Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы порядка управления в отраслевойнауке, праве и законодательстве 16
1.1 Конституционно-правовые основы порядка управления . 19
1.2. Порядок управления в административном праве и законодательстве 48
1.3. Порядок управления в иных отраслевых теориях, праве и законодательстве 71
Глава 2 Методология исследования порядка управления
2.1. Порядок управления как научная категория 100
2.2. Порядок управления: методологические подходы к исследованию 109
2.3. Концептуальные основы административно-правовой теории порядка управления 135
Глава 3. Порядок управления как объект управленческого воздействия
3.1. Порядок управления в механизме государственного управления 154
3.2. Обеспечение порядка управления 171
3.3. Административно-правовая охрана порядка управления. 183
3.4. Организационно-правовые проблемы обеспечения порядка управления в деятельности правоохранительных органов (на примере органов внутренних дел) 193
Глава 4. Порядок управления как объект административно-правового регулирования
4.1. Механизм административно-правового регулирования в сфере порядка управления 216
4.2. Административно-процессуальные аспекты порядка управления 238
4.3. Порядок управления в условиях функционирования административно-правовых режимов 260
Глава 5. Административная ответственность за посягательства на установленный порядок управления
5.1 Теоретическиеаспекты административной ответственности в сфере порядка управления 304
5.2. Классификация административных правонарушений порядка управления 325
5.3. Квалификация административных правонарушений порядка управления 338
Заключение 361
Библиографический список литературы 374
Приложения 414
- Конституционно-правовые основы порядка управления
- Порядок управления: методологические подходы к исследованию
- Порядок управления в механизме государственного управления
- Механизм административно-правового регулирования в сфере порядка управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Крупные катаклизмы, потрясшие до основания российское общество в конце XX столетия, потребовали от государства, призванного осуществлять политико-правовое, организационное и информационно-идеологическое управление обществом, решать публичные дела на базе таких основополагающих принципов, как рыночная экономика, демократически организуемая и эффективно действующая власть, признающая, соблюдающая и защищающая права и свободы человека и гражданина как высшую ценность. Механизм государственной власти, рассматриваемый в качестве упорядоченной сбалансированной системы средств, форм и методов решения общественно значимых задач, имеющий внутреннюю и внешнюю стороны, своего существования, включает в себя определенные социальные структуры, их функционирование, систему общественных отношений, поведение конкретных людей, вовлеченных в их деятельность. Основной закономерностью управления выступают урегулированность и порядок общественной жизни. При этом само управление есть определенный порядок.
Формирование в России правовой государственности означает, что публичная властная деятельность государственных (и муниципальных) структур обретает новое качество - демократичный, правовой и эффективный порядок управления.
Порядок управления можно рассматривать многолико: и как результат регулярности, законосообразности и сохраняемости способа связи элементов и структур социальной действительности при решении единых задач и достижении единых целей, четкой и ясной организации властной деятельности; и как одну из сторон бюрократической специализации управленческого труда; и как показатель состояния государственной системы, ее отдельных элементов и готовности решать стоящие перед обществом задач.
Как сложная, многоаспектная, социально значимая политико-правовая и организационно-правовая категория, порядок управления в юриспруденции нуждается в исследовании и в качестве объекта правового регулирования, и в качестве объекта управленческого воздействия, и в качестве объекта правоох-раны.
Состояние научной разработанности темы представляет собой своеобразную картину. С одной стороны, в рамках теории государственного управления весьма обстоятельно исследованы элементы технологии социалистического государственного управления, что нельзя сказать о политических и правовых его аспектах, с другой стороны, - в общей теории права и государства и философии права не нашлось должного места для установленного порядка управления постсоциалистического государства. Являясь по своей природе одним из самых политизированных и криминогенных объектов правоохраны, порядок управления получил лишь фрагментарное освещение на страницах уголовно- и административно-правовой наук. За всю историю отечественной юриспруденции порядку управления были посвящены всего две диссертации: докторская Поленова Г.Ф. «Ответственность за преступления против порядка управления» в 1971 г. и кандидатская Плесовских В.Д. «Административно-правовая охрана порядка управления в Российской Федерации» в 1992 г.
Организационно-правовые проблемы функционирования государственной власти в новых социально-экономических и политических условиях получили новую остроту. Все общественные науки, и юридические в частности, должны помочь законодателю, правоприменителю и правоисполнителю найти пути, способы и средства цивилизованного решения возникающих проблем в контексте поступательного развития российской государственности, демократии и правопорядка.
Объект исследования - общественные отношения, в своей совокупности образующие порядок управления в его современной законодательной и теоретической трактовке.
Предмет исследования - научный анализ проблем теории и практики
правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности
по установлению, поддержанию и развитию порядка управления в Российской
Федерации в условиях построения демократического правового государства.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования является разработка: концептуальных основ организации государственной управленческой деятельности в условиях становления рыночной экономики и демократического правового государства; актуальных проблем формирующейся административно-правовой теории порядка управления; прикладной аспект исследования ограничен организационно-правовыми проблемами деятельности органов внутренних дел по обеспечению установленного порядка управления.
Для достижения указанных целей в диссертации ставились следующие задачи:
Обосновать «техническую» природу позитивного права и его составляющие: технику, технологию, материалы, готовые изделия (продукцию) и «отходы».
Исследовать юридические конструкции позитивного права и раскрыть их информационно-энергетический потенциал.
Осуществить правовой анализ обеспечения порядка управления применительно к основным фазам этнической истории российского государства.
Сформулировать концептуальные основы административно-правовой теории порядка управления.
Детально осветить вопросы функционирования механизмов правового регулирования, управления и правовой охраны порядка управления в стране в новых условиях.
Проанализировать действующее административное законодательство и состояние деликтности процессов и тенденций в рассматриваемой сфере, значение административной ответственности в механизме государственной управленческой деятельности.
8 7. Проанализировать организационно-правовые проблемы деятельности правоохранительных органов по обеспечению установленного порядка управления (на примере органов внутренних дел).
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. При подготовке работы были использованы совокупность методов и приемов научного познания: диалектический, синергетический, кибернетический, системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и другие. Для выработки понятий и определений использованы законы логики, правила лингвистики, герменевтики и нумерологии.
Исследование осуществлено с учетом положений философии, истории, этнографии, общей теории права и государства, философии и социологии права, отраслевых юридических наук.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, А.Б. Венгерова, Л.Н. Гумилева, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, М.И. Клеандрова, Б.И. Кудрина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсе-сянца, С.Г. Олькова, Г.И. Петрова, А.Ф. Плахотного, М.И. Пискотина, Э.А. Позднякова, И. Спиридонова, А.Ф. Черданцева.
Содержание и результаты научного исследования базируются так же на анализе теоретического материала ученых, внесших существенный вклад в разработку:
конституционного права: М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.А. Богдановой, Н.В. Варламовой, А.В. Грязнова, А.В. Зиновьева, Б.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, СВ. Нарутто, О.Г. Румянцева, И.А. Умновой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Д.Т. Шона, Б.С. Эбзеева и других;
административного права и государственного управления: А.Б. Агапова, Е.А. Агеевой, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского,
И.А. Василенко, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, И.А. Галагана, СТ. Гончарука, А.В. Демина, И.Я. Дюрягина, Д.П. Зеркина, В.В. Игнатенко, ВТ. Игнатова, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, М.А. Краснова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, А.В. Пикуль-кина, Л.Л. Попова, А.И. Радченко, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрю-гина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.Ф. Фефиловой, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, М.А. Штаниной, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и других;
- уголовного права: Л.И. Блинова, В.А. Владимирова, А.Д. Горбузы, М.М. Ковалева, Г.А. Кригера, Б.А. Куринова, З.А. Незнамовой, А.С. Никифорова, Г.П. Новоселова, Г.Ф. Поленова, B.C. Прохорова, О.Ф. Шишова и других.
К работе над диссертацией привлекались также специальные исследования ученых-отраслевиков: С.Л. Басова, А.П. Герасимова, И.П. Голосниченко, Р.И. Денисова, Б.И. Киселева, Н.М. Кропачева, Е.Б. Кубко, В.В. Лихарева, А.Х. Миндагулова, Д.К. Нечевина, П.П. Сергуна, В.В. Скитовича, Ю.П. Соловья, А.П. Сунцова, А.В. Цихоцкого, А.Ю. Якимова и других ученых.
При написании работы диссертантом были проанализированы: законодательство дореволюционного, советского и постсоветского периода, направленное на обеспечение порядка управления; нормотворческая практика органов государственной власти РФ, субъектов федерации, органов местного самоуправления (автор принимал участие в разработке ряда законодательных и иных нормативно-правовых актов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и органов местного самоуправления); правоприменительная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и арбитражных судов, органов прокуратуры, органов внутренних дел и других правоприменительных органов. Часть эмпирического материала была собрана самим диссертантом, а часть почерпнута из опубликованных источников.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Впервые в отечественной юриспруденции осуществлено целостное концептуальное исследование порядка управления в стране в единстве теоретических, правовых и прикладных его аспектов.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
Позитивное право - элемент «технической» реальности, включающий технику, технологию, материалы, готовые изделия (продукцию) и отходы, коими являются не только многочисленные нормативные и индивидуальные акты различного рода, но и миллионы загубленных и исковерканных человеческих судеб как следствие их неправомерного применения. Право создает своеобразный социальный ценоз (сообщество), в рамках которого проявляют свое действие механизмы энергетического, естественного, информационного, документального и интеллектуального отборов.
Эффективность и пределы воздействия юридически норм, рассматриваемых как нормативно-текстуальное выражение юридических конструкций на структуры сообществ, обеспечивающих их устойчивость, укладываются в рамки закономерностей Н-распределения (гиперболической зависимости).
С точки зрения этнической истории, Россия в настоящее время из фазы надлома переходит в инерционную фазу своего развития, для которой характерны стабилизация пассионарной напряженности системы, создания и накопления материальных благ, рассвет юридической науки, укрепление правовых начал жизни общества и государства. Возрастает энергетическая ценность права. Являясь, с одной стороны, абсорбентом избытка биохимической энергии у пассионарных личностей, с другой - «резервуаром» для тех, кто в ней нуждается, право тем самым играет роль катализатора социальных процессов.
Термин «порядок управления» в его этимологическом значении образован двумя категориями - «порядок» и «управление», имеющими несколько
11 смысловых значений, что обуславливает многозначность данного феномена в его практическом и научном осмыслении.
Порядок управления в его содержательном отношении есть квинтэссенция устройства и функционирования государственной власти, выбирающая определенный порядок образования и организации государственных (и муниципальных) органов, порядок их взаимоотношений на различных уровнях, порядок осуществления государственной (политической) власти; это те рамки, в которых функционирует государственная власть, не боясь потерять легитимность в глазах населения.
Порядок управления - властная, целенаправленная, организующая деятельности публичного характера государственных и муниципальных структур, опосредованная нормами права, т.е. сложная политико-правовая и организационно-правовая категория.
5. Предложена административно-правовая концепция порядка управления, ко-
торая, являясь частной правовой теорией административного права и составной частью теории государственного управления, призвана: очертить контуры правовой притягательности (привлекательности, привязанности); управленческой зависимости (политико-компетенционной, линейной, функциональной); правовой ответственности субъектов внутри-меж-и внесистемных отношений. Включая в структурном плане методологические основания, понятийный аппарат, концептуальную, классификационную и прикладную части, данная концепция реализует как мировоззренческие, так и методологические функции и подфункции, основные и вспомогательные.
6. Для формулировки дефиниций использованы «внешние» и «внутренние»
признаки. Применительно «внешних» признаков выстраивается следующий
категориальный ряд: власть (государственная власть) - управление (госу
дарственное управление) - порядок управления. «Внутренние» признаки
включают «порядок управленческого нормотворчества», «порядок управ
ленческой деятельности», «порядок правовой охраны». Порядок управления
12 в методологическом плане анализируется на трех уровнях: в качестве объекта управленческого воздействия, объекта административно-правового регулирования и объекта правовой охраны.
Порядок управления как интегративное понятие, имеет специфические особенности в различных сферах: политической, экономической и социальной; во внутри властных отношениях, во внешних отношениях властных структур с гражданами и их объединениями.
Механизм административно-правового регулирования порядка управления рассматривается в качестве совокупности административно-правовых средств и иных правовых инструментов воздействия на общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности при реализации публичных функций государственными, муниципальными и общественными структурами, направленных на поддержание законности в их деятельности, процедур реализации прав граждан, государственной, общественной и личной безопасности и создающие определенные юридические режимы.
Порядок управления в условиях функционирования разнообразных административно-правовых режимов по сравнению с «обычными» правовыми состояниями всегда отличается большей степенью административно-правовой регламентации деятельности субъектов и объектов управления, суть которой сводится, с одной стороны, в концентрации власти у государственного органа (должностного лица) и расширении его дискреционных полномочий, с другой - во временном ограничении тех или иных прав, свобод и законных интересов граждан. В этой связи возрастают государственные требования к содержательной и формальной сторонам административно-правовых режимов, обоснованности их введения, учету ближайших и отдаленных общественно-политических последствий таких решений.
Административно-процессуальные аспекты порядка управления исследуются посредством таких категорий как «административное производство», «административная процедура», «административный процесс».
В своей совокупности механизм административно-правового регулирования, административно-правовые режимы и административный процесс, как категории правового порядка, имеющие общую целевую направленность, создают надлежащую управленческую зависимость субъектов отношений.
Обеспечение порядка управления и связанную с этим совокупность общественных отношений рассмотрены в широком и узком смысле слова.
В составе правоприменительных отношений выделена и обоснована группа «обеспечительных правоотношений», как вид властеотношений, характеризующихся спецификой предназначения, кругом субъектов, своеобразием содержания и объектной направленностью.
Административное усмотрение в управленческой деятельности имеет объективные и субъективные причины и для его «обустроенности» необходим -, комплекс специальных мер, в том числе и правовых.
15. Административно-правовая охрана порядка управления исследована в каче- ,
стве комплекса разнообразных организационно-правовых, профилактиче
ских мер, осуществляемых государственными и муниципальными органами,
которые состоят из различных форм надзора и контроля за исполнением
действующего законодательства в данной сфере, обеспечения порядка
управления, защиты прав и законных интересов субъектов управленческих
отношений, выявления и пресечения правонарушений, привлечения винов
ных к правовой ответственности и реализации средств административно-
правового воздействия на правонарушителей.
16. Уточняется место и роль органов внутренних дел в обеспечении порядка
управления, вносятся предложения по совершенствованию способов,
средств, методов и форм их деятельности в рассматриваемой сфере общест
венных отношений.
Широкая трактовка порядка управления, используемая законодателем при классификации посягательств на этот объект правоохраны, не позволяет выявлять истинную картину деликтности в данной сфере общественных отношений, и является серьезным тормозом для их научных исследований. С точки зрения практической организации работы по предупреждению подобного рода посягательств, порядок управления следует рассматривать в узкой его интерпретации.
В рамках технологии квалификации административных правонарушений применительно к порядку управления конкретизованы её основные этапы, группы оценочных понятий (неповиновение, злостное неповиновение, самоуправство), принципиальная схема квалификации по элементам состава правонарушения.
Административная ответственность в сфере порядка управления является правовым институтом и элементом организации управления, и подлежит рассмотрению в совокупности ее ретроспективных и позитивных свойств.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Разработанные автором концептуальные положения открывают широкий простор для использования достижений общественных, естественных и технических наук в развитии как позитивного права в целом, так и отдельных его отраслей. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования действующего административного и административно-процессуального законодательства, при подготовке нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных и муниципальных структур, при проведении научно-исследовательских работ в области юриспруденции, при подготовке учебников и учебных пособий по правоведению, в преподавании соответствующих учебных юридических дисциплин в учебных заведениях.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в двух монографиях, учебных и учебно-методических пособиях, статьях в научных сборниках и журналах, в выступлениях на семи научно-практических конференциях и семинарах в 1990-2001 гг., в разработанных с участием соискателя ряда законодательных и иных нормативных правовых актов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и муниципальных образований, в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Финансовое право», «Предпринимательское право» в Тюменском юридическом институте МВД России, Тюменском государственном университете и его филиалах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих в себя шестнадцать параграфов, заключения, библиографического списка литературы и приложений.
Конституционно-правовые основы порядка управления
Конституционное право - ведущая отрасль российской правовой системы, нормы которой регулируют основные принципы социально-экономического, политического и территориального устройства государства, порядка его отношений с институтами гражданского общества, осуществление основных прав и свобод человека и гражданина в стране и определяют систе 1 му органов государственной власти .
Социально-регулятивная роль конституционного права состоит в том,чтобы не допустить насильственного захвата власти каким-либо экономически сильным или социально активным классом, группой или слоем населения, злоупотреблений средствами массовой информации со стороны разного рода экстремистов, пропаганды насилия, войны, аморальных идей . Конституционное право устанавливает механизм власти, в рамках которого выражают себя основные политические силы; через его нормы реализуется определенный общественный консенсус, в котором заинтересованы все конструктивные объекты политических отношений3. Устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя общие основы управления всеми общественно значимыми процессами, конституционное право тем самым дает необходимые ориентиры правового регулирования в тех сферах общественных отношений, которые нуждаются и подвержены правовому воздействию.
Формой установления норм, составляющих ядро конституционно-правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права, служит Конституция .
На заре XX века под Конституцией понималась «совокупность правопо-ложений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной вла 21 сти»1. Современные исследователи рассматривают Конституцию (от лат. соп-stitutio— установление, устройство) в материальном и формальном смысле. Конституция в материальном смысле представляет собой писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев, которые прежде всего провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, а равно определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу; в формальном смысле Конституция представляет собой закон или группу законов, обладающих высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам2.
В любом обществе имеется фактическая конституция как реальный порядок осуществления власти, отражающий соотношение социальных сил, как реальную основу взаимоотношений личности, общества и властвующих структур, и в ряде стран - юридические (писаные) конституции, которым отводится роль главного законодательного акта, призванного правовыми средствами прежде всего ограничить пределы государственной власти, вмешательство государства в жизнь гражданского общества и личности, обеспечить защиту прав и свобод человека3.
Как пишет О.Г. Румянцев, «в XX веке Россия познала 7 Конституций. Свод основных государственных законов 1905-1907 годах составил фактически первую современную русскую Конституции. За годы советской власти РСФСР познала еще 4 Конституции (1918, 1925, 1936, 1978). Череда поправок 1989-1993 годов фактически создала шестую. Конституция 1993 года стала седьмой» . За этот период в России сменилось два типа конституционного права: - дореволюционное конституционное (государственное) право, отра жающее переходы страны от абсолютной к конституционной монархии (1905 февраль 1917 г.), а затем к парламентской республике (февраль 1917 - октябрь 1917г.); - тоталитарное конституционное (государственное) право, появившееся в результате свершения Октябрьской революции и просуществовавшее в раз ных модификациях вплоть до периода перестройки (вторая половина 80-х гг.). Ныне в России складывается новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина1. Столь крутые смены типов конституционного права, пишет М.В. Баг-лай, оказали радикальное воздействие на развитие науки о конституционном праве. Будучи наиболее политизированной из всех отраслей юридической науки, она имеет своей задачей не только теоретическое истолкование действующих правовых норм, но и развитие общественных представлений о свободе и справедливости, которые определяют основные цели любого типа права. Наука конституционного права внедряет в общественное сознание определенные представления о принципах организации государственной власти, подсказывает законодателю пути совершенствования конституционного строя в соответствии с господствующими воззрениями о роли государства в общественном развитии2.
Порядок управления: методологические подходы к исследованию
До последнего времени проблемам методологии не уделялось должного внимания, о чем свидетельствует отсутствие четко устоявшегося понятия данной категории, ее статуса и функций. Вряд ли следует отождествлять методологию с философией. Конечно, философия выступает «душой» методологии, общетеоретической основой любого исследования. Однако общенаучные понятия и категории имеют не только философский, но и нефилософский характер. «Таковы, например, как пишет Э.Г. Юдин, - современные методы математического обеспечения исследований, методы и понятия кибернетики, методологические принципы системного подхода»1.
В состав методологии входят как всеобщие, так и обще - и частнонауч-ные методы. Это обстоятельство породило точку зрения, согласно которой, как считает А.И. Ракитов, существует самостоятельная, особая дисциплина - методология науки, которая отвлекается от психологических, физиологических, социальных и других аспектов анализа и рассматривает прежде всего объективную структуру процесса исследования и строение образующих его компо-нентов . Подобный подход был подвергнут критике со стороны правоведов. Так, Д.А. Керимов считает, что «нет ни малейшего смысла создавать науку методологии, предмет которой совпадал бы с предметами других наук, в той или иной мере включающих в себя проблемы логики научного познания»3 А.В. Цихоцкий отрицает возможность рассматривать методологию в качестве обособленной научной дисциплины в силу двух аргументов. Во-первых, методология в рафинированном виде не существует, т.е. нет такого учения, которое было бы только методологией без системного знания об объекте, поскольку имело бы нулевую практическую значимость. Неправомерно разделять гносеологию и онтологию, так как теория способна играть методологическую роль. Правовая теория и юридический метод органически связаны. Во-вторых, предмет методологии правоведения имеет синтетическую структуру, поскольку юриспруденция использует всеобщие, общенаучные и частные методы познания. Методология не представляет собой единой науки, поэтому ее проблемы исследуются как теорией государства и права, так и отдельными юридическими дисциплинами1.
Э.Г.Юдин предлагает различать уровни методологического знания: философскую методологию, уровень общенаучных принципов и форм исследования, методологию той или иной дисциплины и, наконец, - методику и технику исследования, т.е. «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив научного знания»2.
С предложенной Э.Г. Юдиным трактовкой уровней методологии в целом можно было бы согласиться, за исключением последнего уровня. Всякая методика и техника научного исследования существенно отличаются от методологии научного познания. В ходе первичной обработки эмпирического материала исследователь задействует не только уже применявшиеся ранее методические и технические средства, но и опирается на свой опыт, свою интуицию, исходя из своеобразия изучаемого объекта. Описанные и систематизированные методические и технические приемы, используемые в отдельных исследованиях, не должны возводиться в абсолют и в качестве таковых навязываться тому или иному ученому, поскольку не отражают объективных потребностей познания и поэтому лишены методологического значения. Следует признать неоправданными попытки Р.Лукича включить в понятие правовой методологии правила законодательной техники и приемов правоприминитель-ного процесса1, ибо это ведет к противопоставлению друг другу научных и практических методов2.
С.А. Лебедев точно подметил, что «методологическое знание существует в двух основных формах: в виде методологических концепций, теорий и в виде отдельных методов, принципов, непосредственно входящих в саму структуру конкретно-научных теорий. Таким образом, методологическое знание одновременно находится и вне частнонаучного знания, и внутри него»3.
В одной из последних фундаментальных работ «Методология права» (2000 г.) Д.А.Керимов сформулировал несколько выводов, имеющих важное значение в интересующем нас аспекте. Во-первых, методология возникла исторически и развивалась всем комплексом научного знания. Функциональное ее назначение заключается в обслуживании любого научного поиска. Всеобщность методологии предполагает ее «приспособление» к специфике исследуемых явлений. Во-вторых, методология является интегральным руководством в научном познании и познавательным стержнем всякого исследования потому, что состоит из органически взаимосвязанных, взаимопроникающих и обогащающих друг друга компонентов: системы методов и учений о них, определенной мировоззренческой позиции исследователя; всеобщих теоретических принципов, общенаучных и частнонаучных методов познания. В-третьих, объединяя познавательные возможности всех наук, методология умножает и обогащает исследовательский потенциал каждой из них. Единство диалектики, гносеологии и логики как методологического ядра в познавательном процессе выступает в качестве средства субъективного осмысления объективного развития, которое, овладев массами, благодаря общественной практике преобразуется во «вторую объективность». В-четвертых, структурно методология имеет несколько уровней: диалектико-мировоззренческий, определяющий главные направления и общие принципы познания в целом (высший уровень); общенаучный (междисциплинарный), используемый при познании особой группы однотипных объектов (средний); частнонаучный, применяемый в процессе познания специфики отдельного объекта (низший уровень), и, наконец, переходный от познавательно-теоретической к практически-преобразовательной деятельности, вскрывающей общие пути и формы внедрения результатов научных исследований в практику1.
Порядок управления в механизме государственного управления
Государственно-управленческая деятельность - объект пристального внимания отечественных и иностранных ученых.
Существующие системы государственного управления в виде государственных служб в зарубежных странах исследуются в рамках теории административно-государственного управления. Ключевыми категориями в отмеченной теории являются понятия «административно-государственное управление» и «государственное администрирование». Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование, говоря словами американских ученых Ф. Нигро и Л. Нигро, - «означает скоординированные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти - законодательной, исполнительной, судебной - и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах»1.
Наиболее влиятельными направлениями научных исследований управления можно считать поведенческое (бихвиоральное), системное и ситуационное. В рамках поведенческого подхода исследуются различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, авторитет и характер власти в административно-государственном управлении. Главная идея системного подхода базируется на признании взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с обществом и в целом. В центре ситуационного подхода лежит анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, существенно влияющих на данную административную организацию в конкретное время.
В отечественной науке также существует ряд подходов к пониманию государственного управления. Одни авторы под государственным управлением понимают деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами1. Другие - как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления2. Третьи рассматривают государственное управление в качестве практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающегося на властную силу.
Некоторые ученые акцентируют внимание на сознательном воздействии государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, обозначенные цели и воля общества4; другие выделяют в технологии такого воздействия принятие решений (правовых актов), организацию и контроль исполнения этих решений (актов)1.
Исследуя государственное управление по меньшей мере в восьми аспектах: общеорганизационном (атрибутивном), политическом, экономическом, социологическом, правовом, психолого-педагогическом, информационно-кибернетическом, а так же в качестве особой разновидности определенным образом организованного живого труда , советские ученые раскрыли его в виде сложной социальной системы с соответствующей общественно-политической природой, с структурно-правовыми характеристиками и принципами; проанализировали содержание, организацию и закономерности управляемых объектов, механизм формирования и реализации государственного управления и его элементы: потребности-интересы-цели-решения-действия-результаты; показали, что научно осуществляемый процесс совершенствования государственного управления должен иметь в своем составе цели («дерево цели»), предмет, источники (факторы), принципы и организацию. Было доказано, что государство и право в своем единстве создают тот механизм государственно-правового воздействия на общественные отношения, который составляет сердцевину, основу управления обществом3.
К сожалению, многие теоретические наработки ученых в этой сфере не были востребованы тогдашним руководством страны. Да и самим ученым не удалось выйти за узкие рамки социалистического государственного управления, рассматриваемого в качестве организующей деятельности государства, направленной на сохранение и дальнейшее развитие социалистических общественных отношений и установленного правопорядка, планомерное руководство хозяйственным и социально-культурным развитием, обслуживание общественных потребностей и выполнение других задач и функций государства. В условиях начавшейся перестройки наблюдаются некоторые подвижки в исследованиях различных аспектов государственного управления. Так, противоречия между сознательностью и стихийностью, объективным и субъективным в государственном управлении рассматриваются на трех уровнях: общих закономерностей; между субъектом и объектом управления; на индивидуальном уровне1. Была выдвинута идея о существовании «реординации» - особом виде государственного управления, осуществляемого управляемым в отношении управляющего, как нечто большее, чем обратная связь между субъектом и объектом управления2. Однако такая идея не нашла должной поддержки среди правоведов.
Механизм административно-правового регулирования в сфере порядка управления
Регулировать - значит «устанавливать границы, пределы, масштабы поведения людей, вносить в общественные отношения стабильность, систему, порядок и тем самым направлять их в определенное русло»1.
Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства2.
Единая система юридических элементов, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций государства, организуемых в соответствии с задачами общества, именуется в литературе «механизмом правового регулирования отношений государственного управления». Элементами такого механизма являются: нормы и принципы права, объективированные в правовых актах; правовые отношения; правовая ответственность; правосознание; юридические факты; акты применения, акты реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты, оргструктуры, организационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы юридического опосредования социально значимых явлений, процессов и отношений . Государство, наделяя субъектов права субъективными правами или возлагая на них юридические обязанности, обеспечивает их поведение в соответствии с волей и желанием государства с помощью следующих форм и методов влияния: а) посредством правового стимула, т.е. правового побуждения к законопослушному поведению; б) посредством правового ограничения, т.е. правового сдерживания противозаконного поведения, создающего условия для удовлетворения интересов других субъектов права в охране и защите; в) посредством государственного принуждения, т.е. специфического воздействия на поведение субъекта, которое направлено на исполнение норм права2. Механизм правового регулирования в принципе един для отраслей права, поскольку указанные формы влияния, обеспечивающие правомерное поведение, наличествуют во всех из них, проявляясь при этом в различных комбинационных вариантах.
В административно-правовой литературе механизм административно-правового регулирования обобщенно рассматривается в качестве совокупности административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на отношения, возникающие в процессе исполнительно-исполнительной деятельности, в результате чего складывается определенный (регулятивный или охранительный) юридический режим3.
Механизм административно-правового регулирования, информационно-энергетическая ценность которого в нумерологии соответствует цифре 9, объединяет многие основные категории науки административного права: принципы и нормы права, объект регулирования, правосубъектность, юридические факты, регулятивные, правоприменительные и охранительные правоотношения, их субъекты и объекты, акты толкования и применения права, административную ответственность.
Рассматриваемый механизм есть механизм императивного упорядочения организации деятельности субъектов и объектов управления, формирования устойчивого правопорядка их функционирования. В сфере порядка управления его главным назначением является побуждение субъектов права осуществлять свои права и выполнять юридические обязанности в рамках установленных режимов и процедур и обеспечивать стабильность отношений. В сфере публичного управления можно выделить, по меньшей мере, три основные функции административно-правового регулирования: - закрепление круга лиц, на которых в данный момент распространяют действие правовые нормы; - определение рамок (границ) конкретного поведения, которому могут (и должны) следовать субъекты отношений; - создание возможностей для приведения в действие специальных средств обеспечения юридических обязанностей, в том числе и мер государственно-правового принуждения.
При реализации первой функции закрепляется круг лиц, на которых в данный момент распространяется действие административно-правовых норм, определяется их положение по отношению друг к другу в сфере государственного и муниципального управления, характеризующиеся наличием взаимокор-респондирующих прав и обязанностей, т.е. их административно-правовой статус.
