Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация деятельности налоговой полиции, ее место и роль в системе федеральных органов исполнительной власти
1.1. Становление и развитие федеральных органов налоговой полиции 16
1.2. Административно-правовой статус федеральных органов налоговой полиции 38
1.3.Основные направления взаимодействия ФОНП с органами исполнительной власти в сфере обеспечения экономической безопасности 66
Глава 2. Организационно-правовая деятельность федеральных органов налоговой полиции
2.1. Правовое регулирование деятельности федеральных органов налоговой полиции 101
2.2. Федеральные органы налоговой полиции как система управления 132
Заключение 148
Библиография 154
Приложение і 179
Приложение 2 192
- Становление и развитие федеральных органов налоговой полиции
- Административно-правовой статус федеральных органов налоговой полиции
- Правовое регулирование деятельности федеральных органов налоговой полиции
- Федеральные органы налоговой полиции как система управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется политическими, экономическими и правовыми факторами.
Политический аспект проблемы заключается в отходе от советской модели государственно-правового устройства и переходу к новой, которая потребовала изменения целей и задач законодательства об административных правонарушениях.
Предыдущий Кодекс об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 года, ориентированный на охрану общественного строя СССР и социалистической собственности, укрепление социалистической законности и т.д., входил в противоречие со статьями Конституции Российской Федерации 1993 года.
Необходимо было отнести административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция РФ 1993 года вместо термина «государственное управление» ввела понятие «исполнительная власть». Сегодня органы исполнительной власти в рамках своей компетенции совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право-и дееспособность.
В постсоветский период правоохранительные органы, являясь частью системы органов исполнительной власти, подвергались неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры.
В новых экономических условиях были созданы федеральные органы налоговой полиции, которые стали осуществлять функцию расследования и предупреждения налоговых преступлений, а также иных правонарушений в финансово-экономической сфере, в том числе и административных, где четко обозначилась устойчивая тенденция их роста.
Актуальность темы исследования вызывается и экономическими факторами.
За время после принятия КоАП РСФСР произошли принципиальные изменения в экономике. Страна перешла к рыночной системе хозяйствования. Равное признание получили частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Это потребовало , с одной стороны, надежных гарантий защиты экономических интересов всех хозяйствующих субъектов, с другой- равного подхода к этой защите со стороны правоохранительных и контрольных (надзорных) органов. КоАП РСФСР не обеспечивал в полной мере соблюдение указанных требований в силу своей ориентации на защиту государственного интереса и имеющихся пробелов. Несоразмерными новым экономическим условиям, зачастую попросту символическими, являлись размеры наиболее распространенного административного взыскания- штрафа, установленные КоАП РСФСР.1
Переходный период к рыночной экономике характеризовался потрясениями финансово-экономической системы страны, ростом неконтролируемой государством теневой экономики, доля которой за период с 1990 по 1999 г.г. увеличилась в 2,6 раза и по некоторым оценкам составила 40 % валового внутреннего продукта.2
За 1998-2001 г.г. число выявленных преступлений экономической направленности увеличилось с 252,4 тыс. до 382,4 тыс. или в 1,5 раза. В 2001 году было выявлено 382, 4 тыс. преступлений данной категории или на 1,6 % больше, чем за аналогичный период прошлого года. Удельный вес этих преступлений в общем числе зарегистрированных составил 12,9%.3
1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /Под ред.
В.В. Черникова и Ю.П. Соловья,- М.: Юрайт-Издат, 2002. - С.7.
2 См.: Короткое А.П. Преступление в сфере экономической деятельности как угроза экономической
безопасности России. Научно-практическое издание. - М.: «Издательство ПРИОР», 2002. - С.23.
3 См.: Зайцев В.А. Правоохранительные механизмы обеспечения экономической безопасности в
налоговой сфере./ Актуальные проблемы правовой реформы в Российской Федерации и государствах-
участниках Содружества Независимых Государств: Сборник научных трудов. В 2-х томах. Том 2 /Под
общ. научн. ред. д.ю.н., проф. В.Г. Татаряна.- М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. -
С.7.
В сложившейся ситуации обеспечение экономической безопасности государства стало одним из приоритетных направлений в деятельности правоохранительных органов и особенно федеральных органов налоговой полиции, эффективность работы которых во многом сдерживалась тем, что они не являлись субъектом административной юрисдикции.
С принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были значительно расширены административно-юрисдикционные полномочия федеральных органов налоговой полиции, где с 2001 года начались серьезные преобразования, тесно взаимосвязанные с политико-правовыми и административными реформами российской государственности. С одной стороны, эффективность деятельности ФОНП России в сравнении с другими правоохранительными структурами была достаточна высока, о чем свидетельствовала специальная статистика по делам экономической преступности, размерам вскрытого и возмещаемого ущерба. Так, по результатам оперативно-служебной деятельности за 2001 год общая сумма возмещенного ущерба по сравнению с 2000 годом увеличилась в 3 раза и составила свыше 107 млрд.рублей, было выявлено около 38 тыс. налоговых и более 150 тыс. административных преступлений в сфере экономической деятельности. Это больше одной трети от количества всех преступлений, выявленных органами налоговой полиции за всю историю их существования.1
С другой стороны, были исчерпаны резервы существования экстенсивных методов работы.
Структурные перестройки, расширение административной юрисдикции федеральных органов налоговой полиции потребовали их научного анализа и осмысления как субъектов административных правоотношений.
Актуальность темы исследования определяется и теми
изменениями, которые произошли в правовой сфере общества. На базе
1 См.: Зайцев В.А. Указ. работа. - С. 14
новой Конституции осуществляется активный процесс обновления
различных отраслей законодательства. Приняты новые Уголовный,
Уголовно-исполнительный, Уголовно-процессуальный, Гражданско-
процессуальный кодексы и Налоговый кодекс (ч.І и ч.П) Российской
Федерации. Значительно обогатилась своими достижениями
административно- правовая наука. На этом фоне отчетливо проявились
юридические недостатки действовавшего законодательства об
административных правонарушениях, в частности, разрозненность
законодательства об административной ответственности физических и
юридических лиц. Вступивший с 1-го июля 2002 г. в действие Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях
объединил данные нормы, юридически закрепил защиту прав и законных
интересов гражданина, работника и юридического лица, расширил сферу
общественных отношений, подлежащих административно-правовой
охране, увеличил максимальные размеры административных штрафов,
налагаемых за ряд правонарушений, значительно детализировал и
расширил процессуальную часть, ввел новую форму производства по делу
об административном правонарушении - административное
расследование, скорректировал круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и др.
В качестве самостоятельного предмета исследования административная юрисдикция федеральных органов налоговой полиции только начинает изучаться. Отсутствует пока и научный анализ эффективности действия новых статей КоАП РФ, направленных на обеспечение экономической безопасности государства.
В серьезной методологической проработке нуждаются проблемы административной деликтологии, взаимодействия федеральных органов налоговой полиции с другими органами исполнительной власти по выявлению и предупреждению налоговых преступлений и административных правонарушений.
Нормативный аспект исследования ориентирован также на дальнейшую детализацию применения правовых норм, регулирующих место и роль налоговой полиции в системе органов исполнительной власти. Эффективность административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов налоговой полиции зависит также от единообразия толкования новых статей КоАП РФ.
Таким образом, неразработанность теоретических, нормативных и организационных проблем, связанных с основными направлениями деятельности федеральных органов налоговой полиции как субъектов административного права обусловила актуальность и направленность настоящего исследования.
Целью настоящего исследования является научный анализ теоретических, нормативных, организационных и управленческих аспектов функционирования федеральных органов налоговой полиции как субъектов административного права и выработка на его основе практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности осуществляемой ими административно-юрисдикционной деятельности.
Разработанность проблемы заключается в ее особенности, которая носит комплексный междисциплинарный и межотраслевой характер. Так, проблемы административно-правовой характеристики системы органов исполнительной власти и их взаимодействия в сфере обеспечения экономической безопасности, административно-правового статуса федеральных органов налоговой полиции и их функционирования как целевой системы управления анализируются в работах юристов, экономистов, философов, историков, социологов.
Методологические аспекты объекта исследования мы находим в теории государства и права, административном, налоговом, финансовом, уголовном и других отраслях права.
Отдельные стороны рассматриваемой нами проблемы затрагивались в работах известных ученых, специалистов в сфере административного
права и процесса (А.П. Алехин, Д.Н.Бахрах, И.И. Веременко, Т.В. Ворошилова, И.А. Галаган, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Коршунов, М.В. Костенников, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, И.В. Панова, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С.Стрельников, В.Г. Татарян, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.).
В этих трудах была обобщена практика субъектов административной юрисдикции, обоснованы концепция административного процесса и пути кодификации административно-процессуальных норм.
Правоприменительная, в том числе и административная практика органов внутренних дел явилась предметом научных исследований В.Д. Иванова, П.В. Иванова, А.П. Короткова, В.Г. Макушенко, Л.Л. Попова и др., таможенных органов - А.А. Травиной, Л.К. Терещенко, М.П. Шестаковой, федеральных органов налоговой полиции - Г.В. Андреева, Е.П. Андреева, К.С. Вельского, А.И. Головня, В.А. Григорьева В.В. Гущина, , Ю.А. Ежова, B.C. Ефимова, В.А. Зайцева, М.В. Измайлова, А.Е. Крылосова, В.Ф. Ларина, В.М. Пашина, В.П. Полякова, СВ. Смирнова, Т.Н. Хохловой, Б.А. Юлина и др.
Проблемы правового регулирования деятельности налоговой
полиции, налогового контроля и ответственности за нарушение
законодательства о налогах и сборах, налоговых преступлений' и
правонарушений, экономической безопасности государства
рассматриваются в работах А.Л. Апеля, А.П. Бембетова, В.А. Григорьева, В.А. Гунько, И.И. Кучерова, В.Д. Ларичева, В.И. Лисова, И.А. Орешкина, Н.В. Чих и др.1
См.:Ларичев В.Д., Бембетов А.П. Налоговые преступления - М.: Экзамен, 2001.- 336 с; Кучеров И.И. Налоги и криминал. - M.: Первая образцовая типография, 2000.-351с; Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения закоіюдательства о налогах и сборах. - М.: ЮрИнфоР, 2001. - 256 с; Лисов В.И., Солтаганов В.Ф. Экономическая безопасность России и развитие корпоративных систем. М.:Изд-воМГУ,2001.-516с.;Чих Н.В. Административная деятельность органов налоговой полиции. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 1997.-41 с. и др.
Определенный научный интерес представляют работы руководящего состава Федеральной службы налоговой полиции — С.Н. Алмазова, В.И. Волковского, В.В. Михалева, В.Ф. Пилипенко, В.Ф. Солтаганова, Ю.В. Чичелова ' и др., в которых обосновываются причины создания новой правоохранительной структуры, дается анализ деятельности органов налоговой полиции, особенности реализации ими уголовно-процессуальной, документально-проверочной и оперативно-розыскной функций.
Однако данные работы не успевали отражать те изменения, которые происходили в уголовно-процессуальной и административно-юрисдикционной деятельности налоговой полиции .
Неоценимую помощь при проведении данного исследования оказали Комментарии к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленные как отдельными учеными (А.Б. Агапов, А.Н. Гуев, А.П. Шергин, B.C. Чижевский и др.) , так и коллективом авторов.3
См.: Алмазов С.Н. Налоговая полиция: создать и действовать (воспоминания первого Директора налоговой полиции).- М.: Вече, 2000- 384 с; Волковский В.И. Борьба с организованной преступностью в экономической сфере.-М.:РУБИН,2000.-215с;Михалев В.В., Даньков А.П. Налоговая полиция: вопросы квалификации преступлений в сфере экономической деятельности. - М.: Издат. дом НП, 2000. - 224 с; Пилипенко В.Ф. Федеральные органы налоговой полиции Российской Федерации в правоохранительной и фискальной системах государства/Под науч.ред. И.Н. Куксина _-М.: Академия налоговой полиции ФСНП России , 1999.- 304 с; Согтаганов В.Ф. Налоговая полиция: вчера, сегодня, завтра. - М: Издательство Дом «Дашков и К », 2000. - 176 с; Чичелов Ю.В., Сомик K.B. Информационно-аналитическая работа в федеральных органах налоговой полиции. - М: Изд-во МГУ, "ЧеРо", 2000. - 382 с.
2 См.: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных
правонарушениях .- М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», Издательский Дом «ИНФРА-М», 2002.
967с; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с постатейными
материалами)/Под ред. А.П. Шергина. -М.: Юрид. лит-ра., 2002.-1008 с; Комментарий к основным
положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях./ Под ред. М.С.
Мухина.- Санкт-Петербург, 2002. - 474 с; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях. Издание второе, переработанное и дополненное
(Редакционная коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. - М.: ООО
«ТК Велбн», 2002.- 994с; Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях. - М.: ПБОЮЛ Григорян А.Ф.,2002.-624 с; Постатейный
комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
Расширенный, с использованием материалов судебной практики./ авт. А.Б. Агапов. - М.: Статут,
2002. - 988 с; Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. -
М.: Бератор- Пресс, 2002. - 928 с; Чижевский B.C. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об
административных правонарушениях. - М.: Книжный мир, 2002.-240 с. и др.;
3 См.: .Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
Комментарии к КоАП РФ написаны как учеными-теоретиками, так и практическими работниками правоохранительных органов, судебной системы, предпринимательской сферы и носят научно-практический характер.
Отдельные аспекты проблемы были затронуты в докторских диссертациях П.И. Кононова, М.В. Костенникова, И.И. Кучерова, И.В. Панова, П.С. Яни1 и др, в кандидатских диссертациях А.П. Бембетова, И.В. Бурцева, В.А. Козлова, Л.Д. Кузнецова, И.Г. Напалкова, А.В. Передеркина, В.М. Потапова, Ю.Н. Рашевского, Т.Н. Хохловой и др.2
/ Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристь, 2002. — 1229 с; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. /Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт- Издат, 2002. - 768 с. ; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. /Под общ. ред., проф. Э.Н. Ренова.- М.: Издательство НОРМА, 2002.- 1040 с. и др. 'См. Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дисс. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14. - М., 2001.- 201 с; Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14.-M., 2001.-49 с; Кучеров И.И. Налоговая преступность: криминологические и уголовно - правовые проблемы: Дисс.... д-ра юрид, наук: 12.00.08. - 501 с; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дисс. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. -Екатеринбург, 2000. - 530 с; Яни П.С. Актуальные проблемы уголовной ответственности за экономические и должностные преступления: Дисс. ... д-ра юрид. наук: 12.00.08. -M., 1996. -425 с и др.
2 См. Бембетов А.П. Предупреждение налоговых преступлений: Автореф. дисс...канд. юрид. наук.- M.: ВНИИ МВД России, 2000.- 24 с; Бурцев И.В. Совершенствование системы управления федеральными органами налоговой полиции. - Автореф. дисс... канд.юрид.наук: 08.00.05.-М., 2002- 25 с; Козлов В. А. Криминалистическая характеристика налоговых преступлений и ее значение для правоприменительной деятельности федеральных органов налоговой полиции России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. -М., 2001. - 23 с. ; Кузнецов Л.Д. Правовые основы организации и деятельности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам: Автореф. дисс... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 2000. - 39 с; Напалкова И.Г. Территориальные органы налоговой полиции в Российской Федерации (Административно-правовой аспект проблемы): Дисс.... канд. юрид, наук: 12.00.02. - Волгоград, 1999. -170 с.; Передернин А.В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности: Дисс. ... канд. юрид, наук: 12.00.02- Тюмень, 1997- 183 с; Потапов В.И. Федеральная служба налоговой полиции в системе налогового контроля: Дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.16. - М., 2000. - 150 с; Рашевский Ю.Н. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел с органами налоговой полиции (по материалам Дальневосточного региона): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.- М., 2000. -23 с; Хохлова Т.Н. Производство по делам об административных правонарушениях в федеральных органах налоговой полиции: Дисс....канд. юрид. наук: 12.00.14.- М., 2002.-258 с. и др.
При всем многообразии имеющихся работ необходимо отметить, что большинство из них не затрагивало непосредственно объект и предмет данного исследования.
Кардинальная реформа всей правоохранительной системы в целом и органов налоговой полиции, в частности, поставила перед исследователем задачу поиска наиболее эффективного государственно-властного механизма укрепления экономической безопасности государства, создания таких организационно-правовых основ деятельности федеральных органов налоговой полиции в сфере административных правоотношений, которые бы способствовали оптимизации их задач, функций, форм и методов управления .
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности федеральных органов налоговой полиции в административно-правовой сфере.
Предметом исследования является административно-правовая деятельность федеральных органов налоговой полиции, в частности, теоретико-методологические аспекты становления и развития федеральных органов налоговой полиции; административно-правовой статус федеральных органов налоговой полиции; основные направления взаимодействия ФОНП с другими органами исполнительной власти; правовое регулирование в системе управления федеральными органами налоговой полиции; правоприменительная практика федеральных органов налоговой полиции по делам об административных правонарушениях.
Для реализации поставленной в исследовании цели были поставлены следующие взаимосвязанные между собой задачи:
проанализировать теоретико-методологические и административно-правовые аспекты становления и развития федеральных органов налоговой полиции в системе органов исполнительной власти;
проанализировать основные задачи, функции, принципы, права и обязанности органов налоговой полиции;
определить административно-правовой статус федеральных органов налоговой полиции в правоохранительной системе;
выявить пути повышения эффективности деятельности федеральных органов налоговой полиции как функциональной (целевой) системы управления;
изучить практику применения статей нового КоАП РФ органами налоговой полиции;
разработать предложения и дать рекомендации, направленные на повышение эффективности взаимодействия федеральных органов налоговой полиции с другими органами исполнительной власти в сфере обеспечения экономической безопасности государства.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы: сравнительно-правовой, исторический, системный, структурно-функциональный, конкретно-социологический, включая анализ документов, метод экспертных оценок, логический анализ административно-юрисдикционнои практики федеральных органов налоговой полиции.
В процессе исследования автор руководствовался
фундаментальными работами в области философии, общей теории права, государственной службы и управления, административного, уголовного, предпринимательского права, криминологии и административной деликтологии.
В обоснование высказанных автором теоретических положений и практических рекомендаций, соискатель опирался на труды С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, С.А. Боголюбова, Ю.М. Козлова, А.П., Коренева, И.И. Кучерова, В.Д. Ларичева, М.Н. Марченко, Э.Н. Ренова,Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, В.Г. Татаряна, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
В качестве эмпирической базы исследования использовались:
а) Законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность
федеральных органов налоговой полиции.;
б) Комментарии к Кодексу об административных правонарушениях;
в) материалы коллегий, приказов и писем ФСНП России;
г) межведомственные нормативные правовые акты ФСНП России;
д) материалы координационных совещаний по вопросам взаимодействия
ФСНП России и федеральных органов исполнительной власти в сфере
обеспечения экономической безопасности государства;
е) административно-юрисдикционная статистика деятельности
федеральных органов налоговой полиции (1997-2002 г.г.).
Научная новизна исследования заключается в том, что автор одним из первых комплексно исследовал деятельность федеральных органов налоговой полиции в качестве субъектов административного права , а также в разработке концептуальных положений места и роли налоговой полиции в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выявлении тенденций, причин и фактов, сдерживающих административно-юрисдикционную деятельность органов налоговой полиции, уточнении толкования тех статей нового КоАП РФ, которые вызывают затруднения в их применении органами налоговой полиции, обосновании авторского проекта федерального закона «О федеральных органах налоговой полиции» с учетом нового законодательства и опыта правоохранительных органов Содружества Независимых Государств.
Основные положения, выносимые на защиту сочетались с целями:
1.Авторская интерпретация теоретико-методологического обоснования места и роли федеральных органов налоговой полиции в системе органов исполнительной власти с учетом расширения их административной юрисдикции.
2.Этапы становления и развития федеральных органов налоговой полиции.
3.Основные задачи, функции и принципы деятельности федеральных
органов налоговой полиции.
4.Права и обязанности федеральных органов налоговой полиции.
5.0боснование необходимости повышения административно-правового
статуса Службы административной практики.
б.Создание на базе федеральных органов налоговой полиции единого
правоохранительного органа по обеспечению экономической безопасности
России.
7.Создание Всероссийского мониторинга состояния борьбы с
административными правонарушениями в экономической сфере.
Б.Основные положения авторского проекта федерального закона «О
федеральных органах налоговой полиции».
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации дополняют теорию и методологию познания субъектов административного права , развивают науку административного права, дают административно-правовую характеристику системы органов исполнительной власти в сфере обеспечения экономической безопасности, определяют административно-правовую юрисдикцию федеральных органов налоговой полиции, способствуют совершенствованию правоприменительной практики, обосновывают создание оптимальной модели управления и основные направления взаимодействия ФСНП с иными федеральными органами исполнительной власти в качестве самостоятельных субъектов административного права.
Материалы диссертации могут быть:
использованы в научно-исследовательской деятельности;
учтены при внесении дополнений и изменений в КоАП РФ; при разработке нового федерального закона «О федеральных органах налоговой полиции»;
применены в практической деятельности органов налоговой полиции;
использованы при подготовке ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности взаимодействия федеральных органов налоговой полиции и других федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения экономической безопасности страны;
использованы в учебном процессе при чтении курсов
«Административное право РФ», «Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции», «Административно деликтныи процесс»; при проведении занятий в системе учреждений повышения квалификации по месту службы , а также в системе служебной подготовки сотрудников федеральных органов налоговой полиции; при подготовке учебников, учебных пособий, научных и учебно-методических работ.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы были доложены и получили положительную оценку на Ш-й Международной конференции «Личность, общество и власть в истории России: системный компаративный анализ» (Москва, 1998 г.); Международной научно-теоретической конференции «Региональное развитие Казахстана за десять лет независимости республики: Социально-экономический анализ» (Усть-Каменогорск, 2001 г.); научно-практической конференции «Современные тенденции экономической безопасности и стратегии развития ФСНП России» (Москва, 2002 г.); на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Академии налоговой полиции ФСНП России (1997 - 2002 г.г.).
Объем и структура и диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, приложения и библиографического списка. Структура диссертации соответствует логике проведенного исследования.
Становление и развитие федеральных органов налоговой полиции
Переход к новой модели политического, экономического и социального развития потребовал существенной перестройки всей системы исполнительной власти, главной целью которой является качественное выполнение задач и функций государственного управления. Профессор К.С. Вельский под функциями исполнительной власти понимает поставленные государством перед исполнительной властью цели и средства, которые применяются для их достижения1.
Среди других функций исполнительной власти выделяют также исполнительную (правоприменительную), «правозащитную», социально экономическую, обеспечения законности, регулирующую, нормотворческую и охранительную (юрисдикционную)2.
Исполнительная власть представляет собой одну из относительно самостоятельных ветвей государственной власти, тесно связанной с законодательной и судебной властью и обособленной в своей компетенции.
Отличительными признаками государственной власти являются: реализация ее как в общегосударственном масштабе, так и в качестве специфической функции правоприменительного(правоисполнительного) характера; она не может отождествляться с видом государственной деятельности и не тождественна исполнительной деятельности; выражается в правоприменении позитивного характера; олицетворяется в деятельности специальных субъектов; в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти; в процессе своей реализации выступает как организованный институт, т.е. организует исполнение законов и самоорганизуется; ее единой основой является исполнение .
Организационные формы и основы правового положения федеральных органов исполнительной власти определены Указами Президента РФ о 14 августа 1996 г. № 1176 « О системе федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 6 сентября 1996 г.) и от 17 мая 2000 г.№ 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 29 апреля 2002г.) .
Ввиду большого количества субъектов административной юрисдикции, весьма частых их преобразований, изменений правового статуса законодатель не стал приводить их наименования на момент принятия КоАП, ограничившись лишь общей характеристикой. В целом такой характеристики достаточно для того, чтобы отыскать соответствующие статусные нормативные правовые акты и убедиться в наличии у конкретного органа (должностного лица), наименование которого в данный момент заметно отличается от указанной в КоАП его характеристики, административно - юрисдикционных полномочий4.
В современной юридической литературе существуют различные точки зрения на характеристику горизонтальной структуры государственной службы, взаимосвязь ее элементов по видам и содержанию.
Например, некоторые авторы ( Д. Н . Бахрах , Ю.Н. Старилов ) государственную службу делят на два вида: - гражданскую(служба в государственных органах Российской Федерации и ее субъектах); - милитаризованную (военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах и т.д.)1
Другие авторы (B.C. Нечипоренко), давая системно-структурный анализ государственной службы, различают гражданскую, военизированную и специализированную государственную службу, а в их рамках- подвиды: налоговую, таможенную службу ( в рамках гражданской службы) или службы: военную, безопасности, внутренних дел, пограничную ( в рамках военизированной службы ) .
Нельзя не согласится с замечанием B.C. Нечипоренко, который милитаризованную государственную службу заменяет на военизированную, потому что, «подобная трактовка, -пишет он- вида государственной службы, имеющего военный аспект, нам представляется неудачной, поскольку слово «милитаризм» означает реакционную политику государства с целью подготовки агрессивных войн».
Ничего общего с милитаризмом военизированная государственная служба России не имеет. В то же время ее нельзя назвать «военной», поскольку этот термин закрепился за службой в Вооруженных Силах и более широкое его употребление внесло бы путаницу. Термин «военизированная служба», на наш взгляд, наиболее адекватно отражает особенности ряда служб - военной, безопасности, пограничной и т.д.
Особенностями военизированной государственной службы являются ее связь с защитой жизни и здоровья граждан, которая во многих случаях осуществляется с оружием в руках; риск служащих собственным здоровьем и жизнью; значительное физическое развитие и повседневные тренировки; соблюдение строгой дисциплины; более широкое применение норм административного права, социальных льгот и др.
Руководствуясь финансово-правовыми и административно-правовыми нормами, установленными законодательством и нормативными правовыми актами управления, органы исполнительной власти:
- обеспечивают исполнение законов и иных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере экономической безопасности;
- организуют разработку и реализацию государственных программ обеспечения экономической безопасности;
- осуществляют систему мероприятий по обеспечению экономической безопасности в пределах своей компетенции;
- в соответствии с законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения экономической безопасности .
Административно-правовой статус федеральных органов налоговой полиции
Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначения. Организация деятельности исполнительной власти - это организация и функционирование системы ее органов, т.е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческого персонала) .
Одним из первых к изучению института административно-правового регулирования приступил А.Ф. Ноздрачев, отметивший, что «наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные» , и особо подчеркнувший важность осознания и возможности административно-правового регулирования экономических отношений.
Государственное административное правовое регулирование экономических отношений в условиях рыночного хозяйствования обязано: во-первых, разрабатывать, принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных отношений; - во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы и методы управления;
- в-третьих, обеспечивать и защищать права и законные интересы субъектов хозяйственных отношений . Федеральные органы налоговой полиции являются органами исполнительной власти — структурными подразделениями государственно властного механизма (государственного аппарата), созданные специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами общества. Как отдельная, относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, федеральные органы налоговой полиции наделены конкретными задачами, функциями, структурными особенностями и компетенцией.
В соответствии со статьей 2 Российской Федерации от 24 июня 1993 года № 5238-1 (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 17 декабря 1995 г. № 200- ФЗ) «О федеральных органах налоговой полиции» задачами федеральных органов налоговой полиции являются:
- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных при этом других экономических преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы;
- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; - предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
На федеральные органы налоговой полиции не могут быть возложены другие, не предусмотренные законом, задачи.
На основе приведенных выше общих задач и имеющегося законодательства определяются задачи отдельных подразделений федеральных органов налоговой полиции с учетом направлений их деятельности.
В частности, в задачи оперативных подразделений федеральных органов налоговой полиции входят выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие налоговых преступлений, а также выявление и устранение лиц, их подготавливающих, совершающих и совершивших; осуществление розыска лиц., скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации.
Основные задачи следственных подразделений федеральных органов налоговой полиции включают: обеспечение экономической безопасности государства путем быстрого и полного производства и следствия по уголовным делам, отнесенным законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления; возмещение материального ущерба, причиненного государству преступлениями; обеспечение законности при производстве предварительного следствия уголовным делам; участие в профилактике преступлений и мероприятиях по повышению уровня правовой культуры населения; пресечению налоговой преступности, разработка на их основе мероприятий и рекомендаций по совершенствованию процессуальной деятельности, выполнение в пределах компетенции федеральных органов налоговой полиции следственных поручений, в том числе международных.
Деятельность федеральных органов налоговой полиции основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и законодательных актах Российской Федерации, а также правовых актах республик в составе Российской Федерации, правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующих отношения налогообложения и правоохранительной деятельности, применимых в пределах их полномочий.
Деятельность федеральных органов налоговой полиции осуществляется на основе принципов: законности, уважения прав и свобод человека и гражданина; подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации; сочетания гласных и негласных форм деятельности.
В федеральных органах налоговой полиции не допускаются создание и деятельность политических партий и других общественных объединений. Сотрудники федеральных органов налоговой полиции не могут быть ограничены в своей деятельности решениями политических и других общественных объединений, преследующих политические цели.
В соответствии с «Положением о Федеральной службе налоговой полиции», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. № 1272, ФСНП России в соответствии с возложенными на нее основными задачами в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:
- определяет основные направления деятельности федеральных органов налоговой полиции по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации, защите ее экономических интересов, обеспечивает исполнение федеральными органами налоговой полиции федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- обеспечивает получение, обработку и анализ информации об угрозе экономической безопасности Российской Федерации, разрабатывает на основе прогнозирования социально-экономической и криминогенной обстановке в стране предложения по ее предупреждению и пресечению.
Правовое регулирование деятельности федеральных органов налоговой полиции
Научный анализ организационно-правовой деятельности федеральных органов налоговой полиции имеет большое как теоретическое, так и практическое значение. Это вызвано тем, что во- первых, правоприменительная практика зачастую не поспевала за теми изменениями, которые происходили в сфере борьбы с налоговыми правонарушениями, во-вторых - правовой несогласованностью и, в третьих, принятие новых УПК и КоАП РФ, значительно расширивших уголовную и административную юрисдикцию ФОНП, потребовало единообразного и однозначного толкования диспозиций некоторых статей.
В ст. 3 Закона о федеральных органах налоговой полиции определен круг нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность. Она основывается прежде всего, на Конституции Российской Федерации. Конституционные положения являются предписаниями основополагающего характера и занимают центральное положение в механизме правового регулирования.
Особого упоминания заслуживает ст.57 Конституции РФ, устанавливающая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
Второй уровень системы нормативных правовых актов -это федеральные законы. К перечисленным выше добавим ещё : «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», Федеральный закон № 78 от 30 июня 2002 года «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» и др.
За федеральными законами в иерархии источников права следуют многочисленные подзаконные акты:
- Указы Президента РФ ( например, от 25 сентября 1999 г. № 1272 «Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации», от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и др.);
- Постановления представительного и законодательного органов Российской Федерации (например, постановление Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. № 4991-1 «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации»);
- Постановления Правительства РФ (например, от 4 июля 2002 г. № 487 «Об установлении окладов денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации»);
- нормативные правовые акты, принятые ФСНП России, в том числе совместно с другими министерствами и ведомствами (например, приказ ФСНП России от 7 июня 1999 г. № 192 «Об утверждении Инструкции об организации обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников федеральных органов налоговой полиции», приказ Департамента налоговой полиции РФ и МВД России от 5 августа 1994 г. № 379/182 «О мерах по организации взаимодействия между органами внутренних дел и органами налоговой полиции Российской Федерации», Приказ Федеральной службы налоговой полиции РФ от 5 октября 2001г. № 452 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения писем, жалоб и заявлений граждан в федеральных органах налоговой полиции», Приказ Федеральной службы налоговой РФ от 25 июня 2001 г. № 285 «Об утверждении Инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции», Приказ Федеральной службы налоговой полиции РФ от 17 января 2001 г. № 20 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе налоговой полиции», Приказ Федеральной службы налоговой полиции РФ и МНС РФ от 3 января 2001 г. № З/БГ-3-16/1 «Об утверждении Порядка направления органами налоговой полиции материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым Кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решений» и др.
Деятельность федеральных органов налоговой полиции основывается также на положениях конституций, уставов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, принимаемых в пределах их полномочий и регулирующих отношения в области налогообложения и правоохранительной деятельности. В том случае, когда в правовом акте субъекта Российской Федерации содержится норма, касающаяся непосредственно деятельности федеральных органов налоговой полиции на его территории, такая норма обязательно принимает бланкетный характер и отсылает по данному вопросу к федеральному законодательству. Так, в Уставе города Москвы в гл. 9 «Судебная власть и правоохранительные органы» содержится ст. 64 «Налоговая полиция» следующего содержания: «На территории Москвы осуществляет свою деятельность налоговая полиция в соответствии с законодательством и во взаимодействии с государственной налоговой инспекцией».
При решении острейших проблем, связанных с деятельностью налоговой полиции, важное значение приобретает судебная практика. В этой связи следует упомянуть такие правовые акты, как постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-п по делу о проверке конституционности п. 2 и 3 части первой ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», постановление Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов», письмо Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах подведомственности споров по искам налогоплательщиков к органам налоговой полиции», информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 июня 1995 г. № С1-7/ОП-314 «О рассмотрении споров с участием местных органов налоговой полиции», Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа от 24 июля 2001 г. № А 26-1052/01-02-11/23 «По иску ООО «Мегаэкс Интернэшнл ЛТД» о признании недействительным постановления заместителя начальника УФСНП РФ о привлечении к административной ответственности за нарушения в области производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 сентября 2001 г. № А 26-1216/01-02-10/53 «По иску ООО «Омега» к УФСНП РФ о признании недействительным постановления о привлечении общества к административной ответственности в виде штрафа за реализацию алкогольной продукции без сертификатов соответствия , и др.
При подготовке проектов нормативных правовых актов ФСНП России особое внимание обращается на необходимость издания комплексных нормативных правовых актов с одновременной отменой близких по предмету правового регулирования приказов ФСНП (ДНП) России, с учетом государственной регистрации издаваемых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер.
Федеральные органы налоговой полиции как система управления
Под системой управления следует понимать «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции»1. Исходя из этого можно полагать, что для системы, как категории управленческой деятельности, присущи: а) наличие составных частей (элементов); б) наличие тесных связей между ними; в) целостность системы, которая обуславливается взаимосвязью и взаимодействием отдельных структурных элементов; г) сочетание отдельной самостоятельности каждого отдельного элемента системы с выполнением им функций, необходимых для существования системы в целом2.
Исполнительная власть реализуется в форме управления, а административное право устанавливает в правовых формах управления и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т.е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости.3
Государственное управление органами государства может быть организовано по- разному, но обычно используются четыре способа: прямые директивные (обязательные) указания, координация с другими органами, помощь и контроль. Если орган государства находится в подчинении другого, вышестоящего государственного органа, то действует наиболее простая схема иерархического управления путем приказов, распоряжений, инспектирования. Она не исключает проведения совещаний представителей подчиненных органов, обращений к ним с предложениями представить свои соображения по проекту плана работ, консультаций с сотрудниками нижестоящих органов, но решение принимает вышестоящая организация, ее руководитель. Руководители нижестоящих органов, их служащие должны выполнять распоряжения начальника1.
Федеральные органы налоговой полиции являются коллективным субъектом административного права, обладающим административной право- и дееспособностью. Они наделены практической способностью реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений.
На практике далеко не всегда возможно проведение четких граней между административной право- и дееспособностью, хотя условно можно утверждать, что они соотносятся как статическая и динамическая категории. Довольно часто они неразделимы, так как являются по существу двумя элементами единого административно-правового статуса. Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых они наступают одновременно, т.е. с момента образования и юридического закрепления их компетенции. В компетенции выражается их административная правоспособность. В ней определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых отношениях, т.е. их дееспособность2.
Федеральные органы налоговой полиции входят в сферу административно-политической деятельности государства. Они являются составной частью системы обеспечения национальной (экономической) безопасности Российской Федерации. Федеральные органы налоговой полиции относятся к государственным органам исполнительной власти и в качестве таковых наделены следующими признаками: -осуществляют исполнительно- распорядительную деятельность; -обладают оперативной самостоятельностью; -имеют постоянные штаты; -образуются вышестоящими органами; -подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти; -образование, структура и порядок деятельности этих органов регламентируются правовыми нормами.
В ст.1 Закона о налоговой полиции говорится, что федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами1. Их деятельность строится на принципах законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, сочетании гласных и негласных форм и методов работы.
Налоговая полиция представляет собой единую федеральную систему органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим и директору Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
С созданием федеральных округов были образованы главные управления ФСНП России по Центральному, Северо - Западному, Южному, Приволжскому, Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному федеральным округам.
В систему федеральных органов налоговой полиции входят: 1. Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации; 2. Главное управление по 7 федеральным округам налоговой полиции; 3. Территориальные органы налоговой полиции; 4. Местные органы налоговой полиции.
Перечисленные федеральные органы налоговой полиции действуют не разрозненно, а совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости и составляют единую систему.
Единство системы федеральных органов налоговой полиции отражает единство их сущности как правоохранительных органов и органов исполнительной власти, находящихся в административном соподчинении. Это единство органов обусловлено общностью их задач и функций, которые они призваны осуществлять. Для всех федеральных органов налоговой полиции устанавливается единый правовой режим их деятельности, и они нацелены на достижение общей главной цели-обеспечение законности и правопорядка в налоговой сфере.
Верхнюю ступень в иерархической лестнице системы органов налоговой полиции занимает ФСНП России- федеральный орган исполнительной власти, наделенный правами государственного комитета Российской Федерации. Руководство деятельностью ФСНП России осуществляет Президент РФ.
Федеральную службу налоговой полиции возглавляет директор Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации ( в ранге председателя государственного комитета Российской Федерации), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию их деятельности с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции.
Первый заместитель директора Федеральной службы налоговой полиции ( в ранге первого заместителя председателя государственного комитета Российской Федерации) и заместитель директора Федеральной службы налоговой полиции назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Начальники управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам назначаются на должность и освобождаются от должности директором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по согласованию с правительством республик в составе Российской Федерации.
В качестве совещательного органа в Федеральной службе налоговой полиции и управлениях налоговой полиции по республикам образуются коллегии, персональный состав и порядок работы которых по представлению соответственно директора Федеральной службы налоговой полиции и начальников управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и директором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
