Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Государственная инспекция труда в системе органов исполнительной власти субъекта РФ 11
1. Государственная инспекция труда как орган исполни тельной власти 11
2. Система органов государственной инспекции труда 38
3. Структура государственной инспекции труда в субъекте РФ 60
ГЛАВА 2. Компетенция государственной инспекции труда в субъекте РФ 80
1. Права и обязанности государственной инспекции труда в субъекте РФ. Предметы ее ведения 80
2. Пути совершенствования компетенции государственной инспекции труда в субъекте РФ 134
Заключение 157
Список использованных источников. Нормативные и иные акты. Специальная юридическая литература. 166
Приложения 183
- Государственная инспекция труда как орган исполни тельной власти
- Система органов государственной инспекции труда
- Права и обязанности государственной инспекции труда в субъекте РФ. Предметы ее ведения
- Пути совершенствования компетенции государственной инспекции труда в субъекте РФ
Введение к работе
димости совершенствования ее правовой системы, в том числе и института надзора и контроля за соблюдением законодательства.
Вопрос о целесообразности углубленной разработки проблем административно-правового статуса государственных инспекций, в том числе и государственных инспекций труда в субъекте РФ, определяется, в своей основе, современными закономерностями развития рыночной экономики. Принимая во внимание то многообразие общественных отношений, складывающихся при реализации гражданами права на труд, мы отмечаем, что это не может не повлечь за собой необходимость контроля со стороны специальных органов за происходящими изменениями в этой сфере общественной жизни. Именно для этой цели была создана государственная инспекция труда в субъекте РФ — орган контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства на территории того или иного субъекта РФ.
Учитывая сравнительно недавнее создание государственных инспекций труда в субъектах РФ (1994г.)1, организация их деятельности находится в стадии становления. В настоящее время формируется структура инспекции, определяется ее компетенция. На наш взгляд, очень важно у самых истоков ее формирования определить наиболее оптимальный вариант реализации полномочий, поскольку в дальнейшем, как нам представляется, это в значительной мере повлияет на качество осуществления данным органом своих функций.
1 Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции): утверждено указом Президента РФ от 20.07.94 №1504 // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 1994. №13. Ст. 1476 (в настоящее время утратило силу).
Целью диссертационного исследования является определение места государственной инспекции труда в субъекте РФ в системе органов исполнительной власти, анализ ее структуры, рассмотрение теоретических и практических основ функционирования, а также поиск путей совершенствования ее компетенции.
Для достижения обозначенной цели были поставлены следующие задачи исследования: '
теоретический анализ научной концепции общего понятия «государственная инспекция» и ее места в системе органов исполнительной власти;
поиск дефиниций таких правовых категорий, как государственная инспекция труда, контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства;
исследование системы органов государственной инспекции труда в субъекте РФ;
поиск рационального способа формирования и работы структурных подразделений государственной инспекции труда в субъекте РФ;
рассмотрение прав и обязанностей государственной инспекции труда в субъекте РФ, анализ предметов ее ведения с точки зрения трудового законодательства;
разработка и обоснование рекомендаций по совершенствованию компетенции государственной инспекции труда в субъекте РФ.
Объектом диссертационного исследования является совокупность норм, регулирующих административно-правовой статус государственной инспекции труда в субъекте РФ. Исследованию подвергается непосредственно теоретические воззрения и практическая деятельность государственной инспекции труда в субъекте РФ.
Степень исследованности темы. В специальной литературе проблема контроля как функции управления подверглась исследованию со стороны таких видных ученых, как И.Л. Бачило1, Ю.М. Козлова2, Б.М. Лазарева3,
1 Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976.
М.С. Студеникиной \ Е.С. Фролова 2, В.А. Юсупова 3, Ц.А. Ямпольской 4 и других 5. Их работы внесли огромный вклад в развитие отечественной науки административного права. С их помощью яснее представляется сущность государственного управления и его функции, среди которых выделяется государственный контроль.
Ряд важных положений, относящихся к проблемам правового статуса государственных инспекций, мы находим в трудах М.С. Студеникиной, В.И. Шабайлова, А.П. Проскурина и A.M. Абрамовича 6.
Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и конституционная система). М.: Юрид. лит., 1960. С. 13.
3 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 38.
1 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы
надведомственного контроля). М.: Юрид лит., 1974.
2 Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М.: Из-
дат. МГУ, 1986. С. 143.
Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административ-і но-правовой аспект проблемы). Издательство Казанского университета, 1976; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Учебное пособие. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 1998.
4 Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в совре
менный период. Изд.: Академии наук СССР, 1954. С. 48.
5 Аппарат управления социалистического государства. В 2-х частях. М.: Юрид
лит., 1976.
6 Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., Юрид. лит., 1987;
Министерства, государственные комитеты и ведомства союзной республики:
Совершенствование правового статуса и деятельности / В.И. Шабайлов, А.П.
Проскурин, A.M. Абрамович и др. / Под ред. В.И. Семенкова, В.И. Шабайлова.
М.: Наука и техника, 1984.
-В целом; исследования особенностей административно-правового статуса государственных инспекций создают основу для дальнейшего изучения органов надзора и контроля за соблюдением законодательства. Тем не менее вопрос об особенностях административно-правового статуса государственной инспекции труда в субъекте РФ оставался неизученным специалистами административного права. В науке административного права до сих пор не разработано понятие государственной инспекции труда не исследована ее структура.
Наряду с работами по административному праву широко использовались научные разработки по обшей теории права, трудовому и гражданскому праву1. Стремительное развитие гражданского, налогового законодательств требует приведения в соответствие с изменившимися правоотношениями и норм трудового и административного законодательств, поскольку несовершенство норм именно этих отраслей права непосредственно влияет на осуществление государственной инспекцией труда своих функций.
Создавшееся положение в значительной мере объясняется тем, что само существование государственной инспекции труда находится в стадии становления и на сегодняшний день нет ни одной монографической или диссертационной работы, исследующей комплекс проблем, связанных с административно-правовым статусом этого органа надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.
1 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т.2; Александров Н.Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. М., 1959; Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. №4; Кильдеев А. Договоры о труде по российскому праву. Автореф. канд. дис. Санкт-Петербург, 1996; Никитинский В.И., Орловский Ю.П. Предмет и метод: изменения в условиях перестройки // Советское государство и право. 1989. №4. С. 74 — 75; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения. М., 1997 и др.
Юридическую базу исследования составили: Конституция. РФ,, международно-правовые нормы (Конвенция №81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле»), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях1 , Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше-ниях (вводится в действие с 01.07.2002) , Трудовой кодекс РФ (введен в дей-ствие с 01.02.2002) и иные нормативные акты, а также проекты отдельных нормативных актов.
Эмпирическую базу исследования составил анализ практики за 6 месяцев 2000г., за весь 2000г. и 2001г. государственных инспекций труда Северо-Кавказского региона (Краснодарского и Ставропольского краев), Волгоградской, Астраханской областей. Исследованы результаты деятельности государственной инспекции труда по Волгоградской области за 1 квартал 2001г. Изучению подверглись обращения граждан в государственную инспекцию труда в Краснодарском крае за 2000г. В ходе исследования проанализированы предписания, протоколы об административных правонарушениях, постановления о наложении административных взысканий, которые используются государственной инспекцией труда в субъекте РФ для осуществления своих полномочий. Исследованию подверглись также методические разработки федеральной инспекции труда.
Методологическими основами диссертационного исследования являются методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, статистический) методы познания.
Применение названных методов позволило провести комплексный анализ административно-правового статуса государственной инспекции труда в
1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. №27. Ст. 909 с последующими изменения и дополнениями (далее - КоАП РСФСР).
Российская газета. 2001.31 декабря (далее - новый КоАП РФ). 3 Российская газета. 2001. 31 декабря (далее - ТК РФ).
субъекте РФ, выявить организационно-управленческие механизмы ее функ-
ционирования, выработать отдельные предложения и рекомендации по со-
вершенствованию ее компетенции. Методологической основой для выработки понятий послужили законы формальной логики и правила лингвистики.
Использован анализ практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые
(# на защиту. Научная новизна исследования заключатся в том, что диссерта-
ция представляет собой комплексное исследование административно-правового статуса государственной инспекции труда в субъекте РФ. В работе впервые предпринята попытка проанализировать структуру и компетенцию этого органа надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.
Наиболее существенными теоретическими положениями, выносимыми на
защиту, являются:
Ф 1) раскрытие сущности и определение государственной инспекции труда
как органа исполнительной власти и как межотраслевого органа контроля;
2) обоснование необходимости усиления взаимодействия государственной
инспекции труда с другими органами при осуществлении своих функций, на
пример, с налоговой инспекцией, налоговой полицией. Выявление особенно
сти взаимодействия государственной инспекции труда с отдельными органа
ми государственного контроля и надзора;
3) аргументация необходимости слияния с государственной инспекцией
^ труда в субъекте РФ иных органов государственного контроля, деятельность
которых дублирует друг друга в части контроля за соблюдением трудового законодательства. Речь идет о Службе по урегулированию коллективных трудовых споров, органах по труду, государственной экспертизе условий труда и органах Госгортехнадзора;
4) рассмотрение нецелесообразности образования межрегиональных ин
спекций труда. Анализ деятельности государственных инспекций труда в
субъектах РФ позволяет сделать вывод о рациональности объединения части
инспекций в субъектах РФ. Например, в Краснодарском крае и Республике
Адыгея, Ставропольском крае и Республике Карачаево-Черкессии.
5) анализ комплексного исследования компетенции государственной инспекции труда.
6) детальный анализ компетенции государственной инспекции труда в
части осуществления надзора и контроля за соблюдением работодателями -
физическими лицами трудового законодательства, включая законодательство
об охране труда. На основании анализа ст. 353, ст. 360 ТК РФ можно сделать
вывод об осуществлении органами федеральной инспекции труда надзора и
контроля за соблюдением трудового законодательства только в организациях
независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Возможность защиты трудовых прав и свобод граждан, работающих у рабо
тодателей - физических лиц по трудовым договорам, практически выведена
из подведомственности инспекции труда. В то же время ст. 2, ст. 21 ТК РФ
,ф признают за каждым работником право на защиту своих трудовых прав, сво-
бод и законных интересов всеми, не запрещенными законом способами. Одним из способов защиты трудовых прав работников является согласно ст. 352 ТК РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства. На наш взгляд, вышеизложенное означает, что всем работникам предоставлено право обращаться с заявлениями в органы федеральной инспекции труда, в том числе и работающим у работодателей.— физических лиц. Очевидно, необходимо устранить несоответствие ст. 353, 360 и ст. 2, 21
* ТКРФ;
анализ практической деятельности государственных инспекций труда позволяет высказать предложение о целесообразности предоставления не только суду (ст. 11 ТК РФ), но и органам федеральной инспекции труда право признавать факт наличия трудовых отношений;
формулировка предложения и рекомендации по совершенствованию
компетенции государственной инспекции труда в субъекте РФ, обоснования щ
новых редакций статей нормативных правовых актов;
В диссертации приводится разработанный проект Федерального закона «О государственной инспекции труда в субъекте РФ».
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что дается развернутый научный анализ деятельности государственной инспекции труда в субъекте РФ. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в административное и трудовое законодательство, а таюке при подготовке Федеральных законов «О системе федеральной инспекции труда» и «О государственной инспекции труда в субъекте РФ». Представленные рекомендации и проекты статей КоАП РСФСР и Трудового кодекса РФ учитывают современные тенденции развития законодательства, направлены на устранение коллизий в сфере нормативно-правового регулирования административных и трудовых отношений.
Апробация результатов исследования представлена в 5 статьях (общим объемом 1,2 п.л.) и в отдельном исследовании одной из проблем диссертации (2 п.л.). Основные теоретические положения были апробированы автором при разработке проектов Законов Краснодарского края «Об объединениях работодателей» и «О социальном партнерстве» (в части административной ответственности работодателей за нарушение законодательства о коллективных договорах) в качестве члена рабочих групп.
Результаты теоретических исследований диссертанта и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в области надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства внедрены в практику работы Государственной инспекции труда в Краснодарском крае. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя 5 параграфов, заключения, приложения и библиографического списка законодательных и иных нормативных правовых актов, а таюке монографических исследований и статей.
Государственная инспекция труда как орган исполни тельной власти
Одной из важнейших сфер общественной жизни является производительный труд. Труд - это основа всей человеческой жизни. Не случайно государство уделяет так много внимания правовому регулированию общественной организации труда в законодательной деятельности. Именно законодательством определяются формы привлечения граждан к труду. Можно реализовать свое право на труд как путем заключения трудовых договоров (контрактов), так и занимаясь предпринимательской деятельностью, находясь на военной службе, службе в органах внутренних дел, выполняя работу по гражданско-правовым договорам (договорам подряда) либо вступая в члены кооператива1 . Мы видим, что круг возможностей граждан достаточно широк. 1 О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»: Федеральный закон от 20.06.96 в ред. от 21.07.98, 30.04.99, 17.07.99, 20.11.99, 7.08.2000 // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1915; 1998. №30. Ст. 3613; 1999. № 18. Ст. 2211; №29. Ст. 3696; №47. Ст. 5613; 2000. №33. Ст. 3348. В этом Законе прямо не перечисляются формы привлечения граждан к труду. Тем не менее закон устанавливает категории граждан, признаваемых занятыми. С учетом этого можно предположить взаимосвязь между самой занятостью и путями ее реализации. Поэтому четкий круг занятых граждан очерчивает направления занятости. Используя свое право на труд, гражданин вступает в общественные отношения, регулируемые разными отраслями права. Безусловно, все формы привлечения к труду не могут находить свое отражение и особенности применения только в одной отрасли права - трудовом праве, наиболее тесно связанном с правовым регулированием общественной организации труда. Например, отношения, возникающие при осуществлении гражданином предпринимательской деятельности, регулируются гражданским законодательством в части его правового положения как предпринимателя. В случае найма им работников этот предприниматель выступает в качестве работодателя и подпадает под сферу действия трудового законодательства. Очевидно, что такое многообразие общественных отношений, складывающихся при реализации гражданами права на труд не может не повлечь за собой необходимости контроля за происходящими процессами в этой сфере общественной жизни со стороны специальных органов. Тем более, что в нашей стране приоритетной формой привлечения к труду большей части граждан является заключение трудового договора. В связи с этим государству жизненно важно осуществлять контроль за соблюдением всеми организациями и физическими лицами трудового законодательства. Именно для этой цели была создана государственная инспекция труда — орган контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства на территории того или иного субъекта РФ. Для уточнения вопроса об отнесении органов надзора и контроля к органам исполнительной власти необходимо раскрыть понятие и сущность самой исполнительной власти. Исполнительная власть реализуется как вид государственной власти путем воздействия управляющего субъекта на управляемый объект. Осуществляя надлежащее исполнение правовых норм, принятых законодательной властью, орган исполнительной власти координирует и управляет деятельностью всех органов, на которых распространяются эти правовые нормы. Исполнительную власть можно рассматривать в юридическом аспекте (право и возможность управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты) и политологическом аспекте (комплекс политико-правовых явлений: аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность)1. В специальной литературе сформулировано несколько определений исполнительной власти. Одни ученые видят в исполнительной власти вторичную подзаконную ветвь государственной власти2 , имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти3, другие — подзаконную юридически властную, организующую деятельность исполнительно- 1 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Изд. БЕК, 1996. С. 65. 2 В отношении нормативных актов термин «подзаконность» в настоящее время заменяется словосочетанием «иные нормативные акты». На наш взгляд, все иные нормативные акты издаются во исполнение законов, тем самым они не могут быть выше их по юридической силе. Органы исполнительной власти могут во исполнение законов принимать «иные нормативные акты», которые по юридической силе уступают закону. Поэтому так или иначе нормативные акты органов исполнительной власти имеют «подзаконный» характер. Соответственно сама исполнительная власть в сущности также подзаконна. Однако правильнее, по нашему мнению, охарактеризовать исполнительную власть как деятельность во исполнение законов.
Система органов государственной инспекции труда
Согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов1.
С понятием «система федеральных органов государственной власти» тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти». Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему. Совокупность всех органов, их распределение по территориальному и функциональному аспектам, отношения между их отдельными звеньями или группами, субординационные и координационные связи с другими органами государственного аппарата — все это вместе образует систему данных органов1 . Однако, на наш взгляд, следует согласиться с Ю.М. Козловым и И.Н. Кузнецовым, полагающими, что система в области управления означает именно упорядоченную совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях и поэтому действующих или развивающихся (изменяющихся) как единое целое2 . При этом существенное влияние на систему органов оказывает форма государственного устройства, наличие института президенства и другие факторы3 . Как справедливо замечают Ю.М. Козлов и Е.С. Фролов, упорядочение системы - основное назначение и свойство управления.
Указом Президента РФ от 14.08.96 были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти (кроме Правительства РФ), образующие определенную систему: министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агенства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти (Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). Заметим, что на федеральном уровне Конституция РФ регламентирует только вопросы деятельности Правительства РФ , а также предусматривает полномочия (ч.1 ст. 7 8) федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы. Более подробное правовое положение всех других федеральных органов исполнительной власти регламентируется отдельными нормативными актами2 .
Нами уже было высказано предложение о необходимости выделения государственной инспекции труда в самостоятельный орган исполнительной власти с отдельным руководящим центром (федеральная инспекция труда). В связи с тем, что законодательного закрепления высказанного предложения не произошло, на наш взгляд, следует рассматривать вопрос о системе государственных инспекций труда в субъекте РФ в рамках Министерства труда и социального развития РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти. В данном случае необходимо указать, что государственная инспекция труда в субъекте РФ является составной частью единой централизованной системы федеральной инспекции труда.
Минтруд РФ проводит государственную политику и осуществляет управление в области труда, занятости и социальной защиты населения, а также координирует деятельность по этим направлениям иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. До. недавнего времени Министерство социальной защиты населения РФ, Минтруд России, Федеральная служба занятости населения существовали в качестве отдельных органов исполнительной власти РФ. В 1996 году произошло слияние указанных учреждений в одно Министерство труда и социального развития РФ1. В настоящее время данное министерство включает в себя 16 департаментов2 , один из которых называется департаментом государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, образованным в составе центрального аппарата Минтруда РФ в целях обеспечения более эффективного функционирования федеральной инспекции труда.
Однако федеральная инспекция труда как самостоятельный орган в правовой природе не существует, поскольку она действует под эгидой Минтруда России. По сути она представляет собой название определенной системы учреждений (но не саму систему органов), деятельность которых направлена на осуществление функции контроля. Федеральная инспекция труда - название единой централизованной системы, включающей в себя Минтруд России и государственные инспекции труда1 . Согласно положению о Минтруде РФ2 государственная инспекция труда в субъекте РФ3 является территориальным органом Минтруда РФ.
Известно, что система органов отличается строгой подчиненностью нижестоящего органа вышестоящему. Учитывая, что федеральная инспекция труда всего лишь название конкретной системы органов, мы можем видеть, что право руководства государственными инспекциями труда в субъектах РФ фактически принадлежит Министерству труда РФ. В тоже время в действительности общее руководство деятельностью государственными инспекциями труда в субъектах осуществляет департамент государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.
Права и обязанности государственной инспекции труда в субъекте РФ. Предметы ее ведения
Компетенция представляет собой комплексную нормативно оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа, организации, должностного лица, иного служащего в определенной сфере го- сударственного или общественного управления. Компетенция органов исполнительной власти устанавливается Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, положениями об этих органах, должностными инструкциями и регламентами. Компетенция отдельных органов исполнительной власти устанавливается также в процессе заключения соглашений между федеральными органами и органами субъектов РФ о раз- граничении предметов ведения и полномочии . Наделение органа исполнительной власти (в том числе и государственной инспекции труда) определенной компетенцией означает распределение пол номочий между входящими в его структуру подразделениями и должност ными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в ко- торой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Отсюда императивный характер их деятельности. Например, государственная инспекция труда действует от имени государства в области отношений в сфере труда, и ее деятельность в конечном итоге направлена на предупреждение и устранение нарушений трудового законодательства. Компетенция является составной частью правового статуса субъекта госу дарственного или публичного управления. При этом под компетенцией орга на исполнительной власти Б.М. Лазарев понимал систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода «она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции применительно к этим объектам»1 . Необходимо подчеркнуть, что компетенция — это не сумма ее элементов, а определенная их система. Но каждая из этих составных частей все же сохраняет относительную самостоятельность. В литературе существуют различные подходы к элементам, входящим в состав компетенции. Не вызывает дискуссий наличие в ней субъективных прав и обязанностей , которые нельзя смешивать с «объективным правом». В.А. Юсупов полагает, что «объективное право дается в нормах и правопри- менительных актах» 3. Исходя из теории под субъективным правом стороны правоотношения (индивид или коллективное юридическое лицо, в том числе и орган исполни тельной власти) понимается установленная юридической нормой мера воз можного поведения участника правоотношения. Ради достижения целей, по ставленных перед тем или иным органом исполнительной власти, законода- тель наделяет данный орган соответствующими правами, которые определят возможность совершения тех или иных действий либо воздержания от их совершения. Как отмечают представители науки теории государства и права субъективное право проявляется в трех разновидностях: в возможности положительного поведения обладателя субъективного права, в возможности управо-моченного требовать определенного поведения от обязанных лиц в целях удовлетворения законных интересов, в .возможности управомоченного обра- титься к компетентным государственным органам за защитой своих нарушенных прав. Применительно к государственной инспекции труда субъективное право проявляется в том, что инспекторы труда обладают возможностью требовать от работодателей (их представителей) соблюдения трудового законодательства. Причем их требования являются обязательными для исполнения. Юридическая обязанность — это мера должного поведения обязанного субъекта, необходимость определенного поведения, действий или бездействий. Она выражается в двух разновидностях: в необходимости совершать активные положительные действия в пользу других участников правоотношения и в необходимости воздержания от действий, запрещенных нормами права. Юридические права и обязанности - это равнозначные элементы правоотношения, придающие конкретному общественному отношению особое каче- ство. В то же время все ли субъективные права и обязанности могут вклю- чаться в компетенцию? К примеру, заключая договор аренды помещений для осуществления инспекторами своих полномочий, государственная инспекция труда тем самым становится стороной гражданско-правового договора. Но это не ее специальное право, ради которого она была создана.
Пути совершенствования компетенции государственной инспекции труда в субъекте РФ
Можно обозначить несколько направлений совершенствования компетенции государственных инспекций труда в субъектах РФ. Одни предложения могут вызвать строгую критику, другие, наоборот, поддержку со стороны практиков. Однако наша задача, как нам представляется, состоит в разработке модели компетенции государственной инспекции труда, которая бы отвечала всем направлениям и тенденциям развивающегося административного и трудового законодательства. Рассмотрим наиболее важные, на наш взгляд, проблемы и пути их разрешения.
Вопрос о пределах компетенции государственной инспекции труда и соответственно о сфере действия трудового законодательства можно решить следующим образом. В связи с тем, что отдельные статьи ТК РФ вызывают проблемы их применения, важно устранить эти противоречия путем внесения изменений и дополнений в ТК РФ. Речь идет о возможности осуществления государственной инспекцией труда надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Для приведения в соответствие со ст.2, 21 ТК РФ норм ст.353, 360 ТК РФ необходимо исключить из ч.1 ст. 353 ТК РФ слова «во всех организациях», дополнить абзац 1 части 1 ст.357 ТК РФ после слов «инспекции организации» словами «и работодателей-физических лиц», дополнить часть 2 ст.360 ТК РФ после слов «инспектируют любые организации» словами «и работодателей-физических лиц».
Возникает вопрос, почему важно четко предоставить государственной инспекции труда осуществлять надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства у работодателей-физических лиц и рассматривать обращения граждан в защиту своих трудовых прав и интересов?
Известно, что при прекращении договора гражданско-правового характера гражданину не выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск и не оплачиваются больничные листы, в то время как при прекращении трудового договора все выплаты производятся в полном объеме. Нетрудно понять, что работодателю выгоднее заключать с гражданами договор гражданско-правового характера.
Возникает следующая ситуация: фактические трудовые отношения работодатель сознательно оформляет договором, к примеру, поручения. Учитывая требования ст. 11 ТК РФ о необходимости судебного решения о факте трудовых отношений, инспектор труда не может выдать предписание о восстановлении нарушенных прав работника в виде выплаты компенсации за неиспользованный отпуск. Таким образом, основная задача государственной инспекции труда - обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав работников - не может быть выполнена в полном объеме в силу вышеизложенного ограничения. Кроме того, сроки рассмотрения дел в судах затягиваются в виду большого объема работы, и вынесение быстрого решения по таким вопросам практически невозможно.
Очевидно, инспектор труда вынужден сознательно нарушить ст. 11 ТК РФ и выдать предписание о выплате компенсации за неиспользованный отпуск в случае заключения с работниками договоров поручения при фактических трудовых отношениях. Работодатель соответственно имеет право обжаловать в судебном порядке предписания инспектора. В случае подтверждения факта наличия трудовых отношений в ходе судебного разбирательства работодателю суд откажет в жалобе и обяжет выполнить предписание инспектора. При этом заметим, чтобы устранить подобные нарушения со стороны инспектора труда, целесообразнее было бы, на наш взгляд, предоставить также и государственной инспекции труда право признавать факт наличия трудовых отношений.
Одним из возможных путей совершенствования компетенции следует выделить предоставление права государственной инспекции труда подавать иски о признании того или иного акта недействительным с точки зрения трудового законодательства, так как в отдельных случаях органы государственной власти принимают акты, которые противоречат действующему законодательству. Заметим, что правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом либо должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства1. Представляется правильной точка зрения Д.Гордеюк о том, что дело подлежит рассмотрению в суде по месту нахождения органа, издавшего акт, а также по месту нахождения лица, оспаривающего акт2.
Например, на территории г. Краснодара был принят мэром и действует в настоящее время нормативный акт о выплате заработной платы работникам бюджетной сферы один раз в месяц . При этом конкретно указывается, что педагогическим работникам выплата зарплаты производится 12 числа каждого месяца следующего за отчетным, медицинским работникам - 27 числа, работникам социальной защиты - 15 числа. В данном случае это постановление нарушает ч.б ст. 136 ТК РФ (недействующую в настоящее время чЛ ст.96 КЗоТ РФ), закрепляющую выплату заработной платы не реже, чем каждые полмесяца. В день, установленный правилами внутреннего трудового распорядка организации, коллективным договором, трудовым договором.
