Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридические лица как субъекты административно-правовых отношений14
1.1. Понятие и виды юридических лиц в Российской Федерации 14
1.2. Виды юридической ответственности юридических лиц и особенности административной ответственности 65
Глава 2. Основные черты правового регулирования административной ответственности юридических лиц 95
2.1. Нормативно-правовая основа административной ответственности 95
2.2. Основания привлечения к административной ответственности и меры административного взыскания для юридических лиц 130
2.3. Специфика вины в составе правонарушения юридических лиц 167
Заключение 189
Список источников и литературы 197
- Понятие и виды юридических лиц в Российской Федерации
- Виды юридической ответственности юридических лиц и особенности административной ответственности
- Нормативно-правовая основа административной ответственности
- Основания привлечения к административной ответственности и меры административного взыскания для юридических лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость глубокого и
всестороннего исследования административной ответственности организаций (юридических лиц) не вызывает сомнения.
Политические, экономические и социальные реформы, проводимые в последние годы в РФ, привели во многих сферах к ослаблению роли государства в сфере экономики, что вызвало многочисленные нарушения таможенного, налогового, антимонопольного, валютного,
природоохранительного законодательства, правил строительства, а также в других сферах со стороны самостоятельных субъектов
предпринимательской деятельности. Эти явления требуют
совершенствования механизма государственного принуждения и применения мер административной ответственности за подобные противоправные деяния. Поэтому с начала 90-х годов XX века особое развитие получил институт административной ответственности организаций (юридических лиц).
Законодательство об административных правонарушениях
организаций (юридических лиц) многие десятилетия в нашей стране не было кодифицировано. Значительное число действовавших правовых норм было сформулировано еще в 20 - 30-е гг. В послевоенный период значительную роль в упорядочении административного законодательства сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке 1. Однако комплексного решения всех необходимых вопросов им предложено не было. Единые правовые акты, систематизирующие нормы об административной ответственности, отсутствовали. Действовали лишь отдельные акты либо их нормы. Только 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, явившиеся базой для кодификации правовых норм об административной
ответственности. 2 0 июня 1984 г. был принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, применение которого началось с 1 января 1985 г. КоАП 1984 г., действовавший до 1 июля 2002 года, был значительной вехой на пути совершенствования административного законодательства.
Важную роль играли и некоторые другие нормативные акты. В некоторых из них, например, в Земельном Кодексе РСФСР, а в последствии в законе РСФСР «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 г. прямо говорилось об административной ответственности организаций (юридических лиц).
В дальнейшем в Российской Федерации был принят ряд и других нормативных актов, в том числе Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, предусматривающих административную
ответственность организаций, предприятий и учреждений. Примером могут служить Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г.1 Таможенный Кодекс РФ от 18 гоня 1993 г. 2, Указ Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»3, Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утвержденное Постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 27 августа 1993 года4 и многие другие.
Опыт их применения , а также более чем пятнадцатилетний опыт применения первого КоАП РФ нельзя не учитывать, ставя перед собой цель совершенствования административного законодательства на современном этапе. Жизнь требует проведения широких по объему законодательных работ, направленных на упорядочение массива действующих правовых норм,
уже не отвечающих новым задачам общественного развития. Частично эта проблема была решена с принятием нового КоАП РФ, принятого Государственной Думой 20 декабря 2001 года.
До принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в силу 1 июля 2002 г.5,
законодательство об административной ответственности коллективных образований представляло собой «запутанное, несистематизированное, хаотическое нагромождение актов федерального и регионального уровней, находящихся в состоянии перманентной коллизии» 6.
К сожалению, новый Кодекс об административных правонарушениях не решил всех скопившихся дискуссионных вопросов и проблем, связанных с административной ответственностью организаций.
Хотя нельзя не отметить и тот факт, что определение в КоАП РФ юридического лица как субъекта административной ответственности имеет положительные моменты, поскольку бесспорно позволяет применять единообразно материальные и процессуальные нормы в равной степени, как к физическим так и к юридическим лицам. В субъектах Российской Федерации идет процесс принятия представительными органами власти законов об административных правонарушениях. Эта возможность субъектам РФ предоставлена в соответствии с положениями ст.ст. 72 и 76 Конституции РФ и статьи 1.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Законы субъектов РФ принятые до 1 июля 2002 года должны приведены в соответствие с КоАП РФ.
Принятие нового КоАП не освободило многие правовые акты изучаемой области как федерального, так и регионального значения от элементов дублирования и противоречий в вопросах административной ответственности юридических лиц, что затрудняет их изучение, не говоря
уже о практическом применении данных норм, особенно в современных условиях, когда эта тема получает все более широкое распространение.
Актуальность вопроса также связана с необходимостью дать всестороннюю научно-практическую оценку административной
ответственности юридических лиц в свете произошедшей кодификации административных норм об ответственности юридических лиц.
Углубленное изучение содержания института административной ответственности организации (юридических лиц), обусловливается неопределенностью в теоретических подходах к понятиям, имеющим отношение к административно-правовому положению исследуемых
—г
специальных образований.
Степень разработанности проблемы.
В современной науке административного права сделано уже немало в разработке проблем административной ответственности в целом и административной ответственности юридических лиц в частности.
Среди трудов юристов, посвященных этой проблематике, заслуживают внимания работы анализирующие собственно юридическую ответственность, ее особенности, основные черты, место в системе юридической ответственности и социальной ответственности в целом.8
Большое внимание уделяют исследователи изучению особенностей административной ответственности в различных сферах общественной жизни.
Особого внимания заслуживают работы, посвященные административной ответственности предприятий и организаций.10
Их изучение показывает, что теория административно-правового статуса и административной ответственности организаций (юридических лиц), впервые получившая более подробное освещение в середине 90-х годов XX века, к настоящему моменту не имеет в науке единого концептуального обоснования.
Сегодня, когда отрасли российского законодательства тесно взаимосвязаны друг с другом, становится трудно ограничиваться при исследовании обсуждаемых вопросов исключительно достижениями науки административного права. Подобного рода изыскания необходимо проводить на стыке теории государства и права, административного, конституционного, гражданского и международного права.
В научной и административно-правовой литературе не получили пока должного закрепления важные научно-теоретические положения данного вида ответственности, а некоторые продолжают оставаться спорными. Выдвигаются положения о налоговой, финансовой, экологической и иных видах ответственности, хотя все это разновидности одного и того же явления - административной ответственности. В отрасли административного права, к примеру, не выработано устойчивое обобщающее понятие административной ответственности юридического лица. До сих пор дискуссионной остается проблема вины юридического лица, совершившего административное правонарушение. При этом значительный массив литературы по изучаемой проблематике затрагивает предпочтительно спорные моменты административной ответственности коллективных субъектов. Большинство работ и исследований, рассматривающих административную ответственность организаций (юридических лиц) были написаны тогда, когда административная ответственность юридических лиц в законодательстве России носила фрагментарный характер. Следовательно, в настоящее время уделяется недостаточное внимание комплексному рассмотрению проблем административно-правового положения и административной ответственности юридических лиц, вследствие чего не ослабевает востребованность в их научной разработке.
Глубокий анализ исследуемой проблемы можно также найти в большом количество общих и учебных курсах по современному административному праву РФ. ] В материалах научных конференций,
посвященных развитию административного права в Российской Федерации на современном этапе.12
Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения юридических лиц к административной ответственности.
Предметом исследования является изучение административно-правового положения организаций (юридических лиц), материально-правовых проблем административной ответственности юридических лиц и законодательства об административной ответственности юридических лиц.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является:
изучение проблем административной ответственности организаций (юридических лиц);
рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению;
анализ, выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства об административной ответственности этих субъектов административного права.
Поставленные цели исследования были детализированы следующих задачах:
- показать понятия, виды организаций, предприятий и учреждений;
- исследовать административно-правовое положение организаций (юридических лиц);
- определить место института административной ответственность организаций (юридических лиц) в структуре государственного принуждения, юридической ответственности, административного принуждения и административной ответственности;
- выявить основные черты, присущие административной ответственности организаций (юридических лиц);
- проанализировать особенности элементов состава административного правонарушения, совершенного организациями (юридическими лицами);
- рассмотреть пробелы и проблемы законодательства об административной ответственности организаций (юридических лиц);
- изучить меры административной ответственности, применяемые к организациям (юридическим лицам);
- дать научно обоснованные выводы по рассматриваемой проблеме и внести необходимые предложения.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования.
Методологической основой работы служат такие методы научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, теории государства и права, государственного и административного принуждения, юридической и административной ответственности: С.С.Алексеева, А.П.Алехина, И.Е. Андреевского, Г.В.Атаманчука, В.К.Бабаева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.Н.Белявского,
В.Е.Бесчеревичных, И.И.Веремеенко, И.А.Галагана, А.Ф.Евтихеева, А.И.Елистратова, М.И.Еропкина, В.В.Ивановского, А.А.Кармолицкого, В.Л.Кобалевского, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, О.Е.Кутафина,
М.Лазарева, В.П.Пешкова, А.Е.Лунева, В.М.Манохина, М.К.Палибнна, Г.И.Петрова, М.П.Петрова, Л.Л.Попова, Н.Г.Салищевой, КА.Склярова, А.П.Солдатова, Ю.Н.Старилова, С.С.Студеникина, М.С.Студеникнной, И.Т.Тарасова, Ю.А.Тихомирова, А.П.Шергина, В.А.Юсупова, О.М.Якуба и многих других.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция РФ и действующее законодательство Российской Федерации. В работе также используются нормативные положения актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу, и нормы права ряда иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и представляет собой комплексное исследование проблем административной ответственности организаций (юридических лиц) в современных условиях.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что вопросы административной ответственности организаций (юридических лиц) не подвергались комплексному научному исследованию после утверждения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который внес значительные изменения в существующее законодательство об административной ответственности коллективных субъектов. Впервые проводится сравнительный анализ законодательства об административной ответственности коллективных образований (в том числе мер административной ответственности, применяемых к данным лицам), действующего до и после принятия КоАП РФ. При работе над диссертацией ставилась цель не ограничиваться пределами административного права. Рассматривались проблемные ситуации и в некоторых других отраслях российского права (например, гражданского права).
Научная новизна диссертационной работы состоит еще в том, что диссертанту удалось сформулировать новые определения понятий, характеризующие данный вид ответственности.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- обосновываются понятие «организация (юридическое лицо) как субъект административного права» и «организация (юридическое лицо) как субъект административной ответственности»;
- формулируются признаки административно-правового положения организаций, предприятий и учреждений и его элементов;
предлагается дефиниция «административная правосубъектность организаций-юридических лиц», «административная правоспособность, дееспособность, деликтоспособность организаций-юридических лиц»;
-формулируются особенности (признаки) института
административной ответственности юридических лиц, отличающих его от других видов административной ответственности;
вводится понятие административной ответственности
юридического лица;
- дается формулировка административного правонарушения,
свершенного юридическим лицом не только как противоправного, виновного проступка, но и общественно опасного деяния;
-вводится определение воли организации (юридического лица);
- выявляется специфика дефиниции вины и форм вины юридического лица при наступлении административной ответственности, а также дополнительные обстоятельства, исключающие вину юридического лица;
- формулируются предложения автора по решению выявленных противоречий в законодательстве Российской Федерации при рассмотрении мер административной ответственности, установленных по отношению к юридическим лицам.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования. Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.
Предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности представительных органов власти при установлении ими административной ответственности организаций (юридических лиц), а также в работе органов административной юрисдикции и судов. Материалы диссертации могут быть использованы в научных работах по данной теме, при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов, планов семинарских занятий и другой учебно-методической литературы по дисциплине «Административное право» и специальному курсу «Административное принуждение».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Выводы, содержащиеся в исследовании, публично излагались автором на научно-практических конференциях.
Понятие и виды юридических лиц в Российской Федерации
Субъектом права является участник общественных отношений которого юридическая норма наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, повелевшего, персонифицированного субъекта); во-вторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)13.
В общей теории права распространено мнение, что всех субъектов права можно поделить на две группы: физические и юридические лица.
Юридическое лицо - это субъект права, искусственно созданный для определенных целей по правилам, установленным законом, и в соответствии с законом признаваемый таковым государственной властью и всеми участниками гражданских правоотношений. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Действующее законодательство не дает определения юридического лица, но раскрывает его основные признаки. Согласно ст.48 ГК РФ юридическое лицо должно иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, оно отвечает по своим обязательствам этим имуществом, приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Гражданский кодекс РФ подразделяет юридические лица на виды по следующим трем критериям.
Во-первых, в зависимости от целей создания и деятельности различаются коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческими называются такие юридические лица, целью которых является извлечение прибыли путем осуществления любой, не запрещенной законом деятельности. Некоммерческими называются организации, которые не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст.50 ГК). Следует отметить, что это деление весьма условно, т.к. всем некоммерческим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью. Требование законодателя о том, что эта деятельность должна служить достижению целей, ради которых создана организация, и соответствовать этим целям (п.З ст.50 ГК), также сформулировано довольно расплывчато. Более того, в кодексе прямо записано, что доходы, полученные потребительским (некоммерческим) кооперативом от предпринимательской деятельности, распределяются между его членами (п.5 ст.116).
Цель подобного разделения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие состоит том, что коммерческие организации могут создаваться только в формах, прямо предусмотренных Гражданским кодексом, а именно: полного товарищества, товарищества на вере (коммандитного), общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью, открытого или закрытого акционерного общества, производственного кооператива, государственного (в том числе федерального казенного) или муниципального унитарного предприятия. Кроме того, унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать другое унитарное (дочернее) предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение. Этот перечень является исчерпывающим (ст.50, 114 ГК, п.1 ст.6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ).
Некоммерческие организации могут создаваться в любых формах, предусмотренных законом. Действующим законодательством предусмотрено создание следующих видов некоммерческих организаций:
1) потребительский кооператив (ст.50, 116 ГК, Закон РФ от 19 июня 1992 г. "О потребительской кооперации в РФ"14 При этом нужно учитывать, что деятельность всех видов сельскохозяйственных кооперативов, как потребительских, так и производственных, а также их союзов регулируется специальным Законом от 8 декабря 1995 г. "О сельскохозяйственной кооперации"15
2) общественная организация (объединение), деятельность которых регламентируется ст. 117 ГК, Законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях"16 , а также Законом от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" , в котором перечислено пять видов общественных объединений: общественная организация (ст.8), общественное движение (ст.9), общественный фонд (ст. 10), общественное учреждение (ст.11) и орган общественной самодеятельности (ст. 12); 3) религиозная организация (ст.117 ГК, ст.6 Закона о некоммерческих организациях, Закон РСФСР "О свободе вероисповедания"); 4) фонд (ст.118, 119 ГК, ст.7 Закона о некоммерческих организациях); 5) учреждение (ст. 120 ГК, ст.9 Закона о некоммерческих организациях); 6) объединение юридических лиц - ассоциация или союз (ст.121 ГК, ст. 11,12 Закона о некоммерческих организациях); 7) некоммерческое партнерство (ст. 8 Закона о некоммерческих организациях); 8) автономная некоммерческая организация (ст. 10 Закона о некоммерческих организациях).
Виды юридической ответственности юридических лиц и особенности административной ответственности
В период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности, которая является разновидностью ответственности вообще "ответственность" — производно от глагола "отвечать": (дать ответ, подать весть и т.д.) .
Единого понятия ответственности не существует. Философы делают акцент на долг лица перед другими лицами или обществом. В.П. Тугаринов отмечает, что "ответственность есть способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу". В этом случае ответственность рассматривается как явление субъективного характера.
Юридическая или правовая ответственность, вытекая из понятия ответственности вообще, связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права. Юридическую ответственность в своих произведениях анализировали такие ученые, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, М.М. Агарков, И.А. Гурвич, О.Э. Лейст, Б.М. Лазарев, В.М. Чхиквадзе, и многие другие. К настоящему времени проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов. Относительно существа данной проблемы имеются различные мнения.
Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский утверждали, что юридическая ответственность есть сочетание трех элементов: они определяют юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка72.
С.С. Алексеев еще в начале 70-х годов отмечал, что сущность юридической ответственности состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение. Это мнение он отстаивал и позже .
И.С. Самощенко полагает, что юридическая ответственность есть особое, предусмотренное и урегулированное нормами права отношение между нарушителем требований права и государством в лице определенных его органов . Отсюда -"юридическая ответственность" трактуется в правовой литературе не однозначно. Одни авторы сводят ее только к разновидности санкций, другие под ней подразумевают сам процесс их применения. Третьи представляют ее в виде охранительного правоотношения, возникающего между нарушителем и государственными органами. Но во всех случаях юридическая ответственность - это специфическая обязанность претерпевания лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права. Так, авторы одного из учебников полагают, что юридическая ответственность означает применение санкций правовых норм, указанных мер ответственности75. Некоторые ученые понимают данное понятие в широком и узком смысле .
В названных определениях юридической ответственности авторы так или иначе называют ее различные признаки.
Такими признаками в данном случае являются следующие:
1) юридическая ответственность состоит из двух аспектов: норм материального и норм процессуального права, причем процессуальное право лишь регулирует порядок и условия возложения, применения юридической ответственности за правонарушения;
2) юридическая ответственность является наряду, например, с экономической, одним из видов социальной ответственности. И в принципе ей присущи все те же признаки, что и социальной ответственности. Однако, на наш взгляд, понятие "юридическая ответственность" по своему характеру уже понятия "социальная ответственность"; 3) определяющим признаком юридической ответственности является наказание, хотя некоторые ученые вряд ли согласятся с такой постановкой вопроса, поскольку подобная ответственность некоторыми из них рассматривается в двух аспектах: активном и ретроспективном. Когда речь идет об активном аспекте ответственности, то в этом случае она выступает как осознание лицом своего места в обществе. В данном случае ответственность является моральным регулятором поведения людей. Во втором случае говорят о ретроспективном аспекте ответственности за прошлое. В этом смысле, с одной стороны, ответственность суть принятие лицом неблагоприятных последствий за свое противоправное поведение, а с другой - причинение лицу этих лишений. О юридической ответственности в данном случае можно говорить только в плане наказания;
4) юридическая ответственность, в отличие от социальной, устанавливается только правовыми актами, которые издаются органами государственной власти и управления, а также должностными лицами;
5) отличительным признаком юридической ответственности является то, что она применяется за совершение правонарушения, за нарушение правовых норм;
6) юридическая ответственность является одной из форм государственного принуждения, а поэтому применяется либо государственными органами, либо по поручению государственных органов общественными органами. Государственное принуждение предусмотрено любой правовой нормой, поскольку волевой характер является главной чертой права как общественного явления.
Нормативно-правовая основа административной ответственности
В соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов. Конституционные положения служат ориентиром, указывающим генеральное направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства, представляют собой индикатор соответствия реального состояния российской государственной и правовой системы нормативной модели, представленной в Конституции России , применительно к современному российскому административному праву. Правомерно выделять два его уровня и, соответственно, две компоненты содержания: федеральное административное право и административное право субъектов Федерации. Поэтому естественно возникает целый комплекс вопросов о соотношении федерального и регионального административного права, способах (формах) их сосуществования, масштабах регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Без принципиального их разрешения определение роли, структуры и значения административного права Российской Федерации, не говоря уже о его потенциале и перспективах развития, было бы весьма сложным.
Федеральное административное право, несомненно, выполняет роль фундамента правового регулирования не только применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оно также предопределяет принципиальные основы становления и развития административного права всех 89 субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти учитывать единые начала (в том числе и в разрезе правового обеспечения) построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Нельзя игнорировать и то обстоятельство, что в механизме законодательной регуляции отраслей и сфер публичной (государственной и муниципальной) администрации еще отсутствует системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства. Это не в последнюю очередь обусловлено противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, необходимостью вычленения из общего объема полномочий Федерации и ее субъектов полномочий исполнительных органов109. Как следствие, федеральное административное право в юридической литературе трактуется чрезвычайно широко , охватывая собой и правовое регулирование управленческих отношений в субъектах Российской Федерации.
Задача идентификации регионального административного права заметно осложняется тем, что при формировании его облика нельзя не учитывать исходных (отправных) начал всего современного российского административного права, его предметной направленности и концептуальной определенности. Поэтому прежде чем говорить о сущности и параметрах административного права субъектов Российской Федерации, необходимо исключить всякую двусмысленность в методологических подходах к предмету и системе административного права. Ведь совершенно очевидно, что социальная база и нормативная структура административно-правового регулирования, независимо от уровня его осуществления, в своей основе не могут не характеризоваться единством и однотипностью.
Однако уяснение предмета современного российского административного права сопряжено с преодолением существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права. Единственное, пожалуй, в чем сходятся мнения всех ученых, - разработанные наукой советского административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке.
Что же касается тех оценок, которые характерны для современного состояния науки административного права, то следует согласиться с замечанием Ю. Н. Старилова. Учитывая особую сложность реформирования административного права России и изменения его структуры, ученый считает: потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права. Тем не менее уже сегодня в юридической литературе высказываются представляющие существенный научный и практический интерес суждения о содержании и предназначении российского административного права.
Основания привлечения к административной ответственности и меры административного взыскания для юридических лиц
Как уже говорилось, административная ответственность — это особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней: она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением. С другой стороны, административная ответственность является составной частью ад министративного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется в рамках внеслужебного подчинения и др.). Д.Н.Бахрах называет следующие специфические признаки административной ответственности.
1, Основанием административной ответственности является административное нарушение (правонарушение или вообще неправомерное деяние). Единственное исключение из этого правила установлено ст. 50 УК РСФСР, предусмотревшей привлечение к административной ответственности лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления.
2. Она состоит в применении к субъектам административных взысканий. В ст. 23 КоАП РФ установлено, что «административное взыскание является мерой ответственности». Поскольку административные проступки менее вредны, чем преступления, административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания.
3. К административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законодательством. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные взыскания. В настоящее время субъектами административной юрисдикции являются межмуниципальные (районные) суды, судьи, многие органы исполнительной власти.
4. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.
5. Она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.
Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания: 1) нормативное, т. е. систему норм, регулирующих ее; 2) фактическое, т. е. деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение); 3) процессуальное, т. е. акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное нарушение.
Для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все три основания и именно в такой последовательности. Прежде всего должна быть норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание — противоправное деяние. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе определить взыскание за административное нарушение.
Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х годов эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных проступков. Административная ответственность стала более суровой, увеличились санкции за многие нарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались правонарушениями.
Расширение административной деликтности идет также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались преступлениями (декриминализация), дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми деликтами. Так, в настоящее время не уголовные, а административные санкции применяются за повторное мелкое хулиганство, повторное управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, систематическое нарушение правил административного надзора и др. действия, которые прежде считались преступными.
