Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правоспособность индивидуальных предпринимателей и организаций в аспекте государственного регулирования частной охранной и детективной деятельности 9
1.1. Соотношение частной охранной, детективной и правоохранительной деятельности 9
1.2. Вопросы правового регулирования правоспособности субъектов в сфере частной детективной и охранной деятельности 21
1.3. Специальная правоспособность субъектов частной детективной и охранной деятельности 45
Глава 2. Государственное регулирование: легализация и контроль в частной детективной и охранной деятельности 60
2.1. Конституционно-правовые основы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности 60
2.2. Административно-правовые основы легализации субъектов предпринимательства в сфере частной детективной и охранной деятельности 83
2.3. Государственный контроль уровня профессиональной подготовки лиц, допускаемых к осуществлению частной детективной и охранной деятельности 121
2.4. Государственное регулирование и контроль состава участников (акционеров), аффилированных лиц и групп лиц, в которые входят субъекты частной детективной и охранной деятельности 132
2.5. Административно-правовое регулирование форм исполнительного органа организаций частной детективной и охранной деятельности 143
Заключение 152
Библиографический список литературы 179
- Соотношение частной охранной, детективной и правоохранительной деятельности
- Вопросы правового регулирования правоспособности субъектов в сфере частной детективной и охранной деятельности
- Конституционно-правовые основы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности
- Административно-правовые основы легализации субъектов предпринимательства в сфере частной детективной и охранной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время идет процесс становления комплексного межотраслевого правового института частной детективной и охранной деятельности. Формирование его сдерживается несовершенством законодательной базы, не обеспечивающей достаточную полноту и согласованность механизмов регулирования этой сферы.
Практика показывает, что охранно-детективная деятельность не может основываться исключительно на рыночных механизмах саморегулирования. Опережающее развитие частного права, в сравнении с публичным, влечет деформацию правовой системы, включая нормативное регулирование детективной и охранной деятельности, снижает организующее влияние государства. В связи с этим необходим поиск путей совершенствования государственного регулирования детективной и охранной деятельности, обеспечения в нем оптимального соотношения гражданско-правового и публично-правового начал. Системность государственного регулирования может быть обеспечена путем реализации верховенства Конституции РФ в законодательстве о частной детективной и охранной деятельности.
С учетом высокой социальной активности участников рынка охранных и детективных услуг, а также высокой повторяемости их противоправного поведения, недостаточно интенсивное государственное регулирование охранно-детективной сферы может повлечь угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности государства. По общему правилу интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать. Концепция национальной безопасности РФ называет усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности.
Необходимо повышение конкретности и определенности регулирования рассматриваемого вида деятельности, исключение пробелов и правовых коллизий в нормативной регламентации. Установление пределов государственного вмешательства в детективную и охранную деятельность нуждается в обеспечении его соразмерности и адекватности целям защиты конституционных ценностей.
Тема исследования актуальна не только для России, и для других стран-участников СНГ, а также государств-участников Договора «О Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве». Совершенствование государственного регулирования детективной и охранной деятельности должно обеспечить обществу гарантии законности при осуществлении этого вида предпринимательства на территории формирующегося единого экономического пространства России, Республик Беларусь, Казахстан, Таджикистан и Кыргызия. Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года предусмотрено создание модельных законодательных актов о частной детективной и охранной деятельности. Их проекты должны быть разработаны и внесены на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Национальный план РФ по реализации данной программы включает совершенствование и гармонизацию законодательства о частной детективной и охранной деятельности.
Проблемы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности исследовались в работах А.В. Агутина, М. Александрова, Н.Н. Гусева, О.А. Евлановой, Т.Э. Зульфургарзаде, П.В. Иванова, В.И. Козлова, А.В. Крысина, Т.Г. Матвеева, В.Т. Томина, Н.Г. Хижнякова, В.В. Шестакова, А.Ю. Шумилова и других ученых. Вместе с тем, целый ряд важных проблем, рассмотренных в настоящем диссертационном исследовании, до сих пор не был предметом научного анализа.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с государственным регулированием частной детективной и охранной деятельности.
Предмет диссертационного исследования - государственное регулирование частной детективной и охранной деятельности.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании направлений совершенствования государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, выявлении противоречий, пробелов, устаревших нормативных предписаний, выявлении причин недостаточной эффективности существующих правовых механизмов, анализе и прогнозировании адекватности правовых средств в нормативном регламентировании и выработке практических рекомендаций.
Задачи исследования:
- выявление систематизирующих конституционных основ государственного регулирования охранно-детективной деятельности и разработка правовых средств, обеспечивающих реализацию верховенства Конституции РФ в законодательстве о частной детективной и охранной деятельности;
- исследование критерия оптимального соотношения публично-правовых и частноправовых начал в государственном регулировании частной детективной и охранной деятельности;
- предметная и функциональная дифференциация частной детективной, охранной деятельности и правоохранительной деятельности;
- исследование правоспособности субъектов частной детективной и охранной деятельности как правового средства государственного регулирования, включая специальную правоспособность индивидуальных предпринимателей и организаций в охранно-детективной сфере, правоспособность иностранных граждан, лиц с двойным гражданством и лиц, постоянно проживающих в России;
- исследование эффективности основных форм государственного регулирования (государственной регистрации субъектов и лицензирования частной детективной и охранной деятельности);
- выявление правовых средств, позволяющих предотвратить криминальный контроль над субъектами частной детективной и охранной деятельности;
- поиск и анализ недостатков в законодательном регулировании частной детективной и охранной деятельности;
- обобщение и внесение предложений по законодательному регламентированию частной детективной и охранной деятельности.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. При подготовке работы применялись как общенаучные методы познания, так и частно - научные и специальные методы: системный, сравнительно-правовой, формально-логический, лингвистический, юридической герменевтики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных правоведов по проблемам теории права, конституционного, административного, гражданского, уголовного права, криминологии. Это работы С.С. Алексеева, Г.Е. Авилова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.К. Бабаева, З.А. Багишаева, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, К.Ф. Гуценко, А.А. Кармолицкого, М.А. Ковалева, Ю.М. Козлова, Л.А. Окунькова, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, О.Н. Садикова, Ю.П. Соловья, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, А.Ю. Якимова и других ученых.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Гражданский Кодекс РФ, Уголовный Кодекс РФ, иные федеральные законы, Указы Президента и Постановления Правительства РФ, нормативные акты МВД РФ, международные договоры РФ, конвенции и другие источники права.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, заключаются в определении и обосновании ранее не исследованных направлений совершенствования законодательной базы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, обеспечивающих системное и эффективное воздействие на общественные отношения в этой сфере.
На защиту выносятся следующие положения:
- Предметная и функциональная дифференциация частной детективной, охранной деятельности и правоохранительной деятельности.
- Способы разрешения проблем правоспособности субъектов негосударственной детективной и охранной деятельности.
- Меры по совершенствованию государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности на основе использования критерия оптимального соотношения публично-правовых и частноправовых начал.
- Результаты исследования и комплекс предложений по повышению эффективности основных форм государственного регулирования (государственная регистрация, лицензирование, государственный контроль).
- Правовые средства по предотвращению криминального контроля над субъектами частной детективной и охранной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость заключается в научном обосновании аспектов содержания, объема и интенсивности государственного регулирования охранно-детективной деятельности; расширении теоретических взглядов на разрешительные механизмы регулирования охранно-детективного предпринимательства, исследовании проблем совершенствования правоспособности как средства регулирования и выявлении технико-юридических средств, адекватных целям регулирования.
Практическая значимость исследования состоит в разработке практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и нормативного регламентирования частной детективной и охранной деятельности. Положения и выводы исследования использованы в деятельности охранных организаций и правоохранительных органов Нижегородской области, в учебном процессе, а также могут быть использованы в судебной практике, при повышении квалификации сотрудников лицензионно-разрешительных подразделений и обучении частных детективов и охранников.
Достоверность научных положений, выводов и рекомендаций обеспечивается корректным использованием классических методов теории права, формальной логики, юридической герменевтики и др., применением апробированных современных методик и теорий и подтверждается современной юридической практикой.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Тюменского государственного университета. Результаты исследования использованы в деятельности правоохранительных органов Нижегородской области, в учебном процессе и деятельности охранных организаций. Основные положения диссертации нашли отражение в шести статьях опубликованных в ведущих специализированных российских журналах.
Структура работы. Содержание диссертации обусловлено предметом исследования и, в соответствии с этим, включает в себя введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и библиографический список исследованной литературы.
Соотношение частной охранной, детективной и правоохранительной деятельности
В связи с работой над проектом нового закона о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации, в литературе идет дискуссия о том, являются ли детективные и охранные структуры правоохранительными органами, а также о соотношении частной охранной, детективной и правоохранительной деятельности. Исходная посылка о правоохранительном или предпринимательском характере охранно-детективной деятельности ложится в основу создаваемой концепции закона.
В настоящее время в российском законодательстве действуют свыше 600 нормативных актов, содержащих термины «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы». Несмотря на ясно выраженную волю законодателя, в научных кругах не достигнуто общепризнанности используемой в правотворчестве терминологии. Идет активный процесс переосмысления правовой сущности этих терминов, налицо стремление наполнить их новым содержанием.
Сторонники правоохранительного характера частной детективной и охранной деятельности рассматривают ее субъекты как «негосударственные правоохранительные службы» , «правоохранительный институт» . По их мнению, «государство, по необходимости, должно частично делегировать свою правоохранительную функцию в сферу негосударственных структур, готовых заниматься правоохранительной деятельностью»3 из-за «неспособности государства и правоохранительных органов обеспечить безопасность коммерческой деятельности, личную безопасность граждан и др.»4.
Правоохранительный подход к охранно-детективному предпринимательству, как правило, сопровождается прагматическими выводами о необходимости расширения полномочий охранно-детективных субъектов, и необходимости равноправия субъектов и государственных органов в применении оружия и выведения этого, «достаточно автономного вида правоохранительной деятельности», из-под «ведомственного влияния» МВД РФ . Выдвигаются идеи использования государственных ресурсов в интересах субъектов охранно-детективного предпринимательства.
Так, предложено обязать органы государственной власти и местного самоуправления оказывать «реальную помощь и поддержку детективным и охранным структурам на первоначальном этапе их создания и становления, особенно, в решении организационных вопросов аренды помещений, льготного кредитования, кадровых проблем, информационного обеспечения частной детективной и охранной деятельности и т.п.»7. Необходимость бесплатного доступа «охранно-сыскных служб к массивам информационных центров органов внутренних дел» обосновывается тем, что охранно-сыскные организации «могут и должны рассматриваться как негосударственные правоохранительные службы» . Другим, игнорирующим легальное понятие налога как безвозмездного платежа (п. 1 ст. 8 Налогового Кодекса РФ), аргументом сторонников безвозмездной информатизации является довод об уже произведенном финансировании органов внутренних дел через уплату налогов9.
Эту позицию критикуют противники отнесения субъектов охранно-детективного предпринимательства к правоохранительным органам: «в некоторых изданиях, не только в учебных, но и претендующих на «нечто высоконаучное», среди правоохранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы...» . Они рассматривают правоохранительную деятельность как вид государственной деятельности, «которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка»".
Словарь административного права определяет понятие «правоохранительные органы»- «как систему органов государственной власти, главной задачей которых является осуществление непосредственно при помощи специальных форм и методов функций правоохраны, обеспечение безопасности личности, общества, государства» , а также некоторые негосударственные органы и учреждения, но не детективные и охранные структуры. Взгляды противников правоохранительного характера этого вида предпринимательства согласуются с теорией права, относящей правоохранительную деятельность к основным правовым формам реализации функций государства.
Одной из причин полярности научных взглядов является отсутствие дефинитивных норм, в обобщенном виде закрепляющих существенные признаки этих юридических понятий. Разъяснение словосочетания «правоохранительные органы» происходит путем непосредственного указания Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ и Государственного таможенного комитета России.
Употребление в законодательстве специально-юридических терминов «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» характеризуется соблюдением единства терминологии, стабильностью, их смысл не изменяется с течением времени. Отсутствие определений терминов в нормативных актах говорит о рассмотрении этих терминов законодателем в качестве общепризнанных. Понятие «правоохранительные органы» вошло в Конституцию РФ и соответствует требованию доступности, предъявляемому к юридической терминологии. Действующие нормативные акты не позволяют усмотреть в них намерение законодателя рассматривать детективную и охранную деятельность как правоохранительную. Представляется, что воззрения сторонников признания частных детективных и охранных структур правоохранительными органами, а их деятельности - правоохранительной, отражают тенденцию, которую Ю.А. Тихомиров охарактеризовал как искусственную «приватизацию» функций государственных органов13.
Сторонники правоохранительного характера детективной и охранной деятельности не указывают цель ее классифицирования, решению каких теоретических и практических задач она должна способствовать. Тезис о правоохранительной сущности этого вида предпринимательства обоснован общностью задач, характера, форм и методов их деятельности, однако, общность содержания деятельности частных охранно-детективных структур и правоохранительных органов условна и основана на больших допущениях. Очевидны отличительные признаки правоохранительных органов как органов исполнительной власти и признаки субъектов предпринимательства.
Вопросы правового регулирования правоспособности субъектов в сфере частной детективной и охранной деятельности
Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» использует правоспособность как средство фиксации круга лиц, способных быть носителями юридических прав и обязанностей. Определенность и однозначное установление лиц, наделенных правоспособностью в сфере охранной и детективной деятельности, призвано гарантировать законность и защищенность публично-правовых интересов.
Закон РФ о частной детективной и охранной не содержит прямого запрета на создание организаций в этой сфере в той или иной организационно-правовой форме. Согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ, «юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий». Вместе с тем, указание «частной» в названии Закона может быть истолковано как ограничение его действия частным сектором.
Данная проблема в литературе сводится к дискуссии о названии законопроекта «О негосударственной охранной и сыскной деятельности». Сторонники такого названия приводят следующие доводы: «Оно более точно отражает содержание и характер данного вида деятельности, способствует повышению ее авторитета... слово «частный» в общественном сознании россиян имеет некий негативный оттенок, и, кроме того, обычно употребляется в словосочетаниях «частная собственность», «частная жизнь». Поэтому его употребление в словосочетании «частная охранная и детективная деятельность» не вполне корректно».
Заметим, что прилагательное «частный» имеет несколько значений. Толковый словарь определяет его как личный, не общественный, не государственный; принадлежащий отдельному лицу, а не обществу, не государству; относящийся к личному, индивидуальному владению, деятельности, хозяйству и вытекающим отсюда отношениям31. Необходимо отметить, что толкование названия законопроекта должно строиться не на общелексическом значении слова «частный», а на юридическом.
Преимущественно охранительные причины установления Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» понятия «частная детективная и охранная деятельность» необходимо учитывать и сегодня при решении вопроса об адекватном наименовании будущего закона. Выбор законодателем варианта «частной детективной и охранной деятельности» или «негосударственной детективной и охранной деятельности» зависит от конкретной цели регулирования или охраны общественных отношений.
Относительно использования законодателем термина «частная детективная и охранная деятельность» в регулятивных целях, необходимо отметить следующее. Несмотря на отсутствие в Гражданском Кодексе РФ деления юридических лиц на частные и публичные, эта классификация имеет теоретическое и практическое значение и активно используется в нормативных актах. Например, Гражданский Кодекс РФ выделяет из юридических лиц государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Эти организации, являющиеся коммерческими, созданы на основе исключительно одной формы собственности, государственной или муниципальной. Их учредителями выступают государство (субъект Российской Федерации) или муниципальное образование. Законодатель считает форму собственности на имущество, закрепленное за унитарным предприятием, важным квалифицирующим признаком и нормой п. 3 ст. 113 ГК РФ обязывает включить в фирменное наименование унитарного предприятия указание на собственника его имущества: «государственное» или «муниципальное».
Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» не содержит норм, предоставляющих возможность создания государственных или муниципальных охранных или детективных предприятий, а также юридических лиц, соучредителями которых являются государственные или муниципальные органы. До принятия Гражданского Кодекса РФ не был однозначно урегулирован вопрос о возможностях участия государственных органов и органов местного самоуправления в коммерческих структурах вне приватизационных процессов. Намерение законодателя использовать регулятивный характер указания «частный» проявилось бы, с учетом общедозволительного характера регулирования гражданско-правовых отношений, в установлении исчерпывающего перечня конкретных запретов в момент принятия Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Гражданский Кодекс РФ п. 4 ст. 66 установил в качестве общего правила запрет на участие государственных органов и органов местного самоуправления в хозяйственных обществах и в товариществах на вере. Аналогичные правила установлены в Федеральных законах «Об обществах с ограниченной ответственностью» (п. 2 ст. 7) и «Об акционерных обществах» (п. 1 ст. 10). Это общее правило может быть изменено законом, однако, проект нового закона не позволяет говорить о таком намерении законодателя. В литературе существующий запрет объясняется тем, что государственные органы и органы местного самоуправления имеют возможность использования преимуществ "своего публично-правового положения, - и тем, что государственный орган, внося вклад в уставный капитал, отчуждает имущество, которое не принадлежит этому органу, а зачастую собрано за счет средств налогоплательщиков"34.
В то же время отсутствует прямой законодательный запрет на занятие детективной и охранной деятельностью для государственных и муниципальных унитарных предприятий. Если истолковывать слово "частная" как указание на исключительную форму собственности, на базе которой возможно осуществление охранно-детективной деятельности, то наиболее точным термином был бы "частная детективная и охранная деятельность". Однако в этом случае, в соответствии с правилами юридической техники, текст закона содержал бы соответствующие названию запрещающие нормы. Следовательно, у законодателя не было намерения полностью исключить участие государственных или муниципальных предприятий в детективной и охранной сфере.
Таким образом, проблема наиболее точного термина требует предварительного решения законодателем вопроса о возможности или невозможности занятия государственных и муниципальных унитарных предприятий охранной или детективной деятельностью. В том случае, если будущий закон не установит для них такой запрет или предоставит право создания обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью с полным или частичным государственным или муниципальным участием, то введение прилагательных в наименование закона о детективной и охранной деятельности может оказаться вообще излишним.
Конституционно-правовые основы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности
Права и свободы организаций и индивидуальных предпринимателей в частной детективной и охранной деятельности практически реализуются в сфере государственного управления. Права и свободы, установленные главой 2 Конституции Российской Федерации, не являются исчерпывающими, а только основными, фундаментальными. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации, «перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод...».
Признание неисчерпаемости прав и свобод неконституционного уровня, закрепленных всеми отраслями российского права, является предпосылкой отраслевых и специальных правоспособности, правосубъектности, правового статуса и, в конечном счете, конкретных правоотношений, устанавливаемых на основе норм - административного и гражданского права и т.д. В этом проявляется ведущая роль конституционного права в государственном регулировании.
В государственном регулировании реализуется охранительная функция государства. Усиление государственного регулирования в экономике названо в Концепции национальной безопасности РФ основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности государства80. В то же время существует объективная тенденция, названная Д.Н. Бахрахом «гуманизацией административного права» . В процессе государственного регулирования осуществляется не только защита интересов общества в целом, но и охрана прав и законных интересов самих субъектов детективной и охранной деятельности и содействие реализации конституционных прав на ее осуществление. Поэтому регулирование представляет собой, не только ограничения, но и гарантии реализации конституционных прав всего гражданского общества.
Криминологи считают, что охранно-детективное предпринимательство, «возникшее в условиях развития частного сектора экономики, привносит новые проблемы в систему криминологически значимых факторов, усугубляет в определенном отношении криминальную ситуацию в России» . В силу этого государство вынуждено ограничивать в необходимых случаях свободу волеизъявления участников гражданского оборота для защиты общественно значимых ценностей.
Отношения по государственному регулированию в этой сфере предпринимательства основаны на властном подчинении одной стороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых - государственному органу принадлежит властное полномочие, а другой - субъекту детективной и охранной деятельности - обязанность повиновения. В обязанности подчинения государственному регулированию воплощен публичный интерес. Эта обязанность, в соответствии с принципом равных для всех гарантий защиты прав и свобод (ст. 19, 45, 46 Конституции Российской Федерации), распространяется на всех субъектов в качестве безусловного требования государства.
Системообразующую основу правового регулирования негосударственной (частной) охранной и детективной деятельности составляют нормы Конституции Российской Федерации, которые условно можно дифференцировать на две группы. Первая группа норм закладывает основу правоспособности, правового статуса субъектов детективной и охранной деятельности, а вторая группа обосновывает государственное регулирование этой сферы и устанавливает границы регулирующего воздействия государства.
Д.Н. Бахрах называет «основной задачей административного права -правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан»83. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации в государственном регулировании является важным направлением защиты конституционного строя. На этой основе должно осуществляться формирование правовой базы государственной управленческой деятельности. Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» по многим правовым нормам не отвечает критериям конституционности.
Эксперты Европейского сообщества в области государственного регулирования рекомендуют России «определить некоторые принципы, которые послужат обоснованием для выбора возможных способов вмешательства и координирования их реализации в различных областях»84. Этим обусловлена актуальность задачи рассмотрения правовой зависимости законодательства о детективной и охранной деятельности от Конституции Российской Федерации.
Часть 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации устанавливает общее правило, охраняющее правовой статус субъектов предпринимательства: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы". Права и свободы охранно-детективных субъектов, в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации, являются непосредственно действующими, не нуждаются для своей реализации в принятии отраслевых законов и не могут быть ограничены специальным законодательством, что обусловливает их регулятивное воздействие на сферу детективной и охранной деятельности.
Административно-правовые основы легализации субъектов предпринимательства в сфере частной детективной и охранной деятельности
Интересы общественной безопасности обусловливают необходимость создания правовой основы системного использования административно-правового института государственной регистрации. Среди способов легализации частной детективной и охранной деятельности наименее нормативно регламентирована государственная регистрация организаций такого профиля.
Факт государственной регистрации является последним элементом юридического состава, с которым закон связывает возникновение правоспособности юридического лица (п. 3 ст. 49 ГК РФ). В нормативных актах имеет место недооценка правоустанавливающей функции государственной регистрации субъектов частной детективной и охранной деятельности. Например, Инструкция о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью связывает момент возникновения права на приобретение специальных средств, оружия и боеприпасов с получением лицензии, а не следующим по времени за ним этапом государственной регистрации.
Федеральный законодатель рассматривает регистрацию субъектов предпринимательства «в установленном законом порядке», как существенный признак предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 2 ГК РФ), а Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в качестве существенного признака этой деятельности называет наличие лицензии.
Содержание государственной регистрации юридических лиц является общим для организаций независимо от сферы будущей деятельности. Орган регистрации проверяет соблюдение порядка образования юридического лица, включая наличие установленных законом разрешений, и соответствие учредительных документов законодательству. В качестве общего правила статьей 51 ГК РФ установлен нормативно-явочный порядок образования юридических лиц106, при котором организация лицо создается на основании волеизъявления учредителей действовать в качестве юридического лица. При этом со стороны третьих лиц, включая государственные органы, не требуется. Регистрирующим органам предоставлено только право проверки соответствия закону учредительных документов и соблюдения порядка образования организации. Нормативно-явочный порядок регистрации юридических лиц наиболее распространен в России и за рубежом. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»107 до введения в действие закона о регистрации юридических лиц сохраняется действующий порядок регистрации.
Существует тенденция максимальной либерализации государственной регистрации организаций. Планом действия Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 г. предусмотрено «радикально изменить процедуру регистрации юридических лиц, перейдя к уведомительному порядку» государственной регистрации . Тенденция процессуального упрощения реализована Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» , который вступит в силу 1 июля 2002 г.
Закономерности публичного управления в сфере государственной регистрации субъектов охранно-детективного предпринимательства обусловливают необходимость прогнозирования развития общественных отношений и системно - опережающего воздействия на них. Особенности охранно-детективного предпринимательства обусловливают большую, чем в другой экономической деятельности, потенциальную угрозу конституционным ценностям. Выбор способа регистрации юридических лиц должен быть подчинен иерархии общественных интересов. Публично-правовой интерес в свободе охранно-детективного предпринимательства менее значим, чем интересы общественной безопасности.
Специалисты отмечают, что «известны случаи, когда право на осуществление детективной и охранной деятельности используется в качестве легального прикрытия преступных действий. Преступные группировки стремятся взять под свой контроль формирование охранно-сыскных предприятий...»". «Оргпреступники нередко создают частные охранные фирмы для легализации своей деятельности»111. Для предотвращения угрозы общественным интересам, в детективной и охранной деятельности фактически применяется разрешительный порядок регистрации ее субъектов. В качестве разрешения на регистрацию используется лицензия, названная ст. 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» «основанием для государственной регистрации». Существующий режим государственной регистрации на основании лицензирования, которому придано разрешительное значение, преимущественно ориентирован на обеспечение простоты легитимации субъекта охранно-детективного предпринимательства. По-видимому, логика разработчика действующего закона основывалась на том, что предварительное, до государственной регистрации, лицензирование «снимет административные барьеры» и предотвратит уклонение от лицензирования.
Неадекватность этого правового средства поставленной цели показали результаты криминологических исследований и государственной контрольной деятельности. «Значительное распространение приобрела деятельность охранно-сыскных предприятий без лицензий органов внутренних дел и без регистрации» . В результате Всероссийского оперативно-профилактического мероприятия «Щит» «выявлена и пресечена деятельность 412 предприятий и их структурных подразделений, а также более 3.3 тыс. физических лиц, оказывающих охранно-сыскные услуги без государственной регистрации и лицензий на данный вид деятельности»113.
Государственное регулирование не может защитить публично-правовые интересы от незаконного предпринимательства в охранно-детективной сфере без обеспечения мерами государственного принуждения: действенными гражданско-правовыми, административными и уголовными санкциями. Ст. 21 «Ответственность за создание незаконных детективных и охранных предприятий» Закона РФ «О частной детективной деятельности в Российской Федерации» не содержит специальных норм, устанавливающих ответственность за нарушение установленного законом порядка легитимации охранно-детективной деятельности. Эта статья закона является бланкетной и отсылает правоприменителя к действующему законодательству. Вопросы ответственности за нарушение законодательства о частной детективной и охранной деятельности регулируются правовыми нормами, содержащимися в источниках административного, гражданского, уголовного права.
