Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические и правовые основы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации 15-58
1. Теоретико-методологические основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы 15-20
2. Международный и отечественный опыт работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе . 20-38
3. Законодательная и нормативная правовая база формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации 38-50
4. Кадровый резерв - механизм реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе 50-58
Глава 2 Организационно-правовые способы формирования и использования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе 59-116
1. Принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе 59-66
2. Порядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу и вне конкурса 66-77
3. Аттестация как способ включения федерального государственного гражданского служащего в кадровый резерв федерального государственного органа 77-81
4. Реестры федеральных государственных гражданских служащих как информационная основа для формирования кадрового резерва 81-95
5. Правовой статус лиц, включенных в кадровый резерв для замещения вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы 95-101
6. Управление кадровым резервом и задачи кадровых служб по его эффективному использованию 101-116
Заключение 117-130
Приложение №1 Положение о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе. Проект 131-140
Приложение №2 Рекомендации по вопросам, связанным с формированием кадрового резерва федерального государственного органа. Проект 141-159
Список использованных источников и литературы 160-167
- Теоретико-методологические основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы
- Международный и отечественный опыт работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе
- Принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе
- Порядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу и вне конкурса
Введение к работе
Актуальность, цели и задачи исследования. Реформирование института государственной службы Российской Федерации является одним из приоритетных направлений государственного строительства и проводится в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Изменениями, которые претерпевает государственный аппарат в ходе осуществляемых в стране социально-экономических и политических реформ, обусловлено исследование проблем административно-правового регулирования формирования и эффективного использования кадрового состава государственной службы.
Современное состояние государственной гражданской службы Российской Федерации характеризуется наличием ряда проблем, которые требуют решения. К их числу относятся:
противоречия в законодательстве о государственной гражданской службе;
недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
снижение престижа государственной гражданской службы и авторитета государственных гражданских служащих;
слабое использование современных технологий государственного управления, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
непоследовательность кадровой политики в сфере государственной гражданской службы;
низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
несоответствие социального и правового положения государственного
гражданского служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной гражданской службе;
отсутствие надлежащей административно-правовой регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных гражданских служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и институтами гражданского общества;
информационная закрытость деятельности органов государственной власти и другие.
Несоответствие качественного состава государственных служащих новым задачам, стоящим перед государством в условиях изменившихся общественных отношений и рыночной экономики, ослабляет авторитет власти, снижает эффективность государственного управления.
Идеологию проводимой в настоящее время в Российской Федерации реформы государственной службы определила «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», которая была утверждена Президентом Российской Федерации в августе 2001 года.
В целях реализации концепции в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» . Она предусматривает комплекс мероприятий, связанных с созданием законодательной базы государственной службы, усилением ее
открытости, улучшением работы по подготовке, отбору, продвижению
f
1 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. План первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции ремормирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждены Распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 г., № Пр-1496).
См.: Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». - С3 РФ от 25 ноября 2002 г. № 47. ст. 4664.
кадров, внедрением новых информационных технологий на государственной службе и другие. В связи с актуальностью продолжения мероприятий по реформированию государственной службы Российской Федерации срок действия названной программы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 продлен на 2006-2007 годы1.
Вступление в силу Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-
ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2,
Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» завершили
институционально-правовое оформление государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации.
Новеллы федерального законодательства, а также принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 437); от 1 февраля 2005 года №111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 438); от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 439); от 1 февраля 2005 года №113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы
'Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы". -СЗ РФ от 19 декабря 2005 г. N 51. ст. 5514.
2 СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22. ст. 2063.
3 СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31. ст. 3215.
федеральным государственным служащим» (СЗ РФ от 7 февраля 2005 г., N 6, ст. 440); от 16 февраля 2005 года №159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (СЗ РФ от 21 февраля 2005 г., N 8, ст. 629); от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении личного дела» (СЗ РФ от 6 июня 2005 г. N 23 ст. 2242); от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» (СЗ РФ от 3 октября 2005 г. N 40 ст. 4017); от 31 декабря 2005 г. №1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (СЗ РФ от 2 января 2006 г. N 1 ст. 118) закрепляют инновационные подходы, воспринятые отечественной практикой государственного управления.
Формирование профессионально подготовленного кадрового состава государственной гражданской службы является одним из факторов укрепления современной российской государственности, действенным
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». - Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. № 22. ст. 2063.
2 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31. ст. 3215
Так, Планом первоочередных мероприятий на 2004-2005 годы по реализации положений Федерального закона «О государственной фажданской службе Российской Федерации» (утвержден на заседании Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы Российской Федерации, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления РГ 31 августа 2004 года, протокол № 2) и Графиком разработки проектов нормативных правовых актов по реализации положений Федерального закона «О государственной фажданской службе Российской Федерации» (утвержден Председателя Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004г. № Ф-П42-6426) в развитие основ правового рекулирования государственной фажданской службы Российской Федерации предусмотрено принятие 21 указа Президента Российской Федерации и 7 постановлений Правительства Российской Федерации - Прим.автора.
инструментом эффективной реализации задач и функций органов государственной власти. Решение таких задач требует от науки административного права поиска новых подходов и идей, позволяющих, в частности, нормативно оформить действенные механизмы и кадровые технологии, обеспечить эффективное управление кадровым составом государственной гражданской службы. Речь идет, в первую очередь, о процедурах назначения на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурсных процедур; содействия должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе; формирования и использования кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы; оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена и других современных кадровых технологиях. Необходимо также создание соответствующей нормативной правовой основы, организационных механизмов и информационной структуры, обеспечивающих ведение реестров государственных гражданских служащих, как универсального банка данных, позволяющего учитывать и эффективно использовать кадровый потенциал государственных органов.
Таким образом, существующая потребность в научном и организационно-методическом сопровождении реализации нового законодательства о государственной гражданской службе, в том числе по вопросам, связанным с формированием и подготовкой кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, актуализирует исследуемые в диссертации проблемы, их теоретическую и практическую значимость.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при формировании кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации, работе с кадровым резервом и его использованием.
Предмет исследования составляет комплекс административно-правовых норм, регулирующих формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, а также теоретико-прикладные вопросы совершенствования правовых и организационных основ работы с кадровым резервом.
В ходе диссертационного исследования достигается цель, связанная с выявлением и анализом проблем административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации и решаются следующие научные задачи:
-провести анализ основных теоретико-методологических подходов к управлению кадровым составом государственной гражданской службы;
-проанализировать и обобщить международного и имеющегося отечественного опыта формирования и развития кадрового состава на государственной гражданской службе;
-подвергнуть анализу законодательную и нормативную правовую базу по вопросам, связанным с формированием кадрового резерва для замещения должностей на федеральной государственной гражданской службе;
-выявить проблемы, связанные с нормативным правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе;
-сформулировать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием и эффективным использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе; -разработать рекомендации по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва и его эффективным использованием.
Содержание и выводы диссертации основываются на анализе
международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, иных нормативных правовых актов. Использованы также материалы судебной и правоприменительной практики, результаты социологический исследований, статистические данные.
Научная новизна и практическое значение диссертационного исследования заключаются в том, что впервые проведено изучение проблем, связанных с административно-правовым регулированием формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.
На основе анализа федерального законодательства и нормативно-правовой базы, с учетом отечественного и зарубежного опыта работы с кадровым составом государственной службы выявлены основные проблемы административно-правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, сформулированы предложения по совершенствованию правовых и организационных основ, связанных с его формированием и эффективным использованием, разработаны рекомендации по организации и обеспечению работы с кадровым резервом в федеральном государственном органе. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования института кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов, достигнутых в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Диссертация содержит результаты анализа и обобщения международного и имеющегося отечественного опыта формирования кадрового резерва на государственной службе, законодательной и нормативно-правовой базы по исследуемой проблеме, основных теоретических, аналитических и прикладных аспектов исследования, а также предложения об основных направлениях и мероприятиях по развитию объекта исследования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
В Российской Федерации сложились конституционные и законодательные основы государственной гражданской службы как одного из видов системы государственной службы, которая обеспечивает функционирование механизма государственного управления, что служит юридической основой осуществления государственной кадровой политики по формированию профессионального корпуса квалифицированных специалистов, востребованных в деятельности государственного аппарата.
Кадровый резерв на государственной гражданской службе Российской Федерации представляет собой подинститут государственной гражданской службы, сформированный комплексом материальных и процессуальных норм административно-правового характера. Вместе с тем, это не просто публичный, социальный, правовой и организационный подинститут государственной гражданской службы, но и специальный административно-правовой механизм, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе.
Отношения, возникающие у государственных гражданских служащих (граждан), назначенных для замещения должностей государственной гражданской службы через институт кадрового резерва, сформированный на конкурсной основе, имеют публично-правовую
природу и должны регулироваться нормами административного права. Поэтому эти отношения должны иметь структуру, сформированную материальными нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года №58-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и регулироваться подзаконными нормами, содержащимися в специальном указе Президента Российской Федерации (для кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе) и соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (для кадрового резерва на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации).
4. Формирование кадрового резерва на государственной гражданской службе для замещения должностей государственной гражданской службы и обеспечение его эффективного использования является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава на государственной службе. Административно-правовые аспекты заключаются в урегулировании общественных отношений, возникающих в процессе применения предусмотренных правовых форм и методов отбора наиболее перспективных гражданских служащих (граждан), объективно способных после необходимой профессиональной подготовки успешно выполнять должностные (служебные) обязанности на соответствующих должностях государственной гражданской службы, которые реализуются путем применения современных кадровых технологий и механизмов.
Обоснованы базовые принципы формирования и использования федерального кадрового резерва, раскрыто их содержание (принцип актуальности резерва, принцип соответствия и принцип перспективности) и административно-правовое значение.
Структура кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы обусловлена особенностями и
спецификой конкретного федерального государственного органа. Различия в структуре, составе кадрового резерва, исходной подготовленности граждан (гражданских служащих) обусловливают необходимость индивидуального подхода при выборе конкретных форм и методов работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Наиболее эффективной формой является подготовка граждан (гражданских служащих), включенных в состав кадрового резерва, по индивидуальному плану.
7. Формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования обуславливают необходимость создания урегулированной нормами административного права системы управления им. В основе формируемой системы управления кадровым резервом на федеральной государственной гражданской службе лежат специально установленные административно-правовые процедуры работы с кадровым резервом - от поиска и отбора кандидатов для зачисления в резерв до их назначения на вакантные должности федеральной государственной гражданской службы.
8. Предусмотренные законодательством Российской Федерации о
государственной гражданской службе институты аттестации
государственных гражданских служащих, а также конкурсного
отбора при поступлении на государственную гражданскую службу
по своей сути являются организационно-правовыми способами
формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.
9. С учётом того, что гражданский служащий как гражданин имеет как
общий, так и специально-правовой статус, пребывание его в кадровом
резерве также обуславливает особенности его правового статуса, который
связан с тем, что гражданин, находящийся в кадровом резерве:
а) обладает преимущественным правом на замещение вакантной
должности государственной гражданской службы в порядке назначения на
неё;
б) имеет преимущественные возможности как для
профессионального (обязательность прохождения комплексного обучения для обеспечения качественного исполнения должностных (служебных) обязанностей по новой должности), так и кадрового роста (назначение в порядке должностного роста).
10. Реестры государственных гражданских служащих, содержащие перечень сведений о лицах, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, являются одним из основных информационно-правовых источников для формирования кадрового резерва. Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации, объединяющий построенные на единых методологических и программно-технических принципах банки данных о лицах, замещающий должности государственной гражданской службы Российской Федерации, следует рассматривать в качестве единой информационной основы для формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.
В условиях отсутствия основополагающего для исследуемой проблемы указа Президента Российской Федерации, которым должен быть установлен порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, автор диссертации в качестве одного из важнейших прикладных аспектов исследования рассматривает подготовку предложений по развитию материальных норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающихся правового регулирования формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.
Сформулированные в диссертации предложения о
совершенствовании административно-правового регулирования
формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе и его эффективного использования могут стать основой для подготовки проекта указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной
государственной гражданской службе». В результате исследования разработан примерный проект такого положения, который составляет Приложение №1.
Другим не менее значимым практическим итогом исследования является разработка рекомендаций по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования кадрового резерва в федеральном государственном органе (Приложение № 2).
Рекомендации разъясняют основные правовые и организационные аспекты, цели, задачи, принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе, содержат предложения по обеспечению координации деятельности федеральных органов государственной власти по работе с кадровым резервом федерального государственного органа, федеральным кадровым резервом. Они могут быть использованы подразделениями государственных органов по вопросам государственной службы и кадров (кадровых служб государственных органов), на которые в соответствии со статьей 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» возложены функции по формированию кадрового резерва, организации работы с кадровым резервом и его эффективным использованием.
Автор исследования надеется, что полученные результаты будут востребованы при подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы, в системе государственной службы подразделениями государственных органов по вопросам государственной службы и кадров при организации и обеспечении кадровой работы, а также в учебном процессе при чтении курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Правовое регулирование государственной службы», «Управление персоналом».
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступ-
лениях на научных конференциях, а также использованы в парламентской работе. Содержание диссертации, ее научная новизна, .теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Теоретико-методологические основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы
Формирование кадрового состава государственной гражданской службы представляет собой весьма сложный объект научного анализа. Его изучение следует вести в рамках комплексного, междисциплинарного подхода. В ходе работы использованы различные методы исследования, включая анализ нормативной правовой базы, научной литературы по проблеме, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный и формально-логический.
Поскольку право и законодательство, в частности административное право и административное законодательство, институционально закрепляют юридически обязательные правила поведения, воплощаемые нормами права на достигнутом уровне понимания социально полезной и эффективной деятельности в той или иной сфере общественных отношений, то административно-правовую доктрину невозможно рассматривать вне связи с теоретическими воззрениями и концепциями, которые оказывают свое влияние на правотворческий процесс в целом и административно-правовое регулирование, в частности. В полной мере эта теоретико-методологическая посылка относится к особенностям формирования профессионального кадрового состава государственной гражданской службы, в том числе кадрового резерва на государственной гражданской службе.
В этой связи весьма полезную основу в теоретико-методологическом плане являют собой труды М. Вебера, Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, А. Файоля,
Э. Дюркгейма, А. Маслоу и других основоположников современной теории управления. Изучение теоретических основ управления человеком в организации дает представление о многообразии форм и методов воздействия на него как на объект управления и его место в системе социальных отношений. Современные концепции управления персоналом базируются, с одной стороны, на принципах и методах административного управления, а с другой стороны, на социологической концепции всестороннего развития личности и теории человеческих отношений. Все они в настоящее время основываются на том положении, что наиболее важным и плодотворным является подход к процессу управления, в том числе и государственного, прежде всего как к процессу управления людьми. Именно люди, человек рассматриваются как главный ресурс роста результативности деятельности любой организационной структуры. Чтобы эффективно управлять людьми, необходимо знать, от чего зависит поведение человека, чем он руководствуется в процессе своей трудовой деятельности в организации.
В связи с интернационализацией управления перед управленческой теорией возникает много новых проблем, важнейшими из которых являются наличие в отечественном и международном управлении персоналом общих закономерностей, форм и методов управления персоналом, универсальных или действующих в конкретных условиях различных стран.
Современной наукой управление персоналом рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления, система административно-правовых, организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека как в его собственных интересах, так и в интересах организации.
До недавнего времени само понятие «управление персоналом государственной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и особенностям ее правового регулирования как сферы общественно полезной деятельности.
Известно, что как наука административное право выделилось из науки об управлении. В настоящее время административное право является фундаментальной отраслью в правовой системе Российской Федерации, занимая наряду с конституционным и гражданским правом ведущее место в регулировании общественных отношений, которые складываются в сфере государственного управления.
Современное видение формирующихся концепций административного права и в России и в мире лежит через осмысление постоянно идущих реформ в области государственного строительства, системы государственного управления. Генеральное направление правовой реформы устремлено к обновлению системы и принципов, институтов и норм административного права, его демократизации и гуманизации.,2345
Понимание административного права в контексте синтеза гуманистических идеалов современных общепризнанных политико-правовых теорий зиждется на том, что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам как всего общества, так и интересам каждой конкретной личности, обеспечения и защиты ее прав. Общество, индивиды, являющиеся его членами и в то же время гражданами, связанными юридическими узами с государством, с полным основанием ожидают от него создания действенных правовых механизмов, позволяющих надежно обеспечить реализацию ими своих прав и законных интересов. Государство, государственный аппарат со всей системой действующих от его имени властных структур и чиновников - не более чем инструментальное средство в достижении высшего правового порядка, оптимально совпадающего с целесообразностью сущего и справедливостью должного. Оно ни в коем случае не может быть превозносимо как некий абсолютный институт, способный, подавляя личность, противостоять обществу.
Объемное содержание и нормативный состав системы административного права, как и разнообразие научных взглядов на ее строение, подтверждает, что данная отрасль права является одной из самых крупных и сложных. Прежде всего, это обусловлено предметом, широким кругом управленческих отношений, проистекающими из этого особенностями применяемого метода правового регулирования.
Административно-правовые аспекты формирования кадрового состава государственной службы в контексте организации и функционирования органов государственной власти нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-правоведов разных периодов российской государственности. В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские правоведы Н.К. Нелидов, А.И. Елистратов, В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Розенбаум, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.И. Фаянс, А.Е. Пашерстник и другие. В работах названных исследователей получили освещение многие аспекты изучаемой проблемы, в том числе такие важные как отбор и оценка и управление персоналом государственных органов, стратегия и тактика профессионально-должностного роста чиновников и другие вопросы.
Международный и отечественный опыт работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе
Несмотря на разнообразие моделей государственного управления, проблема повышения качества работы государственного аппарата актуальна для многих стран. Вместе с тем многие из разрешенных в других странах проблем развития института государственной службы в российском праве остаются пока неурегулированными. Тем ценнее изучение опыта зарубежных стран в области правового регулирования государственной гражданской службы. Заметный шаг вперед в изучении общих тенденций законодательства зарубежных стран в области государственной службы, различий в правовом регулировании отдельных сфер деятельности сделан в последние годы коллективом ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, выпустивших в 2005 году под общей редакцией доктора юридических наук, профессора И.Н.Барцица учебное пособие в трех частях1, в котором представлено законодательство о государственной службе Французской республики, Федеративной Республики Германия, Соединенных Штатов Америки, Соединенного Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Канады и Японии2.
Весьма полезными оказались специализированные издания законодательства зарубежных стран в области государственной службы и других российских ученых3
Страны современной западной демократии обладают также значительным и интересным опытом работы с кадровым резервом в системе государственной службы, урегулированный преимущественно нормами административного права. В работах отечественных и западных исследователей этому вопросу уделяется повышенное внимание1.
Применительно к государственной службе законодательство и административная практика под «кадровым резервом» принято понимать специально сформированную на основе индивидуального отбора группу государственных служащих, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и нравственными качествами для выдвижения на более высокие государственные должности и прошедших специальную подготовку.
Анализ и обобщение международной практики правового регулирования подготовки резерва кадров, ее правовых и организационных форм позволяет выявить некоторые особенности формирования кадрового резерва в странах с развитыми демократическими формами правления, которые могут быть полезны при определении основных направлений работы по формированию и работе с кадровым резервом на государственной гражданской службы Российской Федерации.
Обязательными условиями при поступлении на государственную службу являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение. В целях профессионального роста на протяжении практически всей карьеры проводится повышение квалификации, переподготовка, стажировка и т.д.
Обучающие организации гибко реагируют на актуальные потребности госслужбы в образовательных услугах. Программы, построенные по модульному принципу, легко трансформируются с учетом запросов органов госуправления на подготовку персонала.
Так, основные требования, предъявляемые к госслужащим в Германии - это профессиональное образование и специальная предварительная подготовка (вид и длительность которой дифференцируются в зависимости от уровня служебного положения). Непрерывное образование - обязательное условие продвижения в системе государственной службы. Широкий спектр обучающих программ позволяет сопровождать чиновника на протяжении всей его карьеры. Образовательные программы построены по модульному принципу, что делает их гибкими, отвечающими потребностям общества. Доля лиц с юридическим образованием среди госслужащих составляет 65%. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях.
Программы подготовки кадров для государственной службы в Великобритании ориентированы на реализацию концепции государственного управления, основной целью которой является повышение качества услуг, что требует развития у госслужащих навыков управления переменами и лидерского потенциала.
В ходе модернизации государственного управления была разработана "система оценки компетентности", определяющая требования к госслужащим и диктующая необходимость постоянного повышения профессионализма. Наряду с централизованной подготовкой госслужащих существует широкая система курсов и семинаров, организуемых министерствами и ведомствами, которые несут ответственность за подготовку кадрового резерва для выдвижения на более высокие должности и профессиональное развитие высших руководителей. Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой чиновником. При всем разнообразии форм и методов обучения общими для них являются: подготовка выпускной работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта. Наличие связи между результатами обучения и реализацией карьерных планов стимулирует повышение эффективности деятельности госслужащих.
Процессы профессионального обучения служащих и их квалификационного роста во Франции определяются понятием "постоянная профессиональная подготовка". Она начинается с подготовки служащего к его первой должности (начальная профессиональная подготовка) и продолжается на протяжении всей карьеры в форме повышения квалификации. Такая система сочетает в себе теоретическое и профессиональное обучение. Система повышения квалификации госслужащих охватывает: курсы совершенствования; учебу, связанную с должностным продвижением; профессиональную подготовку с временным отчислением с государственной службы в кадровый резерв или с предоставлением отпуска для проведения общественно значимых научных разработок.
В основе подготовки госслужащих Японии лежит совокупность пяти систем: пожизненного найма, кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутаций и оплаты труда. Взаимосвязь и взаимозависимость этих систем создают мотивацию к высокоэффективному труду, максимальной реализации профессиональных и деловых качеств1.
Система пожизненного найма основана на принципе замещения вакансий служащими ведомства, в котором они трудятся. Определяющими при этом являются стаж работы и возраст. Выпускники учебных заведений поступают на государственную службу, проходят обучение и подготовку в органе управления и работают там до предельного (установленного законодательством) возраста.
Принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе
В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формирование кадрового резерва является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы.
Основные правовые и организационные аспекты, цели, задачи, принципы и порядок формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы являются предметом административно-правового регулирования.
Кадровый резерв на федеральной государственной гражданской службе формируется на конкурсной основе в целях замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы.
Кадровый резерв формируется также в целях: замещение вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; замещение вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; замещение должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
Основными задачами формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе являются: -отбор гражданских служащих, обладающих необходимыми личными и деловыми качествами для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы, в том числе руководящих, изучение их личных и деловых качеств; -организация профессиональной подготовки лиц, включенных в кадровый резерв на федеральной государственной гражданской службе; -своевременное внесение предложений по использованию на федеральной государственной службы лиц, состоящих в кадровом резерве.
Анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе свидетельствует, что формирование кадрового состава на федеральной государственной гражданской службе обеспечивается на основе следующих принципов: 1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств; 2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих. Важными принципами формирования кадрового резерва являются: -планирование работы по формированию кадрового резерва; -персональная ответственность руководителей государственных органов всех уровней за формирование и использование кадрового резерва; -добровольное согласие гражданского служащего на включение в кадровый резерв; -гласность, информирование о назначениях гражданских служащих (граждан), состоящих в кадровом резерве на должности государственной гражданской службы; - доверие и уважение к гражданским служащим, объективность оценки их качеств и результатов служебной деятельности, в первую очередь при проведении аттестации и квалификационного экзамена.
Основными источниками формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе являются:
Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации; заявления государственных гражданских служащих о включении в кадровый резерв на федеральной государственной гражданской службе в порядке должностного роста; заявления граждан Российской Федерации о включении в кадровый резерв для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы.
Формирование кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе включает следующие основные этапы:
- предварительный подбор кандидатов в кадровый резерв на основе анализа кадрового состава государственного органа;
-получение информации о деловых, профессиональных и личностных качествах кандидатов для включения в кадровый резерв;
-комплектование кадрового резерва на конкурсной основе. Предварительный подбор, изучение и оценка возможных кандидатур осуществляются, как правило, кадровыми службами государственных органов с участием руководителей соответствующих подразделений.
Основным критерием при подборе кандидатов в резерв является соответствие квалификационным требованиям, предусмотренных законодательством Российской Федерации к должностям государственной гражданской службы.
Наряду с учетом квалификационных требований необходимо учитывать психические и физические нагрузки на человека и возможности претендента в этой области, а также опыт практической работы, склонность к руководящей деятельности, организаторские способности, личные качества, состояние здоровья, возраст и другие.
Порядок и особенности включения в кадровый резерв федерального государственного органа по конкурсу и вне конкурса
Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв федерального государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1121 и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности.
При проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Гражданский служащий (гражданин), изъявивший желание участвовать в конкурсе для включения в кадровый резерв федерального государственного органа для замещения должности федеральной государственной гражданской службы направляет заявление на имя представителя нанимателя.
Кадровая служба государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, обеспечивает получение документов, необходимых для участия в конкурсе.
Перечень документов, необходимых для участия гражданских служащих (граждан) в конкурсе для включения в кадровый резерв федерального государственного органа, а также порядок публикации объявлений о приеме этих документов и проведении конкурса, установлен пунктами 6 и 7 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 112 от 1 февраля 2005 г.
Гражданину (гражданскому служащему), изъявившему желание участвовать в конкурсе на включение в кадровый резерв для замещения должности гражданской службы, может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к должности гражданской службы, на замещение которой он претендует, а также в связи с ограничениями, установленными федеральным законодательством для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.
Конкурс на включение в кадровый резерв федерального государственного органа проводит конкурсная комиссия, образованная правовым актом руководителя федерального государственного органа.
Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом государственного органа.
В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии.
Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.
Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.
В государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.
При отборе кандидатов для включения в кадровый резерв учитываются следующие факторы: -соответствие квалификационным требованиям, предусмотренным Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации, а также Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»1; -профессиональная характеристика специалиста, необходимая для успешной работы в соответствующей должности; -перечень должностей, занимая которые работник может стать кандидатом на резервную должность; -предельные ограничения критериев (образование, возраст, стаж работы и т.п.) подбора кандидатов на соответствующие должности; результаты оценки формальных требований и индивидуальных особенностей кандидатов на резервную должность; -ранжирование кандидатов в резерв; -выводы и рекомендации последней аттестации; -мнение руководителей и специалистов смежных подразделений, трудового коллектива о кандидате; -результаты оценки потенциала кандидата (возможный уровень руководства, способность к обучению, умение быстро овладевать теорией и практическими навыками).
