Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Межбюджетные отношения: понятие, принципы, история развития
1. Понятие и принципы межбюджетных отношений 9
2. Динамика формирование межбюджетных отношений в Российской Федерации 28
Глава 2. Основные принципы разграничения расходов и доходов по уровням бюджетной системы
1. Понятие и порядок осуществления расходов государственных и местных бюджетов 59
2. Доходы бюджетов. Понятие и значение закрепленных доходов 87
Глава 3. Понятие и значение бюджетного регулирования. Основные методы бюджетного регулирования на современном этапе
1. Понятие регулирующих доходов. История развития института 107
2. Формы прямой финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 120
Заключение 155
Библиография 161
- Понятие и принципы межбюджетных отношений
- Динамика формирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Понятие и порядок осуществления расходов государственных и местных бюджетов
- Понятие регулирующих доходов. История развития института
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность и значение темы исследования обусловлены необходимостью теоретических разработок проблем межбюджетных отношений в условиях проведения в Российской Федерации экономических и политических реформ.
Быстрое развитие бюджетных отношений федеративного государства, развитие гражданского общества, безусловно, требует четкого правового регулирования. Бюджетное право - тот инструмент, с помощью которого возможно разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечить правовыми средствами баланс их финансовых интересов.
Действующее бюджетное законодательство в части, регулирующей бюджетные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, далеко от совершенства, поскольку не отражает всех реалий бюджетной деятельности, содержит множество пробелов, не всегда имеет механизм реализации. Между тем, развитие России как федеративного государства предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в сфере бюджетной деятельности.
Бюджетное право в последние годы развивается очень стремительно. Значительно расширился круг источников бюджетного права, в том числе за счет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, однако в результате возникла проблема противоречия и несоответствия регионального бюджетного законодательства федеральному.
Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов делают чрезвычайно важным выявление особенностей политики межбюджетных
4 отношений в России. Особое значение приобретает поиск новых форм
регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации
федеральным правительством. Высказывается предложение постепенно
отказаться от регулирующих доходов или, по крайней мере, существенно
ограничить их использование с целью перехода к реализации принципа «один
налог - один бюджет». Поэтому очевидна необходимость изучения
современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с
практических позиций.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся между участниками межбюджетных отношений при осуществлении принадлежащих им прав.
Предметом исследования являются нормы финансового права, закрепленные в соответствующих нормативно-правовых актах, и процесс их воздействия на отношения, составляющие объект исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания, в частности, диалектический метод с системно-структурным подходом к изучению материала, сравнительно-правовой метод, исторический метод, формально-логический метод и др.
Использование в диссертации указанных методов познания предоставило автору возможность рассмотреть основные принципы разграничения расходов и доходов по уровням бюджетной системы, исследовать роль и значение бюджетного регулирования, сформулировать понятие и принципы межбюджетных отношений.
Состояние научной разработанности темы. В советский период вопросы теории бюджетных отношений в федеративном государстве освещались в работах таких ученых, как В.В. Бесчеревных, Л.К Воронова, М.Л. Коган, Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева и др. Исследованию проблем правового регулирования бюджетных отношений, взаимоотношениям бюджетов уделяли внимание также М.А. Гурвич, Б.Н. Иванов, Н.А. Куфакова, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин. В Российской Федерации исследованием межбюджетных отношений занимаются на протяжении последних лет целый ряд отечественных
5 ученых и специалистов-практиков, как юристов, так и экономистов. Среди них
можно выделить С. Ассекритова, В. Широбокова, О.В. Берга, О. Богачеву, Е.В.
Бушмина, М.В. Романовского, О.В. Врублевскую, В. Лексина, А. Швецова, Л.К.
Воронову, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Л.А. Дробозину, Ю.В. Другову, А.Г.
Игудина, М.И. Канкулову, М.В. Карасеву, A.M. Лаврова, И.Г. Денисову, Э.Д.
Соколову, А. Улюкаева, М.И. Ходоровича, С.Н. Хурсевича и многих других. В
2002 - 2003 годах были изданы три серьезных исследования: монография Ю.А.
Крохиной «Бюджетное право и российский федерализм», посвященная одной
из наиболее актуальных проблем финансового права - распределению
компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, работа В.Б.
Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными
финансами: опыт, проблемы, перспективы», в которой рассмотрены
теоретические и прикладные аспекты развития системы бюджетного
федерализма в Российской Федерации,, а также монография А.Д. Селюкова
«Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового
регулирования».
Вместе с тем, по нашему мнению, многие вопросы межбюджетных отношений пока остаются недостаточно глубоко изучены или вообще не входят в круг исследования.
Научная новизна определяется современной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере бюджетной деятельности России как федеративного государства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы межбюджетных отношений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Проведенное исследование позволило автору определить межбюджетные отношения как основанную на бюджетных правоотношениях систему межуровневого взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также межрегионального взаимодействия субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия муниципальных
образований на соответствующих уровнях бюджетной системы, построенную на принципах бюджетного федерализма. От всей совокупности бюджетных правоотношений межбюджетные отношения отличаются более узким кругом участников - в межбюджетные отношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования).
2. В целях определения термина «межбюджетные отношения»
исследуется соотношение понятий межбюджетных отношений, бюджетного
федерализма, фискального федерализма, бюджетно-налогового федерализма. В
результате автор пришел к следующим выводам. Бюджетный федерализм -
понятие, вытекающее из более общего понятия федерализма, это, скорее,
теория о том, как в идеале должны строиться отношения, а «межбюджетные
отношения» - воплощение, реализация данной теории. Можно сказать, что
идеально выстроенные и функционирующие межбюджетные отношения будут
в полной мере отражать суть бюджетного федерализма, в этом случае
смысловые содержания терминов станут идентичными. Иными словами, когда
межбюджетные отношения в России построят на научно разработанных
принципах бюджетного федерализма, можно будет сказать, что в стране -
бюджетный федерализм.
3. В систематизированном виде излагаются принципы межбюджетных
отношений. К их числу автор относит следующие принципы:
принцип равноправия субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией, а также равноправия муниципальных образований в межбюджетных отношениях с субъектом Российской Федерации и по отношению друг к другу;
принцип самостоятельности (автономности) бюджета субъекта РФ, муниципального образования;
принцип законодательного разграничения доходов и расходов между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на основе разграничения их полномочий;
- принцип основанного на объективных критериях предоставления
7 субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям финансовой
помощи, и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;
- принцип наделения законодательных органов субъектов Федерации и
муниципальных образований правом законодательной инициативы в сфере
межбюджетных отношений;
принцип стабильности межбюджетных отношений, а также своевременности финансового законодательства в сфере межбюджетных отношений;
- принцип сочетания государственных интересов и интересов населения
муниципальных образований;
принцип приоритета передачи муниципальным образованиям закрепленных и регулирующих доходов перед выделением им прямой финансовой помощи;
- принцип законодательного установления механизма контроля, мер
ответственности и механизма реализации санкций в сфере межбюджетных
отношений.
4. Обосновывается позиция о целесообразности постепенного снижения
доли отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и
иных платежей в регулирующих доходах. Без сомнения, реальная основа
самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований обеспечивается, прежде всего, наличием
закрепленных доходов, в отношении которых региональные и местные власти
вправе определять по своему усмотрению направления их использования и
расходования. Режим поступления закрепленных доходов не зависит от
вышестоящих уровней власти, этот вид доходов в полном объеме зачисляется в
бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Однако, отказ от
законодательного деления доходов бюджетов на закрепленные и регулирующие
в виду теоретической разработанности данных понятий следует признать
неверным, а изъятие этих терминов из текста Бюджетного кодекса -
преждевременным на данном этапе развития межбюджетных отношений.
5. В результате тщательного изучения законодательства и научных
8 публикаций предлагается и уточняется существующий понятийный аппарат;
уточняются понятия расходов и доходов бюджетов, бюджетного регулирования
и форм его осуществления, и др. Закрепление в Бюджетном кодексе
уточненных автором определений бесспорно внесет порядок в структуру
межбюджетных отношений и позволит избежать ошибок, связанных с
различиями в трактовке терминов.
6. На основе анализа научных разработок и существующего нормативно-правового регулирования проведена классификация и систематизация форм прямой финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. Рассмотрена история правового регулирования финансовой помощи в Российской Федерации, дана характеристика целевых бюджетных фондов, разработаны меры по дальнейшему совершенствованию форм прямой финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем бюджетной деятельности Российской Федерации, возможностью апробации ряда выработанных предложений в процессе дальнейшего развития межбюджетных отношений, при разработке нового или совершенствовании действующего законодательства и практики бюджетной деятельности государства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в двух статьях и выступлении на российской научной конференции. Результаты исследования активно использовались в учебном процессе по курсу «Финансовое право» в Московском Государственном Университете им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации определена её содержанием. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и принципы межбюджетных отношений
Проблемы межбюджетных отношений обсуждаются давно и в государственных органах, и в научных кругах, и в прессе, однако до полного их решения еще далеко. За все годы реформирования взаимоотношений центра с субъектами Федерации в сфере государственных финансов по-прежнему остается много нерешенных проблем.
В советский период специалистами финансового права отмечалась важность межбюджетного регулирования. По мнению Н.И. Химичевой, необходимость регулирования местных бюджетов «определяется задачами обеспечения повсеместного развития местного хозяйства, равномерного удовлетворения культурно-бытовых и других потребностей населения, так как различные экономические и другие условия в различных областях (краях) приводят к поступлению неодинаковых сумм от одних и тех же видов налогов и доходов»1.
Л.А. Давыдова считает, что роль каждого вышестоящего бюджета заключается не только в финансировании расходов соответствующего уровня, но и в том, что он выступает своеобразным гарантом финансирования минимально необходимых расходов входящих в его состав административно-территориальных единиц. Это выражается в выделении денежных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет, если последний не обеспечивает финансирования такого минимума. Таким образом, осуществляется взаимосвязь всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающей в своей совокупности финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию как России в целом, так и отдельных ее регионов
Значимость задач межбюджетного регулирования в советский период отмечал также М.И. Пискотин. Он писал: «Существует ряд экономических и финансово-технических факторов, не связанных с взаимопомощью, но делающих необходимым территориальное перераспределение финансовых ресурсов. Наиболее важными из них являются размещение производительных сил, ценообразование и система взимания налога с оборота» . В настоящее время, соглашаясь с данным высказыванием, О.В. Берг отмечает, что фактор ценообразования в условиях рыночной экономики потерял свое значение, поскольку оно осуществляется в различных муниципальных образованиях на основе одного и того же принципа соотношения спроса и предложения, а фактор взимания налога с оборота сменился фактором взимания налога на добавленную стоимость. Однако в целом приведенные выводы сохраняют свое значение, просто на первый план выходят иные факторы .
Как показывает международный опыт федеративных государств, выделяются две модели федеративных межбюджетных отношений. Первая — дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров -федеративного центра и субъектов федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, и в которой полномочия местного самоуправления в значительной мере определяются субъектом федерации. Вторая -корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены. Первая модель характерна, например, для Канады и Индии, вторая - для США и Бразилии4.
В Российской Федерации целью государственной политики в сфере межбюджетных отношений является решение нескольких задач. Первая сводится к выравниванию финансового потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований по горизонтали. Эта задача служит обеспечению другой цели - достижению сбалансированности доходов и расходов каждого регионального и местного бюджета. Вторая задача заключается в повышении заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, стимулирование мер по рационализации расходов1.
В нашей стране законодательное закрепление термин «межбюджетные отношения» получил в Бюджетном кодексе . Статья 6 определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
В определении можно найти несколько недостатков. Во-первых, подобное определение недостаточно полно раскрывает сущность межбюджетных отношений, поскольку в нем игнорируются связи и противоречия, возникающие между бюджетами одного уровня бюджетной системы. Межбюджетные отношения следует рассматривать в комплексе, как основанную на бюджетных правоотношениях систему межуровневого взаимодействия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия органов местного самоуправления на соответствующих уровнях бюджетной системы .
Динамика формирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Рассматривая в рамках диссертационного исследования состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе считаем необходимым рассмотреть развитие этих отношений за последние годы. Автор делает это с целью получения ответа на вопрос: существовали ли межбюджетные отношения, бюджетный федерализм в СССР, в РСФСР как составной части Союза ССР или же это новые для России понятия?
Анализ литературы показал, что по этому вопросу ведется дискуссия. Большинство авторов считают, что о преемственности говорить следует, что бюджетный федерализм - явление не новое для России. Пусть этот термин ранее не употреблялся, но принципы бюджетного федерализма были закреплены еще в союзном законодательстве. Бюджетные права союзных республик были довольно широкими: республики самостоятельно определяли состав доходов и расходов своих бюджетов, порядок разграничения доходов и расходов между видами бюджетов, порядок составления, рассмотрения и утверждения этих бюджетов и отчетов об их исполнении1. Ю.В. Другова соглашается с такой точкой зрения, хотя и отмечает, что не надо забывать о существовании наряду с широкими бюджетными правами республик строгой зависимости нижестоящего бюджета от вышестоящего и о вхождении всех видов бюджетов в Госбюджет СССР . Разделяет мнение о преемственности и А.Г. Игудин: «В условиях СССР, хотя формально государство и было провозглашено федеративным, по существу оно являлось унитарным. При этом в действовавшей в то время Конституции предусматривались для субъектов Союза широкие права, вплоть до выхода из федерации... Однако на практике в условиях командно-административной системы управления и жесткой централизованной плановой экономики многие из таких прав, зафиксированных Конституцией, не могли быть реализованы. Это не означает, что в условиях СССР вовсе не функционировали элементы бюджетного федерализма, и будто бы опыт в данном процессе надо черпать только за рубежом. Даже при действующем порядке утверждения единого государственного бюджета СССР, включая и бюджеты союзных республик (аналогичный подход был в этих республиках при утверждении их государственных бюджетов, а также при утверждении консолидированных бюджетов нижестоящего территориального уровня), органы государственной власти на любом уровне имели право самостоятельно утверждать бюджет и окончательно определять его объем по доходам и расходам с учетом установленных им сверху показателей бюджетного регулирования и имевшихся у них финансовых возможностей... Все это говорит о том, что в работе по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации нельзя игнорировать принцип преемственности1». Аналогично и мнение С. Ассекритова и В. Широбоковой: «Будет ошибкой утверждать, что бюджетный федерализм в России начали строить на пустом месте. Как принцип сочетания общегосударственных и региональных интересов он, безусловно, существовал и прежде, однако реализовывался с помощью плановых механизмов. Но при этом действовали и распределение доходов по уровням бюджетной системы, и многоканальная налоговая система, и регулирующие доходы, и многие другие элементы бюджетного федерализма»2.
Бюджетная система СССР, чье формирование завершилось в 1938 году3, просуществовала более пятидесяти лет. Основы бюджетной системы были сориентированы на административно-распределительную систему управления народным хозяйством страны. Основным принципом, по которому происходило распределение доходов и расходов внутри бюджетной системы между отдельными бюджетами, являлся принцип подчиненности. Каждое предприятие (организация, учреждение) вступало во взаимоотношения с бюджетом по платежам и ассигнованиям исходя из своей подчиненности1. Высшая степень централизованности формирования и осуществления бюджетной политики обеспечивала соответствие этой политики целям выполнения плановых заданий. В отличие от финансовых систем многих федераций, где структура распределения доходов относительно стабильна и унифицирована, в СССР она менялась ежегодно, причем каждый раз по-новому. Меры по перераспределению доходов использовались лишь как административное средство упрощения системы централизованного распределения ресурсов между республиками: доходы собирались финансовыми органами районного уровня и в соответствии с системой сложных соглашений либо оставались на местном уровне, либо передавались в органы государственного управления более высокого уровня. Система предусматривала распределение большинства доходов в процессе переговоров между центром и союзными республиками. Органы власти каждого уровня имели право ежегодно оставлять в своем распоряжении определенную долю доходов, которые собирались на их территории. В 1989 году союзному уровню было выделено 53% общей суммы доходов, союзным республикам - 26% и местным органам - 21%2.
Понятие и порядок осуществления расходов государственных и местных бюджетов
Государственные и муниципальные расходы - одна из сторон финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Она неразрывно взаимосвязана с другой стороной финансовой деятельности -аккумуляцией денежных средств в государственные и муниципальные фонды. Государственные и муниципальные расходы являются частью финансово-правовых отношений, на основе которых происходит процесс использования денежных средств централизованных и децентрализованных фондов по различным направлениям.
В настоящей работе автор попытается прежде всего обозначить юридическое местоположение расходов региональных и местных бюджетов в структуре расходов, а также дать правовой анализ механизма распределения расходов между звеньями бюджетной системы.
Принято считать, что свое место в финансовой науке категория «государственные расходы» получила в 60-е годы XIX века и уже к концу XIX века сформировалась точка зрения, что государственные расходы имеют большее значение, чем доходы1. Необходимо, однако, отметить, что несмотря на общее признание в финансово-правовой литературе приоритета государственных расходов (в том числе и зарубежными авторами), в большинстве учебников и учебных пособий, изданных в России за последние годы, главы (разделы) о доходах следуют ранее глав (разделов) о расходах2. То же видим и в Бюджетном кодексе: доходам бюджетов посвящен раздел II, а расходам - раздел III.
Государственные расходы, по мнению Н.А. Куфаковой, - это «непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами предприятий и организаций»1.
Л.К. Воронова определяет государственные расходы как «затраты государства, выражающие урегулированные правовыми нормами экономические отношения, складывающиеся при распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и обеспечивающие его бесперебойное функционирование» . Н.И. Химичева обращает внимание на публичный характер государственных расходов3.
Схоже и определение государственных расходов, данное в финансово-кредитном словаре: «Государственные расходы - денежные затраты государства, связанные с его функционированием и использованием огосударствленной части национального дохода. Социально-экономическая сущность государственных расходов, сфера охватываемых ими денежных отношений зависят от ... роли и функций государства»
Как отмечает Ю.А. Крохина, расходы государства являются объективно необходимыми, они идут параллельно с любым действием государственного органа или должностного лица в целях и от имени государства. В данном случае государство воздействует не на саму категорию государственных расходов, а на поступки должностных лиц или государственных органов по поводу осуществления деятельности в сфере расходования государственных денежных средств. При этом государство реализует свои расходные полномочия как непосредственно через систему органов власти и управления, так и через принадлежащие ему предприятия, организации, учреждения1.
Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему, которая отражает прямое распределение и перераспределение национального дохода государства. Многообразие государственных расходов обусловлено прежде всего природой и функциями государства, его территориальным устройством, экономическим развитием общества, реализацией принципов бюджетного федерализма и т. п.
Государственные и муниципальные расходы классифицируются по разным основаниям. Необходимость классификации рассматриваемого финансово-правового института определяется сущностью государственных расходов, их правовым закреплением и необходимостью выявления месторасположения в их структуре бюджетных расходов.
Прежде всего, как справедливо замечает Н.И. Химичева2, государственные и муниципальные расходы следует подразделить в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, на государственные и муниципальные. Развивая эту классификацию расходы подразделяют на три группы соответственно уровням организации власти в Российской Федерации: федеральные расходы и расходы субъектов Федерации (вместе составляющие государственные расходы), а также расходы местного значения, или муниципальные.
Понятие регулирующих доходов. История развития института
Российская Федерация - государство, состоящее из 89 субъектов Федерации, которые характеризуются большой степенью социально-экономической дифференциации. Межтерриториальные различия уровня экономического развития, налоговой базы, условий, определяющих расходные потребности региональных бюджетов, приводят к существованию высокой значимости бюджетного регулирования. Несмотря на наличие у всех бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований закрепленных доходов, нередко их объем не покрывает в полной мере необходимые затраты. В этой связи у вышестоящих органов власти возникает необходимость ежегодного предоставления отчислений от своих источников доходов в нижестоящие бюджеты в целях сбалансирования их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений, как писал М.И. Пискотин, осуществляется регулирование каждого бюджета
Как отмечает Ю.А. Крохина, появлению термина «бюджетное регулирование» в начале 30-х годов в финансовой литературе предшествовало употребление понятия «система подкрепления республиканских и местных бюджетов». Сфера применения бюджетного регулирования, как и содержание этого понятия находятся в постоянном развитии и в настоящее время являются достаточно дискуссионными. В современной финансовой литературе выделяются широкий и узкий подходы к определению бюджетного регулирования.
Сторонники широкого понимания бюджетного регулирования1 трактуют его как «перераспределение бюджетных средств государства в пользу его менее благополучных образований, а также с целью временного выравнивания доходов и расходов в бюджетах его образований»
Сторонники узкого понимания бюджетного регулирования3 относят к объекту правоотношений данной сферы только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них. М.И. Пискотин, к примеру, писал: «Поскольку закрепленные доходы покрывают лишь часть расходов каждого бюджета, ему ежегодно предоставляются отчисления от государственных налогов и доходов. Путем установления таких отчислений осуществляется регулирование каждого бюджета, сбалансирование его доходов и расходов»4. Несмотря на то, что определяя бюджетное регулирование, одни авторы акцентируют внимание на материальном содержании отношений рассматриваемой сферы - то есть на достаточном объеме регулирующих доходов; другие - на особом характере процесса распределения; третьи - на плановом характере, в рамках узкого подхода основным элементом бюджетного регулирования является наличие непосредственной связи между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющееся как соотношение части и целого. А материальный, плановый и процессуальный аспекты бюджетного регулирования служат дополнительными элементами его характеристики.
Вероятно, узкий подход к пониманию бюджетного регулирования более верен, поскольку не отождествляет бюджетное регулирование с бюджетным балансированием (что имеет место у сторонников широкой концепции), тем самым не расширяя круг объектов правоотношений этой сферы. «Выступая, наряду с закреплением доходных источников, методом распределения бюджетных доходов, - писала И.Г. Кутафина, - бюджетное регулирование одновременно является лишь одним (пусть и основным) из методов бюджетного балансирования»2. Интересно определение бюджетного регулирования, данное А.Д. Селюковым: « ... «бюджетное регулирование» представляет собой совокупность средств и методов разграничения и перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы, применяемых в ходе осуществления бюджетного процесса в соответствии с принципами строения и функционирования бюджетной системы. Оно направлено на приведение в соответствие объема доходов каждого регионального и местного бюджета с объемом закрепленных за ним обязательных расходов и предполагает передачу доходов вышестоящих бюджетов бюджетам нижестоящим. Бюджетное регулирование является частью процессов разграничения и перераспределения средств между бюджетами» . В состав бюджетного регулирования А.Д. Селюков включает регулирующие доходы, финансовую помощь, взаимные расчеты и компенсации, собственные доходы бюджетов.
