Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Материально-правовые основы административной ответственности юридических лиц
1.1 Понятие и сущность административной ответственности юридических лиц 13
1.2.Становление и развитие административной ответственности юридических лиц 33
1.3. Юридическое лицо и орган юридического лица как субъекты административной ответственности 51
ГЛАВА 2. Процессуально-правовые основы административной ответственности юридических лиц
2.1. Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 78
2.2. Стадия рассмотрения и принятие решения по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 92
2.3. Пересмотр постановления (решения) по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 103
2.4. Стадия исполнения решения по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 129
Заключение 142
Библиографический список нормативно-правовых актов и научной 153
литературы
Приложение 166
- Понятие и сущность административной ответственности юридических лиц
- Юридическое лицо и орган юридического лица как субъекты административной ответственности
- Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
- Пересмотр постановления (решения) по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, прежде всего тем, что вопросы административной ответственности юридических лиц как в законодательстве Российской Федерации, так и в отечественной юридической литературе, не разработаны в должной мере, что вызывает серьезные трудности.
В условиях реформирования многих институтов административного права, формирования и возрастания роли судебной власти в административ-но-юрисдикционной деятельности, вопросы административной ответственности юридических лиц приобретают важное практическое и теоретическое значение. В системе общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права все большую роль играют наряду с государственно-управленческими, деликтные административно-процессуальные отношения.
Недостаточно исследованными остаются вопросы производств по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами.
И хотя меры административной ответственности применяются к юридическим лицам довольно широко и активно обсуждаются, это лишь подчеркивает необходимость быстрейшего исправления серьезных недостатков правового регулирования этого института.
Многие европейские страны, встав перед проблемой резкого роста правонарушений и преступлений, совершаемых корпорациями и иными юридическими лицами, сравнительно давно пошли по пути применения ответственности указанных лиц не только за совершение административных, но и уголовных правонарушений. В настоящее время уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Финляндии, Бельгии, Дании, Японии, США, Канаде, Голландии, Норвегии, Австрии и некоторых других странах. Административная ответственность юридических лиц, причем коди-
фицированными актами, введена в Германии, Италии и Португалии. Следует отметить, что данный институт самым широким образом используется в праве Европейского Сообщества.
Следует признать, что на сегодняшний день в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, данная система норм далеко не всегда отвечает потребностям правоприменительной практики и нуждается в усовершенствовании. Делать это надо комплексно, с ориентацией не только на защиту прав и законных интересов юридических лиц при привлечении их к административной ответственности, но и эффективность правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции.
Детальная регламентация административной ответственности юридических лиц существенно упорядочит деятельность государственных органов по защите прав и законных интересов личности, общества и государства. Эффективное применение административной ответственности юридических лиц невозможно без теоретического осмысления, анализа правоприменительной практики.
Включение многочисленных правовых норм и иных нормативных правовых актов, определяющих административную ответственность юридических лиц в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, создало условия для дальнейшей разработки различных аспектов административной ответственности юридических лиц.
Вместе с тем значительное обновление нормативной базы, связанное с принятием Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, не решило всех проблем рассматриваемого института. Продолжают действовать ряд законов, отражающих специфику привлечения юридических лиц к административной ответственности в отдельных сферах общественных отношений. В отдельных сферах продолжают применяться своеобразные квазиадминистративные санкции (биржевое и антимонопольное законодательство, законодательство о ценных бумагах, о лицензировании и др.). В ряде случаев имеет место дублирование составов административных правонарушений, субъектом которых являются юридические лица. Это дает основание для уг-
лубленного анализа и уточнения ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию административной ответственности юридических лиц.
Представляется, что институт административной ответственности юридических лиц - это совокупность не только большого числа правовых норм, регулирующих комплекс материальных вопросов, связанных с определением, установлением, регламентацией и применением мер особого рода государственного принуждения. Это одновременно и комплекс процессуальных норм, которые до настоящего времени не получили четкого отражения в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации и других правовых актах.
Так, применительно к процессуальному регулированию привлечения к ответственности юридических лиц Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит нормы достаточно абстрактного содержания. Если в статьях разделов Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, посвященных общим положениям и порядку производства по делам об административных правонарушениях, не указано к какого рода субъектам они применяются, то соответствующие нормы в равной степени действуют в отношении как физических, так и юридических лиц, за исключением случаев, когда по смыслу они относятся и могут быть применены только в отношении физических лиц (ч.2 ст.2.10). Такая формулировка не способствует единообразному пониманию и применению правоприменителем, и нуждается в совершенствовании.
Названные выше причины и стремительно развивающееся законодательства об административной ответственности юридических лиц субъектов Российской Федерации вызывает необходимость разработки материальных и процессуальных основ административной ответственности юридических лиц.
Именно благодаря административно-процессуальным нормам производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц должно приобретать строгую определенность и унифицированность.
Несмотря на то, что вопросам административной ответственности юри-
Понятие и сущность административной ответственности юридических лиц
Правовая категория, ответственность юридического лица, вытекает из его сущности юридического лица как правой фикции, что проявляется в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершенным им деяниям. Следовательно, является невозможным использование в отношении юридического лица классического понимания вины, как психического отношения лица к совершенному им противоправному деянию, имеющего интеллектуальный и волевой моменты. Классическое понимание вины применимо лишь к физическим лицам.
Между тем решить вопрос ответственности юридического лица в настоящее время жизненно необходимо. Это, объясняется тем, что если в период формирования конструкции и развития юридического лица приоритетное значение имели функции объединения капиталов и лиц, то сейчас основной задачей и предназначением юридического лица становится перенесение тяжести ответственности с учредителей этого лица на само юридическое лицо.
Юридическая ответственность (частным случаем которой является публично-правовая ответственность) представляет собой применение к лицу, совершившему правонарушение, мер публичного принуждения в строго определенном процессуальном порядке.
Наиболее распространенным является подразделение публично-правовой ответственности (ответственности за нарушение норм публичного права) на уголовную и административную. Привлечение юридических лиц к уголовной ответственности предусмотрено законодательством ряда стран как романо-германской, так и англо-саксонских правовых семей. В Российской Федерации такой подход не был воспринят.
Привлечение юридических лиц к административной ответственности возможно в самых различных сферах (при налогообложении, в области таможенных отношений, за совершение экологических правонарушений), но это не дает оснований для выделения каких-то особых видов ответственности. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм, независимо от их отраслевой принадлежности, для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования.
Сущность административной ответственности юридических лиц состоит в том, что «нельзя согласиться с мнением, что осуждение — необходимый момент юридической ответственности, что ответственность без вины и осуждения — это не юридическая ответственность, а нечто совершенно другое. Если есть противоправное деяние, если применяются к лицу предусмотренные законом принудительные меры — значит, есть и юридическая ответственность» . Мы не можем согласиться с данной точкой зрения, по той причине, что она санкционирует отождествление административного принуждения и административной ответственности, с нашей точки зрения неправомерного. Поскольку административное принуждение может применяться вне вины правонарушителя, а меры административной ответственности это наказание за виновное, противоправное деяние.
Основанием административной ответственности юридических лиц служит совершение виновного и противоправного деяния — административного правонарушения. Некоторые авторы, например А.Е. Лунев, связывали административное правонарушение с наличием в нем признака общественной опасности: «...в административном правонарушении есть общественная опасность, отсутствие которой означает отсутствие административного проступка. Это значит, что действие, подпадающее под признаки, указанные в законе об административной ответственности, но не содержащее общественной опасности, не порождает административной ответственности» . Данная точка зрения не получила распространения в теории административного права и практике его применения: «... указание на степень общественной опасности или вредности проступка немного бы дало правоприменителю в установлении факта административного правонарушения; в любом варианте он вынужден смотреть на то, предусмотрено или нет данное действие или бездействие в качестве противоправного в самом законе»2.
Действительно, разграничение административного проступка на основании признака общественной опасности от других правонарушений не может служить достаточным критерием для определения основания административной ответственности, так как «многие административные правонарушения являются нарушениями различных общеобязательных правил (санитарных, противопожарных, ветеринарных и др.), установленных в целях профилактики. Поэтому за нарушение или несоблюдение этих правил административная ответственность устанавливается даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий»3. Подавляющее же большинство составов административных правонарушений имеют именно такую конструкцию, т.е. являются по сути формальными. Таким образом, если наступление вредных последствий есть ничто иное, как признак общественной опасности проступка, то в подавляющем большинстве административные правонарушения не являются общественноопасными, но могут в некоторых случаях содержать угрозу общественной безопасности \
В связи с этим рассмотрим проблему исчисления сроков давности. Особую актуальность она приобретает в уголовном и административном праве, поскольку они содержат такой особый правовой институт, как длящееся правонарушение (преступление). Однако если в теории уголовного права понятие длящихся составов достаточно подробно исследовано и успешно применяется в судебной практике, то в отношении административных правонарушений ситуация обстоит значительно сложнее. В то же время от правильного определения момента, когда правонарушение считается оконченным, нередко зависит возможность привлечения к административной ответственности.
Юридическое лицо и орган юридического лица как субъекты административной ответственности
Процесс реформирования российской экономики, предполагающий утверждение свободных рыночных отношений, участниками которых выступают наряду с физическими лицами также юридические лица, вызвал потребность расширить сферу ответственности юридических лиц за административные правонарушения.
На наш взгляд, нет оснований отказываться от весьма удачной, но лишь наиболее общей классификации субъектов административного права на индивидуальные и коллективные. Другое дело, что в современных условиях такое деление подчас не отвечает потребностям развития науки административного права и законодательства, а значит, необходимо учитывать и особенности их правового статуса . Представляется, что, когда речь идет о субъектах ответственности за нарушение норм административного права, без использования категории «юридическое лицо» вряд ли можно обойтись, поскольку именно признаки данной юридической конструкции в полной мере отвечают необходимым требованиям. Вот почему спорной является позиция авторов, которые по тем или иным причинам считают возможным пользоваться другими правовыми категориями .
Было время, когда вывод о необходимости для науки понятия юридического лица подвергался сомнению, а сами юридические лица объявлены «костылями, на которых ходит хромая юриспруденция» .
Ошибочность такого подхода показала сама жизнь, и все попытки отказа от этого понятия оказались неудачными. Понятие юридического лица необходимо, однако, с иным, по сравнению с закрепленным действующим законом, содержанием.
С. И. Ожегов слово «понятие» определяет как форму мышления, отражающую существенные свойства, связи, отношения предметов4. Следовательно, в любом понятии важно выявить его сущность. Если идти по традиционному пути, можно изложить все известные теории сущности юридического лица, присоединившись с дополнительными аргументами к одной из них. Но нам представляется, что путь поиска «компонентов» для определения юридического лица должен быть иным. Научная мысль, пусть по крупицам, уже выработала эти «компоненты». Их только важно собрать воедино для создания нового, по возможности общего и краткого1, легального понятия.
Первой составляющей искомого определения будет указание на то, что юридическое лицо - это субъект права. Именно на этом акцентировал внимание в своей дефиниции известный цивилист Г.Ф. Шершеневич. Он писал, что юридическое лицо - это субъект права, хотя и не лицо физическое . Аналогичную формулировку мы находим в комментариях гражданского законодательства приват-доцента И.М. Тютрюмова, который также подчеркивал, что юридическое лицо, «...не будучи физическим лицом, является самостоятельным субъектом права» . Являясь субъектом права, юридическое лицо получает возможность участвовать как в гражданских (материально-правовых и процессуально-правовых), так и в трудовых, административных, финансовых и иных правоотношениях.
Вторая составляющая определения - это указание на самостоятельный интерес и цели. Самостоятельность интереса имеет особое значение для юридического лица как для участника в первую очередь имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права. Приведем рассуждения В.М. Хвостова4 об интересах различного рода: «Одни - интересы отдельных индивидов - удовлетворяются с помощью субъективных прав, принадлежащих им лично, по отношению к которым они сами являются субъектами. Другие интересы - такого рода, что их могут удовлетворить лишь несколько отдельных индивидов, действуя сообща для удовлетворения подобных интересов. Эти индивиды составляют товарищества...».
Что касается цели, то ее необходимость для возникновения и деятельности юридического лица неизменно подчеркивали дореволюционные цивилисты. Так, Г.Ф. Шершеневич писал о «посвященности юридического лица общей цели» , Ю.С. Гамбаров - о «служении юридического лица определенной цели» . Н.М. Коркунов считал целью юридического лица «те же человеческие интересы, только общие для определенной группы людей» 3. О важности указания на цель в определении юридического лица упоминается и в современной гражданско-правовой литературе 4.
Таким образом, цель, обусловленная интересом определенного рода, является существенной составляющей в понятии юридического лица. Для того чтобы разграничить юридических лиц и граждан, в частности, занимающихся индивидуальным предпринимательством, указание на цели деятельности можно связать с учредительными документами, в которых эти цели находят отражение и формально-юридическое закрепление.
Третьей составляющей в понятии юридических лиц должно быть установление роли государства в их создании. Данное положение, законодательно сформулированное, по признанию И.А. Покровского, является «одним из первых в ряду основных вопросов»5.
Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
До недавнего времени нормативную основу института административной ответственности юридических лиц составляло большое количество нормативных правовых актов, которые довольно часто по-разному трактовали и
регулировали схожие вопросы правовой процедуры. В силу многочисленных внутренних и внешних противоречий действующее законодательство поддается кодификации с трудом, и есть основания предполагать, что какая-то часть материальных норм административного законодательства может остаться за рамками КоАП РФ. В связи с этим необходимо стремиться к однозначности решения в Кодексе именно процессуальных аспектов привлечения к ответственности юридических лиц. При таком подходе, даже если норма материального права и будет существовать в недрах ведомственных актов, применяться она будет на основе единообразных правил. Особое место здесь должно быть уделено осмыслению отдельных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, где возможна конкуренция части норм и подходов процессуального регулирования административно-правовых отношений с участием юридических лиц. Кроме того, необходимо вооружить процессуальными эталонами бурно развивающееся законодательство субъектов Российской Федерации по данному вопросу во избежание, например, дублирования составов.
Разрешить указанные коллизии возможно, только четко определив позицию законодателя по основным вопросам, одним из которых является содержание действий должностных лиц органов исполнительной власти на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц. Именно в стадиях производства проявляются особенности административно-процессуальной деятельности уполномоченных лиц.
Таким образом, одним из важных шагов на пути систематизации административно-процессуальных актов, посвященных привлечению к ответственности юридических лиц, выступает теоретическое исследование стадий, присущих данному виду административного производства.
Производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц может быть представлено в виде набора следующих стадий:
- возбуждение и расследование дела об административном правонарушении;
- рассмотрение дела об административном правонарушении;
- пересмотр постановлений (решений) по делу об административном правонарушении;
- исполнение решений по делу об административном правонарушении.
Следует при этом отметить, что некоторые авторы, на наш взгляд, необоснованно усложняют процесс привлечения правонарушителя к административной ответственности, выделяя в качестве самостоятельных дополнительные стадии производства по делам об административных правонарушениях (например, вынесение постановления; установление лица, совершившего административный проступок, и др.) . Представляется, что принятие решения по делу и последующее за тем доведение его до сведения заинтересованных лиц является лишь завершающим этапом стадии рассмотрения дела. Этот этап как бы подводит итог деятельности уполномоченного лица, выступая очередной «ступенькой» в решении задач соответствующей стадии и достижении общей цели всего производства.
Привлечение правонарушителя, в том числе юридического лица, к административной ответственности в обязательном порядке начинается с возбуждения дела. Важность этой стадии состоит в том, что она имеет предопределяющее значение для всего правоприменительного процесса. Именно на этой стадии правомочные должностные лица соответствующих органов выполняют комплекс процедурно-процессуальных действий. Смысл этих действий сводится в целом к тому, чтобы в установленном законом порядке установить факт совершения юридическим лицом административного правонарушения и составить соответствующий процессуальный документ.
Интересна на этот счет позиция П.И. Кононова1, в силу ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. Указанное заявление -единственное основание для возбуждения дела арбитражным судом. В связи с этим дела о привлечении к административной ответственности не могут быть возбуждены арбитражным судом на основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ) и на основании определения административного органа, мирового судьи или судьи суда общей юрисдикции о передаче дела по подведомственности в арбитражный суд. Как должен действовать судья арбитражного суда при поступлении к нему постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, или определения о передаче дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, по подведомственности? По существу, в такой ситуации, с одной стороны, отсутствуют основания для возбуждения судом дела о привлечении к административной ответственности, а с другой — не имеется оснований и для применения судом ст. 128 и 129 АПК РФ, то есть оставления заявления без движения и для возвращения заявления, поскольку соответствующее заявление в суд вообще не поступало. С нашей точки зрения, указанная проблема может быть решена только законодателем путем внесения соответствующих дополнений в ст. 202 АПК РФ.
Пересмотр постановления (решения) по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
Из гл. 30 КоАП РФ, посвященной пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, без изменений АПК РФ воспроизвел только сроки совершения процессуальных действий. Однако как раз они-то меньше всего подходят для арбитражно-процессуальной формы, поскольку в течение 10 дней подать заявление об оспаривании постановления, к которому следует приложить почтовое уведомление о вручении копии заявления административному органу, весьма сложно.
Глава 25 АПК РФ в большей степени основана на правовом режиме искового производства, с его процессуальной логикой судебного решения, терминологией, статусом участников. Согласно ч.З ст. 30.1 КоАП РФ в которой постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, обжалуется в арбитражнъй суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. АПК РФ не только установил особый порядок обжалования, но и видоизменил все процессуальные этапы и средства рассмотрения и пересмотра постановления по делу об административном правонарушении.
Под решением в ст. 207 АПК РФ понимается не вид процессуального документа, который, согласно ст. 29.9 КоАП РФ, называется постановлением, а обобщенное название итогового управленческого акта. Именно управленческого, а не судебного, поскольку постановления судов общей юрисдикции о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обжалуются не в арбитражный суд, а в вышестоящий суд общей юрисдикции. Термин "административный орган" носит собирательный характер, обозначает все органы публичной власти, не относящиеся к судебной системе, - на федеральном уровне они закреплены в ст. 23.2-23.62 КоАП РФ, а законами субъектов РФ к ним дополнительно могут быть отнесены органы и учреждения исполнительной власти субъектов РФ и органы, действующие при органах местного самоуправления.
При определении подведомственности арбитражным судам данной категории дел следует руководствоваться двумя критериями: субъектным составом участников и характером противоправной деятельности (действий), в связи с которой лицо привлечено к административной ответственности. В качестве субъектов выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели. Организации, не обладающие статусом юридического лица, например незарегистрированные общественные объединения или филиалы и представительства юридических лиц, не могут быть субъектами административной ответственности и, следовательно, выступать в качестве заявителей от своего имени.
Арбитражным судам подведомственны только те дела, в которых административные правонарушения связаны с хозяйственной, предпринимательской деятельностью, нарушают санитарные, экологические, таможенные правила, законодательство в сфере промышленного транспорта, строительства, энергетики, связи, сельского хозяйства, финансов, природопользования.
Арбитражным судам неподведомственны постановления о наложении административных наказаний на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за избирательные правонарушения, правонарушения, посягающие на права свободы граждан, институты государственной власти, установленный порядок управления, общественный порядок и общественную опасность. Это следует из содержания ч. 2 ст. 207 АПК, согласно которой производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности1. Предложение И. А. Приходько о том, что следует установить презумпцию экономического характера любого административного правонарушения юридического лица, не может быть поддержано, поскольку законодатель при регулировании административно-деликтных отношений избрал другую модель, возлагая на юридических лиц ответственность за невыполнение публично-правовых обязанностей не только в сфере предпринимательской деятельности (ст. 5.3, 6.13, 20.27 КоАП РФ и др.).
Индивидуальный предприниматель является специальным субъектом административной ответственности только тогда, когда правонарушение связано с его предпринимательской деятельностью, а во всех остальных случаях он является общим субъектом и несет ответственность как простое физическое лицо. Следовательно, в арбитражный суд индивидуальный предприниматель вправе обжаловать не любое постановление о назначении административного наказания, только то, которое вынесено за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности. Даже в том случае, когда он ошибочно привлечен к ответственности в качестве индивидуального предпринимателя и ему назначено наказание в размере, предусмотренном для должностных лиц (ст. 2.4 КоАП РФ), а правонарушение не имеет отношение к предпринимательской деятельности, обжалование вынесенного постановления должно производиться в суд общей юрисдикции.
Однако суды не всегда адекватно оценивают характер возникшего спорного правоотношения. Так, в арбитражной практике возник вопрос о том, подведомственно ли арбитражному суду заявление индивидуального предпринимателя об оспаривании постановления государственной инспекции труда, которым он привлечен к административной ответственности за нарушения законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП)? Рассматривая в порядке надзора одно из дел, Президиум ВАС РФ в своем Постановлении отметил, что в данном случае "субъектом ответственности выступает должностное лицо, допустившее правонарушение в сфере трудовых отношений., возникающих между работником и работодателем на основании трудового договора, заключение и исполнение которого не является для сторон предпринимательской или иной экономической деятельностью, а относится к вопросам ее внутренней организации"1.
