Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы правовой регламентации частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации
1.1. Понятие, содержание и признаки частной детективной и охранной деятельности 15-31
1.2. Актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности 32-49
1.3. Становление и развитие правового регулирования частной детективной и охранной деятельности в России и за рубежом 50-58
ГЛАВА 2. Административно-правовые основы контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью
2.1. Лицензирование частной детективной и охранной деятельности как форма контроля 59-87
2.2. Контроль за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности 88-108
2.3. Ответственность за нарушения административно- деликтного законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности 109-126
Заключение 127-134
Список литературы 135 - 143
Приложение 1. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»144-146
Приложение 2. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» 147-148
- Понятие, содержание и признаки частной детективной и охранной деятельности
- Актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности
- Лицензирование частной детективной и охранной деятельности как форма контроля
- Контроль за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности
Введение к работе
предпринимательской деятельности, личной жизни граждан государство
предоставляет право реализовывать часть своих функций в данной сфере и
негосударственным структурам - юридическим и физическим лицам,
оказывающим услуги по частному сыску и охране. Однако возрастающая
социальная активность участников рынка охранных и детективных услуг,
случаи нарушения ими общеобязательных норм и правил,
предусмотренных законодательством, проблемы правового регулирования охранно-детективной деятельности представляют угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности государства. Общеизвестно, что «интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать. Концепция национальной безопасности РФ признает усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности»1. В связи с этим в равной степени актуализируются как задача совершенствования правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, так и задача конкретизации нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления контроля за указанными видами деятельности. При этом необходимо соблюсти баланс интересов, с одной стороны, государства и общества в лице контролирующих органов, а с другой - интересов представителей рынка частных детективных и
1 См. Солнышкова О.В. Государственное регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. Диссерт.... к.ю.н. Тюмень. 2001 -С.2.
4 охранных услуг в такой степени, чтобы интересы одних не превалировали над интересами других. Достижению такого паритета должны способствовать и научные исследования в данной сфере.
Степень научной и теоретической разработки темы исследования. Отдельные аспекты проблем регулирования частной детективной и охранной деятельности рассматривались в научных трудах А.В. Агутина, А.П. Алехина, Е.Н. Арестовой, Д.Н. Бахраха, Д.И. Беднякова, В.Б. Белорусова, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, Н.Н. Гусева, В.Е. Гущева, В.Г.Дашкова, О.А. Евлановой, М.И. Еропкина, Ю.И. Ефанова, СЮ. Журавлева, Т.Э. Зульфугарзадзе, В.В. Иванова, Ю.В. Калинина, В.Р. Кисина, В.А. Ковалева, В.И. Козлова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.В. Крысина, Б.М. Лазарева, А.П. Лончакова, В.П. Мак-Мака, Т.Г. Матвеева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, М.Ф. Савелия, , Ю.Ы. Старилова, Е.М. Стригина, М.С. Студеникина, В.Т. Томина, А.П. Шергина, В.И. Шестакова, О.М. Якубы и других.
В опубликованных работах были сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации по совершенствованию частной детективной и охранной деятельности. Однако некоторые актуальные вопросы остались без должного внимания и требуют соответствующего рассмотрения и оценки в научных исследованиях. Это касается как толкования содержания ряда норм Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (собственно понятия «частная детективная и охранная деятельность», перечня услуг, оказываемых частными детективами и охранниками, требований, предъявляемым к кандидатам на занятие указанными видами деятельности и т.д.), так и анализа правомочий уполномоченных подразделений органов внутренних дел в части контроля за соответствием осуществляемых указанных видов деятельности требованиям законов и подзаконных правовых актов.
5 В рамках научного исследования, на наш взгляд, возможно рассматривать две стороны контроля: первая состоит в изучении собственно порядка осуществления контроля и правовой регламентации его осуществления, а вторая - в изучении правовых основ того социального явления (в нашем случае - частной детективной и охранной деятельности), в отношении которой осуществляется контроль, выделив в анализе указанных правовых основ те из них, в отношении соблюдения которых подразделения органов внутренних дел осуществляют контроль. Второй подход представляется более предпочтительным именно для научного исследования. Основанием для такого вывода служат, по нашему мнению, то, что в изученных нами и частично приводимых в исследовании судебных решениях оспаривались именно положения тех нормативных актов, контроль за соблюдением которых осуществляется соответствующим подразделением ОВД, а не порядок осуществления контрольных мероприятий.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную и охранную деятельность, а также в процессе деятельности подразделений органов внутренних дел по контролю за указанными видами деятельности.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие правовые и организационные основы частной детективной и охранной деятельности, подразделений органов внутренних дел, осуществляющих контроль в данной сфере, а также материалы правоприменительной деятельности в данной сфере.
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании путей совершенствования государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности и контроля за ней, выявлении противоречий,
пробелов в правовой регламентации данных видов деятельности и научно обоснованных предложений их устранения. Задачи исследования:
уточнение понятия и признаков частной детективной и охранной деятельности;
анализ становления и развития частной детективной и охранной деятельности в России;
выявление и раскрытие содержания правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, вопросов лицензирования данных видов деятельности;
критическая оценка и уточнение научных представлений о правовых основах осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью органами внутренних дел;
обоснование научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально - правовых явлений и процессов: формально - логический, исторический, комплексный, статистический, сравнительно - правовой, системный, конкретно - социологический, а так же метод правового моделирования. В ходе исследование были изучены материалы 300 проверок деятельности частных охранных и детективных предприятий, осуществленных УВД г. Сочи в 2004-2005 г.г., исследованы 150 материалов по фактам административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 17.12., 20.16., 20.24. КоАП РФ.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный Кодекс РФ, Уголовно-
процессуальный кодекс РФ, иные Федеральные законы, Указы Президента и Постановления Правительства РФ, нормативные акты МВД РФ, другие источники права.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, заключаются в определении и обосновании ранее не исследованных направлений совершенствования законодательной базы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, обеспечивающих системное и эффективное воздействие на общественные отношения в этой сфере в части контроля органов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
Вывод об исторически и социально обусловленной необходимости функционирования наряду с государственными правоохранительными структурами негосударственных структур правоохранительной направленности, к которым, среди прочих, относятся частные охранные и сыскные структуры и предложение о расширении компетенции последних за счет перераспределения полномочий, в настоящее время имеющихся исключительно у государственных органов.
На основе переосмысления существующих взглядов обоснование необходимости отнесении частной детективной и охранной деятельности к правоохранительному виду деятельности и уточнение критериев разграничения государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности, в том числе по источнику финансирования.
2. Уточнение законодательной дефиниции частной детективной и охранной деятельности и авторская редакция части 1 статьи 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
8 Федерации»:
«Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно - правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества».
3. Предложение о необходимости внесения изменений в пункт 3
части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации» с целью устранения противоречия
между нормами Конституции Российской Федерации и Закона РФ «О
ча'стной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»,
касающегося содержания понятий «частная жизнь», «личная и семейная
тайна»:
«3) собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации;».
4. Обоснование необходимости правовой регламентации требований,
предъявляемых к лицам, претендующим на получение лицензии для
занятия частной детективной либо частной охранной деятельностью,
посредством введения дополнительных особых квалификационных
критериев, ограничивающих в праве получения соответствующей
лицензии, путем внесения следующих изменений и дополнений в Закон
РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации»:
9 часть 1 ст. 11.1. дополнить пунктом следующего содержания:
«7) гражданам, уволенным с государственной слузісбьі, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям;»;
часть 4 ст.6 и ч. 2 статьи 11.1. дополнить пунктом следующего содержания:
«по усмотрению органов внутренних дел - гражданам, совершившим административное правонарушение, в течении года после его совершения»;
изложить п.З ч.4 ст.6 в следующей редакции:
«гражданам, имеющим или имевшим судимость за совершение умышленного преступления»;
изложить п. 5 части 2 статьи 11.1 в следующей редакции:
«граждане, имеющие или имевшие судимость за совершение умышленного преступления».
5. Оценка правового содержания Закона РФ «О частной детективной
и охранной деятельности в Российской Федерации» на предмет выявления противоречия между правом частного детектива оказывать услуги по сбору сведений по уголовным и гражданским делам и запретом скрывать от правоохранительных органов ставшие ему известными факты готовящихся или совершенных преступлений. В целях разрешения правовой коллизии п.1 ч.1 ст.7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» дополнить указанием на ограничение возможности допроса частного детектива, изложив его в следующей редакции:
«1) скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений.
10 Частный детектив не может быть вызван и допрошен в качестве
свидетеля об обстоятельства совершенных преступлений, ставишх ему
известными в связи с оказанием им услуг на договорной основе по
гражданским, административным или уголовным делам;».
6. На основе правовой «ревизии» установленного Правительством РФ
Перечня объектов, подлежащих государственной охране, обоснование
необходимости дополнения ст. 6 Федерального закона от 25.06.2002 г. №
73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации» абзацем следующего
содержания:
«Негосударственная (частная) охранная деятельность не может осуществляться на объектах, подлежащих государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации».
7. Устранение правовой неопределенности в регламентации
деятельности органов внутренних дел по осуществлению контроля за
частной детективной и охранной деятельностью, путем формулирования
предложений, направленных на совершенствование норм КоАП РФ,
устанавливающих ответственность за нарушения в указанной сфере:
а) дополнить статью 20.16. КоАП РФ «Незаконная частная
детективная или охранная деятельность» частями 5 и 6 следующего
содержания:
«5. Непредставление частными детективами и частными
охранниками, частными детективными и охранными предприятиями,
службами безопасности, образовательными учреждениями,
осуществляющими обучение частных детективов и охранников, уполномоченным должностным лицам документов или информации,
необходимой для осуществления контроля либо надзора за их деятельностью, либо представление заведомо ложных сведений или информации при получении либо продлении лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельности -
влечет ...»
«6. Использование в частной детективной или охранной деятельности специальных средств, не предусмотренных специальными перечнями, -
влечет наложение административного штрафа на частных детективов охранников в размере ... минимальных размеров оплаты труда с конфискацией незаконно используемых специальных средств; на руководителей частных детективных или охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности в организациях - ... минимальных размеров оплаты труда»;
б) изложить ч. 1 ст. 17.12 КоАП РФ «Незаконное ношение
форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных
военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих
органов» в следующей редакции:
«1. Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов, а равно одежды, схрдной до степени смешения с форменной одеждой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов -
влечет ...»;
в) изложить ст. 20.24. КоАП РФ «Незаконное использование
специальных технических средств, предназначенных для негласного
получения информации, в частной детективной или охранной
деятельности» в следующей редакции:
«Использование в частной детективной или охранной деятельности специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, -
влечет наложение ...».
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности
использования сделанных в ней выводов и предложений для дальнейших
исследований. В работе содержатся научные выводы о сущности
административно-правового регулирования частной детективной и
охранной деятельности, позволяющие расширить теоретические взгляды
на природу и содержание этого института и выявить новые подходы к
нормативному определению взаимоотношений по контролю органами
внутренних дел за указанными видами деятельности. Помимо этого,
теоретическая значимость исследования заключается в том, что
изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть
использованы при совершенствовании действующего законодательства, а
также при разработке иных нормативных правовых актов, регулирующих
вопросы частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд
положений настоящего диссертационного исследования может быть
использован при совершенствовании законодательства Российской
Федерации, повысить эффективность деятельности частных детективных
и охранных структур и органов внутренних дел, позволит успешнее
выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации
могут быть использованы для углубленного изучения соответствующих
Понятие, содержание и признаки частной детективной и охранной деятельности
Рассмотрение на научном уровне любого вопроса не возможно без досконального и критического осмысления тех понятий, которые лежат в его основе, формируют правовой базис той или иной изучаемой проблемы. Данное положение вполне применимо и к вопросу о контроле органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью.
Законодательное определение частной детективной и охранной деятельности дается в статье 1 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» , где она определяется как «оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов».
Следует отметить, что в целом ряде исследований, посвященных различным аспектам частной детективной и охранной деятельности, данная законодательная дефиниция подвергается аргументированной критике и многие ученые предлагают свои определения данного понятия. Прежде чем осуществить критический анализ предмета нашего исследования в рамках данного параграфа - понятия и признаков частной детективной и охранной деятельности, - приведем еще одно, помимо указанного в выше, его нормативное определение. В Модельном законе Содружества Независимых Государств «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности», в отличие от российского закона, определения охранной деятельности и сыскной деятельности разделяются:
охранная деятельность - лицензируемый вид деятельности по оказанию предусмотренных настоящим Законом охранных услуг негосударственными (частными) охранными организациями физическим и юридическим лицам на договорной (возмездной) основе;
сыскная деятельность - лицензируемый вид деятельности по оказанию предусмотренных настоящим Законом сыскных услуг физическим и юридическим лицам на договорной (возмездной) основе негосударственными (частными) сыскными организациями и сыщиками (индивидуальными предпринимателями).
Насколько целесообразно (или нецелесообразно) такое разделение мы проанализируем далее. Подчеркнем лишь, что модельное законодательство стран СНГ предполагает, что оно является шаблоном для «конструирования» законов в государствах-участниках СНГ, и проигнорировать его содержание мы не вправе.
Переходя к изучению научных определений частной детективной и охранной деятельности, приводимых в диссертационных и иных исследованиях, отметим, что такого рода определений к настоящему времени выработано множество, и мы не ставим задачей рассмотреть их все без исключения, а приведем лишь представляющие, на наш взгляд, наибольший интерес.
Так, В.И. Козлов под частной детективной и охранной деятельностью понимает «деятельность по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также по оказанию им иных услуг специально созданными для этих целей негосударственными структурами, действующими на договорной, возмездной основе, использующими специальные силы, средства и методы в соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного порядка»1. Д.К. Брагер предлагает выделить в Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» два определения: негосударственная (частная) охранная деятельность - это предпринимательская деятельность, осуществляемая негосударственными организациями на возмездной договорной основе, обладающими специальным разрешением (лицензией) органов внутренних дел на осуществление охранных услуг физическим и юридическим лицам в целях защиты прав и законных интересов клиентов; негосударственная (частная) детективная (сыскная) деятельность - это предпринимательская деятельность, осуществляемая негосударственными организациями на возмездной договорной основе, обладающими специальным разрешением (лицензией) органов внутренних дел на осуществление сыскных услуг физическим и юридическим лицам в целях защиты прав и законных интересов клиентов . В.Б. Белорусов на основе проведенного им анализа признаков, раскрывающих сущность частной детективной и охранной деятельности, предлагает под таковой понимать «регулируемый преимущественно нормами административного права один из методов (способов) правоохранительной деятельности, состоящий в оказании гражданам и организациям возмездных - договорных либо локальных административных охранно-сыскных услуг, имеющих публичный характер и осуществляемых в целях защиты законных прав и интересов граждан и организаций на основе специального государственного разрешения лицензии органов внутренних дел1. А.В. Агутин дает в диссертационном исследовании, посвященном правовому анализу частной сыскной деятельности, определение частно-сыскной деятельности как «совокупности действий индивидов и их объединений, имеющих специальное разрешение, по оказанию услуг физическим и юридическим лицам за вознаграждение, с целью защиты их частной собственности или иного законного интереса».
Актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности
Анализ содержания положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» а также научных разработок по вопросу о содержании услуг, прав и обязанностей частных детективов и охранников приводит нас к выводу о необходимости критического осмысления как соответствующих норм данного Закона, так и мнений специалистов в данной области. Такой вывод обусловлен целым рядом принципиальных замечаний, сделанных как учеными-административистами, так и специалистами в других отраслях права, выявившими пробелы правового регулирования, мешающие развитию частной детективной (сыскной) и охранной деятельности. Так, например, О.В. Солнышкова в своем диссертационном исследовании отмечает, что «в настоящее время в Законе РФ отсутствует необходимый перечень прав и обязанностей частного детектива и охранника. Эту проблему не решает установление в ст.З Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» перечня видов охранных и сыскных услуг, а также закрытого, исчерпывающего перечня ограничений (только в сфере деятельности частного детектива) в ст.7 Закона»1. Применительно к теме нашего исследования изучение данного вопроса представляется необходимым еще и потому, что контрольная функция органов внутренних дел проецируется именно на соблюдение (или несоблюдение) субъектами частной сыскной и охранной деятельности соответствующих требований нормативных правовых актов и в первую очередь - Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Учитывая радикальное различие в содержании правовых основ деятельности частных детективов и частных охранников, их анализ мы проведем отдельно по каждому из указанных субъектов.
В статье 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» перечислены те виды услуг, которые могут оказываться в целях сыска. Многие исследователи отмечают, что их анализ позволяет говорить об имеющихся противоречиях как между данными положениями данного Закона и его другими статьями, так и о противоречиях с другими нормативными правовыми актами.
Так, в соответствии с п.п. 2 и 4 ч.2 статьи 3 указанного Закона, разрешается в целях сыска предоставление услуг по изучению рынка, сбору информации для деловых переговоров, выявления некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров, а также выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых или иных контрактов. Как справедливо отмечает Д.К. Брагер, «сбор информации для деловых переговоров практически не возможен без выяснения биографических и иных характеризующих личность данных об отдельных гражданах... Но выяснение подобной информации разрешено (в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона) только с письменного согласия граждан и при заключении ими трудовых и иных контрактов»2. В то же время в соответствии с п.З ч.1 ст. 7 Закона частным детективам запрещено собирать сведения, связанные с личной жизнью, политическим и религиозными убеждениями отдельных лиц. В то же время рекламные объявления частных детективов и детективных агентств просто «пестрят» предложениями о выяснение различных сторон личной жизни человека. Так, одно из детективных агентств на своем сайте в Интернете в разделе услуг «Проверка человека» предлагает в течение 96 часов установить, среди прочих, следующие данные в отношении человека: «12. Автомобили; 13. Дома, квартиры; 14. Ближайшие Родственники; 15. Акции, доли в предприятиях; 16. Специальность; 17. Проверка диплома об образовании; 18. Правонарушения; 19. Оружие и лицензии на него; 20. Воинская служба, Звание; 21. Перенесенные заболевания; 22. Криминальные связи; 23. Наркозависимость; 24. Венерические заболевания; 25. Мнение ближайшего окружения; 26. Образец почерка; 27. Образец подписи»1. При этом, подчеркнем, ни о каком согласии проверяемого на сбор подобной информации и речи явно не идет, равно как не идет речь о том, что проверка осуществляется при устройстве проверяемого на работу. Фактически, любой клиент такого детективного агентства может запросить всю информацию о любом человеке. А ведь информация о перенесенных заболеваниях, наркозависимости, венерических заболеваниях, безусловно относится к личной жизни человека. Следует напомнить, что в соответствии со статьей 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан «информация о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении, составляют врачебную тайну». При получении таких сведений частным детективом и их передаче клиенту для всех субъектов данного события - клиента, детектива и лица, передавшего информацию, возможно привлечение к уголовной ответственности по статье 137 УК РФ «Нарушение неприкосновенности частной жизни».
Лицензирование частной детективной и охранной деятельности как форма контроля
«Характерное для современного периода усложнение внешней среды порождает новые функции органов внутренних дел, расширяя масштабность и объем их деятельности» . Данное высказывание, сделанное Г.А. Тумановым более 30 лет назад, можно в полной мере отнести и к лицензионно-разрешительной работе милиции в области контроля за частной детективной и охранной деятельностью. Не потеряло свою актуальность и утверждение Г.А. Аванесова о том, что правильно организованный контроль во многом помогает изживать узковедомственный подход к любому направлению борьбы с преступностью, а также способствует устранению недостатков управления.
И.С. Розанов отмечает, что необходимость осуществления контроля за деятельностью негосударственных преследует цель сделать эту деятельность подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения государственной безопасности и охраны общественного порядка, не допустить отклонений от установленного в этих интересах порядка данной деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым интересам .
Как отмечается в одном из исследований, «лицензионная деятельности милиции осуществляется системой ее аппаратов и подразделений, выполняющих в пределах компетенции многочисленные функции по выдаче лицензий и разрешений на проведение отдельных видов деятельности (работ, услуг), пользование предметами и веществами, полностью или частично изъятыми из гражданского оборота, осуществлению контроля за соблюдением лицензионных требований и условий. Совокупность этих подразделений и образует систему субъектов лицензионной деятельности».
Система субъектов лицензионной деятельности милиции, по мнению А.В. Луговской, включает: 1) подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; 2) подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; 3) подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения; 4) подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел; 5) другие подразделения и сотрудников милиции, выполняющих, в основном, контрольные функции по осуществлению лицензионно-разрешительной системы органов внутренних дел
Из приведенного перечня нас интересует, в рамках настоящего исследования, деятельность, осуществляемая подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
В своем диссертационном исследовании Д.К. Брагер отмечает, что «в Законе Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержатся только общие положения, не конкретизирующие порядок осуществления контроля, что не способствует надлежащей реализации указанных функций за соблюдением законности в области частной детективной и охранной деятельности». Данное замечание имеет свою основу - показателем этого яёляется значительное число научных публикаций по коллизионным вопросам осуществления контрольной функции в рассматриваемой нами сфере, а также судебные решения (в том числе и на уровне Конституционного Суда Российской Федерации), в которых оспариваются как положения Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», так и основанные на его положениях ведомственные нормативные акты, издаваемые в системе МВД РФ, как одного из основных субъектов реализации контрольной функции. В тоже время зарубежный опыт свидетельствует о более тщательном подходе к правовому регулированию данного вопроса. Так, например, в Законе № 276/93 от 10 августа 1993 г., регулирующего деятельность частных фирм безопасности в Португалии, целая глава посвящена подробному описанию процедуры контроля за деятельностью негосударственных правоохранительных структур.
Что же понимается под контролем в целом и контролем за частной детективной и охранной деятельностью, в частности, и из чего он состоит?
Наука управления определяет контроль как систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования3. Мак-Мак В.П. и Савелий М.Ф. определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.
Контроль за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности
Вторым направлением контрольной деятельности органов внутренних дел в сфере частной охранной и сыскной деятельности, осуществляемым после выдачи лицензии, является последующий контроль за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности.
Осуществление данной деятельности регулярно и планомерно должно способствовать поддержанию высокого уровня законности в сфере частной детективной и охранной деятельности. В ходе таких проверок проверяется (согласно материалам деятельности подразделений УВД г.Сочи): - сохранность оружия; - наличие договора аренды помещения оружейной комнаты (заключенный на срок не менее 3 лет и заверенный в органах юстиции), иных документов, подтверждающих право владения им; - порядок хранения и учета служебного оружия, патронов к нему, наличие и ведение книг учета оружия; - техническая укрепленность оружейной комнаты, наличие и исправность средств охранно-пожарной сигнализации, порядок снятия и постановки под охрану; порядок выполнения договорных обязательств, законность заключенных договоров с клиентами; - порядок использования служебного оружия при оказании услуг клиентам; - порядок проведения учебных стрельб, списания патронов; - порядок использования автотранспорта для решения уставных задач; - исполнение договорных обязательств с органами внутренних дел по охране общественного порядка.
Кадровое обеспечение: - наличие трудовых книжек лицензированных сотрудников частного охранного предприятия, соответствие записей о приеме на работу ( штатному расписанию; - наличие, срок действия страховых полисов лицензированных сотрудников предприятия; - наличие платежных документов подтверждающих оформление страховых обязательств за счет средств предприятия. Оказание услуг клиентам: - наличие договоров с клиентами об оказании охранных услуг, их соответствие действующим нормативным документам; - соответствие предмета договора фактическому оказанию услуг, наличие приложений, определяющих размер и порядок взаиморасчетов; - соответствие фактической расстановки постов и маршрутов имеющимся договорным обязательствам; - наличие и соответствие документации по взаиморасчетам с клиентами положениям договоров; - оказание платных услуг, не предусмотренных учредительными документами.
При проверке постов и маршрутов: - наличие удостоверений частного охранника, сроки их действия; - наличие, срок действия разрешений на используемое оружие, маршрутных листов; - соответствие номеров, типов, моделей оружия указанному в разрешениях на право хранения и ношения, маршрутном листе; - знание сотрудниками частного охранного предприятия правил применения огнестрельного оружия, спецсредств; - экипированность сотрудников; - оборудованность автотранспорта устройствами подачи специальных сигналов; - порядок использования средств радиосвязи; - наличие и ведение документации на посту.
Количество проверок зависит как от числа действующих на определенной территории частных детективных и охранных предприятий, так и от поступающей информации о возможных нарушениях в их деятельности. Так, за период январь - декабрь подразделениями УВД г. Сочи было осуществлено 1225 проверок деятельности ЧОП и СБ, из них плановых- 1028, внеплановых- 1971.
Как видно из указанного выше перечня подлежащих проверке вопросов, проверяется именно соблюдение соответствующими субъектами требований законов и подзаконных нормативных актов. В рамках анализа данного вопроса для нас, в первую очередь, представляют интерес ведомственные нормативные правовые акты, так как именно в их содержании раскрываются конкретные процедуры осуществления «текущего» контроля. К ним, в частности, можно отнести Постановление Правительства РФ от 14.08.1992 г. № 587 (с изм. от 04.04.2005 г.) «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» , приказы МВД России от 02.08.1992 г. № 292 «О порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью» , от 31.12.1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью»4, от 15.07.2005 г. № 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств»1 и др.
Одним из основных, на наш взгляд, документов является Инструкция 0 порядке лицензирования и осуществления контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью2, закрепившая в разделе 4 порядок контроля органов внутренних дел за гражданами, предприятиями (объединениями), службами безопасности, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность. Основными направлениями контроля за частной детективной и охранной деятельностью, согласно п.4.2.1 данной Инструкции, являются: а) проверка соответствия частной детективной и охранной деятельности, осуществляемой ее субъектами, видам этой деятельности, установленным статьей 2, соблюдения ими требований статьи 7 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», соответствия охраняемых объектов перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации; б) проверка соблюдения в частной детективной и охранной деятельности порядка приобретения, учета, хранения, ношения и использования огнестрельного оружия и специальных средств; в) участие совместно с другими компетентными органами в контроле за осуществлением подготовки кадров для частных детективных и охранных предприятий (объединений), служб безопасности, в том числе огневой подготовки, негосударственными образовательными учреждениями;
