Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и система источников финансового права
1. Понятие и система источников финансового права как результат развития отрасли финансового права 13.
2. Нормативный правовой акт - основной источник финансового права 49.
Глава 2. Пределы действия, применение и толкование нормативных финансово-правовых актов
1. Действие нормативных финансово-правовых актов во времени 86.
2. Действие нормативных финансово-правовых актов в пространстве и по кругу лиц 112.
3. Применение и толкование нормативных финансово-правовых актов 134.
Глава 3. Нормативный договор и судебный прецедент как источники финансового права
1. Нормативный договор как источник финансового права 155.
2. Судебный прецедент как источник финансового права 171.
Заключение 187.
Нормативные акты 199.
Список используемой литературы 213.
- Понятие и система источников финансового права как результат развития отрасли финансового права
- Нормативный правовой акт - основной источник финансового права
- Действие нормативных финансово-правовых актов во времени
- Нормативный договор как источник финансового права
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В теории финансового права проблематика источников финансового права не является совершенно новой. Однако в недавнем прошлом она связывалась исключительно с нормативными правовыми актами. В современных условиях финансовое право и, соответственно, его источники стали развиваться особенно активно.
Прежде всего, появилось большое число новых и отменено много устаревших нормативных финансово-правовых актов. Особо значимым явлением в самом конце XX века стало принятие кодифицированных нормативных финансово-правовых актов: Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ. Кроме того, под влиянием демократизации общественной жизни и движения страны по пути рыночной экономики, а также интеграции Российской Федерации в мировое сообщество изменились принципы, формы правового регулирования финансов. Логическим следствием данных обстоятельств явилось активное развитие финансового права. В частности, в финансово-правовой науке, как и отечественной юриспруденции в целом, в качестве источника финансового права все чаще стал признаваться нормативный договор и судебный прецедент. Наконец, весьма активным стал вопрос о включении в систему источников российского финансового права международных финансово-правовых актов, число которых с каждым годом возрастает. В целом все это обусловило актуальность темы диссертационного исследования. Вместе с тем, существуют и более конкретные причины, обусловливающие необходимость научного исследования проблемы источников финансового права.
Во-первых, несмотря на то, что проблема источников права всегда была в сфере научных интересов ученых, сегодня отсутствуют какие-либо комплексные исследования данного вопроса в области финансового права. В результате финансовое право не имеет системных и глубоких подходов к
анализу существующего теоретического и нормативного материала. Таким образом, возникает острая необходимость в изучении структуры финансового законодательства, сущности финансово-правовых актов, общих особенностей системы источников финансового права. Это даст возможность проанализировать и уяснить свойства ныне действующих нормативных финансово-правовых актов, указать пути дальнейшего совершенствования финансового законодательства.
Во-вторых, необходимость комплексного исследования источников финансового права вызывается потребностями как законодательной, так и правоприменительной практики. Разработка основополагающих вопросов по проблеме источников финансового права способна повысить эффективность законодательной и правоприменительной деятельности. Следует отметить, что в отношении правоприменительной практики (в частности судебной) сейчас существует множество неясностей и противоречий. Связано это с существующими пробелами в финансовом законодательстве, с компетенцией судебных органов по устранению имеющихся пробелов и образованию судебной практики. Как раз формированию подобных представлений и должно служить их теоретическое рассмотрение.
Степень научной разработанности проблемы.
Комплексное исследование источников финансового права на уровне диссертационной работы предпринимается в российской финансово-правовой науке впервые, хотя некоторые аспекты данной проблемы затрагиваются некоторыми учеными. Любое учебное пособие по финансовому праву содержит параграф, посвященный источникам финансового права. Однако характерной чертой большинства подобных работ является их традиционный описательный характер.
В связи с малой разработанностью проблемы источников финансового права в финансово-правовой науке теоретическую базу настоящей работы составили, прежде всего, выводы ученых-теоретиков-. С.С. Алексеева, М.А.
5 Гурвича, А.Н. Зака, СИ. Иловайского, С.Ф. Кечекьяна, Р.З. Лившица, А.В.
Мицкевича, И.Т. Тарасова, и др.
При проведении исследования автором также были использованы труды ученых, изучавших различные вопросы теории финансового права: В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалина, О.В. Болтиновой, Н.С. Бондаря, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляевым, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Н.И. Химичевой, и др.
Кроме того, в настоящей работе использованы научные положения и предложения, выработанные специалистами в области других отраслей права: П.Н. Бирюковым, Г.А. Гаджиевым, П.В. Донцовым, А.В. Деминым, В.М. Жуйковым, В.Н. Кудрявцевым, О.Е. Кутафиным, Е.В. Колесниковым, T.Hi Нешатаевой, Ю.А. Тихомировым и др.
Предмет исследования.
Предметом диссертационного исследования, являются теоретические суждения об источниках финансового права; совокупность нормативных финансово-правовых актов; нормативные договоры в сфере публичных финансов и судебная практика по вопросам финансов.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Актуальность темы диссертационного исследования обуславливает цель работы - комплексное исследование нормативных финансово-правовых актов для определения значения, сущности, места и их роли в системе источников финансового права Российской Федерации; анализ возможности, целесообразности, допустимости использования судебного прецедента и нормативного договора как новых источников финансового права. Для достижения названной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
1) раскрыть понятие и систему источников финансового права как
результат развития отрасли финансового права;
2) дать характеристику нормативных финансово-правовых актов,
( выступающих в качестве источников финансового права;
3) определить пределы действия нормативных финансово-правовых
актов во времени и связанные с этим проблемы;
определить пределы действия нормативных финансово-правовых актов в пространстве и по кругу лиц, а также проблемы в этой области;
раскрыть основные требования, относящиеся к применению и толкованию права, рассмотреть стадии правоприменения и выявить проблемы официального толкования нормативных финансово-правовых актов;
исследовать проблемы соотношения нормативного договора и нормативного финансово-правового акта, несоответствия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами Конституции РФ;
7) определить признаки судебного прецедента, выявить различие между
нормативным актом и судебным прецедентом как источниками финансового
права.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания. Для решения поставленных задач автор использовал как общенаучные, так и частно-научные методы исследования, включая такие как метод системного анализа, историко-правовой, логический, формально-юридический, метод сравнительного правоведения, анализ научных, нормативных и практических материалов.
Основной теоретической базой исследования выступили современные концепции теории государства и права, истории государства и права, финансового, административного, конституционного, международного права.
Эмпирическая база диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные финансово-правовые акты, а также правотворческая практика в области финансов представительных органов муниципальных образований (Курская область), судебная практика Конституционного суда РФ, судебная практика Арбитражного суда Курской области по вопросам налогообложения.
Нормативно-правовая база исследования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция РФ, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты, правовые акты органов местного самоуправления, договоры о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна» работы заключается в комплексном исследовании нормативных финансово-правовых актов, а также в системном анализе финансового законодательства, нормативных договоров и судебного прецедента в области публичных финансов.
Анализируется структура финансового законодательства и система источников финансового права, а также значение подзаконных нормативно-правовых актов. Всесторонне рассматриваются причины, обусловливающие становление судебного прецедента, в качестве источника финансового права, выявляются признаки отличающие судебный прецедент от нормативно-правового акта.
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации:
1. Развитие финансового права в целом и формирование источников финансового права в России проходило синхронно в четыре этапа. В диссертационном исследовании обозначается следующая периодизация развития финансового права и его источников: 1) с конца XIX века - до начала XX века; 2) с 1917 года - до 40-х гг. XX века; 3) с 40-х гг. - до конца 80-х гг. XX века; 4) с начала 90-х гг. - до настоящего времени. На каждом этапе происходили изменения в экономической, политической жизни страны, которые отразились на системе источников финансового права и послужили толчком для формирования новых источников финансового права в России.
2. На основе Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а также
Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» в исследовании выделяются уровни финансового законодательства. В данных нормативных правовых актах налоговое, бюджетное и валютное законодательство рассматриваются в узком смысле, поскольку включают в себя только федеральные законы, принятые законодательными (представительными) органами власти РФ, субъектов РФ и представительными органами муниципального образования по вопросам публичных финансов.
Иные нормативные правовые акты, регулирующие публичные финансы, являются источниками финансового права, но не входят в структуру финансового законодательства, определенную Бюджетным, Налоговым кодексами РФ' и Федеральным законом «О1 валютном регулировании и валютном контроле». Не входят в эту систему сегодня: а) «неналоговые» законы, содержащие налоговые нормы (в частности, Федеральный закон «Об» образовании», Федеральный закон «О* государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»); б) нормативные правовые акты, принятые органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, а также нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами муниципальных образований по вопросам публичных финансов.
3. Налоговые нормы, содержащиеся в «неналоговых законах» не
противоречащие части второй Налогового кодекса РФ следует включить в
состав налогового законодательства, определенного в ст. 1 Налогового
кодекса РФ. Законы, содержащие налоговые нормы, следует разделить на две
группы: а) на налоговые законы; б) на «неналоговые» законы, содержащие
налоговые нормы. «Неналоговые» законы, содержащие налоговые нормы,
должны действовать и после введения в действие части второй Налогового
кодекса РФ, если они не будут противоречить положениям части второй
Налогового кодекса РФ.
4. Недопустимо исключать указы Президента РФ из системы
нормативных финансово-правовых актов о налогах и сборах, ибо это противоречит п.2 ст. 90 Конституции РФ, где записано, что Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ. При этом сфера принятия указов Президента РФ Конституцией РФ не ограничена. Указы Президента РФ, не являясь необходимым актом регулирования налоговых отношений сегодня, могут оказаться востребованными завтра.
5. В ходе проведенного анализа судебной практики обосновывается
необходимость дополнить часть первую Налогового Кодекса РФ статьей,
озаглавив ее следующим образом: «Применение налогового законодательства
по аналогии». Предлагается ее следующая редакция:
"В случаях, когда предусмотренные статьей 2 Налогового кодекса РФ' отношения прямо не урегулированы законодательством о налогах и сборах применяется законодательство о налогах и сборах, регулирующее сходные отношения (аналогия закона), если это не ухудшает положение налогоплательщика.
При невозможности использования аналогии закона, пробел восполняется исходя из общих начал законодательства о налогах и сборах (аналогия права). При этом применение аналогии права не должно приводить к ухудшению положения налогоплательщика".
Исходя из анализа действия нормативных финансово-правовых актов во времени (в частности момента вступления финансово-правовых актов в силу), выявлены нормы, не соответствующие Конституции РФ. Предлагается внести изменение в п. 2 ст. 5 Бюджетного кодекса РФ, изложив его в следующей редакции: «Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня его официального опубликования».
Официальное толкование нормативных финансово-правовых актов не должно осуществляться законодательными органами власти. Их функции должны сводиться только к законотворческому процессу, к разработке, принятию нормативно-правовых актов. Официальное толкование должны
10
осуществлять непосредственно правоприменители:
Конституционный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ, Верховный суд РФ.
8. В ходе проведенного анализа юридической литературы и
нормативных правовых актов выявлено положение, согласно которому отказ
от внутрифедерального договорного способа регулирования бюджетных
отношений возможен" только в случае исключения п.З ст. И из текста
Конституции РФ,* что представляет собой долговременную процедуру.
Поскольку " возможность заключения внутрифедеративных договоров
предусмотрена Конституцией РФ (п.З ст.П), то можно предположить еще
длительное существование названной формы правовых актов.
9. Источником финансового права следует признавать судебный
прецедент, выраженный в решениях Конституционного суда РФ о признании
неконституционными федеральных законов и иных нормативных актов,
предусмотренных ст. ст. 3, 22 Федерального конституционного закона «О
Конституционном суде РФ».
Решения Конституционного суда РФ удовлетворяют требованиям источника финансового права в качестве судебного прецедента по следующим признакам: .
Во-первых, принятие решения осуществляется высшей по статусу судебной инстанцией.
Во-вторых, прецедент может быть создан как единственным решением, так и серией решений.
В-третьих, решение содержит ответ на вопросы не факта, а права.
В-четвертых, норма права или правовой принцип содержится в мотивировочной части судебного решения.
В-пятых, публикация прецедентов в регулярных судебных отчетах.
В-шестых, обязательность решений.
В-седьмых, прецедент, по общему правилу, имеет как ретроспективное, так и перспективное действие во времени, т.е. рассчитан на многократное применение.
В-восьмых, юридическая сила прецедента выше, чем у закона.
В-девятых, неисполнение, ненадлежащее исполнение либо
воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда РФ влечет за собой юридическую ответственность.
Практическая значимость исследования.
Некоторые выводы, сделанные в работе, могут быть использованы для совершенствования законодательной и правоприменительной практики, в частности, при внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ.
Обоснована целесообразность использования, судебного прецедента в судебной практике, что поможет правильно определить перспективу дальнейшего совершенствования источников финансового права и финансового законодательства.
Теоретическая направленность исследования позволяет применять некоторые выводы как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности, а также для дальнейших научных разработок в і сфере финансового права.
Многие положения работы могут использоваться при преподавании учебного курса «Финансовое право», спецкурсов «Налоговое право», «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования.
Важнейшие положения диссертационной работы были опубликованы автором в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета, юридического факультета Регионального Открытого Социального Института (г. Курск), а также в журнале «Финансовое право».
Автор принимала участие в научно-практических конференциях Регионального Открытого Социального института (г. Курск); Российской студенческой научно-технической конференции 17-18 апреля 2002 г., (г. Железногорск); во Всероссийской" научно - практической конференции 14-15 ноября 2003 года, посвященной 45-летнему юбилею юріщического факультета Воронежского государственного университета (г. Воронеж); Общероссийской
12 научно-практической конференции 18-19 декабря 2003 года,
посвященной «10-летию Конституции России в зеркале юридической науки и
практики» Московского государственного университета (г. Москва).
Отдельные положения исследования используются автором в процессе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Финансовое право» и спецкурсам «Налоговое право» и «Бюджетное право» в Региональном Открытом Социальном Институте (г. Курск).
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и система источников финансового права как результат развития отрасли финансового права
В юридической науке существуют различные точки зрения, как о самом понятии источников права, так и об их соотношении и связи. Так, Н.М. Коркунов считал источниками права «формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности, а также «средства познания права»1. Пок мнению Н.К. Ренненкампфа, под источниками права разумеют «силы, основы, причины, производящие право». Такими источниками, утверждал он, является власть законодателя, «формы, в которых образуется и действует право», и «источники познания права»2. С.А. Голунский и М.С. Строгович источником права в юридическом смысле или, иначе, юридическим источником права считали «тот способ, которым правилу поведения придается государственной властью обязательная сила»3. С.Ф. Кечекьян к такого рода источникам права относил «особые формы выражения воли, придающие тем или иным правилам-значение норм права»4. А.И. Денисов определял этим понятием формы существования юридических норм5. Я.М. Магазинер полагал, что те нормы положительного права, за которыми верховная общественная власть признает общеобязательную правовую силу и которые способны порождать права и обязанности неопределенного числа граждан, образуют официальное право, которое и составляет источники права, т.е. общеобязательные формы выражения права. Такими источниками он считал закон, обычное право и практику государственных учреждений.
Таким образом, мы видим, что в юридической науке существовали полярные точки зрения на понятие «источники права». Обобщая данные подходы, представляется возможным дать определение источника финансового права. Источники финансового права представляют собой форму выражения и закрепления (а также изменения или отмены) действующих финансово-правовых норм.
В юридической науке, как правило, не выделяются критерии универсального источника права, т.е. нормативный правовой акт, правовой обычай, нормативный договор.1 Сегодня некоторые ученые отмечают лишь отличительные признаки нормативного правового акта, как источника права: а) он издается в пределах компетенции соответствующего государственного органа; б) должен соответствовать актам вышестоящих органов; в) приобретает обязательную силу, предпосылкой которой является, как правило, его обнародование или иное предусмотренное нормами права доведение до сведения исполнения2.
Современное понятие и система источников финансового права сформировались как результат развития финансового права в качестве отрасли права. Они являются естественным следствием развития финансово-правовой формы со всеми ее противоречиями.
Развитие отрасли финансового права и формирование источников финансового права следует рассматривать параллельно развитию науки финансового права, поскольку, финансовое право и наука финансового права - понятия, тесно связанные между собой . Формирование источников финансового права в России проходило несколько этапов, которые синхронны этапам развития финансового права. Каждому этапу присущи определенные временные рамки. Изменения, происходящие в экономике, политике сыграли решающую роль при формировании отдельных этапов развития финансового права и источников финансового права в России. Выделим следующие этапы: конец XIX века- начало XX века; с 1917 года - до 40-х гг. XX века; с 40-х гг. до конца 80-х гг. XX века; с начала 90-х гг. - до настоящего времени.
Первый этап развития финансового права и формирования источников финансового права (конец XIX - начало XX вв.) связан со сложным характером буржуазного общества. Финансовые отношения получают чрезвычайно сложный характер, что обусловливает быстрое возрастание правовых норм, регулирующих эти отношения. Резкое увеличение объема правовых актов связано с глубокими экономическими и политическими процессами, происходящими в капиталистическом обществе в конце XIX в. В области экономической эти процессы связаны с развитием государственно-монополистического капитализма, сущность которого состоит в объединении сил монополий и государства для достижения целей сохранения капиталистического строя и перераспределения через государство национального дохода в пользу монополистического капитализма. Важнейшим инструментом, с помощью которого империалистическое государство обеспечивает достижение таких целей, служит законодательство, которое в связи с этим непрерывно увеличивается. В области экономических процессов, оказывающих первостепенное влияние на рост числа финансово-правовых актов, следует особо отметить милитаризацию экономики, а также постоянное увеличение налогового бремени, вместе с которым стремительно растет число норм налогового законодательства.!
Происходящие изменения в экономике, политике в конце XIX века, увеличение числа финансово-правовых актов позволяют науке финансового права фактически объявить новую отрасль знаний, призванную изучать финансово-правовые нормы, систематизировать и классифицировать их, обосновывать как единое целое, как самостоятельную отрасль права -финансовое право. Наука финансового права была призвана установить предмет регулирования и систему действующих в этой отрасли норм, исследовать правовые основы управления государственными финансами, внести в разрозненные и не связанные между собой финансово-правовые явления порядок и единство.
Эволюция доктрины буржуазного финансового права проявляется в стремлении обосновать финансовое право как самостоятельную отрасль юридической науки.3 Одним из основных вопросов, занимавших умы ученых -финансистов на рубеже XIX - XX веков, был вопрос о месте финансового права в системе сложившихся отраслей права, а также о возможности обоснования финансового права от смежных (родственных) отраслей4. Следует сказать, что в начале XX века финансово - правовые аспекты деятельности государства изучались в составе административного, но затем все увереннее и громче стали раздаваться голоса об обособлении финансового права.
Нормативный правовой акт - основной источник финансового права
Нормативный правовой акт как основной источник финансового права в Российской Федерации представляет собой выраженное в письменной форме решение компетентных государственных органов, в котором содержаться нормы права1. Это акты правотворчества, с помощью которых и благодаря которым устанавливаются, изменяются или же отменяются правовые нормы .
Нормативный правовой акт, являясь основным источником финансового права, имеет свои особенности и преимущества, которые заключаются в следующем. Во-первых, у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов. Во-вторых, благодаря четким, традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативный правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, нормативный правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в «обращении», чем другие формы права. На него, как подмечают теоретики и практики, легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за его исполнением .
В юридической науке принято выделять критерии нормативного правового акта. Во первых, нормативные правовые акты исходят от государства, выражают сбалансированную государственную волю. При этом они являются результатом правотворческой деятельности компетентных государственных органов. Во-вторых, их основное содержание составляют типичные нормативные предписания, обладающие определенной юридической силой и устанавливающие единый, государственно-властный порядок регулирования социально значимых отношений, ограниченный во времени, в пространстве и по кругу лиц. В-третьих, они имеют строго документально-письменную форму. В-четвертых, нормативные правовые акты принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке. В-пятых, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными, принудительными и т.д.).
По своему характеру нормативные правовые акты являются юридическими, рассчитаны на многократное применение, адресованы неопределенному кругу лиц, охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или не существуют конкретные отношения, предусмотренные данным актом.
Вопрос о нормативном правовом акте как источнике финансового права предлагаем рассмотреть в нескольких аспектах. Во-первых, на наш взгляд, необходимо раскрыть структуру налогового, бюджетного и валютного законодательства, закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах. Затем вывести понятие финансового законодательства и отграничить понятия «источники финансового права» и «финансовое законодательство»; во-вторых, дать характеристику нормативных финансово-правовых актов, выступающих в качестве источников финансового права в Российской Федерации.
С нормативными финансово-правовыми актами тесно связано понятие финансового законодательства. Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, принято определять как финансовое законодательство.1
Уточняя данное определение, следует сказать, что в понятие финансового законодательства, на сегодняшний день, входят только акты, принятые законодательными (представительными) органами власти, а также представительными органами местного самоуправления. Другие нормативные правовые акты (имеются в виду подзаконные акты) являются источниками финансового права, но не составляют финансовое законодательство. Проследить это можно на примере бюджетного, налогового, а также валютного законодательства.
Говоря о бюджетном законодательстве, следует сказать, что до принятия Бюджетного кодекса РФ и на момент его разработки существовал большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Отсутствовала (в нормативно-правовых актах) структура бюджетного законодательства. Существовавшие законодательные акты имели различную форму (общий или специфический характер), разную степень охвата бюджетных правоотношений. В этой связи действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи - обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями.
Для решения данных проблем, для образования целостности законодательной базы бюджетной системы страны был принят Бюджетный кодекс РФ. В статье 2 Бюджетного кодекса РФ определена структура бюджетного законодательства, в соответствии с которой бюджетное законодательство РФ состоит из трех уровней: 1) Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год; 2) законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год; 3) нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.
Согласно статье 2 Бюджетного кодекса бюджетное законодательство не включает в себя подзаконные акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном, региональном уровнях государства, а также нормативно-правовые акты, принятые исполнительными органами власти местного самоуправления. Но в статье 3 Бюджетного кодекса РФ определяет условия принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти, регулирующих бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить бюджетному законодательству.
Таким образом, сегодня бюджетное законодательство (в рамках ст. 2 БК РФ) приобретает качество системности, базируется на единых принципах и включает в себя только нормативно-правовые акты о бюджете, принятых законодательными (представительными) органами власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.
Действие нормативных финансово-правовых актов во времени
Вопрос о действии нормативных финансово-правовых актов во времени сегодня имеет большое практическое значение. От его правильного решения зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным финансовым правоотношениям, как будут осуществляться его предписания. Очевидно, что в условиях нестабильного финансового законодательства его значение актуализируется.
Действие нормативного финансово-правового акта - порождение тех юридических последствий, которые в нем предусмотрены1. Действие, т.е. «жизнь» нормативного финансово-правового акта во времени продолжается с момента вступления нормативного правового акта в силу и до момента утраты им силы.
При рассмотрении проблемы действия финансово-правовых актов во времени, считаем необходимым, разграничить понятия «вступление финансово-правовых актов в силу» и «введение финансово-правовых актов в действие».
Введение финансово-правового акта в действие - этап тщательно выверенной и всесторонней подготовки к его реализации. В нем можно выделить ряд последовательно сменяющих друг друга и взаимосвязанных элементов -опубликование и информирование, определение срока вступления финансово-правового акта в силу в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере. Проводится организационная и иная подготовка к осуществлению финансово-правового акта.
Вступление финансово-правового акта в силу начинается с определенного момента и длится до момента, когда закон признается утратившим силу. Вступление в силу означает, что с определенного момента им должны руководствоваться, исполнять его и соблюдать все организации, должностные лица и граждане. Естественно, что до этого момента он не является обязательным. Более того, поскольку до вступления нового финансово-правового акта в силу действует старый акт, новым финансово-правовым актом руководствоваться нельзя; поведение в соответствии с нормой, не вошедшей еще в законную силу (хотя государство, создавая новую норму, тем самым явно признало неудовлетворительность старой), будет являться нарушением действующей нормы.
В Российской Федерации порядок вступления в силу законов установлен Федеральным законом от 14.06.1994г. №5-ФЗ (в ред. от 22.10.1999г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»2, а иных нормативных актов - указом Президента РФ от 23.05.1996г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» . Особый порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах установлен в ст. 5 Налогового кодекса РФ.
В финансовом законодательстве существует проблема неопределенности юридического смысла понятия «вступление в силу». Неопределенность проявляется в том, что используется термин «действие» закона (финансово-правовой нормы). Так, например, часть первая Налогового кодекса РФ была введена в действие Федеральным законом «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ» от 09.07.1999г. № 155-ФЗ, а не «вступила в силу».1 Однако, Федеральный закон от 25.05.1994г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» ничего не говорит о действии актов.
А.А. Белкин различает обладание акта силой и действие акта по субъекту. Действие акта он связывает не с волеизъявлением законодателя по поводу изданного им акта, а с поведением адресатов акта, с применением акта. Именно законодатель определяет не только временные границы юридической силы финансово-правового акта, но и временные пределы действия юридических финансово-правовых норм, из которых он состоит. В этом смысле финансово-правовые нормы, содержащиеся в федеральном законе, вступают в силу не с момента принятия закона Государственной Думой, а с момента его подписания Президентом. После подписания Президентом федеральный закон должен быть обнародован для того, чтобы финансово-правовые нормы могли действовать, но внести в закон изменения, дополнения или вовсе отменить его после подписания Президентом вправе только другой закон, пройдя все этапы законодательного процесса3.
С позиции же адресата нормативный финансово-правовой акт вступает в силу с момента, когда он доведен до сведения адресата, стал известным ему, т.е. после обнародования (промульгации) в надлежащем порядке. Цель законодателя обеспечить поведение адресатов юридической нормой в соответствии с установленным в ней правилом, т.е. привести юридические нормы правового акта в действие. Поэтому, законодатель, желающий, чтобы установленная им юридическая норма действовала, должен позаботиться о доведении ее до адресатов. Не обнародованный нормативный финансово-правовой акт не обладает никакой силой для адресата, так как не может обладать силой то, что не может быть известно. Согласно п. 3 ст. 15 действующей Конституции РФ, «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Итак, разделяя юридическую силу финансово правового акта и его действие как две собственные характеристики самого юридического акта с позиции адресата, вероятно, можно также разделить обнародование и официальное опубликование нормативного финансово-правового акта. Вступление финансово-правового акта в силу может не совпадать во времени с ее действием. Юридическая сила связана со знанием адресатом о самом существовании конкретного нормативного финансово-правового акта, о предмете его регулирования, об органе, его издавшем, о дате его надлежащего подписания (утверждения), о его месте в системе нормативных финансово-правовых актов. Действие нормативного финансово-правового акта связано с его применением, реализацией.
Нормативный договор как источник финансового права
В современных условиях финансовое право и соответственно источники финансового права стали развиваться особенно активно. Актуальность исследования нормативного договора как источника финансового права вызвана происходящими изменениями в политической, экономической, социальной жизни российского государства. Основной причиной возникновения и развития договорной практики в финансовой сфере следует считать политический аспект, который проявляется в удобстве и эффективности образования внутригосударственных и межгосударственных связей, в установлении учета особенностей и потребностей в финансовых ресурсах Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации.
В условиях реформирования политической и экономической системы России, когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации оптимальной формой учета многообразного спектра интересов становится не властный приказ из центра, а договор . Использование нормативного договора в качестве источника финансового права обусловливается характером ситуации подлежащей правовому регулированию. Так, например, в юридической литературе отмечается, что «необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие регулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления, либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным» .
В юридической науке принято выделять критерии отнесения нормативного договора к источнику финансового права, которые заключаются в следующем: 1) содержат норму общего характера; 2) добровольность заключения; 3) общность интереса; 4) равенство сторон; 5) согласие участников по всем существенным аспектам договора; 6) эквивалентность и, как правило, возмездность; 7) взаимную ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; 8) правовое обеспечение1.
В российском финансовом праве проблема нормативного договора как источника финансового права2 освещена в достаточно ограниченном контексте. В связи с этим назревает необходимость осмыслить роль и значение нормативного договора в финансово-правовом регулировании.
Задача настоящего параграфа заключается в выявлении некоторых проблем, связанных с развитием договорной практики в финансовой сфере, и исследовании нормативного договора в качестве источника финансового права с учетом происходящих изменений в различных сферах жизни российского государства.
Некоторые отечественные ученые при изучении нормативных договоров, договорного правотворчества обращали внимание на проблему соотношения договора и закона, а в широком смысле - договора и нормативного акта.3 Приведем следующие полярные точки зрения.
Я.М. Магазинер писал, что «по соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать, и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время...»1. Близкая по духу точка зрения высказана Н.С. Соколовой, рассматривающей договор как соглашение нормативного характера, имеющее силу закона2. В концепции Ю.А. Тихомирова, однажды назвавшего закон «отцом договора»3, договор предстает «зависимым» правовым актом. Указанный автор, во-первых, признает договор как нормативно значимый способ регулирования общественных отношений в разных сферах государственной и общественной жизни; во-вторых, определяет «договорное поле», то есть типологию вопросов, для регулирования которых используются договоры или, напротив, где использование договоров нежелательно; в-третьих, допускает договорное регулирование за пределом сферы собственно законодательного регулирования; в-четвертых, устанавливает конкретные виды и формы договоров; в-пятых, вводит процедуры заключения договоров, их признания, исполнения; в-шестых, вводит судебную защиту прав и интересов партнеров по договорам в суде.
Учитывая вышесказанное, на наш взгляд, следует обратить внимание на создание норм права в нормативном договоре. Из теории права известно, что установление (создание, санкционирование, изменение, отмена) правовых норм охватывается понятием «правотворчество» (нормотворчество). По своему фактическому содержанию правотворчество представляет собой систему организационно-процессуальных действий. В этой связи А.С. Пиголкин в свое время предложил более конкретные определения -«правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс».
А.В. Мицкевичем сформулировано следующее определение правотворчества: «Деятельность государства по установлению правовых норм, независимо от того, каким путем происходит такое установление».6 Как возможный способ установления норм права договор описан М.С.
Студеникиной. Договоры, по ее мнению, «...не только устанавливают права и обязанности сторон, но могут быть направлены и на установление норм права, которым обязуются на будущее время подчиняться их участники».
Необходимо отметить, что договорный способ правотворчества применим при всех формах правотворческой деятельности, за исключением, разумеется, референдумного правотворчества. Подобный универсализм существенно усложняет изучение природы договорного правотворчества. Неудивительно, что до сих пор нет ни одного исследования по общетеоретическим вопросам договорной правотворческой деятельности. Вместе с тем, издано много работ по проблемам правотворчества в отдельных отраслях права. В частности, достаточно подробно описан договорный нормотворческий процесс в международном праве.2 Даже самый поверхностный анализ содержания правотворческого процесса в международном, государственном, административном, финансовом праве показывает, насколько различными бывают практикуемые правотворческие процедуры. На специфику самих форм правотворчества накладывается еще и отраслевая специфика.
Тем не менее, сформулировать общее определение договорного правотворчества вполне возможно. Если правовой акт, представляющий собой оформление выражения согласованных волеизъявлений устанавливает согласованные правовые нормы, то сам процесс устанавливает также что нужно охарактеризовать, делая акцент на его согласительной природе. Отсюда следует, что наиболее близким синонимом (договорного правотворчества) будет «согласительное правотворчество». Заметим, что схожая постановка проблемы уже имела место в отечественной литературе - А.В. Мицкевич писал, что для «принятия» договора нормативного содержания требуется «согласование решений двух и более сторон...».
