Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие административно-правового механизма защиты прав потребителей 14
1. Права потребителей как объект административно-правовой защиты 14
2. Органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей 36
3. Административно-правовые меры защиты прав потребителей 53
Глава II. Функциональные элементы административно-правового механизма защиты прав потребителей 75
1. Лицензирование как форма защиты прав потребителей 75
2. Административно-правовое обеспечение безопасности товаров, работ, услуг 82
Глава III. Административная ответственность за нарушение прав потребителей 104
1. Общая характеристика института административной ответственности за нарушение прав потребителей 104
2. Виды административных правонарушений в сфере защиты прав потребителей 145
Заключение 161
Литература 169
- Права потребителей как объект административно-правовой защиты
- Органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей
- Лицензирование как форма защиты прав потребителей
- Общая характеристика института административной ответственности за нарушение прав потребителей
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важнейшим направлением современного этапа политико-правовых преобразований в Российской Федерации является создание эффективного правового механизма защиты личности, права и свободы которой посредством конституционной формулы правового социального государства возведены в ранг высшей ценности. Задача создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное- развитие человека, обусловила системную трансформацию роли государства в экономической сфере, нормальное функционирование которой, как наглядно показал печальный опыт постсоветской России, не может быть обеспечено лишь механизмами рыночного саморегулирования. Производимые здесь материальные блага выступают важнейшей социальной ценностью, обеспечивающей, с одной стороны, материальный фундамент существования и поступательного развития общества, а с другой — удовлетворение естественных потребностей человеческого бытия. Вызванная таким дуализмом публично-частная природа отношений, опосредующих производство и распределение материальных благ, объективно обусловливает потребность в государственном воздействии, образуемом системой функций регулятивного и охранительного характера. Важнейшей из них является защита прав потребителей, реализуемая посредством установления определенного правового режима отношений с их участием; режим этот формируется' в. результате системного взаимодействия различных отраслей права, ведущую роль в котором играет административное право, инструментарий которого позволяет максимально эффективно обеспечить достижение разумного баланса частных и публичных интересов.
Опосредованные правом интересы потребителей обретают качество общеправовой ценности, выражающей социальную сущность рос-
сийского права. Обеспечение же реальной правовой защищенности представляет собой многоплановую задачу, требующую консолидации усилий всех ветвей власти, при этом роль исполнительной власти в обеспечении правового механизма защиты прав потребителей определяется ее функциональным назначением в системе разделения властей.
Комплексный характер отношений потребительского рынка, функционирование которого определяется не только волей субъектов имущественного оборота, но и властно-организационными действиями органов исполнительной власти, направленными на обеспечение правопорядка административно-правовыми средствами, позволяющими, с одной стороны, защищать права потребителей, с другой - соблюдать права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, актуализирует задачу создания адекватной современным политико-правовым реалиям внутренне гармонизированной системы методов и форм управления в исследуемой сфере. Данная система образуется сложным взаимодействием ряда подсистем, обеспечивающих различные функциональные элементы механизма защиты прав потребителей (техническое регулирование, лицензирование отдельных видов деятельности и проч.); анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что правовые формы координации деятельности различных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере по-требительского рынка, на сегодняшний день окончательно не сформированы. Эффективному управлению препятствует несовершенство системы мер административно-правовой защиты, обусловленное, в первую очередь, отсутствием ясного научного понимания их правовой природы, что приводит к законодательному закреплению неадекватных правовых режимов, затрудняющих достижение целей правового регулирования. В результате просчетов законодателя сложилась весьма тревожная ситуация на рынке потребительских товаров, существенную долю в объеме
которых занимает фальсифицированная продукция, создающая угрозу не только жизни и здоровью потребителей, но и экономической безопасности России. По оценкам экспертов, оборот контрафактной и фальсифицированной продукции на территории нашей страны составляет в среднем от 30 до 90 % от общего товарооборота в зависимости от конкретной отрасли, что в 10-20 раз превышает аналогичный показатель в развитых странах Западной Европы и США1. Ситуацию усугубляют проблемы, общие для российской системы государственного управления, уровень кор-рупциогенности в которой близок к критическому2.
Ситуация на потребительском рынке наглядно свидетельствует о том, что созданный действующим законодательством административно-правовой механизм защиты прав потребителей не обеспечивает эффективного решения задач, стоящих перед этим, институтом в условиях социально ориентированной рыночной экономики; потребность в его совершенствовании очевидна. При этом следует избегать «лоскутного латания, дыр», механического исправления отдельных недостатков; законодательство о защите прав потребителей является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную взаимосогласованную функцию, направленную на реализацию общей цели. В-этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции админи-
1 См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О мерах
по противодействию обороту отдельных видов продукции, произведенной с на
рушением требований законодательства Российской Федерации». Внесен в Го
сударственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 4 октября
2007 г.
2 См.: Ежегодный отчет Центра антикоррупционных исследований и
инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р» // .
стративной реформы, одним из направлений которой является принятие мер, предусматривающих повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера3.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в доктрине административного права наблюдается осмысление и становление новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления в сфере защиты прав потребителей. В отраслевых научных работах превалирует проблематика отдельных функциональных элементов и средств государственно-правового воздействия в исследуемой сфере: лицензирование, обеспечение безопасности продукции, ответственность за нарушение прав потребителей и, т.п. Проблемы административно-правового регулирования отношений потребительского рынка затронуты в исследованиях Т.А. Гусевой, Е.В. Кима, В.Б. Левицкой, Г.В. Мельничука, Н.А. Резиной, Е.И. Спектора, В.Н. Ульяновой, Г.Б. Царевой, Л.Е. Чапкевича и др. Вопросам защиты прав потребителей уделяется внимание в науке гражданского и предпринимательского права (В:В. Богдан, И.В. Кирюшина, О.М. Олейник, А.В. Таскаев, И.Е. Чикин, Б.А. Шабля, Л.А. Шажкова и др:), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.
Выбор темы, настоящего диссертационного исследования обусловлен потребностью в разрешении целого ряда проблем, существующих в
См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
правовом регулировании отношений, связанных с защитой прав потребителей, которые обусловлены бессистемностью и противоречивостью нормативной базы, отсутствием единообразного подхода к правовой оценке основополагающих понятий; с учетом вышеизложенного научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель настоящего исследования состоит в формировании научной концепции административно-правового механизма защиты прав потребителей в современных экономико-правовых условиях как элемента системы государственного управления и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Данная цель будет достигаться посредством решения следующих задач:
исследование прав потребителей как объекта административно-правовой защиты;
анализ организационных и правовых средств, образующих административно-правовой механизм защиты прав потребителей, а именно: органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей, а также административно-правовые меры защиты прав потребителей;
исследование основных функциональных элементов административно-правового механизма защиты прав потребителей на примере институтов лицензирования предпринимательской деятельности и технического регулирования;
выявление сущностных характеристик административной ответственности как элемента административно-правового института защиты прав потребителей;
исследование проблематики административной ответственности за отдельные виды правонарушений в сфере защиты прав потребителей.
Объектом диссертационного исследования' является совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением административно-правовых мер, направленных на защиту прав потребителей. Предметом - совокупность правовых норм, образующих административно-правовой институт защиты прав потребителей, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, который обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; в процессе исследования использовались общенаучные (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы, применяемые в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкования).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды таких ученых, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адуш-кин, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Т.А. Гусева, А.А. Кармолицкий, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Ю.Ю. Колесниченко, А.П. Коренев, В.Ф. Ломакина, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, И.Е. Махров, Г.В. Мельничук, А.Ф. Ноздрачев, А.П. Шергин, А.И. Поздняков, Л.Л. Попов, Н.А. Резина, Б.В. Российский, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Л.Е. Чапкевич, А.Ф. Черданцев, Д.И. Черкаев, О.А. Чернова, А.П. Шергин, Ю.В. Шилов, В.А. Юсупов и др. Комплексный характер рассматриваемых проблем обусловлен необходимостью изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимися к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по теории государства и права, конституционному и гражданскому праву, раскрывающей теоретическую и практическую сущность изучаемых вопросов.
Данная составляющая исследования основана на трудах таких авторов, как: С.С. Алексеев, П.В. Глаголев, А.А. Иванов, А.Д. Керимов, В.А. Кис-лухин, А.В. Мелехин, А.С. Ииголкин, А.Ф. Шебанов и др. (теория государства и права); Н.А. Боброва, Н.В. Витру к, М.Н. Карасев, А.В. Кряж-ков, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Л.А. Шарнина и др. (конституционное право); М.М. Агарков, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, Л'.Л. Герваген, О.С. Иоффе, Л.А. Лунц, О.М. Олейник, Б.И. Пугинский, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич и др. (гражданское и предпринимательское право).
Эмпирическую, базу диссертационного исследования составили опубликованные акты Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, статистические данные. В качестве информационной базы исследования- были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации и ряда зарубежных стран.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений административно-правового механизма защиты прав потребителей. Помимо этого, научная новизна диссертации определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов*, выносимых на защиту:
1. Сущностной предпосылкой дифференциации отраслевых
средств защиты прав потребителей является основанное на характере опосредуемого интереса разграничение элементов правового статуса потребителя как комплексного правового образования на публично-
правовые и частноправовые. Обосновано, что такие права потребителя, как право на безопасность товара и право на просвещение и информацию, отражают в себе публичный интерес, что обусловливает необходимость использования для их защиты административно-правовых средств.
2. Сформулировано понятие административно-правовой защиты
прав потребителей как системы реализуемых посредством регулятив
ных и охранительных правоотношений административно-правовых
средств, направленных на недопущение, пресечение и предотвращение
нарушений прав потребителей. Данная система образуется взаимодей
ствием трех элементов:
мер, направленных на создание условий; исключающих возможность нарушения прав потребителей;
мер, направленных на предотвращение угрозы нарушения прав потребителей;
мер административной ответственности, применяемых при нарушении прав потребителей.
Отнесение к предмету ведения Роспотребнадзора функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения противоречит принципам компетенционного подхода в организации системы органов исполнительной власти; принимая во внимание компе-тенционную дифференциацию находящихся в ведении Минздравсоц-развития федеральных служб, указанные функции необходимо передать Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития:
Оценка правовой природы приостановления действия лицензии позволяет сделать вывод, что данный институт реализует функцию обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В силу этого применение данной меры в качестве элемента опосредуемого администра-
тивным приостановлением деятельности правоограничения противоречит сущности данной меры административного принуждения. Полагаем, что приостановление действия лицензии должно применяться в качестве способа обеспечения производства по делу об административном правонарушении, для чего необходимо внести соответствующие дополнения в главу 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
5. Созданный действующим законодательством правовой режим
штрафа за неисполнение требований потребителя в добровольном по
рядке не может быть признан адекватным сущности опосредуемой им
публичной ответственности ни с материальной, ни с процессуальной то
чек зрения. Отвечая всем признакам административного наказания, ука
занная санкция реализуется по модели гражданско-правовой ответствен
ности, что исключает эффективное применение превентивной функции и
чревато нарушением прав и законных интересов предпринимателей. Ле
гальное решение данной проблемы требует включения соответствующе
го состава в Кодекс Российской Федерации об административных право
нарушениях.
6. Вопреки принципу виновной ответственности, установленной в ч.
1 ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правона
рушениях, законодатель реализует идею объективного вменения в нормах
ч. 3-7 ст. 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных пра
вонарушениях, закрепляющих, что в случае реорганизации юридического
лица-правонарушителя к административной ответственности привлекает
ся не субъект правонарушения, а его правопреемник; реализация указан
ных положений означает, что к административной ответственности будет
привлечено лицо, в поведении которого отсутствует состав администра
тивного правонарушения, что противоречит не только положениям
ч. 1 ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных пра
вонарушениях, но и общеправовым началам юридической ответствен-
ности. Полагаем, что указанные нормы должны быть исключены из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
7. Установление различного режима административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение прав потребителей, выражающееся в дифференциации предельных размеров применяемых санкций, не соответствует закрепленному Конституцией РФ принципу равенства перед законом и судом. Исправление допущенной законодателем ошибки требует унификации правового режима административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности вне привязки к конкретной правовой форме осуществления последней.
Обоснованность и достоверность научных положений, выносимых на защиту, обеспечены применением апробированных методов научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется, комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административных правоотношений, складывающихся в сфере защиты прав потребителей. Сформулированные диссертантом выводы в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении административно-правового механизма защиты прав потребителей.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования, административного законодательства; результаты исследования, наряду с научно-исследовательской и практической деятельностью, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания административного права, а также специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались автором на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в четырех опубликованных научных статьях диссертанта.
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Министерства образования и науки РФ. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Права потребителей как объект административно-правовой защиты
В- современных условиях защита прав потребителей представляет собой направление правовой и социальной политики что объективно обусловливает необходимость интеграции разноотраслевых средств и методов ее реализации. В свою очередь, это требует использования комплексного подхода в исследовании проблематики правового положения потребителя, ибо лишь конструкция специального межотраслевого правового статуса позволяет максимально полно выявить всю систему возможностей, предоставленных потребителю позитивным правом; в рамках специального правового статуса взаимодействуют нормы различной отраслевой принадлежности, регулирующие отношения.с его участием; что позволяет установить степень гармонизации публично- и частноправовых элементов, эффективность их взаимодействия.
Специфика правового статуса потребителя-проявляется в двух особенностях: комплексном: (межотраслевом) характере и в наделении потребителя-гражданина в рамках специального правового статуса дополнительными правовыми возможностями. Комплексный характер специального правового статуса потребителя обусловлен тем, что особенности его правового положения не ограничиваются одной отраслью права; в этом смысле потребитель не: может быть представлен как субъект исключительно частного права. Несмотря на то, что отношения; между потребителем и его контрагентами представляют собой отношения І гражданского оборота, для которого характерны юридическое равенство и имущественная обособленность, задача защиты «экономически слабой стороны» требует использования мер публично-правового воздействия, что не может не оказывать влияния на содержание правового статуса потребителя.
Законодателем предусмотрены различные методы, приемы и способы защиты прав потребителей, поскольку эффективное воздействие права на общественные отношения с их участием «не может осуществляться посредством только гражданско-правовых отношений, для этого необходимо создание более сложного правового механизма»4, что объясняет взаимодействие публично-правовых и частноправовых элементов вмеханизме регулирования отношений с участием потребителей и обусловливает такую особенность их правового статуса, как комплексный характер: Без существования рассматриваемого комплексного образования эффективность правового регулирования, в сфере защиты прав потребителей значительно снижается. Сочетание в правовом статусе потребителя частноправовых и публично-правовых элементов свидетельствует о наличии в законодательстве особого правового режима охраны прав потребителей; как исключительно целостной; системы регулятивного и охранительного воздействия, характеризующейся специфичными: приемами регулирования, обусловленной необходимостью особой защиты таких субъектов.
Еще в начале XX века М.М; Агарков высказал мысль о том, что однозначно разграничить,правовые институты на институты частного и публичного права не всегда возможно, так как имеют место «смешанные» институ-ты являющиеся «причиной больших затруднений и вечных споров при попытках отнести их к тому или другому отделу права». Автор предложил «распределять» между частным и публичным правом не институты,, а субъективные права (отдельные: правомочия; на которые оно «разлагается»)5. Наглядно это подтверждается в контексте проблематики правового статуса по требителя, комплексный характер которого не только не снимает, а, наоборот, актуализирует задачу дифференциации частных и публичных элементов, ибо характер соответствующего права непосредственно влияет на выбор адекватных средств их правового обеспечения, включая защиту.
В основе публицизации отдельных элементов правового статуса потребителя лежат объективные процессы социализации современного государства, традиционно воспринимающего частные интересы в качестве ценностей публичного порядка. Отправной точкой здесь служит норма ст. 2 Конституции РФ, в которой человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Установленные Конституцией РФ принципиальные положения, связанные с отношением государства к человеку, являются предпосылкой решения всех конкретных проблем правового регулирования статуса человека и гражданина в Российской Федерации. «Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью служит достаточно определенным ориентиром и для совершенствования всей системы основных прав и свобод человека и гражданина в условиях развития демократического общества, преодоления на этом пути всякого рода сложностей и эксцессов»
Органы исполнительной власти, осуществляющие защиту прав потребителей
Действующее законодательство, определяя права потребителей, устанавливает также систему, полномочия органов государства, органов местного самоуправления и общественных объединений по их защите. Право на защиту является одним из конституционных прав личности. Поэтому, наделяя граждан правами потребителя, законодательство признает за ними и право на защиту названных прав.
Как отмечает В.П. Грибанов, право на защиту включает в себя ряд возможностей правоохранительного характера, способных гарантировать субъективное право на всех этапах его реализации39. В установленных рамках потребители самостоятельно могут избрать как форму защиты, так и конкретный способ: самозащита прав, использование предоставленных законом мер оперативного воздействия на правонарушителя, обращение к компетентным государственным или общественным органам с требованием применить к правонарушителю меры государственно-принудительного характера.
Современное законодательство о защите прав граждан на потребительском рынке наделяет достаточно много государственных органов полномочиями по обеспечению и осуществлению государственного контроля за соблюдением правовых актов в этой области, предупреждению, пресечению правонарушений и привлечению виновных к административной ответственности.
Государственные органы для защиты прав потребителей применяют различные меры административного принуждения. В целях предупреждения правонарушений - дают официальные разъяснения по вопросам- применения действующего законодательства, заключают соглашения с изготовителями, исполнителями, продавцами о соблюдении ими правил и обычаев делового оборота в интересах потребителей, устанавливают обязательные требования к качеству товаров, работ и услуг и контролируют их соблюдение.
Для прекращения противоправных действий направляют предписания изготовителям, продавцам, исполнителям о прекращении нарушения прав потребителей, запрещении или приостановлении продажи товаров, выполнении работ, оказании услуг.
Круг субъектов, уполномоченных обеспечивать защиту прав потребителей, т.е. подведомственность, дел о нарушении прав потребителей, закреплен в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей» (далее - Закон), Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых про дуктов» , в Кодексе Российской Федерации об административном правонарушении (далее - КоАП РФ)41 и иных нормативных актах.
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 150.
Подведомственность означает разграничение компетенции между различными государственными органами, каждый из которых вправе рассматривать и разрешать только те вопросы, которые отнесены к их ведению законодательными и иными нормативными актами, т.е. действовать только в пределах установленной компетенции.
В связи с кардинальными изменениями, произошедшими в последнее время в системе органов исполнительной власти, глава IV Закона в части государственной защиты прав потребителей изложена на основе иной концепции, учитывающей указанные изменения.
В предыдущей редакции ст. 40 Закона определяла полномочия федерального антимонопольного органа в области осуществления государственного контроля за соблюдением законов и иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. В результате административной реформы данный орган утратил указанные полномочия.
В этой связи уместно отметить, что ст. 42 Закона, признанная утратившей силу, определяла единые полномочия всех федеральных органов исполнительной власти (названных и неназванных в статье), осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Следует также обратить внимание еще на два обстоятельства. Во-первых, полномочия предоставляются указанным органам в целях обеспечения безопасности товаров (работ, услуг), контроль осуществляется только за соблюдением обязательных требований к их безопасности, установленных самими контролирующими органами в соответствии с их компетенцией, конкретные полномочия связаны также только с безопасностью. Во-вторых, среди упомянутых в статье контролирующих органов первым назван федеральный орган по стандартизации, метрологии и сертификации, на который, помимо контрольных функций в закрепленной области, возложены также координация деятельности всех других федеральных контролирующих органов, а также организация и проведение работ по обязательному подтверждению соответствия товаров (работ, услуг).
Лицензирование как форма защиты прав потребителей
Провозглашение Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности как высшей ценности требует наличия действенного механизма их реализации, что обусловливает необходимость изменения традиционных подходов к исследованию административно-правовых институтов, которые должны рассматриваться через призму обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Введение лицензирования в Российской Федерации было обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в области экономики и социального развития. Проникая во многие сферы производственной и социальной деятельности, оно дает возможность соблюдать баланс интересов потребителей, предпринимателей и иных субъектов, с одной стороны, и государства — с другой. Именно лицензия, является официальным документом, разрешающим физическому или юридическому лицу заниматься тем или иным видом деятельности, а потребителям дает возможность среди коммерческих структур находить ту, которая работает на данном рынке цивилизованно.
Продолжительное время в законодательстве не было определения понятия лицензирования с указанием всех его существенных признаков, что затрудняло поиск ответа на поставленный вопрос.
В переводе с латинского слово «лицензия» (licence) - право, разрешение. Определение лицензирования содержится, в частности, в Большом экономическом словаре и трактуется как выдача разрешения на право проведения тех или иных операций.
В ряде нормативных актов лицензирование относится законодателем к функциям государственной власти; некоторые нормативные акты81 включают лицензирование в перечень обязанностей государственных органов. Кроме того, законодатель, употребляя термин «лицензирование», часто подменяет его словосочетанием «выдача лицензий». Получение лицензии, продление срока ее действия, отзыв, юридические последствия всех перечисленных действий и текущий надзор компетентных государственных органов за со i блюдением лицензиатом соответствующих лицензионных условий и требо ваний регламентируются правовыми нормами. Следовательно, все отношения, возникающие в процессе получения, продления, отзыва лицензии и надзора за деятельностью лицензиата, являются правовыми, а совокупность правовых норм, регулирующих названные отношения, составляет институт лицензирования.
А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления . К административно-правовым формам управления указанные авторы относят внешне выраженное действие исполнительных органов, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия.
Лицензирование можно отнести к числу правовых форм исполнительной деятельности, поскольку оно оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в результате которого наступают юридические І последствия, выражающиеся в возникновении административно-правовых отношений между лицензиатом и органом исполнительной власти, выдав шим лицензию (контроль со стороны лицензирующего органа, возможность привлечения лицензиата к административной ответственности в случае на рушения условий, составляющих содержание лицензии). Ю.П. Емельянов рассматривает лицензирование с трех сторон . Лицензионная деятельность, с одной стороны, представляет собой экономическую составляющую, которая еще в достаточной степени не освещалась в специальной литературе. Связь лицензирования с экономикой двоякая. Во-первых, сама процедура лицензирования приносит доход за счет лицензионных сборов; поступающих в местный бюджет. Во-вторых, лицензирование видов деятельности улучшает качество производимой продукции, повышая производительность труда через конкуренцию и рынок, что обусловливает рост прибыли. По сути дела, в этом случае лицензирование выступает как социальный механизм, функционирующий в экономике.
С другой стороны, лицензирование представляет собой управленческую составляющую и является формой государственного регулирования в сфере социально-трудовых отношений, осуществляя контроль количества и обеспечивая профессиональный уровень субъектов, занимающихся тем или иным видом деятельности. Государственное управление лицензированием необходимо по той причине, что обеспечивается защита законных прав, и интересов предпринимателей и потребителей. Регулирующая функция лицензионной деятельности проявляется также в формировании рыночных отношений, поскольку контроль повышения профессионального уровня производителей и качество предлагаемых ими услуг приводят в конечном итоге к глубоким экономическим и социальным сдвигам на пути становления цивилизованного рынка.
С третьей стороны, лицензирование проявляется в качестве правовой составляющей, которая, пожалуй, наиболее ярко отражает главенствующую функцию лицензионной деятельности, таю как обеспечивает соблюдение законности.
Общая характеристика института административной ответственности за нарушение прав потребителей
Учение об административно-правовой ответственности является одним из ключевых в науке административного права. Между тем единого пред-ставления? об этом правовом феномене в доктрине на сегодняшний день не сложилось. В трудах ученых-юристов преобладает так называемая «наказа-тельная» концепция административно-правовой ответственности, в рамках которой последняя рассматривается через призму категории административного наказания119. Другие авторы при оценке сущности исследуемого явления акцентируют внимание на его государственно-принудительном характере: «...административная ответственность является составной частью адми-нистративного принуждения и обладает всеми его качествами» . Указанные подходы вряд ли можно считать самостоятельными, ибо положенное в основу первого понятия наказание раскрывается в литературе как мера государственного принуждения121; последнее же характерно для любого вида юриди ческой ответственности . В силу этого вряд ли можно согласиться с мнением Н.А. Резиной в том, что «...выделение административной ответственности как составной-части административного принуждения... позволяет конкретизировать ее и отграничить от других видов ответственности» . Признавая, наличие тесной- связи между понятиями «принуждение» и «ответственность», обратим внимание на то, что даже вышеуказанные авторы их не отождествляют.
Административная ответственность, взятая на уровне объективного явления, есть реализация санкции, заложенной в административно-правовой норме. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «... бывает, что административно-правовая санкция реализуется, а ответственность не наступает»124. В частности, мерами принуждения, не реализующими функцию юридической» ответственности, являются меры пресечения и административно-предупредительные меры. В отличие от мер административной ответственности в1 основании их применения не лежит совершенное административное правонарушение.
В качестве критерия разграничения административной ответственности от принуждения используется признак наличия или отсутствия государственного осуждения нарушителя. Мерой юридической ответственности может быть только такая мера1 государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения, соответствующую степени общественной опасности последнего. Меры административного пресечения таким качеством не обладают, поскольку их назначение состоит в пресечении противоправного поведения и обеспечении возможности привлечения наруши
теля к ответственности . С этой точки зрения можно согласиться с мнением К.С. Вельского, определяющего административную ответственность как «реагирование государства на административное правонарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть противоправное деяние официальной оценке и в случае отрицательной оценки применить к виновному административное взыскание»126.
В юридической литературе существует относительное единообразие во взглядах на характерные черты административно-правовой ответственно-сти . В контексте настоящего исследования нас интересует специфика их проявления в сфере защиты прав потребителей.
Важной чертой административно-правовой ответственности является ее нормативное закрепление. Этот вывод вытекает из легальной дефиниции административного правонарушения, определенного в ст. 2.1 КоАП РФ. По общему правилу, закрепленному в ст. 1.1 КоАП РФ, круг источников норм об административной ответственности включает в себя два уровня: федеральный и субъектов РФ; конституционным основанием указанного «дуализма» является норма п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым административное и административно-процессуальное законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение послужило формально-юридическим поводом для активного регионального нормотворчества как в области регулирования отношений потребительского рынка в целом, так и установления административной ответственности за нарушения прав потребителей .
Между тем законность подобной практики вызывает большие сомнения .
Как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти лишь вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации-и субъектов Российской Федерации (ст. 73); административное и административно-процессуальное законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствиих ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в.том-числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Из этого следует, что законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных актами федерального уровня.
