Содержание к диссертации
Введение
Глава I . Сущность государственного управления таможенным делом ... 15
1.1. Понятие и особенности государственного управления таможенным делом 15
1.2. Структура органов государственного управления таможенным делом 54
1.3. Контроль в области таможенного дела как элемент системы государственного управления таможенным делом 84
Глава П. Правовое регулирование организации и деятельности таможенных органов как субъектов государственного управления 103
2.1. Место и роль таможенных органов в системе государственного управления таможенным делом 103
2.2. Правовые и организационные особенности Федеральной таможенной службы Российской Федерации как центрального органа управления таможенным делом 125
2.3. Правовой статус региональных таможенных управлений как связующего звена системы таможенных органов 138
2.4. Таможни и таможенные посты как первичные звенья системы государственного управления таможенным делом 152
Заключение 167
Список использованной литературы 175
- Структура органов государственного управления таможенным делом
- Контроль в области таможенного дела как элемент системы государственного управления таможенным делом
- Правовые и организационные особенности Федеральной таможенной службы Российской Федерации как центрального органа управления таможенным делом
- Таможни и таможенные посты как первичные звенья системы государственного управления таможенным делом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие международных экономических отношений потребовало радикального реформирования механизма государственного управления внешнеэкономической сферой. Глубокие преобразования, происходящие в государстве, направлены на совершенствование правовой основы деятельности системы исполнительных органов государства, к числу которых относятся и таможенные органы.
Рассмотрение механизма государственного управления является достаточно традиционной темой научных исследований в рамках науки административного права, однако вопросы государственного управления таможенным делом наименее изучены в правовой доктрине.
Такое положение обусловлено существовавшей долгое время государственной монополией на внешнюю торговлю, что негативно отразилось на месте и роли таможенных органов в системе государственного управления. В начале 90-х годов в развитии таможенного дела произошел коренной перелом. В результате проведения административной реформы была сформирована новая структура органов государственного управления, осуществляющих регулирование внешнеторговой деятельности. Оптимальные цели и задачи, обеспечивающие комплексный подход к установлению баланса интересов государства и участников внешнеэкономической деятельности, вполне соответствуют современным целям и задачам правового государства. В настоящее время значительно усилилось влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в мировое экономическое пространство.
Механизм государственного управления таможенным делом до сих пор претерпевает существенные изменения. Несмотря на то, что Таможенный кодекс Российской Федерации1 создал необходимые предпосылки для
'Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № Ї61-ФЗ (вред, от 18 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2006. №8. Ст. 854.
4 формирования новой, соответствующей мировым стандартам правовой базы таможенного дела и условия для определения приоритетов развития системы таможенных органов, в ряде случаев нерешенными остаются проблемы, связанные с деятельностью таможенных органов Российской Федерации. Так, наиболее остро обсуждаются вопросы занижения таможенной стоимости товаров и их недостоверного декларирования участниками внешнеторговой деятельности. Таможенными органами не в полной мере применяются международные стандарты; не развита система информирования таможенных органов о мировых тенденциях в области ценообразования, торгово-промышленной специализации; недостаточно осуществляется информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности таможенных органов; неэффективно осуществляется контроль за товарами после их выпуска в обращение на таможенной территории Российской Федерации.
В Концепции развития таможенных органов Российской Федерации1 отмечено, что потенциал таможенного администрирования реализуется недостаточно эффективно, т.е. не используются в полной мере все средства и методы обеспечения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Такое положение не позволяет создать благоприятную конкурентную среду в сфере внешнеторговой деятельности. Процесс совершенствования государственного управления таможенным делом требует его дальнейшей унификации в соответствии с международными правовыми нормами.
Все это предопределило выбор темы, характер и направление исследования, в котором предпринята попытка уяснить логику и границы правового регулирования государственного управления таможенным делом, обосновать собственное видение особенностей и сущности данного вида государственного управления, раскрыть его структуру. Актуализирует данную
' Одобрена распоряжением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 2225-р // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 260.
5 проблематику насущная необходимость повышения эффективности государственного управления таможенным делом в свете происходящих изменений в сфере внешней торговли согласно требованиям общества и государства. Кроме того, в работе выявлены и обобщены проблемы правового регулирования организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации, предложены пути их решения.
Таким образом, комплексное исследование организационно-правовых основ государственного управления таможенным делом в ракурсе введения его новой организационной структуры и определения приоритетов развития таможенных органов, основанное на нормах Таможенного кодекса Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 года №473 «Вопросы Федеральной таможенной службы»1, Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459 «О Феде-ральной таможенной службе» , а также Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, на монографическом уровне является одним из первых. Указанные факторы и предопределяют актуальность темы исследования.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе государственного управления таможенным делом.
Предметом исследования выступают положения действующего законодательства (в том числе международного) в области таможенного дела, нормы административного и финансового права, регулирующие общественные отношения, связанные с реализацией органами государственного управления таможенным делом своих полномочий в целом, а также в связи с осуществлением контроля в области таможенного дела в частности.
'сзрФ.гооб.Якго.Ст.гібг.
2 СЗ РФ. 2006. №32. Ст. 3569.
Целью диссертационного исследования является комплексный научный анализ содержания государственного управления таможенным делом; выявление существующих проблем в данной области, выработка и научное обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности таможенных органов.
Для достижения указанных целей в диссертации ставятся следующие основные задачи исследования:
проанализировать особенности государственного управления таможенным делом, раскрыть формы и методы такого управления;
исследовать принципы, на основе которых строится государственное управление таможенным делом;
определить основные цели и задачи таможенного дела, указать характерные признаки, отражающие специфику государственного управления таможенным делом;
рассмотреть организационную структуру органов государственного управления таможенным делом, в том числе их внутреннюю структуру на примере Федеральной таможенной службы Российской Федерации;
провести анализ контроля в области таможенного дела как важнейшего элемента рассматриваемой системы государственного регулирования;
определить место и роль таможенных органов в системе государственного управления таможенным делом, обозначив понятие, признаки, принципы и функции таможенных органов;
- уяснить правовые и организационные особенности Федеральной
таможенной службы Российской Федерации как центрального органа
управления таможенным делом, раскрыв его структуру и проведя дифферен
циацию функций между подразделениями;
- проанализировать правовой статус региональных таможенных
управлений как связующего звена системы таможенных органов, разделив все
полномочия управления на группы по определенным признакам;
охарактеризовать особое место и роль таможни в осуществлении таможенной политики, пополнении государственной казны, регулировании внешнеэкономических связей, защите национальной экономической безопасности, в борьбе с контрабандой; классифицировать таможни по различным признакам;
исследовать правовую основу деятельности таможенного поста, его организационную структуру, задачи; обобщить формы взаимодействия таможенных органов Российской Федерации с участниками внешнеэкономической деятельности;
сформулировать предложения по совершенствованию деятельности органов государственного управления таможенным делом.
Степень разработанности темы исследования. Всестороннее исследование на монографическом уровне, посвященное организационно-правовым основам государственного регулирования таможенным делом, является одним из первых.
Проблемам государственного управления уделялось немало внимания в отечественной и зарубежной литературе. Научным фундаментом исследования правовых основ государственного управления являются труды известных представителей науки государственного управления В.Б. Аверьянова, Г.В. Ата-манчука, Г.Д. Бочкарева, В.И. Кнорринга, Б.П. Курашвили и др.
В административно-правовой литературе проблемы государственного управления рассматривались в работах Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.П. Беляева, С.Н. Братановского, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.А. Мельникова, В.И. Новоселова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Чернявского, В.А. Юсупова и др.
Также при проведении исследования автор опирался на труды ученых в области таможенного и финансового права: Ю.Ф. Азарова, О.Ю. Бакаевой, К.А. Бекяшева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Н. Косаренко, Г.В. Матви-
8 енко, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Тимошенко, С.В. Халипова, Н.И. Химичевой, Н.Д. Эриашвили.
Общетеоретической основой исследования послужили работы в области теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Мирошникова, А.С. Мордовца, Л.А. Окунькова, М.М. Рассолова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Б.Н. Топорнина.
Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно сущности, содержания, признаков, элементов государственного управления таможенным делом использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, социологический, статистический и другие методы познания процессов и явлений, а также специальные юридические методы толкования правовых норм.
С помощью исторического метода изучены этапы реформирования системы государственного управления таможенным делом. Сравнительно-правовой метод преимущественно использовался для выявления особенностей государственного управления таможенным делом. Формально-логический и социологический методы позволили определить место и роль таможенных органов в системе государственного управления таможенным делом. Формально-юридический метод применялся при анализе действующих нормативно-правовых актов. Методы толкования правовых норм способствовали выявлению пробелов и упущений в законодательстве о государственном управлении таможенным делом, формированию предложений по его усовершенствованию.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Международная конвенция о гармонизированной системе описания и кодирования товаров; Таможенный кодекс Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента
9 Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; ведомственные нормативные правовые акты, создающие правовую основу деятельности таможенных органов.
Эмпирическую базу исследования составила правоприменительная практика реализации положений действующего Таможенного кодекса Российской Федерации; иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного управления таможенным делом; отчетно-статистические данные об итогах правоохранительной и финансовой деятельности таможенных органов; результаты социологического опроса руководителей и других сотрудников таможенных органов по рассматриваемым аспектам деятельности таможенных органов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в данной работе впервые предпринята попытка комплексного изучения организационно-правовых основ государственного управления таможенным делом с учетом последних качественных изменений в системе федеральных органов исполнительной власти.
Анализ действующего законодательства проведен с позиции выявления эффективности правового обеспечения государственного управления таможенным делом. Автор излагает комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения. В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому, с учетом развития таможенного законодательства и достижений теории и практики государственного управления.
На основании проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторское определение государственного управления таможенным делом, позволяющее уяснить содержание данного правового института.
10 Государственное управление таможенным делом - это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность государственных органов, проявляющаяся в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (физических и юридических лиц - участников внешнеэкономической деятельности) и преследующая своей целью обеспечение экономических интересов, охрану государственной и общественной безопасности, пополнение доходной части федерального бюджета и стремление Российской Федерации к международному сотрудничеству.
2. В связи с развитием рыночных отношений, дифференциацией функций
управленческого труда, возрастанием объема и сложности государственной
деятельности предлагается создание в аппарате государственного управления
таможенным делом специальной службы — службы (управления)
функционально-структурного совершенствования. Деятельность указанного
подразделения должна осуществляться в двух направлениях: практически-
прикладном и научно-теоретическом, способствуя наиболее полной реализации
функции совершенствования государственного управления таможенным делом.
3. Для лучшего уяснения сущности и правовой природы контроля в
области таможенного дела как одного из элементов государственного
управления таможенным делом обосновывается необходимость рассмотрения
данного института в трех аспектах: 1) как основной функции органов
государственного управления таможенным делом; 2) как организационно-
правового способа обеспечения законности в процессе перемещения товаров и
транспортных средств через таможенную границу РФ; 3) в качестве особого
статуса товаров и транспортных средств в процессе такого перемещения.
4. Формулируется авторское определение таможенного органа как
федерального органа исполнительной власти специальной компетенции,
осуществляющего правоохранительную и финансовую деятельность в
области таможенного дела с помощью присущих ему форм и методов деятельности.
5. Выявляются отличительные признаки таможенных органов,
позволяющие выделить их из числа иных органов исполнительной власти:
например, наличие единой организационной структуры, характерной для
любого таможенного органа, а также возможность обладать различным
статусом и быть участником не только таможенных, но и иных отношений.
6. Аргументируется необходимость внесения изменений в норму п. 4
ст. 402 Таможенного кодекса Российской Федерации, согласно которой в
систему таможенных органов включены не являющиеся правоохранительными
органами учреждения, создаваемые ФТС для обеспечения деятельности
таможенных органов, Предлагается изменить трактовку названной статьи:
вместо слов «в систему таможенных органов» указать «в таможенную
систему». Это обусловлено тем, что рассматриваемые органы не осуществляют
властную деятельность, распространяемую не только внутри организационной
структуры, но и вовне ее. Иными словами, они не обладают всеми признаками
таможенных органов.
7. Обосновывается необходимость существующей многоступенчатой
функциональной структуры таможенных органов, вызванная развитием
внешнеэкономической деятельности в стране, определяются ее преимущества
по сравнению с линейной. Указанная структура таможенных органов позволяет
региональному таможенному управлению как промежуточному руководящему
звену непосредственно осуществлять управление и контроль таможен и
таможенных постов, находящихся в их подчинении, а также доводить до их
сведения команды вышестоящего руководителя.
8. Проводится научная классификация полномочий таможенного органа:
полномочия, закрепленные в Таможенном кодексе Российской Федерации как
функции; направленные на повышение эффективности собственной деятель
ности; организационно-координирующие деятельность подчиненных таможен-
12 ньгх органов; координирующие деятельность иных участников таможенных правоотношений; финансово-хозяйственные полномочия.
9. Предлагается закрепить в Таможенном кодексе Российской Федерации
правовой статус региональных таможенных управлений с включением
правовых норм, определяющих задачи, функции и компетенцию данных
органов, их взаимоотношения с другими правоохранительными и иными
государственными органами, а также физическими и юридическими лицами,
нижестоящими органами таможенной системы. Предложение вносится в целях
совершенствования работы и устранения недостатков в деятельности
управлений.
10. Обосновывается необходимость развития нового направления работы
таможенных органов — ведомственных интегрированных коммуникационных
систем, позволяющих хранить и передавать в электронном виде информа
ционную базу данных. Процедура документального контроля должна быть
максимально ускорена: оформление должно начинаться с момента пересечения
границы, что позволит контролировать ситуацию в целом по России, иметь
доступ к таможенной базе данных, оперативно использовать информацию и
передавать ее, а также формировать профили рисков.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное государственное управление таможенным делом в условиях дальнейшего развития рыночных отношений в России и реформирования системы федеральных органов исполнительной власти.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения расширяют представления о сущности государственного управления таможенным делом и роли организационно-правового обеспечения функционирования таможенных органов. Указанные предложения могут быть учтены как при разработке законодательных актов по совершенствованию государственного управления
таможенным делом, так и ведомственных нормативных актов, направленных на урегулирование деятельности таможенных органов.
Теоретическая значимость материалов исследования определяется возможностью использования основных положений диссертации при разработке учебных и учебно-методических пособий, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Таможенное право», «Административное право», «Управление в таможенных органах» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию на конференциях, проводимых в 2003 — 2006 гг.; международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России)» (г.Саратов, 2003 г.); научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования подготовки кадров для правоохранительных органов в условиях модернизации высшего профессионального образования», посвященной 80-летию образования Саратовского юридического института МВД России, (г. Саратов, 2005 г.); международной научно-практической конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (г. Тольятти, 2006 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Административно-правовой статус граждан. Актуальные проблемы законодательства об административных правонарушениях» (г. Иркутск, 2006 г.).
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по таможенному праву в Саратовском юридическом институте МВД России; диссертация была рассмотрена и одобрена на заседании кафедры финансового, банковского и налогового права Саратовского юридического
14 института МВД России. Отдельные положения нашли свое отражение в восьми научных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Структура органов государственного управления таможенным делом
Прежде чем рассмотреть понятие организационной структуры органов государственного управления таможенным делом, необходимо раскрыть значение термина «структура».
Структура (лат. structura - строение) - форма организации системы, единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами, совокупность управленческих органов, обеспечивающих выполнение функций управления, необходимых для достижения поставленных целей. В толковом словаре В.И. Даля данное понятие раскрывается как устройство, строение, состав, строй1.
Рассматривая различную трактовку понятия «организационная структура органов государственного управления таможенным делом», можно понимать его как организационную структуру системы управления таможенным делом в целом и как организационную структуру органа.
Рассмотрим более подробно первый вариант - организационную структуру системы государственного управления таможенным делом в целом.
В.И. Кнорринг отмечает, что любая структура сложной системы (включая и систему государственного управления таможенным делом - М.И.) состоит не только из отдельных, хотя и взаимосвязанных элементов, но и характеризуется также иерархическими уровнями (ступени управления), а также вертикальными и горизонтальными связями между собой .
Необходимо отметить, что организационная структура системы государственного управления таможенным делом, прежде всего, это система государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственно организации общества и ведения его дел. Данная система имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по вертикали), звенья (одноуровневые образования однородных органов), виды и формы, в том числе и органов исполнительной власти. В процессе государственного управления таможенным делом принимают участие многие органы государственной власти, составляющие единую, иерархически построенную систему государственного управления, которая может быть дифференцирована на следующие элементы:
1. Президент Российской Федерации;
2. Федеральное Собрание Российской Федерации;
3. Правительство Российской Федерации;
4. Федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела - Министерство финансов Российской Федерации1;
5. Федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции -Федеральная таможенная служба.
В целом компетенция органов государственного управления таможенным делом закреплена в таких нормативных правовых актах, как: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» , Положение о Министерстве финансов Российской Федерации , Положение о Федеральной таможенной службе4.
Для более четкого представления о компетенции соответствующих органов государственной власти в области таможенного дела, как отмечает СВ. Халипов, необходимо обратить внимание на такие термины, как:
регулирование таможенного дела или отношений в области таможенного дела; руководство таможенным делом;
осуществление таможенного дела или реализация в таможенных целях задач в области таможенного дела1.
Таким образом, таможенное дело регулируется актами законодательства Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами и распоряжениями федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела и федерального органа исполнительной власти специальной компетенции.
Раскрывая свою позицию, ученый указывает, что соответственно компетенцией по регулированию отношений в области таможенного дела обладают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Федеральная таможенная служба России.
Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац 1 пункта 3 ст. 1 ТК РФ).
Непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела осуществляет федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, - Федеральная таможенная служба России (абзац 2 пункта 3 ст. 1 ТК РФ)2.
Федеральная таможенная служба Российской Федерации решает соответствующие задачи как самостоятельно, так и с помощью подчиненных ей таможенных органов, составляющих единую федеральную централизованную систему (пункт 1 ст. 401, ст. 402 ТК РФ).
Охарактеризуем каждый из элементов представленной системы государственного управления таможенным делом. 1. Президент Российской Федерации играет главенствующую роль в государственной системе. Статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, эффективного функционирования ее законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Президент РФ должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Контроль в области таможенного дела как элемент системы государственного управления таможенным делом
Контроль в области таможенного дела контроль является важнейшим и неотъемлемым элементом системы государственного управления таможенным делом. По мнению СВ. Халипова, игнорирование требований таможенного контроля на практике нередко заканчивается значительными финансовыми потерями, испорченной деловой репутацией либо привлечением лиц к административной и уголовной ответственности1.
Прежде всего, следует провести соотношение таких понятий, как «контроль в области таможенного дела» и «таможенный контроль».
Контроль в области таможенного дела непосредственно связан с таможенным процессом. Последний включает в себя такие стадии, как таможенное оформление, взимание таможенных платежей, таможенный контроль, валютный контроль и производство по делам о нарушениях таможенных правил. Таким образом, контроль в области таможенного дела присутствует в любой момент таможенных правоотношений, в том числе и при осуществлении таможенными органами таможенного контроля. Следовательно, понятие «контроль в области таможенного дела» более емкое, нежели понятие «таможенный контроль»
Согласно подпункту 19 пункта 1 статьи 11 Таможенного кодекса РФ, таможенный контроль представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
В последние годы в условиях реформирования таможенного законодательства изменяется подход к осуществлению контроля в области таможенного дела. Таможенный кодекс РФ предполагает максимальное упрощение формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, упрощение и сокращение времени таможенного оформления с тем, чтобы товары могли беспрепятственно поступить в оборот и использоваться в соответствии с целью их ввоза. При этом таможенный контроль ограничивается минимумом мероприятий, направленных в основном на соблюдение запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности1.
По мнению В.П. Беляева, в системах социального управления контроль служит важнейшим видом обратной связи, позволяющей получать необходимую информацию о фактическом положении дел на подконтрольном объекте, о выполнении тех или иных решений. Как элемент организации научного управления играет существенную роль в обеспечении функционирования политической системы Российского государства .
Контроль в области таможенного дела можно рассматривать в различных аспектах: как основную функцию органов государственного управления таможенным делом, как организагщонно-правовой способ обеспечения законности в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ и в качестве особого статуса товаров и транспортных средств, приобретаемого в силу такого перемещения. В целях проводимого исследования представляется возможным рассмотреть все перечисленные аспекты, уделяя особое внимание первому направлению.
Прежде всего, рассмотрим сущность контроля в области таможенного дела как функции органов государственного управления таможенным делом. В юридической науке не сложилось однозначного и ясного мнения относительно природы такого явления, как таможенный контроль. Для уяснения его необходимо проанализировать содержание понятий «контроль» и «функция». В процессе своей деятельности государство выполняет ряд функций, под которыми следует понимать основные направления государственной деятельности по решению стоящих перед ним задач1. В научной литературе функции органов государственного управления определяются, как управленческие воздействия, которые обеспечивают объекты управления целевой ориентацией, ресурсами и способствуют достижению ими этих целей .
И.Л. Бачило понимает под функциями органа государственного управления комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления3.
Б.П. Курашвили считает, что функции аппарата государственного управления представляют собой присущие ему виды деятельности, выполняемые в соответствии с его назначением и образующие в своей совокупности идеальную модель, которая используется для оптимальной организации системы воздействия этого аппарата на общественную жизнь4.
Наличие большого количества функций государственного управления влечет объективную необходимость их классификации.
Правовые и организационные особенности Федеральной таможенной службы Российской Федерации как центрального органа управления таможенным делом
Федеральная таможенная служба Российской Федерации является руководящим звеном системы таможенных органов, центральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела России. Но эта характеристика недостаточно полная, она не позволяет вполне определенно и точно оценить положение и роль ФТС в руководстве и управлении таможенным делом, а также ее значение в системе органов государственного управления таможенным делом.
Повышение роли центрального таможенного органа России путем выведения из ведения Министерства экономического развитии и торговли РФ и подчинению непосредственно Правительству РФ, следует признать вполне оправданным. Переход страны к свободным рыночным отношениям потребовал создания органа, способного разрабатывать принципиально новое таможенное законодательство, осуществлять его реализацию, проводить огромные организационные меры по перестройке собственной системы, и, одновременно, взимать в бюджет страны таможенные платежи и осуществлять борьбу с преступлениями и правонарушениями во внешнеторговой сфере.
В своей деятельности ФТС России руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов, а также Положением о Федеральной таможенной службе.
Взаимодействие ФТС России с Президентом РФ и Правительством РФ нами было рассмотрено ранее. Указанное взаимодействие в достаточной мере регламентировано правом и не порождает на практике серьезных проблем.
Аналогично и положение, касающееся взаимодействия территориальных таможенных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.
Все звенья таможенной системы, включая и территориальные таможенные органы, относятся к федеральным органам исполнительной власти и подчиняются строго по вертикали вышестоящим таможенным органам. Указанные органы не подчиняются органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления и общественным объединениям. Такое положение территориальных таможенных органов определяется не только исторически сложившейся практикой и самой логикой государственного управления данной сферой общественных отношений, но базируется также и на конституционных нормах.
Так, согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут .создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Конституция России относит таможенное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации1. Этот важнейший принцип таможенного права напрямую связан со ст. 8 Конституции России, закрепляющей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров,! услуг и финансовых средств на территории страны. Гарантией независимости от местных органов, свободы перемещения товаров внутри страны является отсутствие внутренних таможенных границ. Конституция РФ в ст. 74 специально подчеркивает, что на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Исключительно федеральный характер всего таможенного дела гарантируется также и особенностями законодательного процесса в отношении федеральных законов по вопросам таможенного регулирования. В соответствии с п. «в» ст. 106 Конституции РФ такие нормативные акты подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Правовое положение, задачи и функции, права и обязанности, структура ФТС определены в Положении о ФТС. Как федеральный орган исполнительной власти ФТС России уполномочена осуществлять в соответствии с российским законодательством все функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Таким образом, ФТС выполняет не только функции непосредственного руководства таможенным делом, но и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
Рассматривая положение ФТС в системе таможенных органов, необходимо указать, что она является функциональным и организационным центром данной системы, возглавляет ее, объединяет и направляет деятельность всех звеньев системы, способствуя развитию и укреплению ее единства и целостности.
В основе деятельности рассматриваемого таможенного ведомства лежат два направления: внутреннее, связанное с руководством, контролем и обеспечением нормального функционирования всей системы российских таможенных органов и внешнее, заключающееся в разработке стратегии развития внешнеторговой политики страны, таможенного дела и таможенного законодательства.
Согласно первому, внутреннему, направлению ФТС России создает, преобразует и ликвидирует конкретные нижестоящие таможенные органы; определяет их компетенцию и территориальный масштаб деятельности; назначает и освобождает от должности руководителей; обеспечивает финан 128 сирование; развивает таможенную инфраструктуру; определяет планы деятельности подчиненных органов и контрольные задания, например, по сбору платежей в бюджет; осуществляет внутриведомственный контроль; разрабатывает, совершенствует и внедряет методологические приемы работы различных функциональных подразделений и их информационного обеспечения.
Второе, внешнее, направление деятельности Федеральной таможенной службы предполагает разработку научно-аналитических и нормативных документов по вопросам таможенной политики, планирование и прогнозирование динамики развития внешней торговли, моделирование результатов воздействия на внешнеэкономическую деятельность тех или иных таможенно-правовых механизмов. Подобная деятельность имеет в виду рассмотрение достаточно глобальных, комплексных вопросов таможенной политики России.
Таможни и таможенные посты как первичные звенья системы государственного управления таможенным делом
Основным звеном системы органов государственного управления таможенным делом, являющимся фундаментом таможенной системы и обеспечивающим практическую реализацию задач и функций, стоящих перед таможенными органами, являются таможни.
Таможня является таможенным органом, входящим в единую централизованную систему таможенных органов Российской Федерации и обеспечивающим реализацию задач и функций ФТС России в регионе деятельности таможни в пределах законодательно определенной компетенции.
О.Ю. Бакаева указывает, что таможня является важнейшим институтом государственности. История развития данного института подтверждает «особое место, роль и заслуги таможни в осуществлении протекционизма, в пополнении государственной казны, регулировании внешнеэкономических связей, в защите национальной экономической безопасности, в борьбе с контрабандой» .
Прежде чем раскрывать правовой статус таможни, следует отметить, что социально-экономические преобразования, происходящие в нашей стране, обусловили необходимость перестройки системы таможенных органов. Суть изменений состоит в значительном увеличении числа таможен, что позволяет классифицировать их по различным признакам.
1. По местоположению все таможни можно разделить на пограничные и внутренние. Ранее, в советский период, все таможни располагались на границе государства, где и осуществляли таможенный контроль непосредственно при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. В процессе перехода России к рыночной экономике резко возрос объем внешнеэкономической деятельности, пограничные таможни могли оказаться парализованы. Возникла необходимость в изменении самой процедуры таможенного контроля и переноса основной работы по таможенному оформлению и таможенному контролю с границ государства во внутренние таможенные органы.
Таким образом, пограничные таможни проверяют наличие и правильность заполнения документов, предъявляемых в таможенных целях, осуществляя таможенное оформление только в отношении товаров, получатель или отправитель которых находится в регионе их деятельности, в остальных же случаях они фиксируют прохождение грузов и организуют начало процесса доставки во внутреннюю таможню. Такое положение соответствует сложившейся мировой практике и высвобождает указанные органы от многочисленных таможенных процедур, а таюке способствует ускорению грузооборота, делает таможенный контроль более эффективным1.
Внутренние таможни выполняют следующие таможенные операции: проводят таможенный досмотр и оформление грузов, личный досмотр, проверяют документы, ревизуют финансово-хозяйственную деятельность предприятий - участников ВЭД, взимают таможенные пошлины, налоги и сборы и т.д.2 Таким образом, основной объем работы перенесен вглубь страны, что, безусловно, является одним из важнейших условий нормального внешнеторгового оборота.
2. По характеру оформляемых товаров и выполнению иных функций среди таможен можно выделить универсальные и специализированные.
Универсальные осуществляют таможенные процедуры в отношении всех товаров, подлежащих оформлению в регионе их деятельности. Таких таможен большинство, например, Саратовская, Ростовская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Тольяттинская и другие таможни.
Отдельные таможни являются специализированными. Особенности указанных таможен были рассмотрены ранее. В качестве примера можно привести оперативные таможни, осуществляющие только правоохранительные функции1; тыловые таможни, осуществляющие материально-техническое обеспечение деятельности таможенных органов2; энергетическую таможню, занимающуюся таможенным оформлением и таможенным контролем энергоносителей3 и другие.
3. В зависимости от специфики операций таможни подразделяются на сухопутные, морские, воздушные и речные. То есть данные таможни специализируются исходя из видов транспорта, на которых осуществляется доставка товаров. К воздушным таможням можно отнести, например, Шереметьевскую, Внуковскую, Домодедовскую к морским Балтийскую таможню.
Таможня входит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС и непосредственным руководством регионального таможенного управления. В компетенции ФТС создавать специализированные таможни, подчиненных непосредственно службе, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров4. Указанный орган определяет регион деятельности таможни, а также осуществляет их создание, реорганизацию и ликвидацию. Таможня осуществляет руководство деятельностью подчиненных таможенных постов и является по отношению к ним вышестоящим органом.
Правовой статус таможни регламентируется в Общем положении о таможне, утвержденном приказом ФТС от 12 января 2005 года № 75.
Таможня осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, физическими и юридическими лицами. То есть таможня не изолирована от органов федеральных управленческих структур и органов местного самоуправления.
