующую степень его общественной опасности, приемы совершения и вид несоответствия закону (дефекта) административного акта как средства материализации воли субъекта властных полномочий в публичном управлении. К способам (формам) превышения полномочий в рамках административно-правовой концепции превышения власти необходимо отнести:
-
Некомпетентность, выражающуюся в нарушении предметной, субъектной, территориальной и временной компетенции;
-
Нарушение формы и процедуры реализации властных полномочий;
-
Нарушение требований фактической и правовой обоснованности административного акта;
-
Издание административного акта при реализации властных полномочий с нарушением требования иерархической соподчиненности административно-правовых актов;
-
Злоупотребление властью.
Злоупотребление властью как административно-правовая категория является особой формой превышения власти, характеризующей определенный способ реализации дискреционных полномочий. Оно представляет собой использование властных полномочий за пределами легальных границ свободного усмотрения и/или не ради тех целей, для реализации которых они были предоставлены законом, определяющим их функциональную направленность;
Превышение власти в административно-правовых отношениях характеризуется различной степенью социальной вредоносности, что предопределяет необходимость дифференциации административной ответственности за его совершение на административно-наказательную и административно правовосстановительную. Соответственно, для целей административно-наказательной ответственности, возможность и необходимость которой обусловлена наличием в России в этой сфере развитого кодифицированного законодательства (КоАП), построение юридической конструкции превышения власти должно осуществляться по модели состава преступления, определяющего уголовно-правовую форму превышения полномочий и характеризующую субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону;
Для целей правовосстановительной административной ответственности, предполагающей отмену административного акта или признание его недействительным и восстановление нарушенных им субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц, оптимальной представляется юридическая конструкция превышения власти, построенная в соответствии со структурой правового акта управления как формы реализации исполнительной власти.
Учитывая, что для целей правовосстановительной административной ответственности вина для квалификации превышения власти существенного значения не имеет, его юридическую конструкцию можно представить следующим образом: субъект-автор акта (некомпетентность); объект (объективный правопорядок и субъективные права и законные интересы); содержательная сторона: нарушение требований, предъявляемых к способу выражения властной воли в формуле предписания (точность, законность, исполнимость), юридическому и фактическому обоснованию административных актов; формальная сторона: нарушение установленной законом формы акта и процедуры формирования и осуществления властного волеизъявления; функциональная сторона: нарушение соответствия между законной и реальной целью использования дискреционных полномочий.
-
-
-
Административный иск о превышении власти используется в той или иной форме в большинстве зарубежных государств (европейских, латиноамериканских, целом ряде стран Арабского Востока и Африки), получая также в доктрине и законодательстве этих государств такие обозначения, как «иск об аннулировании» (о признании недействующим), «иск о законности», «объективный иск». В англосаксонском праве его аналогом в контексте доктрины "ultra vires" выступает иск о «судебном пересмотре». В России его отдельные черты обнаруживают себя в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов.
-
В современном административном судопроизводстве зарубежных стран иск о превышении власти выступает как средство юрисдикционного контроля за законностью, имеет своей целью восстановление нарушенной законности и предстает как «объективный иск», т.е. иск, заявляемый в защиту норм объективного права, определяющих компетенцию как меру власти, формы и порядок ее реализации. Как правило, и в доктрине, и в законодательстве он определяется в дихотомии с «субъективным иском», имеющим в качестве своего предмета требование о восстановлении субъективного публичного права или субъективного правового статуса, нарушенных незаконным использованием властных полномочий.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний о превышении власти как административно- правовом явлении, разработке понятийного ряда его теории и обосновании концептуальных основ его юридической конструкции и конкретизации форм его проявления. Результаты диссертационного исследования создают сравнительно- правовой фундамент для дальнейших теоретических разработок в области административного права и административной юстиции, в частности, для обоснования введения в России института административного иска.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные выводы и положения, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности (при разработке законодательства об административных процедурах и административном судопроизводстве), а также в правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в процессе преподавания курсов административного и конституционного права, административной и конституционной юстиции, а также при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права юридического факультета РУДН. Материалы исследования были использованы автором и при проведении лекционных и семинарских занятий. Отдельные положения и выводы работы апробированы в выступлении на Международной научно-практической конференции «Конституция как основа правовой системы государства в XXI в. Москва. 30-31 октября 2008 г.» и Ежегодной конференции преподавателей, аспирантов и студентов кафедры административного и финансового права РУДН (М. 2009).
Результаты исследования нашли отражение в шести опубликованных статьях.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных и литературных источников.
Категориально-понятийный аппарат теории превышения власти: проблемы построения
Разработка в отечественном административном праве теории превышения власти необходимо предполагает построение ее четкого категориально-понятийного аппарата: уточнение используемой терминологии, выделение базовых категорий, соотнесение их объема и выявление внутренней логической связи между ними с целью их систематизации и установления четкого понятийного ряда исследуемого объекта для создания его теоретической модели. Построение системы понятий, описывающих исследуемое явление, предполагает выявление ее исходных начал, узловых категорий, позволяющих раскрыть механизм его функционирования, переход от одного понятия к другому и порядок их расположения. К числу таких исходных категорий относятся понятия «превышение власти» и «злоупотребление властью».
Термины «превышение» и «злоупотребление» описывают особые способы использования власти. В русском языке слово «превышение» применительно ко власти, означает «выход из законных пределов», «самовольное распоряжение» 45 При этом сам термин «превышение» произволен от слова «превысить», имеющего несколько значений:
1. Оказаться больше чего-либо по размеру, количеству, объему, силе, возможностям;
2. Сделать что-нибудь больше обычного, нормального;
3. Выйти за пределы своих прав, полномочий46. значение: «проступок, состоящий в незаконном, преступном использовании своих прав, возможностей»48.
В условиях глобализации публичного права важное значение имеет смысловая гармонизация понятий и уточнение значений используемых терминов. Понятия «превышение власти» и «злоупотребление властью», как отмечалось, пришли в российское административное право из Франции. Вопрос об адекватности перевода французского «exces de pouvoir» (испанского и португальского - exceso de poder) на русский язык как «превышения власти» вопросов не вызывает. Вместе с тем требует уточнения перевод на русский язык французского термина «detournement de pouvoir» (испанское - desviacion de poder, португальское - desvio de poder, итальянское - sviamento di potere). Обычно эти термины переводятся как «злоупотребление властью». В действительности эти термины имеют несколько иной смысл, выражающийся через такие значения, как «отклонение, уклонение, девиация, смещение, отступление от чего-либо, например, в административном акте от цели, установленной законом. В то же время, слово «злоупотребление» обозначается, например, в испанском и португальском языках термином «abuso», а в английском «abuse», например, «abuse of rights». В юриспруденции Европы господствующей фигурой «злоупотребления» является категория злоупотребления субъективным правом49.
В то же время, в латиноамериканском административном праве термин «abuso» все чаще используется по отношению к «власти» (poder) и определяется как родовое по отношению к понятиям «exceso de poder» (превышение власти) и «desvio (desviacion) de poder» (отклонение от власти). В отечественной литературе французский термин «detournement de pouvoir» (исп. - desviacion) в ХГХ в. переводился как «извращение власти», а позднее стал трактоваться как злоупотребление властью.
Возможно, такой смысловой «вираж» был связан с тем, что во французском административном праве возникла идея о связи понятия «злоупотребление», которое ранее применялось, главным образом, к субъективному праву, и категории «отклонение власти (полномочия)» (detournement de pouvoir) 5а Эта категория стала рассматриваться как «злоупотребление властью», т.е. как понятие, обозначающее «отклоняющееся» от законной цели использование властных полномочий, злоупотребление субъективными властными полномочиями. Современная европейская доктрина, как и доктрина латиноамериканских и многих других стран, обозначает ныне понятием «desvio (desviacion) de poder» (detournement de pouvoir) такие случаи, когда публичная власть (публичные полномочия) используются для цели, несоответствующей той, для которой они были даны51.
Собственно говоря, такое понимание термина «detournement de pouvoir» было задано во второй половине XIX в. решением Государственного Совета Франции от 26 декабря 1862 г. Под «отклонением власти» в этот период понималась ситуация, когда администрация использует свои властные дискреционные полномочия для целей или мотивов, отличающихся от тех, которыми она должна руководствоваться в соответствии с законом, действуя в рамках своей компетенции52.
С этой категорией связывалось сознательное нарушение духа закона. Вместе с тем, широкое распространение в судебно-административнои практике и административно-правовой литературе Франции она получила лишь в начале XX в., а в качестве ее аналога в этот период применялось понятие «превышение власти». Это было обусловлено тем, как отмечается в литературе, что Государственный Совет Франции исходил из того, что категория «превышение власти» включает в себя понятие «отклонение от власти»53.
В результате, объем понятия «превышение власти» расширился и на протяжении истории продолжал расширяться: в практике Госсовета Франции в него со временем были включены такие конструкции, как «нарушение закона» (а с конца XIX в. «нарушение закона и приобретенных прав»).
В начале XX в. Госсовет продолжает развивать понятие «превышение власти» и расширяет понятие «нарушение закона», аннулируя административные акты по основанию «ошибочной интерпретации закона» или по причине «ошибочной квалификации фактов, служащих их обоснованием». Таким образом, как утверждают Е. Эстебан и Ф.Эстебан , полисемичность понятия «превышение власти» позволила открыть новые грани его объема и включить в его содержание такие конструкции, как «фактическая ошибка», «правовая ошибка», «отклонение от власти», для того, чтобы административный судья мог ограничить дискреционную власть от злоупотреблений в отношении частных лиц54.
При этом со временем категория «отклонения от власти» (detournement de pouvoir) стала рассматриваться как «нецелевое использование властных полномочий» в рамках установленной законом компетенции, как злоупотребление властным полномочием - злоупотреблением властью. В современном административном праве многих стран злоупотребление властью трактуется как одна из форм превышения власти55. Такого подхода придерживаются и российские авторы56.
Однако такой подход разделяется не всеми авторами. Так, мексиканский автор Рафаэль Мартинес Моралес считает, что между злоупотреблением властью (abuso) и «отклонением власти» (desviacion de poder) есть важное различие. Первая категория включает акты, отличающиеся полным произволом (своеволием) и нарушением границ, которые закон устанавливает для деятельности носителя власти. Вторая категория, по мнению этого автора, представляет собой ситуацию, когда носитель власти действует в рамках закона несправедливым и неадекватным способом, используя дискреционные полномочия вне соответствия с целью, которую должен преследовать административный акт57.
В зарубежной научной и учебной литературе по административному праву встречаются также подходы, отождествляющие злоупотребление властью и превышение власти, при этом «отклонение власти» (desvio de poder) трактуется как разновидность превышения власти58.
Злоупотребление властью в сфере публичного управления как разновидность превышения власти
Понятие «злоупотребление властью» имеет довольно широкое значение и применяется для обозначения неправильного, некорректного использования властных полномочий в любом социальном образовании - от семьи, трудового коллектива до отдельных сфер управления на уровне общества в целом. Оно возможно там, где есть власть. В таком широком смысле говорят о злоупотреблении «иерархической властью», «экономической властью», «политической властью» и т.д. Так, злоупотребление «иерархической властью» в социологической литературе рассматривается как поведенческий акт, выражающийся в отсутствии уважения к достоинству подвластного или создании препятствий для его деятельности или получению вознаграждений.
Во французском праве это нарушение обозначается как незаконность мотивов акта, иод которыми понимаются некие фактические и правовые данные, побудившие субъект публичного управления к принятию данного акта.
При таком определении данное явление характеризуется, в частности, такими чертами, как:
назначение заданий, которые являются нежелательными для подчиненного, либо ставят его в опасное положение перед законом или даже опасное для жизни;
запугивание посредством угроз различного рода;
грубое и уничижительное публичное отношение;
манипулирование зависимостью подвластного и лживыми обещаниями;
предвзятое отношение и различное отношение к подвластным одного уровня;
укрывательство информации, необходимой для подвластного;
дискриминация и пристрастное отношение в оценке действий подчиненного;
произвольное распределение поощрений;
требования совершить иррациональные и нелогичные действия;
причинение различного рода неудобств и осложнений подчиненным;
агрессивное и насильственное отношение к подвластному;
несправедливое назначение наказаний или лишение поощрений;
травля подчиненных и унизительное, оскорбительное отношение к ним и др.109
В число проявлений злоупотребления политической властью относят чаще всего использование пыток, попрания основных прав и свободп0. Злоупотребление политической властью характеризуется произволом и свободой: произволом (насилием), проистекающим из самой власти, и свободой, которую государство само себе предоставляет. Это, конечно, модель, которая характеризует полицейское, а не правовое государство, ибо в правовом государстве власть «связана» правом. К числу злоупотреблений экономической властью относят тотальное доминирование на национальных рынках, полное или частичное устранение конкуренции, неоправданное повышение цен, введение незаконной конкуренции и т.д.111 В этом смысле используется, например, термин злоупотребление властью в п.4 ст. 173 Конституции Бразилии: «закон пресекает злоупотребление экономической властью, претендующей на доминирование на рынке, устранение конкуренции и произвольное увеличение доходов».
В самой обще форме, о злоупотреблении каким бы видом власти речь ни шла, оно представляет собой деяние или акт, посредством которых осуществляется волеизъявление, не принимающее во внимание действующие социальные нормы - моральные, корпоративные, юридические и т.д. Это означает, что любое определение злоупотребления властью невозможно, если не существуют предварительно установленные для осуществления власти нормы. Собственно говоря, это касается также и определения превышения власти в целом. В этом контексте очевидно, что термин «злоупотребление» оказывается уже определен самой изящной и утонченной властью - властью определять само определение «злоупотребление властью».
Таким образом, злоупотребление властью возможно только тогда, когда существующие нормативно определенные отношения власти его так определяют, а нормативность этих отношений определяется самой властью.
Злоупотребление властью как юридическая категория - это злоупотребление, взятое в ракурсе юридических норм и, прежде всего, норм уголовного, административного и гражданского права. В этом смысле оно означает нарушение правовых предписаний и влечет уголовные, административные и гражданские правовые санкции, применяемые на основе закона.
В уголовном праве под злоупотреблением властью в самом общем виде понимается совершение в процессе управления носителем публичной власти деяний, выражающихся в неисполнении обязанностей и запретов, установленных законом, в силу чего он принимает противоправные акты, которыми нарушает права частных лиц, устрашает их или иным образом притесняет их, нанося серьезный моральный и материальный ущерб. Конкретные составы уголовно-противоправных деяний, обозначаемых термином «злоупотребление властью» или «злоупотребление полномочиями» в различных странах имеет определенные общие черты, но в то же время обладает определенной спецификой.
В российском уголовном праве состав данного преступления предусмотрен ст.285 УК РФ. Закон определяет его как «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства».
В соответствии с диспозицией этой статьи, деяние должно быть совершено вопреки интересам службы. Это означает, что оно объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемых к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и задачам, выполняемым отдельными управленческими системами и звеньями, нарушает основные принципы и методы работы. Судебная практика неоднократно сталкивалась со случаями, когда должностное лицо допускало нарушения служебных инструкций, однако делало это для достижения успехов в деятельности соответствующего учреждения. Суд в этих случаях не признавал такие нарушения в качестве злоупотребления полномочиями112.
В литературе высказывалась точка зрения, согласно которой для криминализации деяния, предусмотренного ст.285 УК РФ «достаточно указания в законе на то, что в результате его совершения существенным образом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, общества или государства113.
На основании этого признака предлагается проводить различие между двумя правонарушениями: злоупотреблением должностными полномочиями как преступлением и злоупотреблением должностными полномочиями как дисциплинарным проступком. Иными словами, различие видится в этом случае в степени тяжести причинения вреда. Вопрос о конструкции злоупотребления властью в российском административном праве даже не ставится.
Между тем, в зарубежном административном праве данная категория получила не только надлежащую доктринальную интерпретацию, но и легальное определение в законодательстве целого ряда стран. В административное право юридическая конструкция «злоупотребление властью» впервые была введена французским автором В.Аукоком в следующей презентации: «Есть такое превышение власти, когда должностное лицо (агент) публичной администрации, издавая акт в рамках своей компетенции и соблюдая предписанные законом формы, использует дискреционную власть в ситуациях и по мотивам, отличающимся от тех, для которых ему эта власть была дана 114 Для обозначения этой формы превышения власти использовался термин, который, как отмечалось ранее, во французском языке обозначается как «detournement de pouvoir» (отклонение власти). Год спустя М.Лаферьер, рассматривая это явление как разновидность злоупотребления властью, характеризовал его следующим образом: «Detournement de pouvoir» - это такое злоупотребление властью, полученной должностным лицом, при котором под ложной видимостью законности, принимаются решения, ей не соответствующие и пораженные пороком своего рода некомпетентности, будь то по содержащихся в них предписаний, будь то по целям, которые в них преследуются115.
Юридическая конструкция превышения власти в современном праве
Разработка юридической конструкции превышения власти предполагает вычленение его структурных, составных частей (элементов) и создание из них единой модели. Как и любая модель, юридическая конструкция является упрощенным образом, абстракцией того или иного объекта. Это - его своеобразное модельное построение, «типовая схема» (С.С.Алексеев). Отработанность таких типовых схем есть показатель совершенства законодательства.
Юридическая конструкция как модель юридического явления показывает, из каких элементов оно состоит и раскрывает его как определенный системный объект. В силу этого юридические конструкции обозначаются, как правило, такими терминами, как «состав», «структура», «система», содержание и т.д. Построение юридической конструкции превышения власти - это не самоцель, а служит решению практических задач. Создание такой юридической конструкции призвано в административном праве облегчить изучение юридических фактов, служащих основанием для административно-восстановительной ответственности, выражающейся в отмене или признании недействующим административного акта вследствие превышения власти и восстановления нарушенных им прав и законных интересов частных лиц136.
Цель этих видов ответственности в административном праве различна:
А) при правовосстановительной ответственности она состоит в «осуждении» незаконности дефектного административного акта, нарушившего права и законные интересы частных лиц путем признания его недействующим и восстановления нарушенных прав и законных интересов, либо в «санации» данного акта путем восстановления его законной формы;
Б) Цель карательной ответственности в «осуждении», наказании лица, допустившего превышение власти и восстановлении объективного правопорядка, запрещающие нормы которого были нарушены виновными действиями автора-акта, причинившего значительный ущерб правам и законным интересам частных лиц, государства и общества. Этот вид ответственности и в России, и за рубежом реализуется в соответствии с нормами уголовного права, предусматривающего такие составы преступлений, как превышение власти (полномочий) и злоупотребление властью (полномочиями). При этом следует иметь в виду, что в зарубежных странах к уголовному, точнее, наказательному праву, относятся и многие правонарушения, относимые в России к декриминализированным-административным правонарушениям в смысле ст.2.1. КоАП РФ. В силу этого, для целей уголовного законодательства юридическая конструкция превышения власти строится по общей конструкции преступления: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона.
Однако данная конструкция превышения власти не подходит для целей определения правовосстановительной ответственности, поскольку, в силу степени опасности, не отвечающей критериям опасности превышения власти как уголовного преступления, дефект административного акта не требует выяснения виновности и осуждения автора-акта. Для целей правоосстановительной ответственности важно лишь установить незаконность административного акта, суть дефекта, обусловившего превышение власти, необходимость его аннулировании по этим основаниям и восстановление нарушенных прав и законных интересов. Таким образом, в этом случае для юрисдикционного органа не имеет такого значения субъективная сторона превышения власти, какое она имеет для квалификации его как преступления или дисциплинарного проступка с целью реализации наказательной ответственности.
Исходя из этого, необходимо построение такой юридической конструкции превышения власти, которая бы учитывала его особенности и свойства как правового акта управления. Для такого акта главное «наказание» - по причине его дефектности (порочности) - отмена или признание недействующим. Думается, что построение такой конструкции должно осуществляться, в целом, по модели юридической конструкции административного акта, с дефектностью отдельных элементов которого и связано превышение власти в его различных формах.
В современном отечественном законодательстве, в отличие от зарубежного, отсутствует легальное определение административного акта, представляющего собой основную правовую форму управленческой деятельности и реализации публичной власти. В отечественной и зарубежной литературе административный акт определяется, чаще всего, через понятия «волевое решение»137, «волеизъявление» или «подзаконное веление»138.
В зарубежной доктрине юридическая конструкция административного акта обозначается, как правило, термином «структура административного акта»139. При этом вопрос об элементах этой структуры решается весьма неоднозначно. Одни авторы выделяют такие элементы административного акта, как субъект, воля, объект, мотив, цель, форма140. В отечественной литературе можно выделить два основных подхода к структуре административного акта. Во-первых, эта структура трактуется как структура акта-документа, раскрывающая его строение, организацию содержания такого документа (преамбула, разбивка акта на общую и особенную части, пункты, разделы и т.д.). Во-вторых, интерпретация структуры административного акта как волеизъявления. В этом случае поднимается вопрос о так называемой «синтетической структуре» административного акта, образуемой структурами сторон акта, как правового явления. К элементам административного акта при таком подходе относятся: содержание (как внутренняя сторона) и форма (как внешняя сторона) акта, его автор, адресаты, предмет, цель, место и время, фактические основания141.
В структуре административного акта как волеизъявления можно выделить целый ряд элементов (сторон), которые сами по себе имеют организующие их структуры и находятся в определенных закономерных связях друг с другом. Элементы административного акта - это составляющие его части, которые могут быть существенными (без них акт не существует) и дополнительными. Элементы акта необходимо отличать от его реквизитов, т.е. требований, предъявляемых законом к каждому элементу акта для обеспечения законности и соответствия публичным интересам, субъективным правам и законным интересам частных лиц. Их можно подразделить:
A) на требования, предъявляемы к административному акту, при наличии которых он считается законным, действительным, т.е. обладающим юридической силой (реквизиты действительности административного акта);
Б) реквизиты (условия) эффективности административного акта;
B) реквизиты (условия) целесообразности административного акта.
К основным частям административного акта, на наш взгляд, относятся субъектные, предметные, содержательные, формальные и функциональные элементы. Соответственно, юридическая конструкция административного акта, обозначаемая как «структура административного акта», должна включать: носитель власти - автор акта, предмет, или объект, предписание (веление), внешнюю форму акта, мотивы и цель.
Юридическая конструкция превышения власти как порока (дефекта) административного акта не может не учитывать его структуру, поскольку дефектность этого акта предопределяется дефектностью тех или иных его элементов. В силу этого, к основным элементам юридической конструкции превышения власти, на наш взгляд, следует отнести:
1. Субъект превышения власти;
2. Объект превышения власти;
3. Содержательные элементы (сторона);
4. Формальные элементы (сторона);
5. Функциональные элементы(сторона).
Субъект превышения власти. В роли автора административного акта выступает субъект, входящий в систему публичной администрации: от него акт исходит. Это - лицо или лица, которые совершили данный акт: подписали акт-документ, отдали устный приказ, совершили конклюдентное действие, имеющее юридическое значение. Юридически автор акта - полномочный субъект административной деятельности, чье волеизъявление необходимо для его принятия (издания, утверждения). Автором акта, следовательно, может быть только субъект, уполномоченный на его принятие и обладающий соответствующей компетенцией по отправлению функций публичной власти, т.е. административный орган. Компетенция включает властные полномочия органа, используя которые он реализует свою волю. Существующие пределы полномочий органа суть пределы его законной воли.
Понятие, предмет и цели административного иска о превышении власти
В современном правовом государстве частные лица имеют многообразные правовые средства, которые позволяют проверить предполагаемую ими незаконность одностороннего административного акта и добиться исключения его из юридического оборота. В административно-правовой доктрине многих зарубежных стран принято считать, что «фундаментальной частью системы обеспечения принципа законности» является иск о превышении власти163.
При помощи этого иска частное лицо в защиту своих нарушенных прав и законных интересов требует от компетентного суда осуществить контроль за законностью административного акта, т.е. проверить его на предмет соответствия закону и объявить этот акт недействующим, в случае признания его незаконным. При разбирательстве этого иска главная задача судьи обеспечить уважение закона и подзаконных актов со стороны публичной администрации. В историческом плане нельзя не отметить политическое и социальное значение данного иска как правового средства, позволяющего все более и более сокращать произвол администрации и обеспечивать уважение прав и свобод управляемых. Без разработки проблематики, связанной с этим иском, вряд ли можно было представить формирование таких фундаментальных теоретических построений современного административного права, как теория компетенции и теория административного акта.
Как уже отмечалось, проблематика иска о превышении власти изначально получила свою теоретическую разработку и практическую реализацию во Франции, в деятельности Государственного Совета. Иск о превышении власти в этой стране обозначается также как иск о законности или иск об аннулировании 164 Во многих странах, воспроизводивших французскую систему административной юстиции или ее отдельные институты, используется соответствующая терминология. Так, «сенегальский иск о превышении власти» получил непосредственно вдохновение от своего французского «тезки»ш. В ст.82 Конституции Сенегала 1963 г. прямо устанавливалось, что Верховный Суд обладает правами судьи по вопросам превышения власти со стороны исполнительной власти. В Алжире полномочиями рассмотрения исков о превышении власти после получения независимости (1963 г.) по первой и последней инстанции также был наделен Верховный Суд166.
В Эквадоре в ст.З Закона об административной юстиции 2008 г. прямо устанавливается следующее: «Иск об аннулировании, или о превышении власти, или объективный иск обеспечивает исполнение объективной юридической нормы административного характера и может быть подан любым лицом, имеющим непосредственный интерес в споре и заявляющим в суд прошение об аннулировании оспариваемого акта по причине его порочности (незаконности)».
В отдельных странах, воспринявших модель иска о превышении власти, могут претерпевать изменение его название или отдельные элементы, однако, неизменным остаются его сущностные характеристики, и он неизменно интерпретируется в паре с иском в порядке «полной административной юрисдикции», т.е. иском о защите субъективного публичного права.
Так, в Мексике, как пишет мексиканский автор Рубен Агирре Пангбурн (Ruben Aguirre Pangburn), для административной юстиции движущей силой были решения Госсовета Франции и иск о превышении власти, вместе с тем авторы закона о налоговой юстиции сделали целую серию их «переложений» для адаптации иностранных механизмов в национальную правовую систему и начиная с 1936 г. иск о превышении власти (объективный иск) пользуется большим престижем в Федеральном суде административной и налоговой юстиции, который, наряду с этим иском адаптировал также институт ампаро. Как отмечает этот автор, мексиканская модель административной юстиции является смешанной, и это констатировал Верховный Суд Справедливости в одном из своих решений в 2000 г. Он объясняет данное обстоятельство тем, что Федеральный трибунал административной и налоговой юстиции в отношении одних административных актов действует как трибунал по их аннулированию, имея цель контроль законности актов и защиту объективного права, а в отношении других актов он действует как трибунал полной административной юрисдикции для защиты нарушенного или субъективного публичного права, используя решение об аннулировании акта не только для признания его незаконности, но и для установления права истца, приговаривая администрацию к его восстановлению167.
При этом, учитывая, что в рамках реализации администрацией дискреционных полномочий частное лицо обладает не корреспондирующими ее обязанностям правами, а лишь законными интересами, то для подачи иска о превышении власти было достаточно лишь законного интереса.
Как во Франции, так и в других странах, использующих иск о превышении власти, данный иск называется объективным. Это название обусловлено характером его цели: он направлен на восстановление объективного правопорядка, нарушенного административным актом, посредством аннулирования этого незаконного акта. В рамках данного искового процесса важно не восстановление субъективного публичного права или законного интереса частного лица, нарушенных этим оспариваемым актом, а именно восстановление объективной законности. Образно характеризуя ситуацию с подачей объективного иска, французский автор
Г.Ренар пишет: в этом случае именно закон является тем, кто «ранен», кто взывает к возмездию и кто получает сатисфакцию168. Причем оспариваемый акт может быть только аннулирован, но не изменен или заменен. И судья не может принять в этом случае необходимый акт, чтобы заполнить пробел, который может возникнуть при аннулировании акта.
Иск о превышении власти, как во Франции, так и в других странах, может быть подан даже тогда, когда отсутствует нарушение субъективного права, а у заявителя наличествует лишь законный интерес, т.е. в случаях использования администрацией дискреционных полномочий и злоупотребления властью. При подаче этого иска заявитель не просит восстановить нарушенное право или его status quo ante, а только аннулирование акта как средства защиты нарушенного объективного права. В отличие от иска в порядке «полного спора» и защиты нарушенного права, суд может решать лишь вопрос о том, имел носитель власти, принявший оспариваемый акт компетенцию для этого. Если будет установлено, что превышены при издании акта полномочия, нарушены законные требования и формальности, то он подлежит только аннулированию без исследования каких-либо фактов или обстоятельств.
Этот процесс по разбирательству иска о превышении власти как во французском праве, так в административно-спорном производстве других стран, в известной мере, рассматривается как односторонний, поскольку орган публичной администрации не считается стороной процесса и ее участие в нем больше состоит в том, чтобы информировать, чем защищаться или защищать принятый акт. Судебный процесс в этом случае - это своего рода процедура деятельности органа по контролю за законностью, с той лишь разницей, что эта процедура, по существу своему, юрисдикционная 169. Производство в суде при разбирательстве данного иска - это, своего рода, расследование. Оно - суть следствие по акту, поскольку иск о превышении власти направлен не на осуждение кого-то, а на осуждение чего-то. Речь идет в этом случае о разногласии без судебного спора, поскольку у заявителя нет оппонента. В этом судебной процессе интерес состоит больше в проверке акта и выявлении его соответствия закону, чем в выяснении, кто прав -администрация или истец. Следовательно, в иске о превышении власти истец всего лишь заявляет о том, что определенный административный акт является незаконным, что не соответствует норме права высшей юридической силы с целью объявления судом его ничтожности. Соответственно, претензия состоит не в утверждении каких-либо фактов или юридических оснований, исходя из которых заявитель требует восстановления нарушенного права, а исключительно направлена на то, чтобы суд объявил об отсутствии у административного акта юридической силы по мотивам, указанных в заявлении, например, из-за противоречия нормам права, имеющим большую юридическую силу, либо из-за нарушения компетенции посредством узурпации, или превышения власти, либо из-за злоупотребления властью, нарушения процедуры принятия акта либо его ошибочной мотивации170.
Похожие диссертации на Превышение власти как категория административного права : сравнительно-правовое исследование
-
-
-
-
-
-
-
-
-
