Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты гарантий административной ответственности граждан 14
1.1. Понятие и особенности гарантий административной ответственности граждан 14
1.2. Система гарантий административной ответственности граждан 22
1.3. Общие и специальные гарантии административной ответственности граждан 64
Глава 2. Административно-правовые гарантии привлечения граждан к административной ответственности 81
2.1. Материально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности 81
2.2. Процессуально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности 112
Заключение 145
Библиографический список 152
Приложение 170
- Понятие и особенности гарантий административной ответственности граждан
- Система гарантий административной ответственности граждан
- Материально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности
- Процессуально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс реформирования различных сфер общественной жизни, в том числе и правовой, имеет своей целью формирование в Российской Федерации правового государства и гражданского общества. Достижение этого невозможно без развития соответствующего международным стандартам законодательства, регулирующего вопросы как позитивного, так и правоохранительного характера.
Очевидно, что данный процесс длителен и связан не только с изменением законодательства, но и с необходимостью формирования в обществе иных взглядов, в том числе и на вопросы применения к гражданам мер административной ответственности как разновидности административного принуждения. Степень качества этих изменений в общественной жизни оказывает прямое влияние на правосознание граждан, как наиболее привлекаемой категории субъектов административной ответственности, и непосредственно на качество правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции. При этом необходимо учитывать состояние правового менталитета российского общества, исторические традиции, взаимосвязь правовой реформы с политическими, экономическими и иными процессами реформирования.
Реформирование законодательства об административной ответственности граждан должно проводиться, на наш взгляд, в несколько этапов:
- формирование законодательства об административной ответственно
сти граждан на федеральном уровне;
- формирование законодательства об административных правонару
шениях, совершаемых гражданами на уровне субъектов Российской Феде
рации.
Обязательным условием государственности является наличие механизма правового реагирования на нарушения прав и свобод граждан, а также на нарушения законодательно закреплённых норм и правил жизнедеятельности общества и государства. Это и является одной из основных задач законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Интересы личности, общества и государства не должны противоречить друг другу, а находиться в гармоничном сочетании. По мнению А.Ю. Якимова, задача государства состоит в формировании такого механизма реагирования на административные правонарушения, который гарантировал бы оперативное применение мер административного воздействия к виновным лицам и одновременно исключал любые проявления беззакония и произвола в отношении граждан, "среди мер административного воздействия, применяемых к нарушителям, особое место занимают меры административного наказания, поскольку именно в них выражена негативная государственная оценка совершенных деяний."1
Сильное правовое государство основывается на приоритете соблюдения прав и свобод личности - человека и гражданина, и обязанность государства - признавать, охранять и защищать их. Гарантии соблюдения прав и свобод личности - это важнейшее условие господства права в современном государстве.2
Совершенно справедливым является мнение о том, что "государство становится правовым лишь тогда, когда устанавливается принцип независимого от государства существования человеческой личности, которая имеет перед ним приоритет."3
По нашему мнению, укрепление государственности должно начинаться с совершенствования существующих и создания новых процедур, институ-
1 Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции// Государство и
право. 1996. №8. С. 110-111.
2 Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб.: РХГИ, 1998. С. 535.
3 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М: Норма, 2001. С. 65-66.
тов и механизмов, и обязательного законодательного закрепления их. В числе прочего, они призваны обеспечить реальность провозглашенных в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Конституционное законодательство, закрепляющее права и свободы, ещё не гарантирует воплощения соответствующих норм в жизнь и выполнения обязанностей со стороны других граждан, организаций, государственных и муниципальных органов управления. "И прежде всего - придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов". '
На наш взгляд, сущность гарантий административной ответственности граждан можно воспринимать как обеспечение (правовое, материально-техническое, организационное и т.д.) деятельности органов административной юрисдикции по охране правопорядка и общественной безопасности, выполнения иных задач в соответствии с законодательством России об административных правонарушениях, задач отраслевого управления и борьбы с правонарушениями, путём осуществления принудительных мер и проведение в жизнь процедур и правил применения этих мер.
Исходя из того, что одной из главных задач законодательства об административных правонарушениях и деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, является защита прав и свобод граждан (в том числе и привлекаемых к административной ответственности), проблему гарантий привлечения граждан к административной ответственности необходимо исследовать в комплексе с обеспечением реализации компетенции органов государственного, управления при обязательном соблюдении, защите и охране прав, свобод и законных интересов граждан, привлекаемых к административной ответственности.
Сложность поставленной проблемы заключается в том, что деятельность органов государственного управления регулируется нормами админи-
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. России надо быть сильной и конкурентоспособной// Российская газета. 2002. 19 апреля. С.4.
стративного права, а гарантии защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности, от неправомерного принуждения со стороны органов государственной власти и должностных лиц, являются предметом конституционного, административного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального права и регламентированы соответствующим законодательством.
Выделение административно-правовых гарантий защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности, в отдельный институт административного права необходимо, так как демократическое развитие нашего общества и государства предполагает уделение особого внимания к вопросу соблюдения прав и свобод граждан, приоритету в их охране и защите.
В связи с тем, что отношения между государством и личностью непрерывно развиваются, появляются новые аспекты, которые требуют научной оценки и правового анализа. Работа по обеспечению законности и правопорядка, охране прав и свобод, законных интересов граждан, не является ещё достаточно эффективной и не в полной мере отвечает целям формирования гражданского общества. Таким образом, реализация принципа социальной справедливости, как условие правомерного применения мер административной ответственности, привлекает особое внимание с точки зрения гарантий прав и свобод личности и интересов государства.
Исследование гарантий административной ответственности граждан становится особенно актуальным в связи с участившимися случаями нарушения принципа законности, а также ущемления прав и законных интересов субъектов правоотношений. Государство и общество поставлены перед проблемой совершенствования практики правомерного привлечения граждан к административной ответственности в условиях динамично изменяющегося правового пространства.
Сегодня процесс развития демократических основ государства и общества сфокусировался в единой задаче — установление правового баланса применения мер государственного принуждения при соблюдении прав и свобод граждан. В юридической науке проблема гарантий административной ответственности граждан не нашла должного отражения, что отрицательно влияет на состояние общественного правосознания. Повышение качества законодательства и уровня правосознания, в том числе в сфере административного права является, с одной стороны - условием, а с другой стороны — целью правовой реформы. Возникает практическая необходимость в особом понятийном и терминологическим аппарате, на который, как на "строительные леса", могли бы опереться политики, реформаторы, управленцы для регулирования новых общественных отношений. Подобная необходимость реальна, так как упрощение этого процесса может привести к отмиранию "тонких" различий и представлений, входящих в "строительные леса" новых правовых практик и в целом правовой культуры.'
Данная проблематика стала предметом обсуждения на конференции "Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития", состоявшейся 20 ноября 2001 года в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики, на которой были признаны актуальными решение ряда проблем, в том числе, "создание современных административных процедур и упорядочение способов реализации административно-материальных норм", что "позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий".2
См.: Хеффе О. Политика, право, справедливость (Основоположения критической философии права и государства). М: Гнозис, 1994.
Научная конференция по административному праву // Журнал российского права. 2002. №2. С. 166.
Вопросы административной ответственности в России в связи с вступлением в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции специалистов административного права и практических работников, прошедшей на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского в апреле 2002 года.1
Состояние научной разработанности исследуемой темы. Проблемы правового регулирования, анализируемые в диссертации, рассматриваются на основе работ отечественных и зарубежных авторов, которые исследовали разнообразные стороны данного вопроса. Однако до настоящего времени в теории административного права комплексно не изучался вопрос о гарантиях административной ответственности граждан за совершенные административные правонарушения, что свидетельствует о научной и практической необходимости рассмотрения данной темы.
Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются с учетом мнений таких ученых-правоведов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Венгеров, И.И. Вере-меенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Кармолицкий, В.М. Кондауров, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.И. Новоселов, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеники-на, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, Б.С. Эбзеев, А.Ю. Якимов и другие.
При исследовании гарантий привлечения граждан к административной ответственности были использованы труды зарубежных авторов: Г. Брэбана, Ж. Веделя, О. Хеффе.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: Сборник научных трудов. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 2002.
Работа с указанными научными исследованиями способствовали выработке и формулировке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование осуществлялось на основе совокупности методов познания (частных и общих), применяемых в правовой науке.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила практика деятельности органов государственного и муниципального управления, судов, службы судебных приставов, органов внутренних дел по применению мер административного воздействия в отношении граждан.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая диссертация относится к числу самостоятельных в российской административно-правовой науке комплексных исследований гарантий административной ответственности граждан. На современном этапе развития административного права проводились исследования по вопросам применения мер административной ответственности, но в них не выделялась проблема гарантий, как независимая категория. Многие авторы выдвигают различные, с позиции отношения к структурным элементам, системы гарантий, используя при этом для их классификации различные основания, или специфические сферы применения.
Положения выносимые на защиту:
1. Гарантии административной ответственности граждан можно
рассматривать как самостоятельную правовую категорию, которая является
основой формирования нового института в административном праве.
2. Предлагается двухаспектное рассмотрение гарантий: как защита ли
ца привлекаемого к административной ответственности от неправомерного
принуждения со стороны органов административной юрисдикции и должно
стных лиц, и как реализация целей административной ответственности, за-
крепленных в действующем законодательстве, в частности в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации.
3. Обосновано понятие системы гарантий административной ответственности граждан и анализ ее структурных компонентов;
Разработана новая типология применительно к общим гарантиям административной ответственности граждан;
Рассмотрен понятийный аппарат и категории, необходимые для отражения темы исследования и дающие актуальную трактовку проблемы гарантий привлечения граждан к административной ответственности;
Определены принципы и качественные характеристики условий установления и реализации гарантий с учетом различных оснований их классификации;
Самостоятельный подход к классификации гарантий применительно к проблеме привлечения граждан к административной ответственности;
В диссертационном исследовании делается вывод о том, что гарантии привлечения граждан к административной ответственности подразделяются на материально-административные и процессуально-административные;
Теоретическое и практическое обоснование, значение материально-административных и процессуально-административных гарантий привлечения граждан к административной ответственности на основе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Объектом диссертационного исследования являются правовые институты, нормы административного права, содержащие гарантии привлечения граждан к административной ответственности, а также правовые отношения возникающие в процессе реализации административной ответственности граждан.
Предметом диссертационного исследования являются условия и обстоятельства, обуславливающие возникновение и реализацию норм административного права, предусматривающих административную ответственность.
Целю и задачами настоящего диссертационного исследования является анализ содержания общих и специальных гарантий административной ответственности граждан, на основе всестороннего изучения норм действующего законодательства, материалов практики и юридической литературы, что позволяет наметить пути совершенствования как законодательства, так и практического применения мер административной ответственности.
Исходя, из целей исследования определена необходимость решения следующих задач:
- анализ состояния теоретической разработанности проблемы;
- разработка понятийного аппарата правовых категорий, исследуемых в диссертационном исследовании;
сравнительный анализ теоретических и практических аспектов установления и реализации системы общих и специальных гарантий административной ответственности граждан;
- выработка рекомендаций по совершенствованию действующего зако
нодательства и практики применения мер административной ответственно
сти граждан.
Методологическая база исследования (теоретические и методологические основы диссертационной работы). В процессе исследования автором были использованы общетеоретические и специальные научные методы познания, изложенные в научных работах по теории государства и права, административному, гражданскому, конституционному, уголовному, налоговому, таможенному праву и т.д. Наиболее полно использованы системный,
нормативно-логический, сравнительно-правовой методы, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному.
Выдвигаемые в работе теоретические положения и выводы основываются на изучении политологической, философской литературы, научных публикациях по вопросам истории и теории управления. Проведен анализ действующих нормативно-правовых актов, в том числе и законодательства субъектов Российской Федерации. В ходе исследования автором особое внимание уделялось Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившему в действие с 1 июля 2002 года.
Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, социологических исследований, статистических и информационно-аналитических данных.
Теоретическая и практическая значимость результатов данной научной работы определяется возможностью их использования в исследованиях по вопросам административной юстиции, административного судопроизводства, административной и судебной защиты граждан, а также в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов, пособий и проведения занятий по курсу "Административное право Российской Федерации". Целесообразным является разработка таких проблемных спецкурсов, как, например, "Правовое обеспечение деятельности правоохранительных органов", "Контроль и прокурорский надзор за деятельностью должностных лиц".
Практические предложения могут быть использованы при осуществлении правоприменительной деятельности органами, имеющими на то соответствующие полномочия, поскольку в данной работе дается анализ как позитивных, так и негативных аспектов практики.
Некоторые рекомендации целесообразно, на наш взгляд учесть при разработке законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертации выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы. Основные результаты исследования по отдельным вопросам, сформулированные в рекомендациях и предложениях, нашли свое отражение в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях, были использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу "Административное право Российской Федерации", прочитанных в Поволжской академии государственной службы и ее филиалах в городах Балаково, Самара, Тамбов, Тольятти.
Структура работы обусловлена необходимостью всестороннего рассмотрения поставленных проблем и состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие и особенности гарантий административной ответственности граждан
Необходимость административной реформы в России сегодня не вызывает сомнения. "Ее результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим". 1
Принимая во внимание особую сложность дальнейшего развития административного права и реформирования административно-правового законодательства, изменения его структуры, потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей пуб-личного права, справедливо отмечает Ю.Н. Старилов.
Полемизировать о необходимости выделения гарантий административной ответственности граждан в законодательстве на данный момент преждевременно по причине их недостаточной разработанности и исследо-ванности. Специфика административно-правовых гарантий привлечения граждан к административной ответственности, также пока не нашла должного теоретического освещения.
Данная формулировка отсутствует и в законодательстве России, в частности, в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в действие с 1 июля 2002 года.
Разработка данной проблематики имеет непосредственное отношение и к механизму реализации административно-правовых и иных гарантий, в настоящее время далёкого от совершенства, что обусловлено рядом причин, главные из которых заключаются в низкой правовой культуре граждан и отдельных должностных лиц, а также в недостатке внимания (в прошлом) со стороны законодателей и учёных-правоведов ввиду однобокого подхода государственной власти к данному вопросу.
Безусловно, компетенция государственных органов четко определена и деятельность их регламентирована нормами, закрепляющими применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, права и свободы граждан также провозглашены, однако механизм их реализации зачастую вызывает нарекания и не соответствует принципу социальной справедливости.
Отдельные стороны проблемы гарантий прав и свобод граждан, в том числе привлекаемых к административной ответственности, являлись предметом исследования многих ученых-юристов, хотя они и не охватывали всей проблемы в целом. Исследования гарантий прав и свобод граждан осуществлялись в основном по следующим направлениям:
1. Изучение гарантий охраны прав и свобод личности в общей теории права. Это направление связано с одной из важнейших функций государства - обеспечением и охраной правопорядка, собственности, прав и свобод граждан. 2. Изучение гарантий охраны и защиты прав и свобод личности различными отраслями права. Претворение идей социальной справедливости в жизнь - задача всех отраслей права, в том числе и административного. Отраслевые правовые нормы в большей степени решают эту задачу, хотя отличаются друг от друга по средствам и способам гарантий охраны и защиты прав и свобод граждан. Это объясняется также и тем, что каждая отрасль права имеет только ей присущий предмет правового регулирования и специфические методы. Ведущие отрасли права регулируют большой круг общественных отношений в области гарантий охраны прав и свобод граждан, к примеру, нормы теории государства права, касающиеся рассматриваемой проблемы, являются общими, исходными для всех отраслей, а нормы административного права их конкретизируют и детализируют. 3. Изучение гарантий соблюдения, охраны, защиты и реализации прав и свобод личности в административном процессе, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. 4. Изучение проблемы, связанной с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта гарантий в производстве по делам об административных правонарушениях.
Чтобы дать определение понятию "административно-правовые гарантии привлечения граждан к административной ответственности", рассмотрим и проанализируем основные понятия, необходимые для исследования, в отдельных случаях с привлечением терминологии других научных дисциплин. На наш взгляд, неудачи в поисках оптимального определения обусловлены главным образом тем, что для его формулирования недостаточно того "понятийного" материала, которым располагает современная наука административного права. При разработке определения "... необходимо использовать метод обращения к понятийному аппарату других наук: уголовному праву, философии, социологии и пр." Данное мнение высказано К.С. Вельским, относительно определения характерных черт административной ответственности, но, на наш взгляд, вполне объективно подходит и к "гарантиям административной ответственности граждан". При этом, если это не касается принципиальным образом цели нашего исследования, мы постараемся не полемизировать с теми или иными авторами, а будем придерживаться принятой большинством учёных формулировки, либо дадим определение, отражающее наш взгляд на суть исследуемой проблемы.
В словаре русского языка гарантия определяется как ручательство, порука в чем-нибудь, обеспечение. Гарантировать - значит защищать, обеспечивать. Понятие гарантии рассматривается и в смежных с административным правом отраслях. Так, в конституционном праве гарантии определяются как правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина. "Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность, применительно к конституци-онным правам и свободам - это обязанность государства".
Несколько расширяя это определение, СВ. Колобова также полагает, что гарантии - это обязанность государства, и в своей работе, анализируя статьи 45-54 Конституции РФ, устанавливающие гарантии реализации прав и свобод граждан, условно разбивает их на две группы: общие гарантии и гарантии правосудия. Автор считает, что общими гарантиями являются следующие: положение о том, что защита прав и свобод граждан - обязанность государства; возможность самозащиты; судебная защита; международная защита; возмещение вреда. К наиболее общим гарантиям причисляется конституционный строй, основанный на неотчуждаемом, естественном праве и общепризнанных принципах и нормах международного права. На основе изложенного автор делает вывод: в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти.
Система гарантий административной ответственности граждан
Базовым методологическим подходом к изучению гарантий привлечения граждан к административной ответственности можно считать представление объекта исследования в качестве системы.
Как систему можно рассматривать любой объект действительности, но лишь в том случае, если он представляет собой относительно целостное множество элементов. К тому же эти сложные объекты должны характеризоваться не только множественностью, но и разнотипностью, разнокачествен-ностью образующих их элементов и связей.
Система (греч. systema - соединение, составленное из частей) - совокупность элементов, определяющим образом связанных между собой и образующих некоторую целостность. 2
В современной науке поиски специальных путей и средств исследования объектов как систем привели к формированию системного подхода. Исследование гарантий привлечения граждан к административной ответственности невозможно без анализа системного подхода, так как в противном случае отдельные элементы системы так и останутся "элементами", а не будут являться гарантиями. Все происходящее в жизни находится во взаимосвязи и во взаимозависимости и не может рассматриваться обособленно, в отрыве от других существующих процессов.
Упор на системном характере прежде всего предопределяет изучение тех сторон и качеств объектов, благодаря которым они оказываются упорядоченными, организованными. Иными словами, системность всегда связана с определенной формой организованности, которая является свойством объекта как целого и не присуща его отдельным элементам. Организованность целостного объекта выражается в иерархичности его строения, то есть наличии у него нескольких уровней, которые характеризуются как внутренними, так и внешними связями.
При описании гарантий в рамках применения системного подхода необходимо учесть, что любой системе присущи не только особенности, но и общие черты, закономерности развития и функционирования.
Исследование административно-правовых гарантий привлечения граждан к административной ответственности как системы имеет свою специфику. Она заключается в следующем:
- дела об административных правонарушениях, уполномочены рассматривать множество органов и должностных лиц, практически не взаимодействующих между собой, в рамках компетенции по применению административных наказаний (гл. 22, 23 КоАП РФ);
- гарантии административной ответственности граждан в законодательстве недостаточно систематизированы и содержатся в различных нормативно-правовых актах (Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Закон РСФСР "О милиции" и др.): по сфере действия (Российской Федерации и субъекты РФ), по сферам жизнедеятельности (строительство, здравоохранение, безопасность и т.д.), по отраслям законо- дательства (таможенное, налоговое, экологическое и т.д.), по субъектам правоприменения (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, военнослужащие, должностные лица, несовершеннолетние, коллективные субъекты).
Системный подход становиться средством методологического анализа, применение которого позволяет достичь наиболее глубокого осмысления явлений, выделить их составляющие элементы, увидеть взаимосвязь и взаимозависимость структурных и функциональных компонентов.
Структурные компоненты (их наличие) являются непременным условием гарантий, сами по себе они выступают гарантиями лишь в совокупности, во взаимосвязи с другими элементами. Несмотря на кажущуюся их самодостаточность, рассматриваться в качестве гарантии они могут только как система. Отсутствие того или иного компонента исключает наличие системы гарантий.
Под структурными компонентами системы административно-правовых гарантий привлечения граждан к административной ответственности, на наш взгляд, следует понимать: 1. Цели и принципы системы, отражающие правомерное обеспечение реализации мер административной ответственности. 2. Субъекты гарантий привлечения граждан к административной ответственности, обладающие определёнными законом административно-правовыми статусами и имеющие определённую законом дееспособность и правоспособность. 3. Объекты административно-правовых гарантий привлечения граждан к административной ответственности. 4. Органы, соответствующие целям системы, владеющие необходимой информацией, средствами и силами для достижения целей системы. 5. Силы, используя которые, достигаются цели системы. 6. Средства, при помощи которых достигаются цели системы. 7. Ресурсы системы обеспечения правомерного привлечения граждан к административной ответственности и защиты этого лица от злонамеренного принуждения со стороны властей.
Объективности ради необходимо отметить, что отдельные элементы представленной системы гарантий административной ответственности граждан были всесторонне изучены в научной литературе различными авторами.1
Функциональные компоненты отражают основные связи структурных компонентов и выражаются в следующих видах: гностическом - это действия по накоплению и анализу знаний, заключающиеся в сборе статистических данных и анализе практики привлечения граждан к административной ответственности; изучение опыта других стран; разработка теоретических проблем в административно-правовой науке и смежных отраслях.
Материально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности
Гарантии привлечения граждан к административной ответственности, как инструмент реализации определенных законом правоустановлений, дозволений и запретов закрепляются номами права.
Материально-правовые нормы определяют содержание прав и обязанностей, которые реализуются в правоприменительной деятельности, то есть в механизме правового регулирования общественных отношений. Их общее назначение - регламентировать основы правомерности, определять правовые параметры той деятельности, что необходима для достижения социально значимых результатов и целей правового регулирования. Это не только нормы, определяющие характер и существо рассматриваемых дел (нормы, подлежащие применению), но и нормы, наделяющие государственные органы и должностных лиц правом решать по существу юридическое дело. К материально-правовым относятся нормы, определяющие характер разрешения и средства воздействия на конкретное отношение в рамках разбирательства. Таково, например, положение статьи 30.7 КоАП РФ о праве органа, рассматривающего жалобу или протест на постановление об административном правонарушении, отменить это постановление и прекратить дело или изменить меру взыскания (наказания). Материально-административные гарантии - это совокупность организационно-политических, правовых и других условий закрепленных в правовых нормах, обеспечивающих привлечение граждан к административной ответственности.
.Дифференцировать материально-административные гарантии можно по совокупности условий, созданных правовыми нормами:
- общие материально-административные гарантии административной ответственности граждан;
- материально-административные гарантии защиты граждан от злонамеренного принуждения со стороны властей;
- материально-административные гарантии деятельности судей, федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти, их должностных лиц по привлечению граждан к административной ответственности за совершенные правонарушения в соответствии с принципом неотвратимости наказания.
Целью общих материально-административных гарантий административной ответственности граждан, на наш взгляд, является обеспечение условий для правомерного привлечения граждан к административной ответственности за совершённые административные правонарушения и выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях.
Один из главных объектов общих материально-административных гарантий административной ответственности граждан - всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Впервые в Российской Федерации устанавливается, что законодательство об административных правонарушениях в Российской Федерации состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Так, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1) указано, что никакие иные нормативные акты не могут устанавливать административную ответственность.
В соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 года, со дня вступления в силу настоящего Кодекса были признаны утратившими силу все нормативные акты, либо нормы, устанавливающие административную ответственность за те или иные административные правонарушения (например, Таможенный кодекс РФ. Глава 39).
По нашему мнению, этот шаг к дальнейшей унификации законодательства об административной ответственности способствуют как повышению эффективности работы государственных органов, так и защите прав и свобод граждан.
Развивая это положение, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по-новому определил предметы ведения Российской Федерации и её субъектов в области законодательства об административных правонарушениях. Если в Кодексе 1984 года прямо указывалось, что входит в предмет ведения субъектов России и местных органов власти (ст. 5-6 КоАП РСФСР), то в настоящем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях определён только предмет ведения Российской Федерации (ч. 1 ст. 1.3). К нему относится установление: - общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; - перечня видов административных наказаний и правил их применения; - административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами РФ; - порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; - порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Вследствие этого расширяются права субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности за правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством. Однако это возможно только в соответствии с задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ).
Установлением этих задач исключается возможность принятия субъектами РФ закона, выходящего за рамки законодательства России об административных правонарушениях, что, в свою очередь, является важной гарантией административной ответственности граждан, защиты их от произвола властей.
Процессуально-административные гарантии привлечения граждан к административной ответственности
По нашему мнению, необходимо различать процессуально-административные гарантии, созданные процессуальными нормами, процессуальными актами и процессуальными действиями. Предметом данного исследования являются гарантии административной ответственности, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть созданные процессуальными нормами.
В этой связи интересно мнение Г. Брэбана: "Процессуальные нормы имеют важное значение, и ими не следует пренебрегать, потому что они часто являются гарантией успешного управления и в то же время гарантией прав граждан. Германский юрист в 19 веке Иеринг однажды заметил, что процесс - сестра-близнец свободы; процессуальные нормы создают гарантии для реализации материального права. Но не следует плодить слишком много процессуальных норм. Иначе можно впасть в мелочный формализм, который до беспредельности удлинит процесс принятия решений, что неизбежно приведет к бюрократизации системы управления". !
Именно процессуальные нормы определяют механизм реализации гарантий прав и свобод граждан, компетенции органов управления посредством приобретения, разрешения, принуждения и других средств, способов, методов, выбранными участниками правоотношений. Совершенно справедливо мнение, что «для процессуального оформления ... спорных ситуаций сформулированы нормы Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающие определенную стадийность производства, в рамках которой и решается вопрос о том, были ли нарушены законные права лица, привлекаемого к административной ответственности»2. Они выполняют по отношению к материальным, служебные функции, но назвать их второстепенными нельзя, - они непременное условие. Взаимосвязь материальных и процессуальных норм ещё раз подчёркивает взаимозависимость системы гарантий, как совокупности условий, позволяющей достичь цели, стоящие перед системой гарантий, только при наличии всех компонентов, совокупности всех условий, составляющих понятие гарантий.
Само по себе существование процессуальных норм, регламентирующих реализацию прав и свобод граждан, компетенцию органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц и т.д., является одним из условий системы гарантий привлечения граждан к административной ответственности. Процессуальное право - это часть правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при рассмотрении и разрешении административных дел, они закрепляют процессуальные формы, необходимые для существования материальных норм. Кроме того, они определяют порядок рассмотрения дел, судебное рассмотрение, регламентируют процедурные и организационные вопросы. Процессуальные нормы служат реализацией материальных норм, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений. При их недостаточности возникают трудности в реализации норм, а также ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений.
Урегулирование гарантий привлечения граждан к административной ответственности, возможно лишь при четком определении стадий производства по делам об административных правонарушениях: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр дела об административном правонарушении; 4) исполнение постановления судьи, органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении о наказании.
Кроме того, на наш взгляд, необходимо определить некоторые основные положения, составляющие основу процессуальных гарантий привлечения граждан к административной ответственности, то есть принципы.
Принцип состязательности сторон - конституционно закрепленный принцип (ст. 118 и ст. 123 Конституции РФ), провозглашающий осуществление судопроизводства в России на основе состязательности и равноправия сторон.
Этот принцип при привлечении граждан к административной ответственности имеет свою специфику и действует не на всех этапах производства по делам об административных правонарушениях. Связано это с тем, что множество дел рассматриваются несудебными органами и их должностными лицами, выступающими одновременно и инициаторами производства по делу об административном правонарушении, и проводящими расследование по этому делу, и эти же органы выносят решение по делу. Тем не менее другая сторона (граждане) также наделена процессуальными правами и, кроме того, правом обжалования решения (в том числе и в суд).
В юридической литературе высказывается мнение о том, что принцип оперативности, в качестве принципа привлечения граждан к административной ответственности отрицательно действует на реализацию целей как административной ответственности (в частности, всестороннему рассмотрению дела), так и гарантий привлечения граждан к административной ответственности. Однако этот принцип помогает отличать две категории привлечение к административной ответственности и привлечение к уголовной или гражданской ответственности. Так, более двадцати пяти статей Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливают различные сроки, в том числе и упрощенного производства, что играет принципиальное значение.
Принцип устности, публичности процесса и гласности судебного разбирательства проявляется в том, что дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, которые могут привести к разглашению государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, либо если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (ст. 123 Конституции РФ, ст. 24.3 КоАП РФ).
