Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Административная реформа в россии как предмет правового регулирования 12
1 Административная реформа как явление государственной деятельности 12
2 Исторический опыт управленческих преобразовании в россии . 42
3 Общие подходы к правовому регулированию административной реформы в российской федерации .70
ГЛАВА 2. Правовое регулирование направлений административной реформы ...95
1 Правовое регулирование управления по результатам 95
2 Административные регламенты, понятие, содержание и правовое регулирование регламентации . 119
3 Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг . 171
Заключение 206
- Административная реформа как явление государственной деятельности
- Общие подходы к правовому регулированию административной реформы в российской федерации
- Административные регламенты, понятие, содержание и правовое регулирование регламентации
- Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг
Введение к работе
Актуальность настоящего диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти.
Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.
Будучи инструментом оптимизации власти, административная реформа должна получить серьезную правовую основу. В противном случае административная реформа останется теоретическим построением, а не реально работающим механизмом. Поэтому при планировании и реализации мероприятий административной реформы требуется правовое регулирование всех ее направлений. Действующая правовая база, регулирующая административную реформу, еще не сформирована окончательно, что также определяет актуальность данного диссертационного исследования.
Административная реформа в Российской Федерации проводится в соответствии с Концепцией административной реформы, одобренной Распоряжением Правительства РФ1. Согласно этой Концепции
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2005 г № !789-р // СЗ РФ - 2005 - №46 -Ст 4720
административная реформа охватывает следующие пять направлений: управление по результатам, стандартизация и регламентация, оптимизация функций органов исполнительной власти, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Концепция административной реформы подразумевает модернизацию органов исполнительной власти. В настоящем диссертационном исследовании выдвинуты и обоснованы конкретные предложения по введению правовых институтов.
При формировании правовой базы административной реформы следует опираться не только на собственный исторический опыт, но и на опыт зарубежных стран, уже прошедших этап реформирования государственного аппарата, Концепция административной реформы в Российской Федерации вобрала в себя передовые идеи государственного управления, вошедшего в практику наиболее развитых зарубежных государств. В диссертации показано, что с необходимыми поправками на российскую специфику допустимо заимствовать некоторые механизмы организации деятельности органов исполнительной власти в зарубежных странах. Но при этом автоматически перенести с той же долей следования зарубежному опыту правовые формы этих механизмов не представляется возможным в силу значительных различий как в подходах к правовому регулированию, так и в правосознании государственных служащих и обращающихся к ним граждан.
И теоретики, и практики одинаково определяют цели реформы, однако находятся еще только на этапе выработки единых подходов ее проведения. Поэтому именно сейчас исключительно важна роль юридической науки. Ее задача - не идти вдогонку проводимым преобразованиям, а предвосхищать их ход.
Направления административной реформы различаются по масштабу и эффективности воздействия на систему государственного управления, а также
по специфике правового регулирования. В сфере правового регулирования наименее разработанными в научном плане являются вопросы регламентации деятельности органов исполнительной власти, стандартизации государственных услуг и управления по результатам. По некоторым направлениям административной реформы до сих пор нет системного решения об их правовом опосредовании (стандартизация, управление по результатам), а в сфере регламентации деятельности органов исполнительной власти нормативные правовые акты, принятые в 2005-2006 годах, при их реализации создали ряд практических проблем. Указанные обстоятельства обусловливают рассмотрение именно этих направлений в рамках настоящего исследования.
В целях создания эффективного правового инструментария административной реформы необходимо проведение правовых исследований, предусматривающих научное моделирование путей дальнейшего развития правового регулирования в данной сфере общественных отношений, содержащих обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и по практике его применения.
Степень разработанности проблемы» Ввиду новизны разрабатываемой проблемы достигнутый в настоящее время уровень исследования вопросов правового регулирования направлений административной реформы не в полной мере отвечает потребностям теоретико-познавательного и практического свойства и не отражает всей значимости изучаемого явления для развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики.
Среди ученых, комплексно изучающих данную правовую тематику, следует отметить И.Л. Бачило, Н.А. Игнатюк, М.А. Краснова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Э.В. Талапину, Л.К. Терещенко, Ю.А Тихомирова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, В.Е. Чиркина, М.А. Штатину и др. Историко-правовой аспект проблемы рассматривается в работах Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, В.И. Щепетева.
Количество работ, посвященных тематике административной реформы, невелико. Поэтому теоретической основой исследования правового регулирования административной реформы являются также труды, относящиеся к науке государственного и муниципального управления (тоже, кстати, весьма немногочисленные), и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, в том числе в сравнительно-правовом плане, и рассматриваются отдельные правовые аспекты модернизации государственного управления. Большой вклад в разработку этой проблематики внесли А.С. Автономов, Г.А. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, В.Е. Гулиев, СВ. Королев, Н.С. Крылова, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Г.А. Тосунян, С.Д. Хазанов, Ю.Л, Шульженко и др.
Цель диссертационного исследования - определение подходов к оптимизации правового регулирования административной реформы в целом, а также выявление особенностей правового регулирования наиболее актуальных ее направлений.
Задачи исследования:
определение содержания понятия административная реформа;
выявление наиболее значимых подходов к правовому регулированию административной реформы;
выявление проблем, которые могут возникнуть при правовом регулировании административной реформы, и путей их решения;
определение системы правовых актов, необходимых для реализации основных направлений административной реформы.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются подлежащие регулированию или уже урегулированные нормативно-правовыми актами общественные отношения в сфере государственного управления в аспекте административной реформы.
В исследовании представлен анализ вопросов правового регулирования административной реформы в целом, а также детально рассмотрено правовое регулирование трех основных направлений административной реформы.
Предметную область исследования составляют:
текущая практика реализации основных направлений административной реформы в России;
правовые акты, регулирующие как административную реформу в целом, так и отдельные ее направления, а также проекты нормативных правовых актов в исследуемой области.
Юридической базой исследования явились нормы действующего административного, конституционного и других отраслей российского права.
Методологическую основу работы составляет комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались различные общенаучные методы исследования, в том числе: общенаучный диалектический, формально-логический, исторический, аналитический, структурно-функциональный, а также сравнительно-правовой и технико-юридический методы.
Научная и нормативно-правовая база исследования.
Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют научные труды российских и западных ученых, занимающихся вопросами, связанными с государственным управлением и исполнительной властью. В ходе исследования использовались общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному праву, теории государства и права, российскому федерализму.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые
акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также фактические данные о реализации правовых актов, в том числе полученные в ходе работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования связана с рассмотрением правового регулирования административной реформы как комплексного сегмента правовой системы, имеющего свои особенности.
В диссертации впервые исследованы проблемы правового регулирования административной реформы как в теоретическом аспекте, так и в аспекте рассмотрения отдельных ее направлений. Кроме того, в работе проводится анализ практического применения технологий административной реформы на основе опыта работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы, причем не только на уровне федеральных органов исполнительной власти, но и на уровне субъектов РФ. Проведенный анализ позволяет выявить наиболее оптимальные модели правового регулирования основных направлений административной реформы: административного регламентирования, стандартизации государственных услуг, управления по результатам.
На защиту выносятся следующие положения диссертации:
1. Осуществление административной реформы в Российской Федерации невозможно без законодательного установления обязательных для органов исполнительной власти правил поведения. Модель, когда сами органы исполнительной власти принимают на себя обязательства перед потребителями публичных услуг, в Российской Федерации не может быть применена.
В этой связи необходимым является принятие федеральных законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг» (в качестве двух отдельных федеральных законов).
При осуществлении нормативного правового регулирования административной реформы, несмотря па наличие в ней различных элементов, необходимо соблюдение терминологического единства нормативного массива, системы взаимных ссылок между нормативными правовыми актами, затрагивающими разные аспекты административной реформы.
Система нормативных правовых актов, опосредующих административную реформу, относится в основном к административному законодательству, однако частично затрагивает сферу финансового (бюджетного) законодательства. В связи с этим можно ставить вопрос о комплексной отрасли законодательства - законодательстве об административной реформе.
Представляется возможным обозначить формирование института административного права - права административных регламентов, включающего элементы служебного права, правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти и правового регулирования управления в конкретных сферах.
Правовое регулирование управления по результатам помимо соответствующих положений Бюджетного кодекса Российской Федерации должно включать постановление Правительства Российской Федерации, комплексно и детально регулирующее административные взаимоотношения и этапы процедуры принятия, исполнения и контроля исполнения решений в рамках управления по результатам (целеполагание, планирование деятельности, анализ результатов и оценка).
Поскольку модель планирования деятельности в целом идентична для всех органов исполнительной власти, целесообразно принятие административных регламентов планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, основой для которых мог бы стать соответствующий типовой административный регламент планирования, утверждаемый Правительством Российской Федерации.
1. Стандарт государственной услуги является одним из базовых элементов перехода к управлению по результатам вследствие наличия четкого результата оказания государственной услуги, возможности оценки ресурсного обеспечения, для чего требуется закрепление стандарта государственной услуги как нормативного правового акта.
8. Постановлением Правительства Российской Федерации должен быть утвержден единый для всех органов исполнительной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) стандарт государственного обслуживания, то есть взаимодействия граждан или организаций с органом исполнительной власти по их инициативе не в связи с оказанием органом исполнительной власти конкретных государственных услуг.
Регламентация взаимодействия лица с органами исполнительной власти не по инициативе лица (контрольные процедуры и так далее) также должна регулироваться нормативным правовым актом большей юридической силы, чем акты соответствующего органа исполнительной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы непосредственно при разработке правовых актов, необходимых для реализации Концепции административной реформы в 2006-2008 годах.
На основании теоретических и практических выводов и предложений, сформулированных в диссертации, могут быть скорректированы мероприятия по реализации направлений административной реформы.
Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по административному праву Российской Федерации, а также в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Апробация работы выразилась в использовании автором ее положений в ходе работы в Правительственной комиссии по проведению административной
реформы, а также в публикациях по теме работы; в выступлениях на научно-практических конференциях и круглых столах.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора.
Структура работы определена содержанием темы и включает введение, две главы, состоящие из трех параграфов каждая, заключение, шесть приложений и библиографию.
Административная реформа как явление государственной деятельности
Преобразования системы управления государством носят постоянный и неизбежный характер, что вызвано необходимостью адаптации существующих институтов власти к развитию страны. В системе управления государством, как известно, существуют три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. В рамках данной работы рассматриваются изменения, затрагивающие одну ветвь власти - исполнительную. Выбор именно этой ветви власти в данной работе определяется направленностью административной реформы, проводимой в настоящее время в Российской Федерации.
«Административная реформа инициировалась исполнительной и законодательной властью и имела целью создание сильного и эффективного государственного аппарата. Предусматривалось формирование обновленной структуры органов исполнительной власти, распределение функций между ними, определение взаимосвязей между структурными звеньями, установление определенных процедурных правил, действующих как внутри системы исполнительной власти, так и во взаимоотношениях ее с иными субъектами права и т.д.» .
Цели, задачи и направления проведения административной реформы в Российской Федерации сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Выбор исполнительной ветви власти как объекта реформирования в современной России обусловлен не только высоким процентным отношением количества государственных служащих в исполнительной власти по отношению к количеству служащих во всех трех ветвях государственной власти, но и оценкой значимости управленческих решений, инициируемых исполнительной властью в целях социально-экономического развития страны.
Среди довольно разнообразной терминологии, характеризующей изменения (реформа, преобразование, реформирование и т. д.), понятие административная реформа максимально близко отражает изменение наиболее значимой компоненты государственного управления исполнительной власти. В целом под административной реформой понимают преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества .
Под административной реформой понимают также преобразования, связанные со структурой, системой, функциями и процедурами деятельности органов исполнительной власти, мероприятия по совершенствованию института государственной службы, а также подходы к усилению судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и развитию их способности к реагированию на внешние факторы4.
Для конкретизации предмета исследования в данной работе необходима большая формализация понятия административная реформа и выявление его соотношения с другими терминами, характеризующими преобразования в области государственного управления в Российской Федерации. Требуют уточнения обе составляющие данного термина, что вызвано широкой сочетаемостью обоих компонентов термина и свободным употреблением этих компонентов в различных сферах. Так, компонент административный используется в составе понятий административно-территориальное устройство , административно-государственное управление и т. д. -последний термин конкурирует с сочетанием государственное управление. Также в целом ряде нормативных правовых актов содержатся термины реформа (в различных сферах регулирования - связь, земельные отношения, транспорт и т. д.) и реформирование (бюджетный процесс, электроэнергетика и т. д.), причем как в постановлениях Правительства, так и в указах Президента РФ. Практика применения термина реформа в нормативных правовых актах позволяет сделать вывод о том, что данный термин используется практически без ограничений, то есть имеет более широкую сочетаемость, чем термин реформирование.
Следует отметить, что в юридических науках на данный момент не сложилось единой терминологии в сфере административной реформы, что вынуждает автора настоящего исследования использовать при анализе подходы, применяемые в экономике, политологии, социологии; по этой же причине в данной работе закрепляется ряд новых терминов.
При обобщении зарубежного опыта проведения реформ государственного управления становится очевидным, что под административной реформой понимается различный набор целей, мероприятий и даже объектов реформирования.
В данной работе под административной реформой понимается комплексное изменение деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений, направленное на оптимизацию организационных структур, модернизацию административно-управленческих процессов, совершенствование выполнения органами исполнительной власти возложенных на них государственных функций и предоставления государственных услуг.
Такой подход к пониманию административной реформы позволяет максимально сузить предмет исследования, исключить из него целиком законодательную и судебную ветви власти, а также отдельные отраслевые решения (например, реформы электроэнергетики, транспорта, образования и т. д.) и проблематику государственной гражданской службы (что крайне часто исследователи рассматривают как ключевой элемент эффективности государственного управления7).
В настоящем исследовании рассматриваются ключевые компоненты управления - организационные структуры, внутри- и межведомственные взаимодействия, функции, административно-управленческие процессы и взаимодействие органов исполнительной власти с обществом.
Включенное в определение административной реформы разделение на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг отражает, с одной стороны, неотъемлемое свойство государства по реализации «легального насилия»8, властные полномочия, с другой стороны -функции государства по обеспечению граждан общественными благами9.
Общие подходы к правовому регулированию административной реформы в российской федерации
Опыт дореволюционной России и советского периода, а также зарубежных стран свидетельствует, что в вопросах совершенствования государственного управления нужна серьезная организация процесса, разработка и реализация программ, создание для этих целей специальных структур77.
Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться раньше, хотя во многом стихийно.
Так, подготовка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года придали новый импульс процессу организационных преобразований. В первом Послании Президента Федеральному Собранию РФ (1994 года), которое называлось «Об укреплении Российского государства» , было высказано предложение о принятии закона, регламентирующего федеральную государственную службу, так как регламентация осударственной службы является одним из важных компонентов административной реформы.
В Послании Президента Федеральному Собранию РФ в 1997 году «Порядок во власти - порядок в стране» главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата. Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в делом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, исполнительной властью старой системы; функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.
Основными направлениями реформирования исполнительной власти в Послании 1997 года назывались: радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений; выработка оптимальной, основанной на реальных потребностях общества структуры органов исполнительной власти; определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.
Для решения перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления следовало разработать и принять Программу государственного строительства. Основную часть Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (к сожалению, в то время этого не было сделано).
В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию с 1994 по 1999 год были сформулированы основные задачи административной реформы: сокращение числа государственных служащих; создание условий, вынуждающих государственные структуры конкурировать в области предоставления услуг населению; пересмотр показателей, по которым оцениваются результаты деятельности государственных органов; разработка программ, направленных на централизацию (или, наоборот - децентрализацию, реорганизацию) управления; повышение квалификации государственных служащих; стимулирование государственных служащих.
Сформулированные задачи позволили подготовить к 1997 году первый вариант концепции административной реформы (сам термин административная реформа был введен в четвертом варианте концепции ). В первом варианте концепции затрагивались проблемы широкого характера, в том числе проблемы взаимодействия исполнительной власти с другими публично-властными институтами. Но, поскольку на реализацию этой программы было отведено ограниченное время, разработчики сконцентрировали свое внимание на переустройстве только исполнительной власти.
В сентябре 1997 года проект концепции был направлен в Правительство РФ на заключение. Специальной комиссией, образованной Президентом по доработке концепции административной реформы, была признана готовность документа для вынесения на широкое обсуждение. Но отставка Правительства Российской Федерации в марте 1998 года и последовавший экономический кризис не позволили в тот момент утвердить концепцию административной реформы в Российской Федерации.
Поэтому сам термин административная реформа был введен в правовые акты только в 2003 году. К тому времени в российских публичных институтах (но не российском обществе) сложилось понимание как основных проблем бюрократии, проблем организации системы органов государственного управления, так и направления решений в этих областях. Требовалось обновление правового регулирования по вопросам функционирования государственного аппарата.
Административные регламенты, понятие, содержание и правовое регулирование регламентации
Реформа государственного управления предполагает реформу правового регулирования административных процедур - порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Поэтому одним из важных направлений в рамках административной реформы в Российской Федерации является внедрение административных регламентов. Административный регламент - это нормативный правовой акт, который определяет сроки и последовательность действий при принятии решения органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в орган исполнительной власти в целях реализации своих прав, законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти полномочий.
По оценкам экспертного сообщества, на начало 2004 года административный регламент должен был позволить решить целый ряд разнообразных задач: повысить управляемость в органах публичной власти, увеличить радиус эффективного контроля со стороны руководителей, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих при исполнении функций, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений, сформировать должностной регламент (то есть перейти от административно-управленческих процессов к четким предписаниям для каждого служащего), а в дальнейшем -электронный административный регламент.
Административные регламенты должны содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставляемой государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Утверждение административных регламенте должно упорядочить и конкретизировать обязательства органа исполнительной власти перед обществом. Это, в свою очередь, будет способствовать созданию процедур контроля и оценки деятельности органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения государственных услуг, сделать их комфортными, повысить открытость и прозрачность деятельности чиновников и органов власти.
В 2006-2007 годах запланировано разработать и утвердить 504 административных регламента - 174 в 2006 году и 330 в 2007. В 2006 году на заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы в качестве приоритетных были рассмотрены 40 административных регламентов. К ним относится, например, регламент по предоставлению государственной услуги - предоставление гражданину информации относительно земельных участков из кадастра объектов недвижимости.
В течение 2003-2005 годов и в настоящее время принятие регламентов рассматривается как наиболее значимое и потенциально эффективное направление административной реформы. Возник целый ряд терминов, которые используются в настоящее время в практике государственного управления: административный регламент, должностной регламен г, административный регламент исполнения государственной функции, административный регламент предоставления государственной услуги, электронный административный регламент. Содержание указанных терминов до сих пор не определено окончательно. Для того чтобы привести данные термины в систему и определить максимально эффективно их содержание, требуется проанализировать предпосылки постановки задачи регламентации, возникшие в 2003 году.
Осенью 2003 года по решению Правительственной комиссии по проведению административной реформы была начата подготовка проектов федеральных законов «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти» и «О стандартах государственных услуг». В концепции данных законопроектов была заложена задача построения нового механизма, регулирующего деятельность государственного служащего. Этот механизм должен был создать систему предписаний по отношению к содержанию работ, критериям принимаемых решений, срокам и результатам на каждом шаге процесса исполнения государственных функций. Фактически речь шла о жесткой и детальной регламентации деятельности государственных служащих, прежде всего в рамках тех функций, которые направлены на оказание государственных услуг, а также тех, которые обладают высоким коррупционным потенциалом (распределение ресурсов, государственные закупки и т. д.). Данное направление было поддержано рядом научных и общественных организаций, принявших активное участие в обсуждении концепций указанных законопроектов.
К моменту начала активного обсуждения проектов был опубликован доклад государственного образовательного учреждения - Высшей школы экономики . В этом докладе прозвучал тезис о невозможности и ненужности регламентации текущих неэффективных административно-управленческих процессов. В связи с этим в докладе указывалось, что регламент должен создаваться после описания и оптимизации административно-управленческих процессов, причем «бумажная» версия регламента должна быть как можно быстрее вытеснена электронными административными регламентами, позволяющими существенно сократить издержки контроля над исполнением регламентов. Данный подход определялся прежде всего опытом реинжиниринга бизнес-процессов в частном секторе, доказавшего свою применимость в публичном секторе.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» было введено понятие должностной регламент -основной документ, представляющий собой описание алгоритма действий государственного гражданского служащего. В соответствии с указанным законом, должностной регламент разрабатывается на основе административного регламента, что требует учета данного положения при определении содержания понятия «регламент».
Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг
В тесном взаимодействии с административной регламентацией развивается такое направление административной реформы, как стандартизация - правовое регулирование предоставления государственных услуг. Это направление административной реформы заявлено как одно из приоритетных в Концепции административной реформы.
«Преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти», - отмечал Президент Российской Федерации В. В. Путин в одном из своих выступлений.
Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает, как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством 24.
По поручению Президента была разработана и утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»125. В качестве одного из ожидаемых результатов реализации этой программы было указано достижение качественного уровня оказываемых гражданам и организациям государственных услуг, внедрение должностных регламентов государственных служащих. В 2005 году действие программы было продлено на 2006-2007 годы.
В настоящее время сложилась ситуация, когда граждане, сталкиваясь на муниципальном или региональном уровне с проблемой, будь то предоставление коммунальных услуг или вопросы, связанные с приватизацией жилья, не найдя решения своего вопроса, полагают, что решение по существу возможно только на уровне Президента или Правительства.
Именно поэтому Концепция административной реформы предполагает упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, обусловленных законами, иными нормативными правовыми актами, перед гражданами и организациями. Предоставление государственных услуг, основанное на нормах права, позволяет внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит в настоящее время к высокому уровню административного усмотрения, неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и в конечном счете к коррупции; избыточному государственному вмешательству и связанными с ним дополнительными расходами бюджета и заявителей; снижению качества государственных услуг и обслуживания; недостаточной ответственности органов исполнительной власти за исполнение возложенных на них полномочий. Введение стандартов государственных услуг должно способствовать оптимизации расходов на их оказание, качественному улучшению взаимоотношений государства и общества.
Базовая проблема существующей инфраструктуры оказания государственных услуг состоит в том, что, с одной стороны, не обеспечивается равный доступ различных категорий пользователей к государственным услугам, а с другой - ряд государственных органов в отдельных случаях навязывает государственные услуги пользователям даже тогда, когда это не обосновано с экономической точки зрения и не имеет никаких правовых оснований.
Тем самым, формирование нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, должно сопровождаться формированием и утверждением перечней государственных и муниципальных услуг, а также эффективных механизмов обратной связи с потребителями государственных услуг.
Следует отметить, что выделению проблемы стандартизации государственных и муниципальных услуг в Концепции административной реформы предшествовал анализ действующей инфраструктуры оказания услуг гражданам и организациям публичной властью. При этом экспертное сообщество акцентировало свое внимание не на качестве системы оказываемых властью услуг, а на анализе тех государственных услуг, которые навязываются властью потребителям.
Под навязываемыми гражданам и бизнесу услугами обычно понимается проведение всевозможных экспертиз, консультаций, выдача заключений и т. п. государственными органами, наделенными при этом государственными функциями по контролю и надзору.
Авторы аналитического доклада «Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждении» , рассматривая проблему навязывания государственных услуг, дают такую характеристику этим услугам как «фиктивные и избыточные». При этом фиктивной публичной услугой считается услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти. Под избыточной публичной услугой (административным барьером) понимается услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
В рассматриваемом аналитическом докладе, опубликованном в 2003 году, отмечается, что в Российской Федерации сложилась практика целенаправленного создания административных барьеров органами исполнительной власти. В качестве главной причины этого авторы видели распространенность бланкетных норм, которые позволяют органам власти право самостоятельно принимать решения о введении новых государственных услуг, об их составе (то есть тех операциях, которые заявитель должен осуществить для получения такой государственной услуги); решать вопрос платности государственных услуг.
В докладе 2003 года указывается, что орган государственной власти, по сути, самостоятельно определяет исполнителя услуги, самостоятельно принимает решение об отнесении услуги к категории платных, самостоятельно разрабатывает систему ценообразования.
