Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономические и социально-политические реформы в России затронули все стороны жизнедеятельности общества Становление и развитие рыночных отношений повлекло за собой не только позитивные сдвиги, но и породили значительный рост количества правонарушений, способствовали возникновению новых, ранее не известных видов преступлений и административных правонарушений
Приоритетными направлениями правоохранительной деятельности государственных органов являются обеспечение прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности В решении этих задач важную роль играет функционирующая в настоящее время на территории нашей страны паспортно-визовая система
Практика давно показала, что паспортно-визовая система в Российской Федерации является одним из важных элементов в механизме выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания Достаточно сказать, что только за 2004 г сотрудниками паспортно-визовой службы органов внутренних дел было установлено 97549 преступников и лиц, находящихся в розыске Сотни тысяч преступников и лиц, находящихся в розыске, ежегодно устанавливаются подразделениями криминальной милиции, используя возможности паспортно-визовой системы
Острейшей проблемой, особенно в условиях непростой демографической ситуацией, остается исполнение судебных решений о взыскании алиментов на содержание детей Растет число детей, живущих с одним родителем Зачастую ушедший из семьи родитель не предоставляет денежных средств тем, кого обязан содержать Нарушение экономической основы существования семьи и несовершеннолетнего с большой степени вероятности ведет к формированию у него антиобщественных и противоправных жизненных установок, толкает на криминальный путь Одним из фактов, негативно влияющих на положение многих детей, является уклонение одного или обоих родителей от уплаты средств на их содержание В 2004 г находилось в розыске 46439 неплательщиков алиментов на содержание детей
За последние годы повсеместно повысился спрос населения на банковский продукт Массовое получение нецелевого, потребительского, краткосрочного кредита, автокредитование, кредита на турпоездки, а также ипотека стали обычным явлением, которое актуализирует проблему возврата полученных денежных средств Растут банковские риски, связанные, в том числе, с необходимостью розыска ответчиков (должников) по делам о взыскании средств с граждан в пользу юридических лиц
Не менее важной и сложной остается проблема розыска иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в РФ по видам на жительство, и уклоняющихся от регистрации в органах миграционной службы Необхо-
димость повышения эффективности их розыска в целях обеспечения правопорядка, управления миграционными процессами достаточно очевидна
Создание ФМС России, передача паспортно-визовой службы органов внутренних дел в состав территориальных органов ФМС, отсутствие в законодательстве РФ норм, определяющих компетенцию органов миграционной службы и их роль в охране общественного порядка и борьбы с преступностью не может не привести к снижению результатов розыскной работы в паспортно-визовой сфере Косвенно это подтверждает снижение в 2005 г количества установленных преступников и лиц, находящихся в розыске по сравнению с 2004 г на 20,2 тыс человек
В этой связи проведение теоретико-прикладной разработки проблем розыскной работы в паспортно-визовой сфере представляется достаточно актуальной как с научной, так и практической точек зрения Отсутствие в современных условиях и на перспективу специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации
Степень разработанности темы исследования. Паспортная система в СССР как институт административного права и как государственно-правовое явление изучалось такими учеными-правоведами как Д Н Бахрах, И П Го-лосниченко, Е В Додин, М И Еропкин, Ю М Козлов, А П Коренев, С В Кузнецов, Г С Кусков, А Е Лунев, А Н Хоботов и др
Задачи, функции, компетенция, проблемы организационно-структурного, информационного обеспечения и некоторые другие аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно-визовой системы в РФ рассматривались в диссертациях И Б Кардашовой, В С Оби-дина, М Н Рыжковой, В В Сапелкиной, О Т Смирновой, Н М Смородина, Ю Н Сосновской, О В Шиловой, А А Яковлева и др
Однако избранная тема диссертационного исследования в теоретическом и прикладном отношениях продолжает оставаться практически не разработанной Отдельные аспекты розыскной работы в 60-80 г г прошлого столетия рассматривались в работах И Н Голубкова, В Д Куприянова, Г С Кускова, Б Ф Малютина, В Ф Юдаевой В тоже время в трудах указанных авторов розыскная работа в паспортно-визовой сфере как предмет монографического исследования не был востребован Кроме того, вышеперечисленные работы были написаны относительно давно и в силу этого не могли учесть ни изменений, внесенных в законодательство, ни новых тенденций, наметившихся в последние годы в жизни общества
Предлагаемый в диссертации ракурс исследования обусловлен накопившимися в рассматриваемой сфере теоретическими и прикладными проблемами правового и организационно-функционального характера, в том числе и созданием подразделений системы ФМС России, требующими своего разрешения
Все вышеуказанное и определяет актуальность темы исследования
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе розыск-
ной деятельности органов внутренних дел и подразделений системы ФМС России
Предмет исследования составляют общая и специальная литература, посвященная исследуемой проблеме, законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию розыскной работы в паспортно-визовой сфере, а также современное состояние деятельности органов внутренних дел и подразделений ФМС России в укреплении общественного порядка и борьбе с преступностью
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования являются научное обоснование предложений и разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и повышение эффективности розыскной работы органов внутренних дел и подразделений ФМС России в паспортно-визовой сфере
Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие основные задачи
- проанализировать законодательство РФ, иные нормативно-правовые
акты и международные соглашения РФ, регламентирующие розыскную ра
боту органов внутренних дел и подразделений системы ФМС,
- проанализировать административно-правовое понятие паспортно-
визовая сфера,
- выявить способы и приемы использования возможностей паспортно-
визовой системы в РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступ
ностью и осуществить их классификацию,
исследовать организацию розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, взыскания средств в пользу юридических лиц, а также иностранных граждан и лиц без гражданства (в дальнейшем иностранцы), уклоняющихся от регистрации в органах миграционной службы,
изучить и обобщить практику взаимодействия по линии розыска территориальных органов ФМС России с органами внутренних дел, иными органами государственного управления,
разработать на основе полученных результатов предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования розыскной работы в паспортно-визовой сфере, а также повышению эффективности деятельности органов внутренних дел и органов миграционной службы по укреплению общественного порядка и борьбы с преступностью
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистическии подход к изучению проблем розыскной работы, отражающий в частности, взаимосвязь теории и практики
Теоретическую основу изучения проблемы составили научные работы в области теории государства и права, социологии, общей теории управления, административного, уголовного, семейного, гражданского и гражданско-процессуального права, относящиеся к теме диссертации
Исследование проводилось с использованием частных методов научного познания (наблюдение, экспертных оценок, изучения документов, статистического, практического материалов, юридического толкования норм права), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического и логического анализа
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили международно-правовые соглашения по вопросам розыскной работы, соответствующие нормы Конституции РФ и подзаконных нормативно-правовых актов РФ, анализировались нормы федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов МВД России, а также материалы изучения и обобщения практики деятельности органов внутренних дел, органов миграционной службы по линии розыска В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в подразделениях криминальной милиции и милиции общественной безопасности Кабардино-Балкарской Республики
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые на основе действующего законодательства проведено комплексное исследование проблем правового регулирования и практики розыскной работы органов внутренних дел и органов миграционной службы в паспортно-визовой сфере, а также использования возможностей паспортно-визовой системы РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступностью
Исследование позволило автору предложить определение понятий «паспортно-визовая сфера», «розыскная работа», провести классификацию и уточнить перечень приемов и способов использования возможностей паспортно-визовой системы РФ в охране общественного порядка и борьбы с преступностью Новизной отличаются разработанные научно-методические рекомендации по осуществлению розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов
В диссертации обстоятельному анализу подвергнуты все основные направления деятельности органов внутренних дел и миграционной службы по линии розыска в паспортно-визовой сфере, сформулированы предложения и рекомендации, направленные на решение правовых, организационных и научно-методических проблем в обозначенной сфере
Положения выносимые на защиту:
1 Авторское определение понятий
«паспортно-визовая сфера», под которой понимается взаимосвязанная совокупность (система) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание порядка паспортизации граждан РФ и их регистрационного учета, выезда из РФ и въезда в РФ, приобретения и прекращения гражданства РФ, пребывания иностранцев на территории РФ, а также соблюдения прав и свобод личности и интересов общества и государства При этом объектом охранительной деятельности территориальных органов ФМС являются лишь те отношения, которые урегулированы нормами права
розыск (розыскная работа) в паспортно-визовой сфере, под которым понимается совокупность действий и мероприятий, осуществляемых упол-
номоченными государственными органами (должностными лицами) и направленных на установление места нахождения лица, розыск которого в соответствии с законодательством РФ возложен на органы миграционной службы
Авторская классификация способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, которая проведена по следующим основаниям по целям применения, по основаниям применения, по функциональной направленности деятельности, по способу получения информации
Уточненный перечень способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы в охране общественного порядка, борьбы с преступностью выдача и обмен паспорта, регистрация по месту жительства (пребывания), контроль (надзор) за выполнением паспортно-визовых правил, ведение картотеки заявлений формы № 1, учет лиц, имеющих судимость, адресно-справочные учеты, защитные средства паспорта, проверка документов, система розыска похищенных и утерянных паспортов, использование учетов подразделений системы ФМС, добровольное дактилоскопирование граждан
Законодательно закрепить за территориальными органами ФМС розыскную функцию, ранее выполняемую органами внутренних дел (паспортно-визовой службой) В этих целях
внести изменения в ст ст 112, 352 ГПК РФ, ст 28 ФЗ «Об исполнительном производстве», ст 12 ФЗ «О судебных приставах» и в другие нормативно-правовые акты РФ, имеющие отношение к регулированию розыскной работы в паспортно-визовой сфере,
дополнить Положение о ФМС России следующими положениями а) включить в перечень основных задач Службы дополнительный пункт следующего содержания «оказание в пределах своих полномочий содействие правоохранительным органами в обеспечении охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, а также предупреждения административных правонарушений», б) дополнить перечень полномочий Службы следующим предложением «организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ розыск лиц, уклоняющихся от уплаты денежных средств по исполнительным документам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, либо смертью кормильца, а также граждан, уклоняющихся от уплаты долга в пользу юридических лиц»,
дополнить ст 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» указанием, что органы миграционной службы относятся к субъектам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
дополнить текст ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» отдельной статьей «Розыск иностранных граждан» в главе III Закона «Регистрация иностранных граждан в РФ»
5 Возложить на службу судебных приставов функцию по розыску
должников, разыскиваемых по исполнительным документам, оставив за под
разделениями системы ФМС только розыск ответчиков и иных категорий
лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ
Необходимость разработки административного регламента взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, а также негосударственными организациями по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в паспортно-визовой сфере Составной частью такого регламента может быть раздел, регулирующий вопросы розыскной работы взаимодействующих субъектов
Отменить норму, согласно которой гражданин РФ, прибывший к месту пребывания на срок свьппе 90 дней, обязан по истечении данного срока обратиться за оформлением регистрации Предлагается вернуться к ранее существовавшему порядку, когда срок пребывания, требующий регистрацию составлял более 10 дней
Проект методики осуществления сотрудником органа миграционной службы местного розыска лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов на содержание детей
Комплекс организационных мер по совершенствованию розыскной работы включает
создание в ряде образовательных учреждений МВД России, в том числе и Академии управления, специализированных факультетов по подготовке квалифицированных сотрудников подразделений системы ФМС России,
выделение в органах миграционной службы с большим объемом работы сотрудника, у которого основной функциональной обязанностью является розыскная работа,
включение показателей работы подразделений системы ФМС по розыску иностранцев в установленную отчетность результатов их деятельности,
разработку системы оценки деятельности органов миграционной службы, в том числе и по линии розыска,
внедрение в практику, разработанного автором, примерного плана мероприятий территориального органа ФМС по субъекту РФ по улучшению розыска должников (ответчиков) и иных лиц, розыск которых законодательством РФ возложен на органы миграционной службы,
ускорение процесса приведения ведомственной нормативно-правовой базы, регулирующую деятельность органов миграционной службы в паспортно-визовой сфере в соответствии с законодательством РФ в этой области, в частности, разработку новой инструкций по организации деятельности адресно-справочных бюро, взамен Инструкции, утвержденной приказом МВД СССР от 12 апреля 1977 г № 0284, а также переработку Инструкции об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 5 мая 1993 г № 213 дсп
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, существенно расширяют знания как в целом в области розыска, так и в области розыскной работы в пас-
портно-визовой сфере В работе содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования розыскной работы в паспортно-визовой сфере
Выявлены направления по совершенствованию государственного управления и организации административной деятельности органов внутренних дел и миграционной службы в рассматриваемой сфере
Исследование форм, способов и приемов использования возможностей паспортно-визовой системы, организации взаимодействия подразделений системы ФМС с органами внутренних дел, иными органами государственного управления, организационно-функциональной характеристики субъектов розыска, представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ розыскной работы в паспортно-визовой сфере и создают методические предпосылки для повышения эффективности деятельности органов внутренних дел и подразделений системы ФМС России по линии розыска
Прикладное значение материалов диссертации определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и практики розыскной работы в паспортно-визовой сфере Результаты исследования могут быть использованы
в законотворческой и нормотворческой деятельности по совершенствованию правовой базы, регулирующей розыскную работу,
в практической деятельности органов государственного управления, имеющих отношение к рассматриваемой деятельности,
в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», в общеобразовательных учреждениях МВД России Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам,
в научно-исследовательской работе - при проведении дальнейшей разработки тем, касающихся розыскной работы в целом и, в паспортно-визовой сфере в частности
при проведении занятий с сотрудниками органов внутренних дел и подразделений ФМС России в системе повышения квалификации
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии Для обеспечения комплексности изучения вопросов, относящихся к теме диссертации, проанализирован широкий круг источников, составляющих нормативную и теоретическую базу исследования
Автором изучено советское и российское законодательство, специальная и научная литература по гражданско-процессуальному, семейному, административному праву, науки управления, оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, относящееся к предмету исследования
Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности органов внутренних дел, подразделений системы ФМС России, службы судебных приставов Кабардино-Балкарской Республики, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Владимирской, Московской,
Орловской, Тверской, Тульской областей, изучении информационно-аналитических документов ФМС России, статистических данных ГИАЦ МВД России В процессе исследования автором было изучено более 90 розыскных дел
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России
Результаты диссертационного исследования отражены в публикации автора, докладывались на постоянно действующем научном семинаре по вопросам оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, проходившим в Академии управления МВД России (2006 г ) Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Управление административной деятельностью органов внутренних дел», «Организация деятельности служб общественной безопасности», а также для проведения занятий с руководством паспортно-визовой службы МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ на Высших академических курсах Академии управления МВД России Положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в УФМС по КБР, а также были использованы при выполнении плановых исследований по теме 10 3/10 5 «Проблемы использования паспортно-визовой системы в профилактике преступлений и иных правонарушений» в соответствии с планом НИР ВНИИ МВД России на 2006 г
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования, обеспечивает логическую последовательность изложения ее результатов и состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложения
