Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Административно-правовое регулирование деятельности по
регистрации недвижимости в дореволюционной России, за рубежом и
в Российской Федерации 15
1.1. Административно-процессуальная деятельность: сущность, виды
и принципы 15
1.2. История возникновения и развития деятельности по регистрации
прав на недвижимое имущество в России 22
1.3. Сравнительно-правовой анализ регулирования деятельности по
регистрации недвижимости в России и за рубежом 37
Глава 2. Регистрационная деятельность в сфере недвижимости: обще
теоретические и административно-процедурные аспекты 59
2.1. Юридическая деятельность как правовая категория и ее влияние
на регистрационную деятельность 59
Регистрационная деятельность как вид юридической деятельности: понятие, содержание и принципы 78
Типология регистрационной деятельности 104
Глава 3. Административно-правовое положение органов и должност
ных лиц в системе государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним 130
3.1. Административно-правовое положение федерального органа ис
полнительной власти в системе государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним 130
Административно-правовое положение органов, осуществляющих деятельность по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 152
Особенности административно-правового положения регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 175
Заключение 202
Список литературы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход России к новым экономическим отношениям потребовал приведения законодательства в соответствие с этими отношениями. В гражданское право России в конце XX в. был возвращен термин «недвижимое имущество», введен институт государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним. Принятие в 1994 г. нового Гражданского кодекса Российской Федерации, установившего необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предопределило принятие в 1997 г. Федерального закона № 122-ФЗ от 21 июля 1987 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации). Тем самым был сделан очередной шаг на пути преобразования механизмов регулирования имущественных отношений в Российской Федерации.
Как отмечает А. Б. Венгеров, «в последнее время одной из общепланетарных тенденций становится вмешательство государства в имущественные отношения - слишком сложными и социально значимыми становятся эти отношения». Среди способов такого вмешательства он указывает регистрационные средства2. Гражданский кодекс РФ и Закон о регистрации определили организационно-правовые основы создания в России принципиально новой и по форме и по содержанию деятельности системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Созданные в субъектах Российской Федерации учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — учреждения юстиции по регистрации прав) начинали свою деятельность в ситуации, сложность которой была обу-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N30. Ст. 3594
2 Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Новый Юрист, 1998. С.454.
5 словлена необходимостью преодоления сложившихся стереотипов и несовершенством законодательства.
Регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - регистратор прав) — ключевая фигура в процессе регистрации. Высокие квалификационные требования отличают российского регистратора прав от его коллег в других странах. В большинстве зарубежных стран для осуществления такой деятельности не надо обладать не только высшим юридическим, но и вообще высшим образованием. Регистрация прав на недвижимость за рубежом - это отражение в реестре общественных отношений по поводу недвижимости. В нашей стране законодатель отводит государственному регистратору более важную роль в регулировании имущественных отношений в сфере недвижимости.
В настоящее время в учреждениях юстиции по регистрации прав работают более 22 тыс. человек, из них более 4 тыс. - регистраторы прав.
Начиная с 1998 г. неуклонно растет количество совершенных регистрационных действий. К началу 2003 г. зарегистрировано 35 млн. прав, ограничений (обременении) прав и сделок с недвижимостью. В 2002 г. (по сравнению с 2000 г.) количество поступивших на регистрацию заявлений увеличилось на 39,4 %, количество зарегистрированных прав, их ограничений (обременении) и сделок - на 30,5 %, объем выданной информации - более чем в 3,2 раза. Учреждениями юстиции по регистрации прав выдано около 7 млн. выписок из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - Единый государственный реестр прав на недвижимость).
Практика применения Закона о регистрации выявила несовершенство отдельных его норм. Важной задачей поэтому выступает совершенствование правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в целях более эффективной защиты прав и законных интересов участников сделок, более четкой работы учреждений юстиции по реги-
страции прав. Это обстоятельство также свидетельствует об актуальности темы исследования.
Предметом диссертационного исследования выступают:
административно-правовые аспекты деятельности органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
история создания, современное состояние и перспективы развития органов в системе государственной регистрации прав на недвижимость;
правовые начала организации профессиональной деятельности должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, — регистраторов прав на недвижимое имущество.
Объектом исследования является система органов государственной регистрации прав на недвижимость в России.
В теории управления под системой (от греч. systema - целое, составленное из частей) понимают множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство3. Систему органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним образуют 89 учреждений юстиции субъектов Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти - Министерство юстиции Российской Федерации (ст.ст. 9,10 Закона о регистрации).
Учреждение юстиции по регистрации прав представляет собой основное звено системы государственного управления, которое путем признания и подтверждения от имени государства возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество призвано содействовать становлению в России цивилизованных рыночных отношений и, в конечном итоге, построению в нашей стране правового государства.
См.: Советский энциклопедический словарь/ Гл. ред. А. М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1986. С. 1215.
7 Современное состояние научной разработки темы. Основы понимания роли государственных органов в обеспечении прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц заложили в своих работах А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, А. Ф. Ноздрачев, Л. Л. Попов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и другие известные ученые.
Различные аспекты административно-процессуальной деятельности в своих работах исследовали Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, В. И. Ивакин, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, И. М. Лазарев, М. Я. Масленников, С. Н. Махина, И. В. Панова, В. Н. Протасов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов и другие правоведы.
Российские ученые М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, П. В. Крашенинников, Е. А. Суханов, А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой и другие рассматривают проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с позиций гражданского права.
Современное состояние научной разработки темы обусловлено сравнительно небольшим по времени периодом действия Закона о регистрации. Работ, посвященных исследованию деятельности органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, очень мало. Административно-правовые аспекты деятельности регистрирующих органов исследованы, в частности, в кандидатских диссертациях В. В. Михольской и С. Б. Пашеньке Поэтому многие проблемы правового регулирования деятельности учреждений юстиции по регистрации прав остаются недостаточно изученными.
Цель и задачи диссертационного исследования предопределены актуальностью, новизной и практической значимостью исследуемой темы. До настоящего времени предметом изучения были, как правило, различные гражданско-правовые аспекты государственной регистрации, проблемы создания учреждений юстиции по регистрации прав и их взаимодействия с другими органами и организациями. Теперь на повестку дня встали задачи как оптимизации самой
8 деятельности, так и совершенствования законодательства о государственной регистрации прав.
Это определило исследовательскую цель настоящей работы — обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и укреплению статуса регистратора прав.
В соответствии с этой целью были поставлены и решены следующие задачи:
изучить имеющиеся в современном правоведении представления о юридической деятельности как правовой категории и административно-процессуальной деятельности как категории административного права;
выявить основные административно-правовые аспекты правового регулирования деятельности органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
провести классификацию функций, форм и типов юридической деятельности органов в системе государственной регистрации прав;
раскрыть процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ее отдельные стадии;
- сформулировать и обосновать принципы осуществления деятельности
по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним;
проанализировать в историческом аспекте правовое регулирование деятельности по регистрации недвижимости в дореволюционной России;
провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по регистрации недвижимости за рубежом и в Российской Федерации;
исследовать правовое положение учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- исследовать правовое положение федерального органа исполнитель
ной власти в системе государственной регистрации прав;
- выделить основные аспекты статуса регистратора прав на недвижимое
имущество и разработать предложения по его укреплению.
Деятельность по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является прерогативой специальных государственных органов - учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которые от имени Российской Федерации признают и подтверждают возникновение, переход или прекращение прав на недвижимое имущество. Рассмотрение деятельности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним требует изучения и некоторых аспектов деятельности Минюста России, так как систему органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним образуют не только названные учреждения, но и федеральный орган исполнительной власти - Министерство юстиции Российской Федерации. Исследование правовой природы субъекта юридической деятельности включает и изучение статуса специального должностного лица - регистратора прав, который удостоверяет проведенную государственную регистрацию прав на недвижимость.
Комплексный подход к изучению различных элементов содержания юридической деятельности органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволил систематизировать имеющиеся знания о деятельности по государственной регистрации прав на недвижимость и обосновать предложения по совершенствованию ее правового регулирования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют основные положения и выводы философии, теории государства и права, административного права, административно-процессуального права. Для достижения цели исследова-
10 ния применяются системный, сравнительно-правовой, исторический методы научного познания. Для максимально полного и глубокого выявления особенностей юридической деятельности применена как научный метод классификация функций, форм и типов юридической деятельности органов в системе государственной регистрации прав.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы, регулирующие имущественные отношения, законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, законодательство о государственной службе, законодательство, регулирующее деятельность государственных органов, а также приказы Министерства юстиции Российской Федерации, изданные во исполнение Закона о регистрации.
В основу эмпирической базы исследования положены зарубежный опыт; опыт создания и деятельности учреждений юстиции по регистрации прав субъектов Российской Федерации; собственные исследования и разработки, выполненные автором в 1999-2003 гг.; публикации в периодической печати и научных изданиях; статистические сведения Министерства юстиции Российской Федерации; судебная практика. При исследовании проблем правового регулирования государственной регистрации автор использовал опросы работников учреждений юстиции по регистрации прав и личный опыт преподавания на курсах по подготовке государственных регистраторов прав в Российском институте государственных регистраторов при Министерстве юстиции Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в анализе правового регулирования деятельности органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с позиции административного права. Такой подход позволил развить имеющиеся в юридической литературе представления о регистрационной деятельности в современном российском государстве.
Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество рассматривается в настоящей работе как единство элементов, связей и взаимосвязей между ними, образующее присущую данной системе целостность. В результате проведенного исследования выявлены отношения и связи элементов этой системы.
Для понимания современного состояния проблем, связанных с осуществлением регистрационной деятельности, исследованы исторические предпосылки создания системы регистрации прав на недвижимость в Российской Федерации. Поскольку дальнейшее совершенствование законодательства о государственной регистрации необходимо проводить с учетом мирового опыта, проведен сравнительный анализ правового регулирования регистрации недвижимости за рубежом и в Российской Федерации.
Отдельная глава посвящена рассмотрению административно-правового положения органов в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - федерального органа исполнительной власти и учреждений юстиции по регистрации прав. Поскольку ключевой фигурой системы государственной регистрации прав является регистратор прав, значительное место в исследовании занимает изучение его правового положения. Статус регистратора прав впервые анализируется в сравнении со статусами нотариуса и судьи. Критерием сравнения выступает тот факт, что регистратор прав, судья и нотариус - каждый в своей профессиональной сфере - осуществляют защиту имущественных прав граждан и юридических лиц в сфере недвижимости.
Практическая ценность исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и укреплению статуса регистратора прав. Опубликованные результаты исследования могут быть использованы в процессе работы по совершенствованию нормативной правовой базы государственной регистрации
12 прав на недвижимость, дальнейшей научной разработке темы и в учебном процессе в юридических вузах.
Основные результаты диссертационного исследования, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
в развитие имеющихся в правоведении представлений о юридической деятельности в современном российском государстве уточняется понятие «юридическая деятельность»: юридическая деятельность - это урегулированная отдельными правовыми предписаниями, специальными процессуальными институтами или самостоятельными процессуальными отраслями права деятельность наделенных государственно-властными полномочиями субъектов (государственных органов и должностных лиц), направленная на соблюдение конституционных свобод, защиту чести и достоинства человека, охрану гражданских прав физических и юридических лиц;
юридическая деятельность органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (регистрационная деятельность в сфере недвижимости) рассматривается как один из видов юридической деятельности. Предлагается следующее ее определение: регистрационная деятельность в сфере недвижимости - это урегулированная нормами специального процессуального института деятельность, направленная на признание и подтверждение возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимость, осуществляемая, во-первых, в интересах государства и, во-вторых, в целях защиты имущественных прав физических и юридических лиц;
раскрывается понятие «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним:
- является видом юридической деятельности;
-регулируется объективно обособившейся внутри системы российского права совокупностью взаимосвязанных между собой норм;
13 -является публично-правовым элементом в частном праве; это комплексный институт, установленный гражданским законодательством;
- является предметом изучения как область научного знания;
-в качестве учебной дисциплины (как спецкурс) может преподаваться в учебных заведениях по подготовке специалистов в области юриспруденции;
разработано определение регистрационного процесса в сфере недвижимости: регистрационный процесс в сфере недвижимости - это урегулированная нормами специального процессуального института деятельность учреждений юстиции по регистрации прав, направленная на признание и подтверждение возникновения, офаничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимость. Регистрационный процесс заключается в последовательном прохождении нескольких стадий. В работе выделены стадии регистрационного процесса: стадия приема документов, стадия правовой экспертизы, стадия совершения акта государственной регистрации, стадия предоставления информации, стадия обжалования и определено их содержание;
предлагается офаничить срок хранения иных, кроме правоустанавливающих, документов сроком, установленным для предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки (10 лет);
в целях укрепления правового положения учреждений юстиции по регистрации прав обосновывается целесообразность придания учреждениям юстиции по регистрации прав статуса федеральных органов с введением единого наименования регистрирующих органов;
в целях укрепления статуса регистратора прав вносятся предложения:
— устранить несоответствие (в части, касающейся образования) в квалифи
кационных требованиях, содержащихся в Законе о регистрации и в Примерном
положении об учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое иму
щество и сделок с ним. Предлагается установить требование о высшем юриди
ческом образовании к кандидатам на должность регистратора прав;
-ограничить срок действительности результатов сдачи квалификационного экзамена кандидатом на должность регистратора прав тремя годами;
— внести в Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов должность регистратора прав;
8) обосновывается предложение о необходимости установить обязанность учреждения юстиции по регистрации прав по письменному ходатайству заявителя выдавать письменный отказ в приеме документов.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены на семинарах и научно-практических конференциях, в том числе: на научно-практических семинарах «Особенности и проблемы государственной регистрации прав и сделок с жилыми помещениями» (г. Москва, 11— 12 мая 2000 г.), «Практика ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (г. Москва, 7-8 декабря 2000 г.), «Анализ судебной практики по проблемам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (г. Москва, 28-29 мая 2001 г.), на научно-практической конференции «Нотариальные действия и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как формы защиты имущественных прав» (г. Санкт-Петербург, 20-22 февраля 2002 г.) и др.
Результаты исследования опубликованы в монографиях и научных статьях.
Результаты исследования используются в процессе преподавания спецкурсов «Правовое регулирование имущественных отношений в сфере недвижимости» и «Разрешение гражданско-правовых споров в сфере недвижимости» в Российской академии правосудия. Материалы исследования используются преподавателями Российского института государственных регистраторов при Минюсте России при проведении занятий на специальных курсах по подготовке и повышении квалификации государственных регистраторов прав.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.
