Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву 14
1. Спорные вопросы юридической ответственности: теоретический аспект .. 14
2. Понятие государственного гражданского служащего по российскому законодательству. 23
3. Принцип ответственности государственных гражданских служащих. Виды ответственности гражданских служащих по административному праву. 37
ГЛАВА 2. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих 43
1. Общая характеристика дисциплинарной ответственности. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих ... 43
2. Возникновение и развитие института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке: исторический очерк. 58
3. Дисциплинарный проступок как основание дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. 83
4. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих 105
ГЛАВА 3. Административная ответственность государственных гражданских служащих 118
1. Общие особенности административной ответственности государственных гражданских служащих. 118
2. Основание административной ответственности государственных гражданских служащих. Соотношение понятий «должностное лицо» и «гражданский государственный служащий» 123
3. Проблемы разграничения различных видов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву 143
Заключение 157
Список литературы и нормативных правовых актов 163
- Спорные вопросы юридической ответственности: теоретический аспект
- Общая характеристика дисциплинарной ответственности. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих
- Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих
- Основание административной ответственности государственных гражданских служащих. Соотношение понятий «должностное лицо» и «гражданский государственный служащий»
Введение к работе
Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами, их организациями и объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой - гарантирует полную легитимность действий государственных органов и должностных лиц всех уровней.
На наш взгляд, второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом. Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст. 2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях.
В этой связи хотелось бы привести яркое и образное высказывание известного немецкого юриста Рудольфа фон Иеринга, который писал, что «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она ни была велика, далеко не может - по крайней мере для беспристрастного нравственного чувства -сравняться с той, которую совершает установленная Богом власть, когда она сама нарушает право. Юридическое убийство, как его удачно обозначает наш язык, есть настоящий смертный грех в области права. Страж и блюститель закона
превращается в его убийцу. Это - то же, что врач, отравляющий больного, опекун, придушающий опекаемого».1
Каким же образом можно оградить отдельных граждан и все общество в целом от подобных «юридических убийств», т.е. правонарушений, совершаемых самим государством в лице его служащих? Представляется, что основным средством борьбы с этим злом может служить лишь последовательное и продуманное закрепление и реализация другого правового принципа - принципа ответственности государства и его служащих за противоправные деяния. В общем, данный принцип заключается в применении к государству и представляющим его лицам мер юридической ответственности во всех случаях совершения подобных правонарушений. Применение мер юридической ответственности с одной стороны служит целям общей и частной превенции, а с другой, позволяет компенсировать тот ущерб, который был нанесен в результате противоправных действий государства и его служащих (штрафная и правовосстановительная функции юридической ответственности).
Для современной России, в условиях движения к правовому государству, рациональная реализация конституционно закрепленного принципа ответственности государства, его органов и служащих за совершенные правонарушения (ст. 52, 53 Конституции РФ), представляется одной из важнейших и приоритетных задач. Как показывает исторический опыт, на протяжении столетий в нашем государстве формировался высокий уровень взаимного недоверия между государством и основной массой населения. Граждане не доверяли и не доверяют государству, которое не выполняет перед ними своих обязанностей, а временами просто цинично обманывает их, а государство не доверяет гражданам, которые самыми различными способами стремятся избавиться от своих обязанностей перед государством и с опасливой настороженностью встречают любую инициативу или реформу, исходящую «сверху». В подобных условиях, не то что построение правового государства, но и любое значимое экономическое и социально-политическое развитие страны просто невозможны.
Р. фон Иеринг. «Борьба за право». М.: Феникс, 1991, стр. 44.
Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации с лоббирования узкокорпоративных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников. Именно с такими задачами связана проводимая в настоящее время реформа государственной службы1. Решение поставленных задач возможно лишь при условии успешной реализации принципа законности в государственном управлении и логически связанного с ним принципа ответственности государства и государственных служащих за совершаемые ими деяния.
Настоящая диссертация посвящена одному из частных аспектов общей проблемы ответственности государства и государственного аппарата - вопросам ответственности гражданских государственных служащих по административному праву.
Актуальность темы настоящего исследования в первую очередь обусловлена обозначенной выше важностью принципа ответственности государства и государственных служащих в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.
Административное право регламентирует дисциплинарную и административную ответственность гражданских государственных служащих. Как отмечается в литературе: «вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть
1 См. Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утв. Президентом РФ 15 августа 2001 rN Пр-1496; Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // "Собрание законодательства РФ", 25.11.2002, N 47, ст. 4664.
квалифицированы как должностные проступки» . Между тем современное нормативное регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом несовершенно и противоречиво. Одной из основных задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов2. В то же время действующим законодательством не определены объем и характер регламентирования в должностных регламентах мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а принимаемые типовые должностные регламенты не имеют общего системного подхода к регламентации ответственности гражданских служащих. Представляется, что недостатки и отсутствие последовательности в правовом регулировании дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом обусловлены недостаточной теоретической разработкой современных проблем дисциплинарной ответственности на гражданской службе. В настоящей диссертации делается попытка системного теоретического анализа особенностей дисциплинарной ответственности гражданских служащих с учетом комплексного характера и общих признаков дисциплинарной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Административная ответственность гражданских государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, также практически не исследовалась. Лишь отдельные аспекты этого правового института традиционно затрагиваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности гражданских служащих в законодательстве об административных правонарушениях. Регулирование
1 Гришковец А.А.. Правовое регулирование государственной гражданской службы в
Российской Федерации: Учебный курс. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003, стр.
139.
2 Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 «О федеральной программе «Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // "Собрание
законодательства РФ", 25.11.2002, N 47, ст. 4664.
административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный и бессистемный характер.
Весьма актуальными как в теоретическом, так и практическом плане представляются проблемы разграничения дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих. Действующее законодательство допускает возможность применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания и административного наказания за фактически одно деяние. Представляется, что подобное положение вещей противоречит общему принципу справедливости юридической ответственности и невозможности удвоения наказания за одно правонарушение.
Целью настоящей диссертации является комплексное теоретическое исследование проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву, включающее в себя:
анализ дискуссионных вопросов сущности и общих признаков юридической ответственности и выработка на основе такого анализа методологических основ исследования частных проблем ответственности гражданских государственных служащих по административному праву;
исследование исторических аспектов процесса возникновения и развития института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отечественном законодательстве и правовой науке;
выявление общих признаков дисциплинарной ответственности с учетом комплексного характера правового регулирования данного вида юридической ответственности нормами трудового и административного права, а также выявление специфических особенностей дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих, обусловленных их специальным правовым статусом и публично-правовым характером служебной деятельности;
установление основания дисциплинарной ответственности гражданских служащих;
5. определение возможности регламентации дисциплинарной ответственности
гражданских служащих в должностных регламентах, а также определение
характера и объема такой регламентации;
6. выявление особенностей административной ответственности гражданских
государственных служащих;
7. уяснение соотношения термина «государственный гражданский
служащий», используемого в современном законодательстве о государственной
гражданской службе, и термина «должностное лицо», определенного в
законодательстве об административных правонарушениях;
8. исследование проблем разграничения административной и дисциплинарной
ответственности гражданских служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения гражданских государственных служащих к дисциплинарной и административной ответственности, урегулированные нормами административного права.
Предметом исследования являются различные теоретические концепции, выработанные в административном праве, общей теории права, трудовом праве, связанные с общими и частными вопросами юридической ответственности, а также проблемами государственной службы. В диссертации также исследуются действующие нормативные правовые акты, регламентирующие ответственность гражданских государственных служащих, нормативные акты об ответственности государственных служащих дореволюционного и советского периодов, отдельные акты зарубежного законодательства (Франции, США, Германии, Швейцарии).
Методологическую основу диссертационного исследования составил ряд общенаучных, общих, специальных и частных методов познания правовых и социальных явлений. Широко использованы такие методы, как диалектический, системный, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых по общей теории права и ряду отраслевых дисциплин (административному, трудовому, уголовному праву).
В дореволюционный период вопросы ответственности государственных служащих за противоправные деяния затрагивали Н.И. Лазаревский, А.И. Елистратов, В.Н. Ширяев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов.
Теоретическую основу исследования общих вопросов сущности и признаков юридической ответственности составили труды таких ученых как О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, И.С. Самощенко, С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, М.Х. Фарукшин.
Основой для изучения проблем юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву явились работы таких ученых-административистов как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, Д. А. Гавриленко, И.А. Галаган, А.А. Гришковец, А.А. Демин, В.А. Козбаненко, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.И. Щербак, Ц.А. Ямпольская.
При написании диссертации автор также обращался к исследованиям специалистов в области уголовного (В.Н. Ширяев, А.Я. Аснис, Б.В. Волженкин, Б.В. Здравомыслов, В.Ф. Кириченко, А.Я. Светлов, М.В. Турецкий, Б.С. Утевский) и трудового права (Л.А. Сыроватская, В.Н. Скобелкин, Ю.П. Орловский).
Кроме того, были изучены диссертационные исследования, касающиеся проблематики дисциплинарной ответственности государственных служащих в советский период, в том числе работы В.А. Воробьева, Б.И. Жерлицына, Н.С. Лазаревой, Г.А. Нестеровой. Также автор обращался к диссертациям, затрагивающим вопросы административной ответственности должностных лиц. В их числе работы Н.В. Бодровой, М. В. Ермоленко, П.И. Кононова, А.Н. Костюкова, Е.И. Марковой, СЕ. Чаннова, В.Г. Чмутова.
Среди специальных исследований проблем ответственности государственных гражданских служащих, относящихся к современному этапу развития законодательства о гражданской службе, хотелось бы отметить кандидатские диссертации А.В. Чуева1 и Е.Г. Бабелюк2.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы юридической ответственности чиновников за должностные правонарушения исследовались еще дореволюционными авторами. Советские ученые внесли огромный вклад в
Чуев А.В. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Дис.... канд. юрид. наук: - М., 2005.
2 Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук: - Санкт-Петербург, 2005.
исследование данной темы. К несомненным достижениям советской юриспруденции в исследовании рассматриваемой проблематики необходимо отнести комплексную трактовку дисциплинарной ответственности как института трудового и административного права; исследование и определение таких понятий как «дисциплина труда», «служебная дисциплина», «нарушение дисциплины труда». В научных работах, относящихся к советскому периоду, определяются понятие и специфика дисциплинарного проступка государственного служащего; дается характеристика и классификация дисциплинарных санкций, налагаемых на государственных служащих; содержится разграничение мер дисциплинарной ответственности и дисциплинарно-пресекательных мер; анализируются проблемы соотношения различных видов юридической ответственности за совершение государственным служащим деяний, связанных с неисполнением (ненадлежащим исполнением) должностных обязанностей, исследуются вопросы дисциплинарного производства и порядка применения дисциплинарных взысканий. В большинстве случаев вопросы дисциплинарной и административной ответственности государственных служащих рассматриваются в рамках изучения общей проблемы обеспечения законности в советском управлении. В то же время следует иметь в виду, что понимание государственной службы в советский период и современные представления о сущности этого института в значительной степени отличаются друг от друга1. Это обстоятельство необходимо критически учитывать во всех случаях применения научных достижений советского периода для анализа современных реалий по рассматриваемой проблематике.
На современном этапе научного исследования вопросов юридической ответственности государственных гражданских служащих по административному праву изучаются вопросы оснований дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих; обсуждается необходимость более определенного законодательного закрепления деяний, рассматриваемых в качестве дисциплинарных правонарушений гражданских служащих; анализируется проблема четкого разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а также связанная с ней проблема избежания удвоения юридической ответственности гражданских служащих за одно
1 Более подробно см. об этом 2 главы 2 диссертации, стр. 72-74.
деяние; исследуется система дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих и выявляются ее недостатки.
К числу самых последних теоретических концепций по изучаемой проблеме можно отнести предложенную Е.Г. Бабелюк классификацию дисциплинарных проступков гражданских государственных служащих в зависимости от вида неисполненной обязанности на три группы (1-ая - проступки, связанные с неисполнением функциональных обязанностей, 2-ая - проступки, связанные с неисполнением внутриорганизационных обязанностей, 3-я - проступки, связанные с неисполнением морально-этических обязанностей). В соответствии с этой классификацией дисциплинарных проступков указанный автор предлагает нормативно установить их соотношение с мерами дисциплинарной ответственности, а также выделить три вида дисциплинарных производств1.
Своеобразную концепцию структуры института ответственности государственных гражданских служащих по административному праву предлагает А.В. Чуев. По его мнению, в зависимости от сферы нарушаемых правоотношений ответственность можно подразделить на административную, когда нарушаются внешние управленческие отношения, и дисциплинарную, в случае отступления государственным гражданским служащим от установленного порядка осуществления служебных отношений в порядке подчиненности . Указанный автор также обосновывает необходимость принятия специального федерального закона «О дисциплине государственных гражданских служащих РФ» и предлагает его структуру.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном и системном подходе к изучению вопросов ответственности гражданских государственных служащих по административному праву с учетом тех законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, которые принимаются в ходе проводимой реформы государственной службы. Впервые частные проблемы дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих рассматриваются сквозь призму общетеоретических
Об этом см. Бабелюк Е.Г. Ответственность государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. С-пб., 2005, стр. 5.
2 См. Чуев А.В. Ответственность государственных гражданских служащих по административному праву: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005, стр. 20.
положений о юридической ответственности, с учетом общей специфики дисциплинарной и административной ответственности как самостоятельных видов юридической ответственности. Научная новизна настоящей работы состоит также в положениях, выносимых на защиту:
1. Под ответственностью государственного гражданского служащего по
административному праву понимается применение к нему дисциплинарных
взысканий или административных наказаний, на основании установленного в
соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного
или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или
ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей.
Единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т.к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.
Обосновывается, что объект посягательства дисциплинарных проступков гражданских служащих имеет сложную природу. Помимо отношений по поддержанию служебной дисциплины конкретного государственного органа, дисциплинарные проступки могут посягать на интересы всей государственной службы в целом, а также затрагивать частные интересы граждан и организаций.
4. Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских
служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим
исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие
должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве,
законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а
также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и
служебном контракте. Основополагающее значение при установлении
должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.04 №79-ФЗ и должностной регламент.
Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом №79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. Это положение представляется спорным, поскольку не учитывает публично-правовой природы дисциплинарных правонарушений и дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих. Привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, виновных в совершении ряда дисциплинарных проступков, связанных с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, необходимо закрепить в качестве прямой обязанности субъектов дисциплинарной власти.
Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные. В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий.
7. Гражданские государственные служащие (как и государственные служащие
в целом) в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных
административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть
гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица,
содержащееся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть
гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов
должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.
8. Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и
административная ответственность гражданских служащих. Четкого разграничения
этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее
законодательство не содержит. Во многом это обусловлено неудачной,
чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка,
содержащейся в ст. 57 Закона №79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком. Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению автора, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона.
9. Делается вывод о фактическом отсутствии в действующем законодательстве об административных правонарушениях полноценного института административной ответственности гражданских государственных служащих за совершение должностных административных правонарушений. Формулируется предложение о совершенствовании соотношения дисциплинарной и административной ответственности за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) гражданскими служащими служебных обязанностей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты
настоящего исследования могут быть использованы для совершенствования
нормативно-правового регулирования в сфере установления ответственности
гражданских государственных служащих за дисциплинарные и должностные
административные правонарушения, а также в правоприменительной практике
государственных органов и должностных лиц. Теоретические выводы, положения
и обоснования, выработанные в ходе диссертационного исследования, могут
использоваться в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное
право России», а также спецкурсов «Государственная служба» и
«Административная ответственность».
Спорные вопросы юридической ответственности: теоретический аспект
В теории права вопрос о сущности и признаках юридической ответственности уже на протяжении многих десятилетий является предметом оживленной научной дискуссии. Общетеоретические вопросы юридической ответственности, а также смежные с ними вопросы сущности и признаков правонарушения, исследовали такие авторы, как О.Э. Лейст, С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М. X. Фарукшин, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Д.М. Чечот, С.С. Алексеев, Л.А. Сыроватская и другие. Традиционно проблемы юридической ответственности рассматриваются также и с методологических позиций конкретных отраслей права, регулирующих отдельные виды юридической ответственности. В первую очередь это касается уголовного, гражданского, административного и трудового права.
Следует отметить, что в ходе научной дискуссии не было выработано единого, общепризнанного понятия юридической ответственности. Не были сформулированы и единые исчерпывающие признаки этого правового явления, которые являлись бы бесспорными. Подобное разнообразие различных точек зрения, высказанных в теоретической и отраслевой юридической литературе, подтверждает вывод о сложности и многоаспектное юридической ответственности как правового явления.
Поскольку тема настоящего исследования напрямую связана с общетеоретическими вопросами юридической ответственности, представляется целесообразным определить те базовые позиции, на методологической основе которых будут рассмотрены частные вопросы юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву. При определении этих исходных позиций автор попытался в максимальной степени обобщить имеющийся теоретический и нормативный материал. Несмотря на многообразие точек зрения, большинство исследователей напрямую связывают юридическую ответственность с такими понятиями как правонарушение, меры государственного принуждения и публичное осуждение правонарушителя. При этом правонарушение выступает как основание юридической ответственности, а меры государственного принуждения и осуждение как следствие его совершения.
Под правонарушением понимается общественно опасное, противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, за которое правовыми нормами предусмотрено применение определенных мер государственного принуждения. Приведенная выше дефиниция не является общепризнанной и бесспорной.
Некоторые исследователи отрицают универсальный характер признака общественной опасности правонарушения. Говорится о том, что этот признак свойственен только уголовным преступлениям, а иные правонарушения, либо вообще им не обладают, либо обладают признаком общественной вредности. Следует отметить, что нормотворческая практика пошла именно по этому пути. Об общественной опасности преступления напрямую говорится в ч. 1 ст. 14 Уголовного Кодекса РФ1 (далее УК РФ). Кодекс об административных правонарушениях РФ2 (далее КоАП РФ) при определении понятия административного правонарушения (ст. 2.1) вообще не упоминает о материальном признаке данного вида правонарушений, т.е. их общественной опасности или вредности. При этом упоминание «вредных последствий» административного правонарушения в статьях 2.2 и ч. 1. ст. 4.2. КоАП следует рассматривать как указание на элемент объективной стороны состава административного правонарушения, а не как характеристику административного правонарушения в целом. Трудовое и административное законодательство, регулирующее вопросы дисциплинарной ответственности, нигде не упоминает общественную опасность (или хотя бы вредность) в качестве одного из признаков дисциплинарного проступка. В гражданском законодательстве также отсутствует указание на общественную опасность гражданско-правовых деликтов, как, впрочем, отсутствует и само понятие гражданско-правового правонарушения.
На наш взгляд, любое правонарушение обладает признаком общественной опасности, более того, это его основополагающий признак. Правонарушение в первую очередь общественно опасно и именно поэтому противоправно. Общественная опасность заключается в объективном причинении любым правонарушением определенного вреда социально значимым и ценным общественным отношениям, охраняемым в связи с этим правовыми нормами. Если некое деяние не наносит вреда никаким ценным общественным отношениям, то оно, как минимум, общественно нейтрально (а, может быть, даже и общественно полезно). Поэтому непонятно, на каком основании и зачем государство применяет к лицу, совершившему это деяние, меры государственного принуждения? Как, на наш взгляд, совершенно справедливо отмечает Н.С. Малеин: «Безвредных или безразличных для государства, общества, граждан правонарушений не существует, а следовательно, не может быть иных (общественно «полезных», «безопасных») правонарушений, кроме общественно опасных. Правонарушения различны по степени вредности и потому различны по степени общественной опасности1».
На наш взгляд, также не оправдана дифференциация материального признака правонарушений различных видов на общественную опасность и общественную вредность. В этом случае разделение материального признака происходит по чисто формальному критерию - отнесению законодателем того или иного конкретного правонарушения к уголовному преступлению, административному правонарушению, дисциплинарному проступку и т.д. Например, если нарушение правил дорожного движения, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, в соответствии с ч. 1 ст. 264 УК РФ является преступлением, то оно обладает признаком общественной опасности. Если то же деяние повлекло причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, то оно уже является административным правонарушением (ст. 12.24 КоАП) и, следовательно, обладает признаком общественной вредности. При таком подходе к данной проблеме невозможно определить сущностные различия между общественной опасностью и общественной вредностью как признаками правонарушений различных видов. Представляется, что всякое правонарушение общественно опасно, но характер и степень этой опасности, т.е. качественная и количественная характеристики, у правонарушений различных видов неодинаковы. Уголовное преступление более опасно, административное правонарушение, как правило, менее опасно, дисциплинарный проступок еще менее опасен и так далее. Поэтому, на наш взгляд, введение в научный оборот признака общественной вредности правонарушений, не относящихся к преступлениям, неоправданно и излишне.
Противоправность, пожалуй, единственный признак правонарушения, безоговорочно признаваемый всеми исследователями. В правовом государстве конкретный акт поведения человека может быть признан правонарушением только в том случае, если он запрещен правовой нормой, действовавшей на момент его совершения. Еще раз хочется подчеркнуть, что противоправными, а, следовательно, наказуемыми, могут быть лишь общественно опасные деяния. Соответственно, такие признаки правонарушения, как общественная опасность и противоправность, неразрывно взаимосвязаны между собой, при этом определяющим является все же признак общественной опасности, который определяет противоправность подобных деяний.
Общая характеристика дисциплинарной ответственности. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих
Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, существующем в отечественной правовой системе. Как и все другие виды юридической ответственности, она характеризуется применением к лицу, в отношении которого в предусмотренном правовыми нормами порядке установлен факт совершения им правонарушения, мер государственного принуждения (реальной угрозе применения таких мер) и (или) официальным осуждением правонарушителя и его деяния.
В то же время дисциплинарная ответственность обладает специфическими признаками, отличающими её от остальных видов юридической ответственности. Представляется, что одним из основополагающих отличительных признаков дисциплинарной ответственности является сфера ее действия. Дисциплинарные взыскания применяются к членам трудовых, служебных, учебных коллективов; членам некоторых профессиональных сообществ (например, адвокатам); иным лицам, на которых распространяется действие определенных внутренних норм, должностных регламентов, правил и т.д. (например, проживающих в общежитиях, отбывающих определенные виды наказаний и др.). Этот признак нашел свое отражение и в самом термине «дисциплинарный», т.к. в этимологическом плане это понятие восходит к французскому слову discipline, которое означает уставы, порядок, правила поведения, общеобязательные для лиц, составляющих какое-либо объединение, корпорацию, союз.
В некоторых исследованиях проводимых, как правило, в рамках трудового права можно встретить более узкое понимание сферы действия дисциплинарной ответственности, которая ограничивается лишь рамками трудовых и служебных отношений. Например, как указывает Б.И. Кожохин: «в отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в «ведомственных» пределах в рамках служебного подчинения ». Схожую позицию занимает и Л.А. Сыроватская, которая определяет дисциплинарную ответственность как «обязанность рабочего или служащего ответить перед администрацией предприятия (учреждения) за совершенный им дисциплинарный проступок и претерпеть те меры воздействия, которые указаны в дисциплинарных санкциях трудового права2. На наш взгляд, ограничение дисциплинарной ответственности исключительно рамками трудовых (служебных) отношений неоправданно, т.к. такой подход не учитывает комплексную природу института дисциплинарной ответственности, объединяющего нормы не только трудового, но и административного права. В этой связи уместно привести высказывание Ю.С. Адушкина, который писал о том, что «узкая трактовка границ дисциплинарной ответственности ... никак не согласуется с предусмотренными нормами права и существующими реально другими разновидностями дисциплинарной ответственности и не отвечает целям комплексного научного исследования дисциплинарной власти и ее институтов"3. На невозможность ограничения дисциплинарной ответственности лишь рамками трудовых или служебных отношений указывают и другие ученые4.
Сфера действия дисциплинарной ответственности предопределяет и её основную направленность: поддержание нормального режима деятельности трудового, учебного или иного коллектива (объединения) с помощью оперативного применения мер дисциплинарной ответственности к лицам, нарушающим внутренние нормы, действующие в этом коллективе.
В качестве второго основополагающего отличительного признака дисциплинарной ответственности можно назвать наличие собственного основания ее наступления - дисциплинарного проступка . На наш взгляд, сущность дисциплинарного проступка заключается в нарушении тех специальных, внутренних норм и правил, обязанность по соблюдению которых возложена на лицо именно в связи с тем, что он является членом какого-либо коллектива или объединения. Это может быть обязанность работников или учащихся соблюдать трудовую или учебную дисциплину, обязанность следовать нормам профессиональной этики (например, для судей, адвокатов), обязанность соблюдать правила внутреннего распорядка для лиц, проживающих в общежитиях и т.д.
Единообразная трактовка термина «дисциплинарный проступок» как в теории, так и в нормотворческой практике отсутствует. Наиболее распространенным является определение, содержащееся в ст. 192 Трудового Кодекса РФ. В соответствии с ним под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.
Помимо общего определения дисциплинарного проступка, приведенного выше, в отечественном законодательстве имеются специальные дефиниции, учитывающие специфику правового статуса отдельных категорий лиц, а также характер возложенных на них трудовых, служебных и иных обязанностей, нарушение которых может повлечь меры дисциплинарной ответственности. Например, ст. 12.1 ФЗ «О статусе судей в РФ1» определяет дисциплинарный проступок как нарушение норм настоящего закона, а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей. Схожая трактовка дисциплинарного проступка содержится в ст. 15 ФКЗ «О конституционном суде РФ2». Дисциплинарную ответственность за нарушение норм профессиональной этики несут также адвокаты. В соответствии с положениями ч.1 ст. 18 Кодекса профессиональной этики адвоката применение мер дисциплинарной ответственности, предусмотренных ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации ", а также этим Кодексом, возможно в случае нарушения адвокатом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре и Кодекса профессиональной этики, совершенное умышленно или по грубой неосторожности. Основание дисциплинарной ответственности учащихся высших учебных заведений закреплено в ст. 9 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании ». В соответствии с этой статьей дисциплинарные взыскания могут быть применены в случае нарушения студентом обязанностей, предусмотренных уставом высшего учебного заведения и правилами его внутреннего распорядка. Согласно ст. 48 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ4, военнослужащие лично несут дисциплинарную ответственность за нарушение воинской дисциплины или общественного порядка.
Как нетрудно заметить, в приведенных выше определениях дисциплинарного проступка, законодатель уточняет содержание понятия «служебные обязанности» для отдельных категорий субъектов дисциплинарной ответственности, используя при этом бланкетные нормы. В других случаях понятие дисциплинарного проступка может расширять территориальные границы действия дисциплинарной ответственности, выводя ее за рамки конкретного рабочего места. Так, в ст. 13 Устава о дисциплине работников морского транспорта5, дисциплинарным проступком признается нарушение работником морского транспорта трудовой дисциплины не только на борту судна, но и в служебных помещениях и на территории организаций морского транспорта.
В качестве третьего отличительного признака дисциплинарной ответственности можно назвать наличие собственной нормативной правовой базы, т.е. совокупности правовых норм, устанавливающей этот вид юридической ответственности. Специфика нормативно-правового закрепления дисциплинарной ответственности в первую очередь обусловлена ее междисциплинарным характером. Вопросы дисциплинарной ответственности традиционно рассматриваются в рамках трудового и административного права. Выделение муниципального права в самостоятельную отрасль привело к тому, что проблемы дисциплинарной ответственности муниципальных служащих стали предметом изучения этой отрасли права. Подобное «расщепление» дисциплинарной ответственности между различными отраслями неизбежно предопределило разрозненность нормативно-правового регулирования данного вида юридической ответственности. В настоящее время не существует единого нормативного правового акта, который бы исчерпывающим образом регулировал вопросы применения мер дисциплинарной ответственности. Различные категории работников, служащих, учащихся и иных лиц привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с многочисленным массивом нормативных правовых актов, которые имеют различную отраслевую принадлежность и юридическую силу. Систематизация этого разрозненного массива может быть произведена в зависимости от их отраслевой принадлежности, а также субъектов, привлекаемых к дисциплинарной ответственности. В рамках такой систематизации можно выделить категории лиц, дисциплинарная ответственность которых регулируется нормами трудового права, а также лиц, на которых в этой сфере распространяется административное право.
Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных гражданских служащих
Дисциплинарные взыскания являются внешним проявлением дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Именно в рамках дисциплинарных взысканий к гражданским служащим применяются меры государственного принуждения и (или) происходит официальное осуждение совершенного дисциплинарного проступка и служащего его совершившего. Применение дисциплинарных взысканий составляет сущность дисциплинарной ответственности, определяет ее фактическое содержание. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев: «Под дисциплинарной ответственностью имеются в виду предусмотренные в законе меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на государственных служащих за должностные проступки1».
Законодательство о государственной службе не содержит общего определения дисциплинарного взыскания. Опираясь на базовые положения теории юридической ответственности, а также учитывая законодательные дефиниции уголовного и административного наказания2, дисциплинарные взыскания, налагаемые на гражданских служащих, могут быть определены как установленные государством меры государственного принуждения и (или) официального осуждения гражданского служащего за совершенный дисциплинарный проступок, применяемые представителя нанимателя.
В качестве сущностных признаков дисциплинарного взыскания, налагаемого на гражданского служащего, можно назвать следующие. Во-первых, дисциплинарное взыскание является установленной государством мерой государственного принуждения и (или) официального осуждения гражданского служащего. Понятие дисциплинарного взыскания как меры подразумевает, что каждый вид дисциплинарного взыскания должен иметь строго определенные качественные и количественные границы такого принуждения и (или) осуждения, т.е. иметь конкретное содержание. Меры государственного принуждения, применяемые к гражданским служащим в качестве дисциплинарных взысканий, могут быть связаны с ограничением их права на занятие должности государственной службы (например, при увольнении или освобождении от замещаемой должности гражданской службы). Содержанием иных дисциплинарных взысканий выступает лишь официальное осуждение (порицание) гражданского служащего и его проступка. К таким взысканиям относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. При исполнении таких дисциплинарных взысканий никаких мер государственного принуждение к гражданскому служащему, по сути, не применяется1. Воздействие оказывается лишь на моральную сферу правонарушителя, его репутацию и положение в трудовом коллективе государственного органа.
В качестве второго признака дисциплинарного взыскания можно назвать основание для его применения. Таким основанием является совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка. Факт совершения дисциплинарного проступка должен быть установлен в полном соответствии с требованиями процедуры дисциплинарного производства, гарантирующей право на защиту гражданского служащего, привлекаемого к ответственности.
Третий признак дисциплинарного взыскания связан с порядком его применения. Наложение дисциплинарных взысканий это право, а не обязанность представителя нанимателя. Таким образом, привлечение или освобождение от дисциплинарной ответственности провинившегося гражданского служащего целиком и полностью зависит от его руководителя. Подобная норма «перешла» в законодательство о гражданской государственной службы из трудового права. Однако ее присутствие в административном законодательстве представляется необоснованным. Трудовые отношения на гражданской государственной службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Дисциплинарные проступки гражданских служащих, как уже указывалось выше, посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом, могут посягать на права и свободы отдельных граждан и организаций. Поэтому их совершение не может рассматриваться как внутреннее дело конкретного государственного органа. Учитывая эти обстоятельства, предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания представляется не отвечающим публично-правовой природе гражданской службы. В определенной мере это положение соотносится с архаичным институтом «административной гарантии» государственных служащих, существовавшем в дореволюционном российском праве1. На наш взгляд, руководители государственных органов, не могут не реагировать на факты грубого нарушения подчиненными служебной дисциплины, неисполнения или нарушения положений Конституции РФ, федерального законодательства. Меры дисциплинарной ответственности в таких случаях должны в равной степени распространяться на всех без исключения гражданских служащих и их применение не может зависеть от усмотрения представителя нанимателя, который, используя подобные широкие полномочия, может на вполне законных основаниях оказывать покровительство и протекцию одним государственным служащим и наказывать «по всей строгости закона» других подчиненных, руководствуясь при этом отнюдь не общественными интересами. К тому же необходимо учитывать потенциальное нежелание руководителей государственных органов «выносить сор из избы» и делать достоянием общественности, а, главное, вышестоящего начальства, неблаговидные проступки подчиненных. Забота о корпоративных интересах государственного органа может в значительной степени ограничить применение мер дисциплинарной ответственности, существенно снизив тем самым эффективность этого правового института либо даже вызвать его полный паралич. Поэтому представляется обоснованной постановка вопроса о законодательном закреплении за субъектами дисциплинарной власти обязанности по привлечению к дисциплинарной ответственности служащих, нарушивших положения Конституции РФ, федерального законодательства или совершивших иные серьезные дисциплинарные проступки (например, в случае прогула, появлении на работе в состоянии опьянения и т.д.). В случаях совершения менее серьезных дисциплинарных правонарушений, руководитель по своему усмотрению может подвергнуть гражданского служащего дисциплинарному взысканию или ограничиться устным замечанием.
Цели применения дисциплинарных взысканий в законе также не определены. Представляется, что основными целями наложения дисциплинарных взысканий является общая и специальная превенция, т.е. предупреждение совершения дисциплинарных проступков и правонарушений других видов как самим правонарушителем, так и другими служащими. Во многом дисциплинарные взыскания выполняют профилактическую функцию и их применение связано с предупреждением более серьезных правонарушений: в первую очередь должностных уголовных преступлений и административных правонарушений.
Действующая в настоящее время система дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих, включает в себя пять видов взысканий (ст. 57 Закона №79-ФЗ): замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами "а" - "г" пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Закона №79-ФЗ (далее дисциплинарное увольнение).
Основание административной ответственности государственных гражданских служащих. Соотношение понятий «должностное лицо» и «гражданский государственный служащий»
Основанием административной ответственности гражданских государственных служащих является совершение ими должностного административного правонарушения. В специальной юридической литературе этот термин определяется как противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность1.
Должностные административные правонарушения, которые по своей природе могут быть совершены государственными гражданскими служащими, предусматриваются в ряде статей особенной части КоАП РФ. К таковым можно отнести правонарушения, предусмотренные ст. 5.36, 5.38, 5.39, 5.45, 5.47, 5.48, ч.1 ст. 7.13, 7.16, 8.5, ч.1 ст. 8.12, ч.1,2 ст. 8.24, ч.2,3 ст. 9.5, 13.11, ч.4 ст. 13. 12, 13.14, 13. 16, 13.17, 14.9, ч. 1,2 ст. 14.25, ч.2 ст. 15.6, 15.21, ч.1,2 ст. 17.1, ч. 1.2 ст. 19.9. Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, КоАП РФ фактически не выделяет государственных служащих вообще и гражданских служащих в частности в качестве специальных субъектов административной ответственности . Они охватываются обобщенным понятием должностного лица. Поэтому весьма закономерно, что подавляющее большинство из перечисленных выше правонарушений может быть совершено не только гражданскими служащими, но и другими лицами, обладающими признаками должностного лица, закрепленными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Например, ст. 13.11 устанавливает административную ответственность должностных лиц за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных). Это правонарушение может быть совершено как должностным лицом, являющимся гражданским служащим (например, руководителем кадрового подразделения государственного органа, в котором осуществляется государственная гражданская служба), так и государственным служащим, занимающим аналогичные должности воинской или правоохранительной службы, а также муниципальным служащим. Кроме того, это правонарушение может быть совершено должностным лицом, вообще не состоящим на публичной службе: например, руководителем отдела кадров коммерческого юридического лица. Можно отметить, что подобные составы, распространяющиеся как на публичных, так и частных должностных лиц, весьма характерны для КоАП РФ.
В то же время есть ряд административных правонарушений, совершение которых возможно лишь со стороны должностных лиц, обладающих публичными полномочиями. К таковым, например, можно отнести ст. 7.16 (незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения), ст. 8.12 (нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов), ст. 8. 24 (нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не входящих в лесной фонд), ч. 1,2 ст. 14.25 (нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и некоторые другие правонарушения. Субъектами этих составов могут быть как государственные и муниципальные служащие, так и лица, замещающие государственные должности, которые в соответствии с положениями ФЗ «О системе государственной службы» к государственным служащим не отнесены1. В наибольшей степени на гражданских государственных служащих ориентированы составы правонарушений, предусмотренных ст. 5.45, ч. 1,2 ст. 14.25, 15.6 КоАП РФ, однако составов, в которых в качестве специального субъекта административной ответственности выступали бы исключительно гражданские служащие (или хотя бы государственные служащие в целом) КоАП РФ в настоящее время не содержит.
В юридическом плане о должностном административном правонарушении гражданского служащего можно говорить лишь в том случае, если в его деянии присутствуют все признаки состава должностного административного правонарушения. Состав должностного административного правонарушения гражданского служащего может быть определен как совокупность признаков, характеризующих деяние, связанное с неисполнением либо ненадлежащим исполнением гражданским служащим своих служебных обязанностей, с объективной и субъективной стороны, необходимых и достаточных для привлечения гражданского служащего к административной ответственности за должностное правонарушение. Для дальнейшего анализа административной ответственности гражданских служащих представляется целесообразным установить специфику отдельных элементов состава должностного административного правонарушения: субъекта, объекта, объективной стороны и субъективной стороны.
Субъект. Субъектами анализируемых административных правонарушений являются государственные гражданские служащие, одновременно обладающие признаками должностного лица, которые закреплены в КоАП РФ. Только при наличии таких специальных субъектов можно установить состав соответствующего должностного административного правонарушения. Содержание понятия «гражданский государственный служащий», а также особенности их правового статуса были подробно рассмотрены в параграфе 2 главы 1 настоящей работы. В этой главе хотелось бы подробнее остановиться на содержании понятия «должностное лицо» и его соотношении с понятием государственного гражданского служащего.
В юридической литературе и законотворческой практике единый подход к определению понятия «должностное лицо» отсутствует. Легальные определения этого понятия содержатся в УК РФ (примечание 1 к ст. 285) и КоАП РФ (примечание к ст. 2.4). Сравнительный анализ этих двух дефиниций позволяет сделать вывод о значительном несовпадении их объема. Определение, содержащееся в УК РФ , фактически ограничивается указанием на публичных должностных лиц, являющихся представителем власти, либо занимающих должности в государственных и муниципальных органах и учреждениях, а также Вооруженных Силах РФ и иных войсках и воинских формированиях. КоАП РФ дает концептуально тождественную, но значительно более широкую трактовку понятия должностного лица. Помимо представителей власти и публичных должностных лиц, КоАП РФ относит к этой категории также руководителей и работников иных организаций (т.е., например, коммерческих и некоммерческих юридических лиц, общественных организаций и т.д.) и индивидуальных предпринимателей, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в этих организациях, если законом не установлено иное2. Помимо очевидного расхождения в объеме, анализируемые определения употребляются только в рамках тех нормативных правовых актов, которые их содержат (т.е. УК РФ и КоАП РФ), и, соответственно, не могут претендовать на общеправовое значение и использоваться по аналогии в других законодательных актах.
Похожие диссертации на Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву
