Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовой анализ публичных функций, осуществляемых коммерческими банками
1. Понятие публичных функций согласно правовой доктрине и законодательству 12
2. Понятие коммерческого банка и виды публичных функций, им осуществляемых .39
ГЛАВА 2. Финансово-правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе исполнения коммерческими банками отдельных публичных функций
1. Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках бюджетных правоотношений 76
2. Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках налоговых правоотношений 132
3. Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках валютных и кассовых правоотношений 173
Заключение .190
Список использованных нормативных актов и специальной
Литературы 199
- Понятие публичных функций согласно правовой доктрине и законодательству
- Понятие коммерческого банка и виды публичных функций, им осуществляемых
- Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках бюджетных правоотношений
- Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках валютных и кассовых правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью уточнения коммерческими банками двух видов задач, а именно, обеспечение получения участниками и учредителями прибыли посредством предоставления банковских услуг и одновременная реализация ряда функций публичного характера.
Как специфические посредники между участниками денежных отношений, они аккумулируют привлеченные денежные средства, предоставляют эти средства заемщикам, а также осуществляют расчеты между клиентами. Первоначально банки создавались только для хранения денежных средств, потом они стали выдавать привлеченные. денежные средства взаймы, еще позднее добавилась расчетная функция. Депозитная, кредитная и расчетная функции выражают сущностные признаки банков, ради осуществления которых они и создавались.
В то же время, процесс выполнения этих функций банками, в отличие от деятельности остальных хозяйствующих субъектов, имеет намного большее значение для обеспечения общих интересов. От того, как банки будут выполнять свои основные функции, зависит общее состояние экономики. Они выступают базовыми элементами инфраструктуры для развития экономических отношений, поскольку обеспечивают движение финансовых потоков между хозяйствующими субъектами.
Помимо основных функций коммерческие банки в силу предписаний. государства, выполняют ряд дополнительных функций, которые осуществляются не столько в интересах банках, сколько в интересах государства. Государство, используя свои властные полномочия, налагает на коммерческие банки, как на финансовых посредников, дополнительные обязанности, зачастую для них обременительные. Это касается, в первую очередь, бюджетных, налоговых, валютных отношений. В финансовом законодательстве закрепляются обязанности коммерческих банков по
осуществлению функций в интересах государства, то есть публичных функций. В частности, к ним относятся: обслуживание бюджетных счетов, участие в налоговом и валютном контроле, участие в контроле над осуществлением клиентами кассовых операций и т.п.
Решение данного вопроса могло бы оказать помощь в решении проблем упорядочения банковской деятельности, а также для организационного обеспечения функций государства, поскольку публичные функции коммерческих банков являются специфическим продолжением функций государства. Коммерческие банки фактически выступают агентами государства в ряде случаев по отношению к иным негосударственным организациям и физическим лицам.
Следует отметить, что данная тема представлена фрагментарно как в банковском законодательстве, так и в иных отраслях законодательства. Не проработан механизм реализации публичных функций коммерческими банками, в силу чего имеются проблемы взаимодействия банков с уполномоченными органами государственной власти в процессе исполнения банками своих публичных функций. Механизм наделения банков обязанностями по исполнению ими задач публичного характера не подкрепляется соответствующим правовым и экономическим обоснованием.
В связи с этим в теории и на практике возникает ряд проблем, о чем свидетельствуют как отсутствие единства во мнениях ученых, так и множество случаев в судебной практике.
Состояние научной разработанности проблемы
Вопросы, связанные с публичными функциями, публичным интересом, публичной властью, публичными финансами рассматривались специалистами как в области теории государства и права, так и финансового и административного права. Широко известны по данной проблематике труды С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, С.А. Комарова, Н.П. Кучерявенко,
В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радько, И.В. Рукавишниковой, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина.
Имеется ряд фундаментальных научных работ, посвященных проблемам финансового законодательства Российской Федерации, в том числе бюджетного, налогового и валютного, а также банковского законодательства Российской Федерации, можно выделить работы: Н.М. Артемова, А.Г. Братко, А.Ю. Викулина, Я.А. Гейвандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.М. Гиссина, А.В. Емелина, Л.Г. Ефимовой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, О.М. Олейник, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, С.А. Саперова, А.Д. Селюкова, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой.
Проблемы финансового и банковского права освещались в трудах русских дореволюционных ученых и ученых советского периода М.М. Агаркова, М.И. Боголепова, Э. Вайнштейна, СИ. Иловайского, К.К. Федяевского.
В специальной и учебной литературе по банковскому праву и банковскому делу рассматриваются, главным образом, гражданско-правовые аспекты банковской деятельности, за исключением указания в редких источниках на то, что в валютной сфере коммерческие банки выполняют функции валютных агентов, а при исполнении кассовых операций - функции контроля. Этими двумя указаниями ограничивается публично-правовая характеристика функций коммерческих банков в литературе по банковскому праву и банковскому делу. В такой литературе, как правило, не говорится об участии банков в бюджетных, налоговых, валютных и кассовых правоотношениях.
В целом следует признать, что комплексный анализ вопросов исполнения коммерческими банками публичных функций в правовой науке не проводился. Остаются недостаточно проработанными такие проблемы, как сущность публичных функций, выполняемых коммерческими банками,
основания и порядок привлечения коммерческих банков к ответственности за невыполнение закрепленных за ними публичных обязанностей, порядок выполнения банками указанных функций и др.
Указанные обстоятельства определили тему и содержание диссертационного исследования. Автор отдает себе отчет в том, что выдвинутая проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов правового регулирования отношений налогового контроля. В силу этого в работе внимание сосредоточено лишь на анализе тех направлений организационно-правового обеспечения налогового контроля, которые являются определяющими для развития налоговой системы в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу исполнения коммерческими банками публичных функций.
Предмет исследования - финансово-правовые нормы, регулирующие порядок осуществления публичных функций коммерческими банками з Российской Федерации, а также соответствующая практика банковской деятельности.
Цель диссертационного исследования - комплексное теоретическое рассмотрение публичных функций, выполняемых коммерческими банками в Российской Федерации, закрепленных нормами финансового права; систематизация данных функций; поиск путей оптимального правового регулирования исполнения коммерческими банками публичных функций.
Для достижения цели были поставлены и решались следующие основные задачи:
раскрыть сущность публичных функций и дать их определение на основе анализа теоретических и законодательных положений о публичных функциях и публичном интересе как теоретической базы для реализации коммерческими банками публичных функций;
определить содержание и специфику проявления публичных функций, выполняемых коммерческими банками;
исследовать механизм реализации коммерческими банками публичных функций;
раскрыть генезис исполнения коммерческими банками публичных функций на основе анализа становления и развития банковской системы России;
выявить проблемы правового регулирования деятельности коммерческих банков по исполнению определенных законодательством Российской Федерации публичных функций в бюджетных, налоговых, валютных и кассовых отношениях и определить пути их решения;
проанализировать проблемы юридической ответственности коммерческих банков за неисполнение ими публичных функций, определенных финансовым законодательством Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания. Для решения поставленных задач автор использовал как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования, включая такие, как методы диалектического познания, системного анализа, историко-правовой, логический, формально-юридический, метод сравнительного правоведения, анализ научных, нормативных и практических материалов. Основой теоретической базы исследования выступили также современные концепции теории государства и права, финансового, административного права.
Источниковедческую основу диссертации составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Особое внимание уделялось анализу нормативных правовых актов Российской Федерации и судебно-арбитражной практики.
В рамках темы исследования была использована литература по финансовому, конституционному, административному и гражданскому
праву, по теории государства и права, а также по банковскому делу и теории функционального управления.
Выводы и положения диссертации основаны на исследовании норм Конституции Российской Федерации, банковского, бюджетного, налогового, административного законодательства Российской Федерации; на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации; решениях федеральных окружных судов, что позволило решить поставленные в диссертации задачи.
Научная новизна диссертации определяется выбором недостаточно исследованной проблемы исполнения коммерческими банками публичных функций в современных условиях, подходом к их рассмотрению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера. Проведенное исследование является одной из первых попыток комплексного анализа механизма действия финансово-правовых основ исполнения коммерческими банками публичных функций, выявления специфики-проявления публичности в банковской сфере. Предлагается авторское решение ряда актуальных проблем.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на совершенствование правового обеспечения исполнения коммерческими банками публичных функций:
1) публичные функции - это направления деятельности различных
субъектов, главным образом, государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного интереса, то есть общественного интереса, признанного и охраняемого государством. Основным субъектом, который-осуществляет публичные функции, является государство (муниципальное образование). В то же время, публичные функции могут осуществлять и осуществляют негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусы, адвокаты, банки, аудиторы, средства массовой информации, отдельные граждане;
2) все функции, выполняемые коммерческими банками, делятся на
два вида: органические (специфические), то есть вытекающие из их
экономической природы и социального предназначения, и неспецифические,
которые зависят от уровня развития государства, его денежно-кредитной
политики и законодательства;
в финансовом законодательстве Российской .Федерации закрепляются публичные функции коммерческих банков в бюджетных, налоговых, валютных правоотношениях и правоотношениях в сфере контроля за осуществлением кассовых операций;
независимо от модели исполнения бюджетов - банковской или казначейской - коммерческие банки являлись и являются по настоящее время важным звеном в кассовом исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
коммерческие банки являются участниками налоговых правоотношений в случаях определенных законодательством о. налогах и сборах, даже если они в данном конкретном случае не выступают в роли налогоплательщика или налогового агента. Банки выполняют значимые публичные функции в налоговых правоотношениях и поэтому должны быть включены в ст. 9 Налогового кодекса Российской Федерации в качестве участников таких отношений;
контрольные функции, возложенные на коммерческие банки, за соблюдением их клиентами кассовых операций являются обременительными для банков и должны быть сняты с них, к тому же данное направление деятельности эффективно осуществляется силами самого государства. Соответственно, из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должна быть исключена статья, предусматривающая, ответственность банков за неисполнение данной функции;
участником финансового правоотношения может являться не только государство (муниципальное образование) в лице государственных
или местных органов власти, но и уполномоченная государством негосударственная организация, в частности, коммерческий банк.
Практическая значимость результатов исследования определяется новизной рассматриваемой научной проблемы и ориентированностью работы на совершенствование правового регулирования исполнения публичных функций коммерческими банками в Российской Федерации.
Практическая значимость обусловливается возможностью использования сформулированных в диссертации выводов в рамках совершенствования российского законодательства по вопросам исполнения коммерческими банками публичных функций; возможностью использования диссертационного исследования в учебных целях лицами, занимающимися проблемами банковского, бюджетного, налогового и валютного права; возможностью использования диссертации, а также содержащегося в ней списка источников в качестве основы для дальнейших научных разработок.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в публикациях автора и в практической работе диссертанта как специалиста по банковскому праву и банковскому Делу.
По теме диссертации было опубликовано 4 работы общим объемом 10,2 п.л.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного, и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, где проводилось ее рецензирование и обсуждение.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации докладывались автором на межвузовских, региональных и международных конференциях; внедрены в учебный процесс Волгоградского института экономики, социологии и права при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Финансовое право», «Банковское право»,
«Налоговое право» - на юридическом факультете, а также «Банковское законодательство» - на экономическом факультете.
Результаты исследования докладывались в виде научных сообщений на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами научного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и специальной литературы.
Понятие публичных функций согласно правовой доктрине и законодательству
Публичные функции - термин, который не имеет однозначного, четкого толкования и применения ни в российской правовой науке, ни в законодательстве Российской Федерации. Тем не менее, данный термин широко используется высшими должностными лицами государства , в том числе Президентом Российской Федерации В.В. Путиным2, политиками3, учеными4, как правоведами, так и экономистами и политологами,. судьями конституционного Суда Российской Федерации5, практикующими юристами6. Поскольку понимание сущности публичных функций является принципиальным моментом для раскрытия темы диссертационного исследования, поэтому, прежде всего, проанализируем и систематизируем имеющиеся точки зрения по поводу публичных функций, сформулируем определение понятия публичных функций, а также предпримем попытку раскрыть их содержание и классифицировать.
Вообще понятие «публичные функции» состоит из двух смысловых частей: 1) публичный - публичность и 2) функции. Начнем со второго элемента, так как функции являются более устоявшейся научной категорией. В толковом словаре русского языка под функциями понимается роль,, значение чего-либо, обязательность, круг деятельности . В философском словаре функции (от лат. functio - исполнение, осуществление) рассматриваются в двух значениях: 1) в биологии и социальных науках - это роль, которую выполняют различные процессы и структуры по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются; 2) в математическом смысле - это зависимая переменная между переменными величинами . То есть функции - это роль в каком-либо процессе, а функционировать - это выполнять определенную роль. В теории государства и права традиционно выделяют функции государства (местного, самоуправления) и функции права.
Публичность - более сложное для определения понятие. В современном словаре иностранных слов публичность (от лат. publicus -общественный) означает нечто совершающееся в присутствии публики, открыто, гласно; публичный - это общественный, не частный9. По мнению Э. Талапиной и Ю. Тихомирова, понятие «публичный» изначально связывается с государством10. Но так ли это? Попробуем разобраться.
В правоведении термины «публичность», «публичный» меняют смысловые оттенки в зависимости от того слова, фразы с которыми, сочетаются. Наиболее часто в юридической литературе используется словосочетание «публичное право», и следует отметить, что данная категория является в правовой науке достаточно разработанной. Наиболее подробно данную категорию рассмотрел Ю.А. Тихомиров. Так, по его словам, публичное право «есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выражающая государственные, межгосударственные и общественные отношения... Предмет публично-правового регулирования весьма специфичен: тут своего рода социальная укрупненность предметов регулирования, их «связывание» общественным интересом... К предмету правового регулирования публичным правом можно отнести: устройство и функционирование государства и его институтов, институты гражданского общества, механизм и уровни самоуправления, основы правовой системы, принципы, нормы и институты межгосударственных отношений и международных организаций»11.
Публичное право определяется так же как сфера господства императивных начал . Или, публичное право - это правовые нормы, которые в отличие от частного права регулируют взаимоотношения гражданина с государством и его органами, деятельность органов государства, их компетенцию, права и обязанности . Таким образом, в первую очередь, публичное право связано и ассоциируется с государством, государственными органами. В, то же время к предмету публичного права относятся и общественные институты, и нормы международных организаций.
Другое часто используемое в правоведении словосочетание с термином «публичность» - публичная власть. Несмотря на то, что термин «публичная власть» часто употребляется в специальной литературе, научных разработок, посвященных именно данной категории мало1 . По мнению В.Е. Чиркина, «публичная власть - власть, чаще всего принадлежащая особому институту общества - государству - Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления... Публичный характер имеет также корпоративная власть общественных объединений в отношении своих членов. Возможны и другие разновидности публичной власти, поэтому в современном государствоведении говорится чаще не о публичной власти, а о государственной власти»15. Хотелось бы отметить такой важный момент: В.Е. Чиркин разделяет понятия государственной и публичной власти, по его мнению, публичная власть - более широкое понятие.
Публичная власть, по мнению А.А. Югова16, есть система всеобщего участия населения в решении совместной деятельности, сложившаяся в результате интегративного и дифференцированного взаимодействия суверенной политической воли множества граждан.
В.В. Рачинский выделяет четыре вида публичной власти: надгосударственную, государственную, муниципальную и публичную власть общественных объединений . Также важно подчеркнуть, что автор разделяет государственную и публичную власть, считая публичную власть более широким понятием по сравнению с государственной.
Понятие коммерческого банка и виды публичных функций, им осуществляемых
Для того чтобы выяснить, какие публичные функции выполняют коммерческие банки, сначала следует ответить на два основных вопроса. Первый, что следует понимать под коммерческими банками? Второй, какие вообще функции выполняли банки в исторической ретроспективе и выполняют в настоящее время? В настоящее время в Российской Федерации основным законом, регулирующим деятельность коммерческих банков, является Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»63. В Федеральном законе от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (ст. 1) содержится определение понятия «банк». Так банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности, следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях, возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. В этой же статье дается определение кредитной организации как юридического лица, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Небанковская кредитная организация - это кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Как видим, в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», посвященной определению основных понятий настоящего Закона, не содержится ни определения понятия «коммерческий банк», ни самого этого термина.
Далее, в ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» установлено, что банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и, представительства иностранных банков. Опять - о коммерческих банках ни слова. Причем, если проанализировать весь текст данного Закона, то мы также не встретим понятия «коммерческий банк». Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» оперирует понятиями «банк», «кредитная организация», «филиал кредитной организации», «небанковская кредитная организация», «банковские холдинги», «банковские группы», но не понятием «коммерческий банк».
Однако в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», когда определяется понятие кредитной организации, подчеркивается, что кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. А в соответствии со ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федерации, хозяйственными обществами признаются коммерческие организации. Поэтому, объединяя понятия, кредитная организация, банк, хозяйственное общество, в целом справедливо употреблять понятие «коммерческий банк».
В других федеральных законах, в той или иной степени регулирующих банковскую деятельность, также используются термины «кредитные организации», «банки», но не «коммерческие банки». В Федеральном законе 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»64 не употребляется термин «коммерческие банки», но используется понятие «кредитные организации» (ст. 4, 8 и др.).
Анализируя положения Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»65, можно отметить, что термин «коммерческий банк» не используется. Важно иметь в виду, что в ст. 2 указанного Закона дается определение «банк» отличное от определения «банк» в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», более узкое, употребляемое в целях Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»: банк - кредитная организация, имеющая разрешение Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, выдаваемое Банком России банкам в порядке, установленном Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках бюджетных правоотношений
Нетрудно заметить, что классификация бюджетных правоотношений, содержащаяся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, расходится с теоретическими подходами специалистов в области финансового (бюджетного) права.
Отношения, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, а также при регулировании государственного и муниципального долга, большинство специалистов в области финансового (бюджетного) права не относят к числу бюджетных. Так, например, ЮЛ. Крохина считает их примыкающими к атрибутивным. Рассмотрим эту точку зрения подробнее.
По мнению Ю.А. Крохиной, «особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных)»129. Далее она перечисляет отношения, составляющие предмет бюджетного права: отношения, регулирующие порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов; опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушения бюджетного законодательства, и отмечает, что эти отношения доминируют в системе бюджетного права, «являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы»130.
Во вторую группу отношений Ю.А. Крохина выделяет отношения, примыкающие к атрибутивным. Данные отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права. Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетных правоотношений является их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства. В качестве наглядного примера примыкающих отношений Ю.А. Крохина называет отношения, возникающие по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, которые, как подчеркивается Юлией Александровной, ранее были исключительно предметом института государственного и муниципального кредита131.
Вообще, согласно традиционной точке зрения, которая отражена в учебной и научной литературе по финансовому праву, правоотношения в сфере государственного и муниципального кредита составляют. самостоятельный правовой институт финансового права132.
Аналогичная правовая позиция высказана Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности п.2 ст. 155, п.2 и п.З ст. 156, абз.22 ст.283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суд Республики Хакасия. В постановлении подчеркивается, что счета, открываемые для расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами, по своему правовому режиму отличны от счетов бюджетов - они связаны с обслуживанием государственного или муниципального долга.
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что включение в акт законодательства - Бюджетный кодекс Российской Федерации - главы, регулирующей отношения в сфере государственного и муниципального долга, автоматически не расширяет границы предмета бюджетного права. Включение этой главы в Бюджетный кодекс Российской Федерации обусловлено практическими потребностями, удобством пользования кодифицированным актом. Поэтому, мы будем исходить из того, что отношения, возникающие в сфере государственного и муниципального кредита, государственного и муниципального долга, не относятся к предмету бюджетного, права, а составляют предмет самостоятельного правового института финансового права -государственный и муниципальный кредит. Следовательно, мы не будем рассматривать вопросы, связанные с обслуживанием коммерческими банками расчетов по сделкам, совершаемым с государственными и муниципальными ценными бумагами.
Бюджетные отношения регулируются нормами бюджетного права, которые содержатся в актах бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актах.
Под бюджетным законодательством Российской Федерации, согласно ст.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, понимается совокупность следующих нормативных правовых актов: Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов. Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения. Так, например, актами бюджетного законодательства являются Федеральный закон 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год»133, Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации в Российской Федерации»134; Закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»1 5, Решение Горсовета депутатов г. Калининграда «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Калининграде»136 и др.
Исполнение коммерческими банками публичных функций в рамках валютных и кассовых правоотношений
Традиционно в науке финансового права валютные правоотношения и отношения по поводу ведения кассовых операций относятся к числу финансовых правоотношений. По поводу валютных правоотношений особых разногласий не существует, и большинством авторов признается, что они являются самостоятельным видом финансовых правоотношений .
Однако до сих пор учеными не выработано единого подхода к определению места отношений по поводу ведения кассовых операций в системе финансовых правоотношений. Например, М.В. Карасева249 согласно критерию финансово-правовых институтов к числу финансовых правоотношений относит правоотношения по поводу денежного обращения и расчетов и по поводу валютного регулирования, не выделяя как особый вид отношения по ведению кассовых операций.
Ю.А. Крохина рассматривает правила ведения кассовых операций в главе «Правовые основы денежного обращения и расчетов» наряду с денежным обращением и расчетными отношениями. М.Л. Коганом251 кассовые операции рассматривались в главе «Правовые основы денежного обращения», а глава «Расчетные правоотношения» выделена отдельно.
Нормативного определения кассовых операций не дается. Есть только определение кассового расхода как разновидности кассовых операций - это операции по списанию средств со счета органа казначейства или в кредитной организации в оплату принятых в установленном порядке получателем обязательств, подлежащих оплате за счет средств соответствующего бюджета252. Исходя из содержания нормативных актов, регулирующих правила организации наличного денежного обращения и ведения кассовых операций на территории Российской Федерации можно сделать вывод, что суть кассовых операций заключается в приеме, хранении и выдаче наличных денег. Аналогичное определение кассовых операций дает Е.В. Покачалова: кассовые операции - совокупность материально-технических процедур заключающихся в приеме, хранении и выдаче наличных денег (валюты)254. Поэтому, на наш взгляд, отношения по поводу кассовых операций являются разновидностью отношений, связанных с обращением денежной наличности, и, таким образом, их можно рассматривать в связи с денежным обращением. Другими словами правоотношения по поводу кассовых операций являются денежными правоотношениями. Для удобства использования терминологии в целях настоящего исследования и отграничения наличного денежного обращения, в частности ведения кассовых операций с денежной наличностью, от безналичного денежного обращения, мы бы назвали правоотношения, возникающие по поводу осуществления кассовых операций кассовыми правоотношениями.
Указанные отношения являются финансово-правовыми, поскольку отвечают признакам финансовых правоотношений: 1) они возникают и реализуются в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований; 2) обязательным участником правоотношений является государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов (в нашем случае от имени государства выступает коммерческий банк); 3) это отношения императивные, то есть властеотношения; 4) это имущественные отношения, так как возникают и реализуются по поводу денежных средств.
Переходя к общему анализу валютных правоотношений, в рамках которых коммерческие банки исполняют публичные функции, следует отметить комплексный характер данных правоотношений. Так, Г.А. Тосунян и А.В. Емелин255 справедливо отмечают, что анализ стоящих перед валютным правом проблем показывает, что при сохранении базового значения финансово-правовых норм для возникающих валютных отношений необходимо использовать также нормы иных отраслей права -административного, международного, гражданского и других, опираясь на принципы и методы правового регулирования, применяемые финансовым правом.
