Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Публичный фонд денежных средств как финансово-правовая категория 13
1.1. Эволюция фондов денежных средств 13
1.2. Публичный характер фонда денежных средств 3 7
1.3. Финансово-правовая характеристика фонда денежных средств 50
Глава II. Классификация фондов денежных средств и их финансово-правовое регулирование 63
2.1. Классификация фондов денежных средств 63
2.2. Правовое положение централизованных фондов денежных средств как основа их правового регулирования 79
2.3. Особенности правового статуса децентрализованных фондов денежных средств и пути его развития 96
Заключение 117
Список использованной литературы
- Публичный характер фонда денежных средств
- Финансово-правовая характеристика фонда денежных средств
- Правовое положение централизованных фондов денежных средств как основа их правового регулирования
- Особенности правового статуса децентрализованных фондов денежных средств и пути его развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена социальными, экономико-правовыми и теоретическими проблемами правового регулирования в сфере деятельности государства по аккумуляции и расходованию финансовых ресурсов.
Финансовая деятельность государства как вид общественной деятельности представляет собой сложное экономико-правовое явление и состоит, в том числе, в использовании финансов и финансовой системы при управлении обществом, без которых государство и муниципальные образования в условиях товарно-денежных отношений не смогли бы обеспечить свое функционирование необходимыми финансовыми ресурсами.
Данный социально-экономический аспект предопределяет повышенный научный интерес к финансам как к финансово-правовым отношениям, возникающим в процессе формирования, распределения и использования финансовых ресурсов (фондов). Этот аспект финансов характеризуется наличием публичного интереса, поскольку целью процесса формирования, распределения и использования финансовых ресурсов (фондов) является удовлетворение общественных потребностей.
Публичную сущность денежных фондов предопределяет обстоятельство использования финансов в управлении обществом, предполагающее активные действия со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, поскольку экономические регуляторы стихийно не проявляются, а воздействуют на общественное развитие только в результате планомерной деятельности органов государства и муниципальных образований. И от правильности выбора степени и меры такого воздействия зависит положительный социальный эффект, на достижение которого ориентированы публичные субъекты.
Названные обстоятельства свидетельствуют об отнесении публичных фондов денежных средств к сфере финансового права и обуславливают потребность в публично-правовом регулировании правового статуса названных фондов.
В настоящее время в мире, в том числе, и в России идет поиск оптимальных форм и методов управления государством принадлежащими ему финансовыми ресурсами.
Использование фондовой формы финансовых ресурсов, во-первых, обусловлено ограниченностью финансовых ресурсов государства,
необходимостью государства ранжировать общественные потребности по степени важности и, с учетом этого, образовывать различные виды денежных фондов. В настоящее время в Российской Федерации для финансирования отдельных направлений деятельности государства существует целая система фондов, которые обеспечивают выполнение различных общественных функций и задач. Во-вторых, через формирование и использование финансовых ресурсов в виде денежных фондов реализуется не только регулирующая, но и контрольная функция финансов. Сказанное тем более важно, поскольку для финансовой деятельности государства в конечном счете имеет значение не столько имущественный (экономический) результат, сколько эффект упорядоченности, урегулированное в той или иной сфере финансов.
Все это побуждает Российское государство искать наиболее оптимальные методы и формы воздействия экономических регуляторов на процесс аккумуляции и расходования финансовых средств (фондов) с целью обеспечения национальных интересов.
Отсутствие системного законодательного акта, определяющего правовой статус публичного денежного фонда, а также закрепления в нормах действующего законодательства общих признаков такого фонда, определений его категориально-понятийного аппарата негативно сказываются на уровне, степени и эффективности правового регулирования данного финансового института.
В этой связи перед наукой финансового права встали проблемы исследования современной сущности публичных фондов денежных средств, выработки основных принципов их формирования и расходования, совершенствования методов их публично-правового регулирования.
В числе проблем, требующих теоретического анализа и научного поиска путей их решения, такие, как теоретическое обоснование места и роли публичных фондов денежных средств в финансовой системе России; выработка концепции финансово-правового регулирования публичных фондов денежных средств как финансово-правовых институтов; систематизация публичных фондов денежных средств; выработка правовых основ и принципов правового регулирования публичных фондов денежных средств в зависимости от различных классификационных критериев; законодательное обеспечение критериев эффективности управления публичными фондами денежных средств.
Теоретическое исследование названных проблем в финансово-правовом аспекте позволяет провести системный комплексный анализ публичного фонда денежных средств как финансово-правового института, раскрыть его сущность и содержание.
Финансово-правовое регулирование публичных денежных фондов как современного типа публично-правового регулирования экономических отношений, до настоящего времени не было предметом самостоятельного научного исследования в науке финансового права.
Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости рассматриваемой в диссертации проблемы, что и определило выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы.
Теоретической основой диссертации послужили труды русских и российских ученых по общей теории государства и права, теории конституционного, административного и гражданского права: Т.Е.Абовой, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, К.С.Бельского, И.С.Гуревича, А.Ю.Кабалкина, П.В.Крашеншшикова, И.Х.Озерова, Ю.А.Тихомирова, В.Ф.Яковлева.
При работе над настоящим исследованием автор обращался к научным трудам ученых, внесших существенный вклад в науку финансового права. Среди них: Е.М. Ашмарина, Д.В.Винницкий, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, С.В.Запольский, М.Ф.Ивлиева, М.В.Карасева, Г.В.Петрова, А.Д.Селюков, И.И.Кучеров, Ю.А.Крохина, С.Г.Пепеляев, Е.В.Покачалова, Ю.В.Леднева (Тютина), Н.И.Химичева, С.Д.Цыпкин, Н.А.Шевелева и др.
Исследование финансово-правового статуса денежных фондов проводилось в связи с изучением таких правовых явлений, как финансовая деятельность государства, публичный интерес, финансы, государственные финансы, децентрализация финансов, в разработке которых большая заслуга принадлежит С.Н.Махиной, А.А.Нечай, И.В.Рукавишниковой, Н.А.Сагтаровой, Э.Д.Соколовой, А.В.Турбанову, Е.В.Черниковой.
Исторический аспект формирования фондов денежных средств рассмотрен на основе анализа научных работ А.П.Погребского, В.М.Пушкаревой, И.Т.Тарасова, В.Т.Чунтулова, Т.И.Школярской.
Существенное влияние на содержание работы оказали труды русских и зарубежных финансистов: Р.А.Белоусова, П.М.Годме, И.В.Караваевой, С.А.Котляревского, В.А.Лебедева, И.Ю.Патлаевского, А.Л.Погребинского, Л.Эрхарда, И.И.Янжула.
Особое внимание было уделено научным трудам экономического характера, посвященным финансам и финансовой деятельности государства в частности, таких авторов, как А.М.Бабич, С.И.Берлин, О.В.Врублевская, Л.А.Дробозина, Л.А.Ермак, С.С. Жукова, Н.З.Капкаева, А.А.Мирошникова, М.В.Романовский, Е.Н.Щутяк.
При подготовке исследования также были использованы имеющиеся диссертационные исследования, посвященные отдельным проблемам правового регулирования внебюджетных денежных фондов, финансовой деятельности государства, публичного интереса, А.Г.Белоусовой, С.Е.Забарчук, Е.Б.Коровкиной, А.А.Саттаровой, В.А.Соловьева, Т.В.Шершень.
Одновременно с позиции финансово-правового регулирования публичному фонду денежных средств как публично-правовому феномену не уделялось должного внимания ни в науке финансового права, ни в других отраслях права. Традиционно в теории финансового права денежный фонд определялся в качестве инструмента финансовой деятельности государства по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов. Систематизация же фондов ограничивалась перечислением видов денежных фондов в рамках фондовой концепции финансовой системы государства.
Сказанное предопределило тематику настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления государством деятельности по созданию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств.
Предмет исследования составляют научные концепции и отдельные теоретические положения, касающиеся публичных фондов денежных средств и практические проблемы их финансово-правового регулирования.
Целью работы является обоснование необходимости концепции финансово-правового регулирования публичного фонда денежных средств, в том числе, определение степени и меры государственного регулирования отдельных видов фондов денежных средств в зависимости от экономической природы составляющих их финансовых ресурсов и выраженной в них формы финансовой деятельности государства.
Поставленная цель предопределила необходимость решения в диссертационном исследовании следующих задач:
- выявление историко-правовых основ возникновения фондов
денежных средств и тенденций их развития в качестве элементов
финансовой системы России;
раскрытие правовой сущности понятий финансовой деятельности государства и муниципальных образований, публичного интереса как объективных предпосылок существования денежных фондов в обществе, где действуют товарно-денежные отношения;
определение сущности и понятия фонда денежных средств как финансово-правовой категории;
правовой анализ и выявление сущностных характеристик отдельных видов фондов денежных средств;
систематизация правовых критериев классификации фондов денежных средств;
- выявление правовой роли процесса децентрализации в управлении
финансовыми ресурсами;
определение правового статуса централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;
- выработка предложений по совершенствованию действующего
финансового законодательства в сфере регулирования финансовой
деятельности государства и муниципальных образований по созданию,
распределению и использованию публичных фондов денежных средств.
Методологической основой исследования является
диалектический подход к изучению правовых явлений, позволяющий анализировать их в динамике и взаимодействии. В качестве основных также использовались общенаучный фнлософско-логический метод анализа и синтеза, предполагающий выявление логических связей от общего к частному, от абстрактного к конкретному, и исторический метод. При исследовании выбранной темы также применялись такие частнонаучные методы как системно-структурный, теоретико-прогностический, сравнительно-правовой.
Методика исследования не исключает в отдельных случаях простое изложение фактов с целью придания доказательственной силы высказанным автором предположениям, а также включает общепринятые научные приемы, используемые при написании диссертационных исследований.
Использование перечисленных методов научного познания способствовало исследованию института публичного фонда денежных
средств всесторонне и объективно как сложного явления в аспекте теоретических проблем его финансово-правового регулирования.
Сочетание приведенных методов позволило на основе анализа монографических источников, нормативных правовых актов, аналитических и статистических материалов, выявить основные проблемы и сформулировать цели и задачи исследования.
Нормативную основу исследования составляет Конституция Российской Федерации, акты финансового законодательства, включая Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о бюджете на соответствующий год, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере деятельности публичных фондов денежных средств.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором обоснована необходимость концепции публичного фонда денежных средств на современном этапе социально-экономического развития России. На основе системного анализа теоретических положений, законодательства и практики его применения, раскрыты понятие, сущность и содержание финансово-правового института публичного фонда денежных средств. Обоснована публично-правовая природа данного фонда, предопределяющая необходимость специального финансово-правового регулирования названного института.
Автором проведена систематизация критериев классификации публичных фондов денежных средств, сформулировано концептуальное положение о том, что степень правового регулирования отдельных видов фондов зависит от места того или иного фонда денежных средств в данной классификации.
На этой основе выработана модель оптимизации финансово-правового регулирования отдельных видов фондов.
В диссертации сформулированы и обоснованы и другие теоретические положения, содержащие элементы новизны, практические выводы и предложения, основные из которых выносятся автором на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Раскрыта сущность публичного фонда денежных средств как самостоятельной финансово-правовой категории посредством выделения и характеристики материальной, экономической и юридической его составляющих. Одновременно определено, что данные составляющие являются организационно-правовой основой финансовой деятельности
государства; выступают методом стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества; являются гарантией надлежащего использования государственных средств, мобилизация которых имеет целевой характер.
2. Установлено, что создание публичных фондов денежных средств (государственных и муниципальных) является результатом планомерных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленных на аккумуляцию и распределение финансовых ресурсов в целях достижения публичных целей и разрешения публичных задач.
3. Отмечено, что применительно к финансовому праву публичный интерес выступает конституирующим признаком финансовой деятельности государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств, и являет собой выражение суммарного, усредненного интереса в экономической, социальной и иной сферах общественной жизни. Публичный интерес включает в себя не только исключительно государственный интерес, носителем которого является государство, в лице системы соответствующих органов, но и другие виды интересов, в том числе, общественный и территориальный (местный).
Выявлено, что главной характеристикой публичного интереса является его офищіальное признание, и потому публичным может считаться имеющий защиту и поддержку государства и муниципальных образований общественный интерес.
-
На основе существующих в теории финансового права видов фондов денежных средств систематизированы критерии их классификации, в том числе, предложен авторский критерий (сфера финансирования). Обосновано применение данного критерия в качестве дополнительного, с целью повышения эффективности финансово-правового регулирования фондов денежных средств экономической направленности.
-
Выявлена практическая необходимость классификации фондов денежных средств по различным критериям. Определено, что с учетом критериев классификации денежных фондов определяется степень и мера нормативно-правового регулирования того или иного фонда.
Ключевым критерием для градации денежных фондов названа форма финансовой деятельности государства исходя их экономической природы аккумулируемых ресурсов, в соответствии с которым все
денежные фонды подразделяются на централизованные и децентрализованные.
6. Выявлена практическая необходимость централизации
финансовых ресурсов в рамках бюджета (в том числе, целевых
бюджетных фондов), позволяющих мобильно перераспределять
государственные финансовые ресурсы благодаря не закрепленности
источников их формирования за конкретными статьями расходов.
Установлено, что причиной создания внебюджетных фондов явилась потребность в концентрации ограниченных финансовых ресурсов вне рамок федерального бюджета и недостаточным вниманием государства к расходам на отдельные важные мероприятия общественной жизни. В результате чего указанные фонды приобрели характер специфической формы фондирования, требующей особого финансово-правового регулирования в силу критерия целевого назначения, связанного с социальной значимостью для общества.
7. Предложена трансформация ряда целевых бюджетных фондов во
внебюджетную фондовую форму.
На основе анализа нормативно-правового регулирования такого целевого бюджетного фонда как Инвестиционный фонд и мирового опыта государственно-частного партнерства сделан вывод о том, что данная фондовая форма является перспективной как с правовой, так и с экономической точки зрения, в связи с чем, с позиции финансово-правового регулирования необходима определенность правового статуса данного фонда применительно к категории государственно-частного партнерства. При этом обосновано, что возможность объединения финансовых ресурсов государства и частного капитала должна обрести четкие организационно-правовые формы, урегулированные нормами специального закона.
С учетом специальной и публично-значимой цели создания Фонда национального благосостояния (целевого бюджетного фонда), сделан вывод о том, что достижение максимального социального эффекта от использования данной фондовой формы возможно лишь при правовом регулировании его отдельным нормативным актом (по примеру ныне действующих социальных внебюджетных фондов), устанавливающим правовой статус фонда, порядок его создания, использования и прекращения деятельности.
8. Подчеркнута роль процесса децентрализации на современном
этапе развития России и необходимости его теоретического осмысления.
В связи с чем через призму зарубежного опыта учреждения децентрализованных фондов денежных средств, выполняющих публичные функции, рассмотрена сущность государственных корпораций, являющихся с позиции финансового права результатом политической, административной и фискальной децентрализации материальных ресурсов, и одновременно, представляющих собой уникальную форму юридического лица, не соответствующую гражданско-правовой доктрине, концентрирующую в рамках негосударственной формы собственности принадлежащие государству финансовые ресурсы, но с финансовым и контрольным участием государства.
Обосновано, что данные особенности трансформируют государственные корпорации в область финансового права и требуют четкого финансово-правового регулирования всех этапов их формирования, управления, распределения и использования переданных им финансовых ресурсов, в том числе, разработки критериев и принципов финансового и публичного контроля.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в обосновании концепции финансово-правового регулирования общественных отношений, возникающих в результате мобилизации и расходования государством финансовых ресурсов в фондовой форме. Диссертационная работа расширяет представление о публично-правовой природе и финансово-экономическом содержании публичного фонда денежных средств как научной категории финансового права.
Автором вводится в оборот новое понятие публичного фонда денежных средств как публично-правового феномена, систематизированы критерии классификации публичных фондов денежных средств, выделен основной критерий для классификации, сформулированы концептуальные основы оптимизации отдельных видов фондов.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов финансово-правового регулирования публичных фондов денежных средств формируют необходимую теоретическую базу при обосновании конкретных мер по совершенствованию механизмов функционирования публичных денежных фондов и обеспечения единства их правового регулирования в целях достижения общественно-значимых целей, для которых они созданы.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования его результатов для дальнейших научных исследований по данной проблематике и в правоприменительной
деятельности по совершенствованию финансово-правового регулирования публичных денежных фондов. Основные положения и выводы диссертации могут быть применены: в нормотворческой работе по совершенствованию финансового и бюджетного законодательства; в научно-исследовательской деятельности при анализе актуальных проблем формирования и использования публичных денежных фондов в целом; в сфере финансовой деятельности государства по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов (фондов), в частности, при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы, в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право».
Апробация результатов исследования. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде публикаций автора.
Работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Публичный характер фонда денежных средств
В. процессе эволюционного развития человечество1 прошло путь- от непосредственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, где деньги выступили всеобщим эквивалентом, а государство в процессе своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами стало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуягразличные денежные фонды1.
Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство тем самым стимулирует или, наоборот, сокращает деятельность по определенным, направлениям, распределяя и перераспределяя публичные финансовые ресурсы2.
Вследствие реализации- государством управленческих функций с привлечением финансовых ресурсов складывается особая группа отношений по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, именуемая финансовыми отношениями и, составляющая содержание финансовой деятельности государства.
Фондовая форма финансовых ресурсов в данном случае складывается и существует объективно, и подкрепляется теорией денежного обращения; согласно которой именно эта форма аккумулирует способность денег быть средством накопления, а также обеспечивает материальную основу национальной экономики, в том числе, финансовой системы Российской Федерации.
В развитии финансовой системы как части экономической системы история1 создания, публичных фондов денежных средств занимает отдельное место.
Значение денежного фонда как экономико-правовой категории предопределяет научно-практический интерес к истории возникновения и эволюции фондов в контексте развития российской финансовой системы как совокупности финансовьіх институтов.
Процесс создания и развития фондов- как некой совокупности денежных средств предлагается, рассмотреть на- основе трудов7 известных специалистовш области финансовой науки и финансового права.
История создания денежных фондов уходит далеко в прошлое. Несмотря на то, что в настоящее время центральным звеном финансовой системы России являются централизованные денежные фонды (бюджеты, внебюджетные фонды и проч.), мировая практика становления и развития финансовой системы показывает, что- децентрализованные целевые денежные фонды, например, ссудный и страховой, возникли ранее названных централизованных денежных фондов.
Хотелось бы сразу отметить одну общую» характеристику большинства денежных фондов. Основная часть фондов использует свои денежные средства на цели, соответствующие правовым основаниям их получения, и, следовательно, по своему характеру являются целевыми. При рассмотрении классификации денежных фондов в ходе нашего исследования мы подробно остановимся на указанном виде фондов, а до того времени термин «целевые денежные фонды» будет использован нами без определения и характеристики.
Исторические литературные источники относят появление целевых децентрализованных фондов денежных средств к X-XI векам, выделяя основной целью их создания защиту имущественных интересов физических и юридических лиц. Так в источнике древнерусского права - Русской правде обнаруживается прообраз некого страхового капитала - дикой виры (денежного штрафа), уплачиваемого общиной за совершившего преднамеренное убийство , который в XIII веке получает развитие в виде взаимного страхования от пожаров, а также морского и торгового страхового капитала.
Объединение и укрепление Российского государства в XIV-XVII вв. стало периодом наиболее активного развития всех институтов государства и областей общественной жизни. Постепенный переход от натурального менового хозяйства к товарно-денежным отношениям, формирование w развитие единой денежной1 системы, разделение государственной , и царской собственности, а также возрастание государственных потребностей, удовлетворявшихся за счет специальных сборов - натуральных и денежных рент, пошлин и податей, создавали основу для формирования первого централизованного фонда денежных средств государства4.
По мнению С. А. Котляревского, впервые общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII в., во Франции накануне революции (1789-1794 гг.)5, в России - в XVIILB.
Справедливости ради заметим, что попытки составления бюджетов для личных потребностей главы государства осуществлялись в глубокой старине. Русской финансовой истории известны факты составления так называемых табелей доходов и расходов6. Однако табелям не доставало полноты, единства и ясности содержания, что объясняется отсутствием обязательности подобных табелей для кого бы то ни было.
Русские росписи XVI-XVII вв. имели примитивный характер и, потому, не давали представления о состоянии государственного хозяйства. Начавшийся при Павле I новый период в развитии российского бюджета был закончен в 1860-е годы, когда были устранены недостатки бюджетной системы и бюджет приобрел законченный вид.
Финансово-правовая характеристика фонда денежных средств
Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимых государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций стихийно не создаются; ншобразуются в результате планомерных.действиш органовїгосударства и; местного самоуправления направленных на создание, распределение и; использование указанных фондов: Действия- органов государствам да местного самоуправления по созданию , распределению и использованиюїфондовїденежньїх средств; в своейС совокупности составляют; содержание2 деятельности государства m соответствующих: муниципальных; образований; в сфере: финансово при распределении ш перераспределении совокупного общественного продукта 52.
Данная- форма; человеческого- воздействия- на внешний- мир; на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права; название «финансовая, деятельность государства» и «финансовая. деятельность муниципальных образований».
Законодательное1 определение этих терминов отсутствует - их содержание исследуетсяи раскрывается в науке финансового права:
Анализ литературы, посвященной данной проблеме, позволяет говорить о ТОМІ что большинство; определений финансовой деятельности; государства; и деятельности муниципальных образований; не содержит принципиальных отличий: Шри этом данное понятие постоянно эволюционирует в попытке: адекватно отражать; развитие соответствующих общественных отношений.
Шо мнению Горбуновой СШ. финансовая деятельность государства это деятельность по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом этапе общественного развития63.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, -пишет М.В: . Карасева,. - представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для обеспечения ими публичных функций64.
Химичева Н.И. отмечает, что финансовая деятельность государства подразумевает осуществление им функций по планомерному образовании (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов65.
Исследуя данную проблему, И.В. Рукавишникова подчеркивала, что регулирование и управление публичными финансовыми ресурсами является главным направлением деятельности любого государства в любой исторический период. Определяя финансовую деятельность государства (муниципальных образований) как деятельность по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач, И.В. Рукавишникова совершенно справедливо отмечала, что финансовая деятельность государства (муниципальных образований) осуществляется в соответствии с финансовой политикой государства, используя определение политики как системы целей и концептуальных идей, сформулированное представителями науки теории государства и права66.
В результате анализа и обобщения существующих в теории финансового права определений финансовой деятельности государства А.И. Худяков дает свою трактовку данной категории и определяет финансовую деятельность государства как деятельность публичного субъекта государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных органов, по созданию денежной инфраструктуры и обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации-использования государственных денежных фондов»67.
Профессор Запольский СВ., полагая, что рассматриваемая категория не связана непосредственное движением денежных средств, образованием и использованием финансовых фондов, делает акцент на том; что финансовой деятельностью государства должна быть признана исключительная сторона государственного управления, которая- связана с созданием новых, упразднением устаревших, реконструкцией и усовершенствованием применяемых финансовых институтов.68
То есть, по мнению профессора Запольского СВ., ключевым признаком финансовой деятельности государства и муниципальных образований является достижение эффекта упорядоченности, урегулированности в той или иной сфере финансов посредством формирования финансовой политики и претворения ее в жизнь.
Сразу оговоримся, что хотели бы дистанцироваться от полемики относительно содержания понятия финансовой деятельности государства и обратиться к рассмотрению данной категории с точки зрения осуществления ее субъектом-носителем публичной власти с использованием публично-правовых механизмов и с целью удовлетворения не только публичного, но и частного интереса.
Правовое положение централизованных фондов денежных средств как основа их правового регулирования
В материальном аспекте под фондом денежных средств понимается совокупность денежных средств государства или муниципальных образований, имеющих целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходования.
В юридическом аспекте денежные фонды имеют финансово-правовой статус, заключающийся в том, что последние являются материальной основой финансовой системы государства.
Отметим, что большинство ученых юристов и экономистов финансовую систему также рассматривают в нескольких аспектах: как совокупность финансовых институтов (звеньев финансовой системы) и как совокупность государственных и муниципальных органов, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.
Несмотря на различие взглядов ученых относительно элементов, составляющих институциональную структуру финансовой системы, основная часть авторов включает в нее бюджетные фонды; внебюджетные фонды; финансы хозяйствующих субъектов (ресурсные фонды); страховые фонды и государственный и муниципальный кредит115.
Рассмотренные значения и характеристика «фондов денежных средств» как элемента финансовой системы позволяют выделить следующие особенности данной правовой категории:
Во-первых, денежные фонды занимают особое местоположение в финансовой или бюджетной системе государства или муниципальных образований. Властности, внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюджетов" и, таким образом, являются самостоятельным звеном финансовой системы Российской Федерации; соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Бюджетные фонды образуются-в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность.
Во-вторых, денежные фонды представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовьк ресурсов определенной территории. Сущность определенной обособленности денежных фондов заключается именно в соединении шосумулирующих и распределительных процессов, поскольку финансирование отдельных функций государства (местного самоуправления) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, предназначенного для обеспечения общих потребностей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фондами закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования.
В-третьих, большинство денежных фондов всегда имеют целевое назначение. Так, в финансово-правовом статусе целевых фондов существует запрет направлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. Как следствие, после материального обеспечения запланированных мероприятий целевые фонды прекращают действовать.
В-четвертых, денежные средства, аккумулированные в фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению, либо иному субъекту.
Как правило, для управления целевыми внебюджетными фондами создаются1 специализированные учреждения (Пенсионный фонд Российской Федерации і и т.д.). Оперативное управление целевыми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, вьшолняющие отраслевые функции государства
В-пятых, фонды осуществляют финансовую деятельность на основании смет доходов и расходов, утверждаемых представительным органом власти соответствующего территориального уровня.
В-шестых, особенность финансово-правового статуса денежных фондов проявляется в системе источников их правового регулирования. Основы правого статуса целевых фондов государственного, уровня определяется Бюджетным кодексом Российской Федерации, развиваются федеральными законами, но правовой статус всегда конкретизируется принимаемыми законами о федеральном и региональном бюджетах. Более того, правовую базу внебюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус мушщипальньгх денежных фондов определяется Федеральным законом от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» и конкретизируется правовыми актами органов местного самоуправления»116.
Сказанное позволяет начать дискуссию с профессором Запольским СВ., полагающим, что сущность фонда денежных средств сводится к выполнению функции инструмента финансовой системы .
Считаем, что вышеназванные особенности позволяют рассматривать публичный фонд денежных средств как самостоятельную финансово-правовую категорию, представляющую собой звено финансовой системы, и одновременно входящую в систему органов, осуществляющих финансовую деятельность государства.
Особенности правового статуса децентрализованных фондов денежных средств и пути его развития
Нечай А.А. выделяет в качестве самостоятельного вида децентрализации рьшочную децентрализацию, представляющую собой передачу полномочий и ответственности реализации публичных функций частным (рыночным) структурам173. Например, передача органами государственного регулирования вопросов профессиональной стандартизации деятельности- хозяйственных субъектов (лицензирования, сертификации) саморегулирующим- организациям, которые создаются субъектами рынка в добровольном порядке.
Таким образом, децентрализация обладает множествомвидов и форм, однако все они должны иметь законодательное оформление, то есть выражаться в правовых нормах. Кроме того, для получения положительных результатов политической, административной и фискальной децентрализации законодательные нормы должны регулировать следующее: четкое разделение полномочий и обязанностей всех уровней публичной власти; четкие источники и принципы финансирования публичных функций; систему публичного мониторинга и публичного контроля за реализацией публичных функций; меры ответственности за ненадлежащее осуществление публичных функций.
Отсутствие четкого и достаточного правового регулирования какого-либо из вышеперечисленных вопросов вызывает негативные последствия, а также существенно снижает эффективность использования публичных финансовых ресурсов, сопровождающих процесс децентрализации.
В свою очередь, правильный выбор степени государственного регулирования публичных отношений и публичных децентрализованных финансов зависит от четкого определения, какие именно финансы и денежные фонды являются публичными и остаются таковыми после проведения политической, административной и фискальной децентрализации.
При этом, как отмечалось нами ранее, в основу критерия публичности положен характер интереса, который связан с определенными общественными явлениями, регулируемыми правовыми нормами. G этой точки зрения выглядит вполне обоснованным отнесение отдельными, авторами к децентрализованным денежным фондам фондов государственных и муниципальных предприятий и учреждений174.
Складывающийся сегодня в. Российской Федерации сектор экономики в значительной степени основан- на государственной- и муниципальной формах собственности, .что предполагает наличие большого количества государственным и муниципальных предприятий и учреждений, главной целью которых служит не столько извлечение прибыли, сколько реализация государственных задач, осуществление государственных функций и обеспечение публичных потребностей.
Примерами являются федеральное государственное унитарное предприятие «Всероссийская государственная телевизионная и телерадиовещательная компания», созданное для осуществления функций государственного производителя и распространителя телепрограмм175, и различные федеральные государственные образовательные учреждения, основным потребителем услуг которых является общество в лице государства.
Известно, что коммерческие организации всегда вправе прекратить оказание тех или иных услуг, если обнаруживается их нерентабельность или, более того, бесприбыльность. Производимые предприятиями и учреждениями подобного рода продукция и услуги не ставятся в зависимость от самоокупаемости.
Финансы государственных и муниципальных предприятий и учреждений представляют собой самостоятельное децентрализованное звено единой финансовой системы государства , тесно взаимодействующее с другими ее институтами: бюджетной системой, внебюджетными фондами, кредитом и проч.
Характерной особенностью финансов предприятий, отличающих их от иных звеньев финансовой системы, является сфера их деятельности. Государственные (муниципальные) централизованные финансы проявляются в основном в процессе формирования, использования и распределения- публичных фондові денежных средств (бюджета, внебюджетных фондов); то есть централизованные финансы осуществляют свои функции на стадии вторичного распределения или перераспределения внутреннего валового, продукта и национального дохода Финансы предприятий проявляют себя- как на стадии первичного образования национального дохода - процесса воспроизводства, так и во вторичных распределительных и перераспределительных процессах, поскольку финансовые ресурсы государственных и мушщипальньк предприятий входят неотъемлемой частью в баланс финансовых ресурсов государства и являются основой для составления проекта соответствующего бюджета (статья 175 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, категорию «финансы предприятий» в фондовой теории финансового права можно отнести не только к фундаментальным, но и системообразующим, поскольку последняя охватывает важнейшую часть финансовых отношений и создает основные источники финансовых ресурсов страны: общественный продукт, национальное богатство и национальный доход.
Финансовые ресурсы (фонды) предприятий являются материальным выражением правоотношений с участием государственных или муниципальных предприятий. Особенности финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий обусловлены отсутствием права собственности предприятий на закрепленное за ними имущество. Структура финансовых ресурсов предприятий зависит от источников их образования и включает в себя собственные (внутренние) и привлеченные (внешние) ресурсы.
