Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой анализ развития бюджетной системы и межбюджетных отношений в России 12
1. Развитие бюджетной системы СССР и особенности правового регулирования межбюджетных отношений внутри нее 12
2. Бюджетное регулирование в СССР 27
3. Основные этапы эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации в 90-е годы XX века: на основе анализа законодательства
Глава 2. Теоретико - методологические аспекты исследования межбюджетных отношений в Российской Федерации ... 55
1. Понятие межбюджетных отношений, их правовая сущность и соотношение с другими понятиями 55
2. Основные правовые принципы построения межбюджетных отношений в Российской Федерации 73
Глава 3. Правовые механизмы осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации 89
1. Правовое регулирование разграничения доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ как основа вертикального выравнивания га бюджетов 89
2. Правовые аспекты создания целевых государственных бюджетных фондов и оказания финансовой помощи из их средств как основа горизонтального выравнивания бюджетов субъектов РФ 110
3. Основные проблемы осуществления межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями (на примере Липецкой области) 129
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 158
- Развитие бюджетной системы СССР и особенности правового регулирования межбюджетных отношений внутри нее
- Понятие межбюджетных отношений, их правовая сущность и соотношение с другими понятиями
- Основные правовые принципы построения межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Правовое регулирование разграничения доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ как основа вертикального выравнивания га бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретических разработок проблем межбюджетных отношений в условиях проведения административной и бюджетной реформ, включая институты разграничения полномочий между различными уровнями власти.
Проведение федеративной реформы российского государства в начале 90-х годов XX столетия коренным образом изменило основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами власти различных уровней. Высокие темпы развития российского федерализма не всегда позволяли государственным органам власти вести эффективную, законодательно урегулированную политику межбюджетных отношений.
Необходимость изучения правовых основ межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации вызвана, в первую очередь, тем, чтобы наиболее эффективно с помощью правовых методов сгладить все противоречия, имеющиеся в этой сфере сегодня и обеспечить в конечном итоге баланс интересов государства и населения. Инструментами достижения такого баланса являются правовые механизмы разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также механизмы предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России. При этом залогом успешного развития системы межбюджетных отношений является четкое соответствие реформ принципу бюджетного федерализма как основе построения бюджетной системы Российской Федерации.
Во-вторых, изучение правовых основ межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях - сегодня довольно сложный процесс. Это
связано с разнородностью изучаемых регионов и их муниципальных образований.
Выбор настоящей темы исследования предопределен также тем, что существующее в настоящее время состояние правовой регламентации межбюджетных отношений не устраивает ни один из уровней власти. Свидетельством тому является постоянная критика в средствах массовой информации со стороны федеральных, региональных и местных властей.
В ходе административной и бюджетной реформ вопросы
межбюджетных отношений становятся для современных законодателей наиболее актуальными и подлежат скорейшему рассмотрению. В последнее время бюджетное законодательство развивается очень стремительно. В течение 2004 года Государственной Думой Российской Федерации принят целый пакет документов по вопросам реформирования бюджетной и налоговой систем государства. Принятие данных документов сопровождается активными дискуссиями в средствах массовой информации, особенно это касается вопросов замены социальных льгот денежными выплатами.
Кроме этого, изменения в законодательстве о местном
самоуправлении, изменение его территориальных основ требуют
соответствующих изменений и в концепции межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, целью которой, в данном случае, является наиболее полное обеспечение деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. И хотя новое законодательство о реформе межбюджетных отношений на уровне местного самоуправления еще не начало действовать, оно уже подвергается критике со стороны ученых финансистов1.
1 Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений. // Финансы. №3.2004. С. 19-23.
Таким образом, современная система межбюджетных отношений в РФ включает в себя отношения Российской Федерации и субъектов РФ, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Соответственно функционирование бюджетов всех уровней в рамках бюджетной системы в целом заслуживает достаточного внимания со стороны научных исследований. Тем более, что в ходе административной и бюджетной реформ актуальность изучения этого вопроса достаточно высока в силу крайней нужды современной законодательной и исполнительной власти в определенных научно обоснованных разработках проблем взаимодействия между собой бюджетов всех уровней, в том числе и местных.
Объектом исследования определены общественные финансовые отношения, складывающиеся в сфере межбюджетных отношений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, урегулированные нормами права.
Предметом исследования являются нормы финансового, бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, теоретико-правовые и практические аспекты проявления межбюджетных отношений, а также материалы практики.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является комплексное изучение вопросов правового регулирования межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы путем анализа соответствующих нормативных актов и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
изучить накопленный исторический опыт в сфере правового регулирования деятельности бюджетной системы СССР и межбюджетных отношений внутри нее, провести сравнительно-правовой анализ советского
бюджетного законодательства на разных этапах развития бюджетной системы СССР;
изучить и проанализировать опыт законодательного регулирования основных проблем межбюджетных отношений, накопленный в России в ходе реформ последнего десятилетия XX века, раскрыть причины межбюджетных противоречий на каждом этапе реформирования и обобщить их положительные и отрицательные стороны с позиции сегодняшнего времени;
определить содержание понятий «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм» и выявить их сущность в бюджетной системе страны, раскрыть соотношение понятий «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм»;
обобщить и проанализировать содержание основных принципов построения межбюджетных отношений в Российской Федерации, систематизировать и классифицировать их основе конституционных принципов построения бюджетной системы Российской Федерации;
определить и рассмотреть основные правовые формы предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим, изучить основные этапы развития целевых бюджетных фондов и практику собирания и использования их средств в регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации;
выявить и раскрыть основные проблемы осуществления межбюджетных взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных образований, их влияние на бюджетно-правовой статус последних с учетом специфики Липецкой области как региона-донора;
выявить и проанализировать основные теоретические и практические проблемы, связанные с отношениями в бюджетной сфере органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления;
выработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию бюджетного законодательства в сфере межбюджетных отношений.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания: историко-правовой, диалектический, системного анализа, социологический, логический, лингвистический, сравнительного правоведения, прогнозирования и моделирования. Положения и выводы диссертации основаны на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и нормативно-правовых актов, законодательства и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и обобщении практики финансовой деятельности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере межбюджетных отношений.
При написании диссертации был проанализирован и обобщен опыт зарубежных стран в правовом регулировании межбюджетных отношений, что позволило выявить некоторые особенности во взаимоотношениях органов власти различных уровней власти в бюджетной сфере различных государств.
Состояние научной разработанности темы. Исследованием основ межбюджетных отношений в Российской Федерации занимались на протяжении последних лет целый ряд ученых. Однако, как правило, такие исследования затрагивали какие-либо частные вопросы.
Вопросы бюджетной деятельности рассматривались в трудах дореволюционных ученых: М.Д. Загряцского, И.Х Озерова, М.М. Сперанского, И.И. Янжула.
Для исследования поставленных в работе вопросов автором были изучены также труды таких ученых, внесших существенный вклад в разработку вопросов финансового и административного права, как
А.П. Алехин, К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, Т.А. Вершило, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.В. Другова, СВ. Запольский, М.В. Карасева, М.Л. Коган, Ю.А. Крохина, Н.А. Куфакова, А.Н. Козырин, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.В.Покачалова, Е.А. Ровинский, В.М. Родионова, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева.
Большое значение для анализа правовых аспектов осуществления бюджетных отношений имеют труды ученых в области общей теории права, государственного и муниципального права и других отраслей права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Н.И. Матузова, А.В. Малько, Н.В. Хропанюка, которые в той или иной мере затрагивали вопросы, касающиеся темы диссертации.
При исследовании основных вопросов межбюджетных отношений были использованы и труды и публикации ученых-экономистов: А.В. Белова, А.Г. Игудина, В.Н. Лексина, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и других.
Не умаляя вклада названных ученых в разработку данной темы, отметим, что проведение комплексного теоретического исследования основных проблем правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации остается достаточно актуальным.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в своевременной постановке и всестороннем рассмотрении круга вопросов, касающихся правового регулирования межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Новизной отличаются предложения, направленные на совершенствование правового механизма осуществления межбюджетных отношений.
Проведенное исследование дало возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
1. Рассмотрена история развития бюджетной системы СССР, выявлены
основные особенности правового регулирования межбюджетных отношений
советского периода.
На основе анализа бюджетного законодательства обобщен опыт правового обеспечения эволюции межбюджетных отношений в 90-е годы XX века и выявлены основные этапы их реформирования, раскрыты причины межбюджетных противоречий на каждом этапе переходного периода.
Рассмотрены содержащиеся в законодательстве и современной науке формулировки понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», проведен их сравнительный анализ и выявлены основные черты, определяющие их правовое содержание и сущность.
Уточнено и теоретически обосновано понятие «межбюджетные отношения» в Российской Федерации.
5. Проведена систематизация и классификация принципов построения
межбюджетных отношений в Российской Федерации, в основу которой
положены вытекающие из Конституции РФ принципы: разграничения
полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской
Федерации и местного самоуправления и равноправия субъектов Российской
Федерации (муниципальных образований) между собой и во
взаимоотношениях с Российской Федерацией (субъектами Российской
Федерации).
Обоснована необходимость разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об основных принципах правового регулирования межбюджетных отношений» или внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ.
Обоснована необходимость внесения изменений в Федеральный Закон «О бюджетной классификации» с целью расширения
самостоятельности региональных и местных органов власти и повышения результативности бюджетных расходов.
8. Обобщены и раскрыты основные проблемы осуществления бюджетных взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных образований на примерах Липецкой области. Выявлены недостатки в правовом регулировании межбюджетных отношений, имеющиеся на этом уровне бюджетной системы и предложены меры по их преодолению.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшем для разработки и изучения проблем правового регулирования межбюджетных отношений, в ходе учебного процесса при проведении лекционных и практических занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», при разработке и чтении спецкурсов «Бюджетное право», «Основные проблемы современного бюджетного права», «Межбюджетные отношения в РФ». Выводы и рекомендации автора по проблемам правового регулирования межбюджетных отношений могут найти применение при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов любого уровня.
Апробация результатов исследования. Предложения и основные выводы диссертации были апробированы:
- при чтении лекций и проведении практических занятий по
финансовому праву в Елецком государственном университете им.
И.А. Бунина.
в научных публикациях автора;
в учебно-методических разработках;
в докладах на научно-практических конференциях;
- при обсуждениях на кафедре административного и финансового
права в Российском университете дружбы народов;
- при обсуждении на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, содержащего выводы и предложения, и списка использованных источников и литературы.
Развитие бюджетной системы СССР и особенности правового регулирования межбюджетных отношений внутри нее
Знание исторических этапов развития бюджетной системы, основных начал формирования доходных и расходных частей бюджетов всех уровней бюджетной системы как основы межбюджетных отношений . дает возможность правильно оценить процессы, происходящие в этой сфере сегодня, и попытаться взглянуть на перспективы их развития завтра. Исследованию этих вопросов уделяли внимание многие теоретики бюджетного права особенно среди них можно выделить таких ученых-исследователей как В.В. Бесчеревных и МЛ. Когана, К.Н. Плотникова и других авторов1.
В дореволюционной России начала XIX века бюджет существовал в форме ежегодной росписи доходов и расходов, составляемой Министерством финансов. Но законодательно упорядоченных правил составления, утверждения, исполнения этих росписей не было. Только во второй половине XIX - начале XX века были утверждены особые сметные правила, которыми был предусмотрен порядок формирования доходной и расходной частей государственного бюджета, оговорены права царя и представительной власти в бюджетной сфере, предусмотрено обязательное опубликование бюджета, составление отчета о его исполнении. Также в это время созданы органы, призванные осуществлять государственный контроль в бюджетной сфере. При этом интересен тот факт, что местные росписи существовали и учитывались отдельно от общегосударственных, что отвечало общим с европейскими странами принципам построения государственного бюджета.
В первые годы существования советской власти вопросы разграничения государственных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы не были законодательно четко регламентированы.
Принятие в первой Конституции (Основного закона) РСФСР в 1918 году1 устранило эти пробелы в законодательстве. Содержащаяся в ней глава 16 «Бюджетное право» закрепляла ряд бюджетно-правовых норм, в том числе и характеризующих отношения между бюджетами различных уровней. В частности, определялось, что при утверждении бюджета Всероссийский Съезд Советов или ВЦИК устанавливали, какие виды доходов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в местные Советы, а также определялись пределы обложения (статья 81). В ходе исполнения бюджета был предусмотрен такой порядок, что расходование осуществлялось из средств Государственного Казначейства на основании установленного на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или по особому постановлению Центральных органов власти (статья 83). Для удовлетворения потребностей, имеющих общегосударственное значение, в распоряжение местных Советов соответствующими Народными Комиссариатами предоставлялись необходимые государственные кредиты из средств Государственного Казначейства. При этом, названные кредиты, утвержденные по сметам на местные нужды, и все другие кредиты, предоставляемые из средств Государственного Казначейства, расходовались местными Советами исключительно в пределах своих сметных подразделений по прямому назначению и не могли быть направлены на другие цели без особого постановления центральной власти (статьи 84 - 85).
Статьей 86 вышеназванной Конституции был предусмотрен следующий порядок составления бюджетов на всех уровнях власти: «Местные Советы составляют полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Советов городов, участвующих в уездных Съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждаются соответственно губернскими и областными Съездами Советов или их Исполнительными Комитетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждаются ВЦИК и СНК». Таким образом, при составлении, утверждении и исполнении бюджета существовала четкая вертикаль власти, сочетались широкие бюджетные права высших органов -государственной власти с правами местных Советов, которым также принадлежала и некоторая инициатива при формировании и использовании финансовых ресурсов государства.
В свете исторических событий, связанных с образованием и последующим объединением пяти советских социалистических республик, в области межбюджетных отношений важным является то, что согласно декрету «Об объединении советских социалистических республик: России. Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом»1 данные республики, помимо военной организации и командования, советов народного хозяйства, железнодорожного управления и хозяйства, комиссариатов труда, объединяли и свои финансы. В этот период времени правовым основанием мобилизации и расходования денежных ресурсов республик являлся государственный бюджет РСФСР, который наряду с доходами и расходами РСФСР предусматривал доходы и расходы других республик. Законодательно этот порядок был утвержден в Правилах «О составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении финансовых смет Народных комиссариатов и прочих центральных учреждений и росписи общегосударственных доходов и расходов РСФСР на июль - декабрь 1919 года», утвержденных СНК РСФСР 24 мая 1919 года1. Следует отметить, что бюджетные взаимоотношения между республиками и РСФСР, в силу экономической развитости последней, в годы гражданской войны складывались неравнозначно, так как РСФСР постоянно оказывала финансовую поддержку наиболее пострадавшим от военных действий советским республикам, особенно Белоруссии и Украине. Наиболее четко законодательно были оформлены бюджетные взаимоотношения между РСФСР и Украиной посредством декрета СНК РСФСР от 15 июня 1920 года, утвердившего Правила «О порядке составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовых смет доходов и расходов Украинской Социалистической Советской Республики»2. Данный декрет предусматривал, что мобилизация и распределение финансовых ресурсов РСФСР и УССР происходят на основании государственного бюджета РСФСР. Но при этом государственные органы Украины были наделены широкими полномочиями по рассмотрению и утверждению смет необъединенных наркоматов.
Понятие межбюджетных отношений, их правовая сущность и соотношение с другими понятиями
Прежде чем перейти непосредственно к предмету нашего исследования необходимо коротко остановиться на правовом содержании таких понятий, как бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство и других.
Согласно Бюджетного кодекса РФ (ст.6) бюджетом признается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Как уже указывалось ранее в главах, посвященных развитию бюджетной системы, бюджетная система СССР представляла собой систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял более чем из 50 тысяч бюджетов.
В настоящее время бюджетная система РФ включает в себя несколько уровней (статья 10 БК РФ): Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; Второй уровень - бюджеты субъектов РФ (всего 89 : республиканские бюджеты - 21, краевые - 8, областные - 50, бюджет автономной области - 1, бюджеты автономных округов - 10, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга - 2) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень — местные бюджеты (всего около 13 тысяч) . В настоящее время активно осуществляется реформа местного самоуправления. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ"5 и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, местные бюджеты включают в себя: - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; - бюджеты городских и сельских поселений. Кроме того, в ноябре 2004 наметилось еще одно структурное изменение в бюджетной системе. В трех регионах РФ - Красноярском крае, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа созданы инициативные группы по подготовке объединительного референдума . В качестве обоснования объединения автономных округов в рамках Красноярского края его сторонники указывают на значительные изменения бюджетно-правового статуса созданного субъекта РФ, особенно в части распределения налоговых поступлений. Структурная перестройка бюджетной системы влечет коренное изменение ее функций в целом и функций бюджетов в нее входящих, что реализуется новой системой межбюджетных отношений, характерные черты которой проявляются во взаимоотношениях бюджетов всех уровней в реализации функций и целей бюджетной системы в целом. Бюджетная система РФ, на наш взгляд, выполняет ряд функций: - аккумуляция и централизация финансовых ресурсов; - регулирование экономических процессов (инвестиционная функция); - перераспределение финансовых ресурсов (межтерриториальное, межотраслевое, межведомственное); - социальная функция; - контрольная функция. На каждом уровне бюджетной системы проявление этих функций имеет свою специфику. Но в целом, различая их особенности, необходимо отметить, что именно благодаря соединению этих функций бюджетная система государства приобретает целостность и устойчивость, а бюджетная политика государства - способность достигать намеченных целей. Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает трактовки понятия бюджетного устройства Российской Федерации. Понятие бюджетного устройства определял Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» как организацию бюджетной системы, основанную на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР1. Современная наука финансового права, раскрывая понятие бюджетного устройства, исходит из этого определения1. Бюджетное устройство РФ базируется на нормах Конституции РФ (глава 3), определяющей федеративное устройство государства, и на нормах Бюджетного кодекса РФ, раздел 1 которого так и называется «Бюджетное устройство РФ». Помимо определения понятия бюджетной системы Бюджетный кодекс РФ (статья 28) дает четкий перечень принципов ее построения, несколько расширяя их круг по сравнению "с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ». К ним относятся следующие принципы: - единства бюджетной системы Российской Федерации; - разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; - самостоятельности бюджетов; - полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований2; - сбалансированности бюджета; - эффективности и экономности использования бюджетных средств; - общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; - гласности; - достоверности бюджета; - адресности и целевого характера бюджетных средств.
Основные правовые принципы построения межбюджетных отношений в Российской Федерации
Прежде чем перейти непосредственно к предмету нашего исследования необходимо коротко остановиться на правовом содержании таких понятий, как бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство и других.
Согласно Бюджетного кодекса РФ (ст.6) бюджетом признается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Как уже указывалось ранее в главах, посвященных развитию бюджетной системы, бюджетная система СССР представляла собой систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял более чем из 50 тысяч бюджетов.
В настоящее время бюджетная система РФ включает в себя несколько уровней (статья 10 БК РФ): Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; Второй уровень - бюджеты субъектов РФ (всего 89 : республиканские бюджеты - 21, краевые - 8, областные - 50, бюджет автономной области - 1, бюджеты автономных округов - 10, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга - 2) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень — местные бюджеты (всего около 13 тысяч) . В настоящее время активно осуществляется реформа местного самоуправления. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ"5 и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, местные бюджеты включают в себя: - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; - бюджеты городских и сельских поселений. Кроме того, в ноябре 2004 наметилось еще одно структурное изменение в бюджетной системе. В трех регионах РФ - Красноярском крае, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа созданы инициативные группы по подготовке объединительного референдума . В качестве обоснования объединения автономных округов в рамках Красноярского края его сторонники указывают на значительные изменения бюджетно-правового статуса созданного субъекта РФ, особенно в части распределения налоговых поступлений. Структурная перестройка бюджетной системы влечет коренное изменение ее функций в целом и функций бюджетов в нее входящих, что реализуется новой системой межбюджетных отношений, характерные черты которой проявляются во взаимоотношениях бюджетов всех уровней в реализации функций и целей бюджетной системы в целом. Бюджетная система РФ, на наш взгляд, выполняет ряд функций: - аккумуляция и централизация финансовых ресурсов; - регулирование экономических процессов (инвестиционная функция); - перераспределение финансовых ресурсов (межтерриториальное, межотраслевое, межведомственное); - социальная функция; - контрольная функция. На каждом уровне бюджетной системы проявление этих функций имеет свою специфику. Но в целом, различая их особенности, необходимо отметить, что именно благодаря соединению этих функций бюджетная система государства приобретает целостность и устойчивость, а бюджетная политика государства - способность достигать намеченных целей. Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает трактовки понятия бюджетного устройства Российской Федерации. Понятие бюджетного устройства определял Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» как организацию бюджетной системы, основанную на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР1. Современная наука финансового права, раскрывая понятие бюджетного устройства, исходит из этого определения1. Бюджетное устройство РФ базируется на нормах Конституции РФ (глава 3), определяющей федеративное устройство государства, и на нормах Бюджетного кодекса РФ, раздел 1 которого так и называется «Бюджетное устройство РФ». Помимо определения понятия бюджетной системы Бюджетный кодекс РФ (статья 28) дает четкий перечень принципов ее построения, несколько расширяя их круг по сравнению "с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ». К ним относятся следующие принципы: - единства бюджетной системы Российской Федерации; - разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; - самостоятельности бюджетов; - полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований2; - сбалансированности бюджета; - эффективности и экономности использования бюджетных средств; - общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; - гласности; - достоверности бюджета; - адресности и целевого характера бюджетных средств. Действующая до 1 января 2005 года редакция Бюджетного кодекса РФ (статья 129) содержала следующие принципы организации межбюджетных отношений: - распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; - разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; - выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; - равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации; С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 20 августа 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» , в котором полностью изменяется название и содержание главы, посвященной межбюджетным отношениям. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ вовсе отсутствует перечень принципов построения межбюджетных отношений. Глава 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты» офаничивается рассмотрением форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов различных уровней бюджетной системы.
Правовое регулирование разграничения доходных и расходных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ как основа вертикального выравнивания га бюджетов
Вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации более подробно определены нормами Бюджетного кодекса РФ посредством распределения и закрепления расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и разграничения и закрепления доходов между ними.
Распределение и закрепление расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством посредством выделения областей исключительной расходной компетенции каждого из уровней бюджетной системы РФ. Разграничение расходных полномочий по уровням власти происходит на основе теории «фискального федерализма», которая означает, что закрепление расходных функций органов власти должно проводиться в соответствии с географией обслуживаемого региона по принципу «расходы осуществляются на том уровне (федерация, регион, муниципалитет), население которого преимущественно пользуется услугами, обеспечиваемыми данными расходами1 ». В целом по России разграничение расходных полномочий соответствует данной теории. Например, оборона, воздушное и железнодорожное сообщение, финансируются в основном федеральным центром. Услуги регионального и местного масштаба обеспечиваются региональными и местными властями соответственно (например, финансирование дорог регионального значения осуществляется из бюджета региона, а внутри города - из местного).
Таким образом, предметом правового регулирования в области бюджетных расходов являются прямые затраты бюджетных ресурсов, необходимые для осуществления функций соответствующих органов государственной или местной власти. При этом следует отметить, что понятия «бюджетные расходы» и «государственные расходы» не тождественны. Большинство. исследователей финансового права1 рассматривают бюджетные расходы в качестве составной части государственных расходов. Например, Н.А. Куфакова в понятие государственные расходы включает «как расходы бюджетов всех уровней, то есть расходы консолидированного бюджета, в совокупности образующие централизованные расходы государства, так и расходы других государственных образований, так называемые децентрализованные расходы"».
Вопросам четкой правовой регламентации бюджетных расходов и экономного использования бюджетных средств, всегда уделялось большое внимание в науке финансового права. Как справедливо в своем диссертационном исследовании отмечает доктор юридических наук Л.К. Воронова", реализация задач требует увеличения расходов, рационального использования и, неизбежно, усиление правовой регламентации в этой области. Возрастание роли правового регулирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, экономного использования бюджетных средств делает актуальным исследование теоретических вопросов, связанных с совершенствованием механизма правового воздействия на общественные отношения в этой области. Другие современные исследователи1 также считают целью первостепенной важности для российского законодательства выработать объективные и четко сформулированные правила к распределению по уровням власти расходных полномочий.
Структура расходов,. финансируемых из федерального бюджета и из бюджетов субъектов Российской Федерации, помимо Бюджетного кодекса РФ определяется в соответствии с функциональной, экономической и ведомственной классификацией расходов бюджетов всех уровней, закрепленной Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ»". Практически регламентация расходов; финансируемых из региональных и местных бюджетов, осуществляется путем централизованного установления финансовых норм федеральным законодательством без учета возможностей данных органов власти обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Широкая сфера расходов «совместного» финансирования федеральным, региональными и местными бюджетами размывает ответственность каждого конкретного уровня власти за предоставление значительной части общественных услуг.
В связи с этим, считаем необходимым, внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «О бюджетной классификации РФ» с целью расширения самостоятельности региональных и местных органов власти и повышение результативности бюджетных расходов. Бюджетная классификация должна быть направлена на переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в то числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств1.
Таким образом, одной из основных задач реформирования межбюджетных отношений является предоставление органам власти субъектов Российской Федерации реальных расходных полномочий, сбалансированных с их финансовыми возможностями2.
На решение этой задачи направлены нормы Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»3. Указанный закон с 1 января 2005 года ввел в действие новую редакцию главы 11 Бюджетного кодекса РФ, посвященную расходам федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации. В отличие от действующей ранее редакции, определяющей приблизительный перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, в том числе с широкой сферой «совместно финансируемых» расходов, Закон вводит новое понятие «расходные обязательства» с одновременным определением прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и (или) исполнения. Согласно него, расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности
