Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основьь обеспечения общественной безопасности органамимуниципальной власти
1.1. Анализ состояния и проблемы развития теории безопасности современной России 20
1.2. Гносеологическая интерпретация общественной безопасности как объекта правового регулирования 42
1.3. Место органов муниципальной власти в системе субъектов обеспечения общественной безопасности 67
ГЛАВА 2. Механизм административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти
2.1. Административное право как публично-правовая система. 94
2.2. Административно-правовые полномочия органов муниципальной власти и проблемы их реализации в сфере обеспечения общественной безопасности
ГЛАВА 3. Пути совершенствования административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти
3.1. Зарубежный опыт обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти 131
3.2. Проблемы оптимизации административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти 150
Заключение 176
Список использованных источников
- Гносеологическая интерпретация общественной безопасности как объекта правового регулирования
- Место органов муниципальной власти в системе субъектов обеспечения общественной безопасности
- Административно-правовые полномочия органов муниципальной власти и проблемы их реализации в сфере обеспечения общественной безопасности
- Проблемы оптимизации административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление правового государства – сложный противоречивый процесс. Наряду с явными достижениями в демократизации общественной жизни, либерализации экономики развитие России характеризуется наличием деструктивных явлений, существенно тормозящих осуществление социально-экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной науки к проблеме обеспечения общественной безопасности. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожидаемым обществом состоянием защищенности и его реальным осуществлением – одна из основных задач российской юридической науки.
Это принципиальное соображение позволяет придать проблеме обеспечения общественной безопасности Российской Федерации общенаучный характер. Ее разработка предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в целях получения научно-обоснованных и практически значимых результатов как платформы конструирования административно-правовых основ деятельности органов публичной - государственной и муниципальной власти по обеспечению общественной безопасности Российской Федерации.
Здесь следует отметить, что, являясь разновидностью публичной власти, муниципальная власть действует в пределах муниципального образования и реализуется от имени местного органами местного самоуправления.
Имея негосударственный , муниципальная власть в то же время характеризуется признаками, присущими государственной власти: имеет четко выраженный институциализированный характер; обладает специфически обособленным аппаратом, осуществляющим эту власть; издает обязательные для исполнения нормативные акты; осуществляется на определенной территории ( - это ) по отношению ко всем лицам; связана с и сбором налогов; самостоятельно формирует ; правомочна использовать возможности государственного принуждения для реализации своих целей и задач и др.
Однако законодательная основа местного самоуправления, существующая в настоящее время, не позволяет в полной мере решить проблему разграничения полномочий разных уровней публичной власти, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов, в том числе вопроса реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Указанный недостаток сильнее всего отражается на их способности участвовать в обеспечении общественной безопасности. В настоящее время муниципальный уровень публичного управления остается наименее проработанным.
Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории муниципальных образований. Например, правоохранительные органы, как органы государственной власти неадекватно реагируют на менее значимые (с их точки зрения) правонарушения, совершаемые по месту жительства граждан. Однако именно эти «мелкие», но многочисленные правонарушения, с которыми практически ежедневно сталкиваются рядовые граждане, формируют у населения чувство своей незащищенности и неудовлетворенности состоянием правопорядка. И вполне закономерно, что граждане вправе ожидать от органов муниципальной власти должной реализации конституционных прав на самостоятельное осуществление охраны правопорядка и обеспечение общественной безопасности.
Тем не менее, до сих пор нет единого мнения о необходимости и возможности создания муниципальных органов охраны порядка, определении их места в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, не созданы эффективные правовые механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере. Отсутствуют организационно-правовые основания, законодательно определяющие формы участия граждан и их общественных объединений в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности и др. При этом огромный потенциал органов муниципальной власти в организации деятельности по защите прав и интересов граждан используется не в полном масштабе.
Таким образом, исследование административно-правовых вопросов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, на наш взгляд, имеет ключевое значение т. к. именно с их помощью формируется механизм реализации стратегии безопасности, призванный обеспечить охрану и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость указанных проблем предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования.
В последние годы по различным проблемам осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения правопорядка был защищен ряд диссертационных работ: Цветков В. В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка на примере муниципальных образований г. Москвы: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2000; Кулиев И. О. Теоретические и организационно-правовые вопросы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере правопорядка //Опыт сравнительно-правового исследования по материалам Азербайджанской Республики и Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2002; Попов Ю. В. Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа: дис.... канд. юрид. наук. – Ставрополь; 2004; Радюшин Я. Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004; Репкин М. Л. Правовые и организационные вопросы деятельности муниципальных образований по обеспечению местного правопорядка. На примере Волгоградской области: дис.... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2007; Порхунова Ю.С. Правовое регулирование обеспечения безопасности Российской Федерации в рамках местного самоуправления: дис.... канд. юрид. наук. - М., 2009 и др..
Вместе с тем анализ указанных работ свидетельствует, что комплексные исследования административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти практически отсутствуют. Рассматриваемые в данных работах аспекты обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, и в частности механизма ее административно-правового обеспечения, к сожалению, не отвечает требованиям системного подхода, раскрывающего не только ее теоретико-методологические аспекты, но и потребности социальной практики. Возможно, это объясняется явной недооценкой многих и, прежде всего, административно-правовых элементов механизма ее обеспечения.
На наш взгляд, отмеченные факторы не только позволяют, основываясь на результатах уже проведенных исследований, перейти к комплексному исследованию административно-правовых вопросов обеспечения общественной безопасности Российской Федерации органами муниципальной власти, но и делают его необходимым.
Принимая во внимание многоаспектность и многоплановость проблемы организации обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, представляется целесообразным решить комплекс малоисследованных вопросов, связанных с выявлением полномочий органов муниципальной власти в административно-правовом обеспечении общественной безопасности, а также определить пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере.
Объект исследования. В качестве объекта исследования рассматриваются правоотношения, складывающиеся в системе административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации органами муниципальной власти.
Предметом исследования является совокупность форм, способов и методов деятельности органов муниципальной власти в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе механизма административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти, определении их роли и места, а также компетенции в данной сфере, выявлении проблем и выработке научных рекомендаций, направленных на совершенствование исследуемой деятельности.
Поставленная цель определила следующие взаимообусловленные задачи исследования:
- проанализировать современное состояние исследуемой проблематики;
– изучить с позиции гносеологии сущность понятия «общественная безопасность» как объекта правового регулирования;
– выявить особенности российской системы обеспечения национальной безопасности, определить при этом место органов муниципальной власти в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
– изучить роль административного права как ядра публичного права в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации;
– исследовать основные элементы механизма административно-правового регулирования в исследуемой сфере;
– проанализировать административно-правовые полномочия органов муниципальной власти в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, а также проблемы их реализации;
– изучить международный и отечественный передовой опыт, а также обосновать предложения и рекомендации по оптимизации законодательства, направленные на совершенствование правоприменительной практики органов муниципальной власти в исследуемой сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания и основанные на нем исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе логического единства в познании, с применением специальных методов: формально-логического, сравнительно-правового, экспертного системного моделирования, социологического и др.
Метод системного анализа использовался как ключ к исследованию каждого структурного элемента механизма административно-правового регулирования обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти. Системный анализ позволил оценить его состояние в динамике развития, обеспечить конкретность исследования.
С помощью исторического метода были изучены традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов муниципальной власти, этапы их формирования и трансформации полномочий.
Сравнительно-правовой метод преимущественно использовался для выявления особенностей деятельности органов муниципальной власти и ее юридической классификации.
Формально-логический и социологический методы позволили определить место и роль органов муниципальной власти в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, их значимость для общества. Формально-юридический метод был применен при анализе действующих нормативно-правовых актов.
С помощью логико-семантического метода был уточнен понятийный аппарат, определены сущность, общие черты и особенности административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной.
Нормативной правовой базой исследования явились нормы международного права, положения Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Теоретическую базу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области социологии, истории, общей теории права, философии права, конституционного права, муниципального права, криминологии, а также труды ученых-административистов в исследуемой сфере.
Проблемы организации общественной безопасности исследовались в рамках различных отраслей научного знания: общей теории права (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, В. В. Борисов, Д. А. Керимов, В. В. Лазарев, Н. И. Матусов, И. С. Самощенко, Л. С. Явич и др.), науки уголовного права и криминологии (М. М. Бабаев, С. В. Бородин, Н. И. Загородников, И. И. Карпец, В. Н. Кудрявцев, В. А.Плешаков, Ю. В. Солопанов, Н. А. Стручков и др.) социологии, политологии, психологии и других отраслей научного знания.
Ряд ученых выделяли административно-правовые аспекты проблемы организации обеспечения общественной безопасности в общетеоретическом (А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, В.В. Денисенко, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, А.Н. Позднышов, А. И. Стахов, А. А. Прохожев, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и др.) либо применительно к деятельности органов внутренних дел, плане (А.А. Варгузова, А. М. Воронов, В. В. Гущин, И. Б. Кардашова, А. М. Кононов, А. П. Коренев, Б. П. Кондрашов, М.В. Костенников, А.С. Ловинюков, С. С. Маилян, А. Ф. Майдыков, Н. П. Мышляев, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, М. А. Рыльская, Ю. П. Соловей, С. А. Старостин, Ю. В. Степаненко, Г. А. Туманов, В. И. Фризко, В. В. Черников, Ю. Г. Шпаковский, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).
Эмпирическую базу исследования представляют официальные документы и материалы (отчеты, справки, аналитические записки и др.) Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Москвы и иных субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по теме диссертационного исследования.
В процессе работы над диссертационным исследованием проанализировано более 100 нормативных правовых актов, 120 монографических исследований и иных научных источников, а также около 150 научных публикаций, содержащихся в периодической печати.
В целях достижения достоверности предлагаемых мер по совершенствованию организации деятельности органов публичной власти в исследуемой сфере, был применен метод экспертного опроса 63 депутатов представительных органов местного самоуправления Москвы и Московской области, депутатов Московской городской и областной Думы, руководящих работников префектур и муниципалитетов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых в современной отечественной науке комплексным монографическим трудом теоретико-прикладного характера, посвященным разработке проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти.
Исследование проведено на основе анализа новейших нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов публичной власти в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности.
На монографическом уровне автором исследованы нормативно-правовые и организационные основы полномочий органов муниципальной власти в указанной сфере; проанализированы факторы, влияющие на эффективность административно-правового обеспечения общественной безопасности; раскрываются направления дальнейшего совершенствования его механизма; аргументирована целесообразность принятия на федеральном уровне ряда законов: «О муниципальных органах охраны правопорядка Российской Федерации», «Об участии граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации» (разработан проект указанного закона); по некоторым действующим нормативным правовым актам предложены конкретные дополнения и изменения, в определенной степени, устраняющие существующие правовые пробелы и т. д.
Новизной отличается обоснованное определение административно-правового статуса и компетенция органов муниципальной власти в общегосударственной системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. При этом диссертант опирался не только на теоретические разработки российских и зарубежных ученых, им обобщен и проанализирован передовой опыт правоохранительной деятельности в указанной сфере, предложены пути совершенствования деятельности органов муниципальной власти в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. На основе анализа современного состояния обеспечения общественной безопасности выявлены тенденции и закономерности развития теории безопасности. Установлено, что, несмотря на глубокую проработку целого ряда методологических проблем, касающихся закономерностей, принципов и методов деятельности по обеспечению национальной безопасности, в научных исследованиях недостаточно внимания уделяется отражению современных процессов обеспечения общественной безопасности, в том числе органами муниципальной власти.
Как показало исследование, приоритетным направлением здесь является выработка стратегии и определение государственной политики России в области построения системы общественной безопасности. В этих целях представляется целесообразным разработка Федерального закона «Стратегия государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года».
При этом следует учитывать следующие методологические основания, а именно: общественная безопасность является самостоятельным видом национальной безопасности Российской Федерации, ее органическим элементом, наделенным собственным содержанием, состоящим из комплекса следующих основных элементов – сфера общественной безопасности, ее объекты, характер и виды угроз, система общественной безопасности, полномочия субъектов обеспечения общественной безопасности и др. Представляется, названные элементы могут составить структуру разрабатываемого документа.
2. Безопасность по своему содержанию социально-правовой феномен. С общенаучной точки зрения он представляет теоретико-прикладную проблему глобального характера, а ее решение имеет важное методологическое значение для обеспечения безопасности.
При толковании понятия «общественная безопасность» необходимо исходить из следующих основных методологических посылов: во-первых, понятие «общественная безопасность», являясь производным от родового понятия «безопасность», отражает его главную содержательную сторону, а именно – уровень защищенности общества от различного рода угроз; во-вторых, данное понятие имеет конкретно-историческое содержание, определяемое характером угроз общественной безопасности, которые, к сожалению, не остаются неизменными; в-третьих, общественная безопасность – сложно структурированное понятие, отражающее различные его стороны (организационные, административные, информационные и др. аспекты).
Органической частью родового понятия «безопасность» является понятие «общественная безопасность», характеризуемое уровнем состояния защищенности жизненно важных интересов человека и общества, а также готовность государства противодействовать реальным и потенциальным внутренним и внешним угрозам.
3. В общеправовом значении понятие «общественная безопасность» можно определить как состояние правовой защищенности личности, общества и государства от факторов, создающих потенциальную и реальную опасность их жизненно важным интересам, выраженных, в частности, в общественно опасных деяниях, ответственность за которые предусмотрена нормами различных отраслей права.
Применительно к предмету исследования понятие «общественная безопасность» представляет состояние защищенности нормами права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности, общества и государства, безопасного функционирования органов государственной и муниципальной власти, общественных организаций (объединений) и граждан, а также гарантированной государством реализации их прав, свобод и законных интересов.
4. Особенность российской системы обеспечения общественной безопасности состоит и в том, что она громоздка и разветвлена по многим функциональным направлениям. Для принятия оперативных решений в области обеспечения безопасности она предполагает создание ряда межведомственных уровней, в качестве которых выступают различные межведомственные комиссии при правительстве и главе государства.
Органы муниципальной власти, а также граждане, общественные организации и объединения правоохранительной направленности, являясь низшим звеном системы безопасности, занимают особое место в системе обеспечения общественной безопасности. Они образуют негосударственную систему общественной безопасности и призваны на местах обеспечивать защищенность и создавать необходимые условия жизнедеятельности граждан в приделах своих муниципальных образований.
При этом органы муниципальной власти занимают ведущее положение в негосударственной системе обеспечения безопасности российского общества, т.к. им делегированы государственные полномочия по управлению силами и средствами безопасности на территории муниципальных образований (местном уровне). В управленческом аспекте, их деятельность в исследуемой сфере заключается в организации, координации и взаимодействии различных муниципальных и федеральных структур - субъектов безопасности обеспечивающих достижение общей цели.
5. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, эффективности управления государственными и общественными делами (публичного управления), защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.
Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений и одновременно выступает в качестве юридических средств административно-правового регулирования, включенных в данный процесс в определенной последовательности.
При этом органы муниципальной власти наделены государственно-властными полномочиями по реализации механизма административно-правового регулирования, которые выражаются в осуществлении правотворческих, правоприменительных, правоохранительных, а также контрольно-надзорных функций направленных на обеспечение общественной безопасности на территории муниципального образования.
6. Децентрализация государственной власти, становление местного самоуправления и расширение полномочий органов муниципальной власти предполагает совершенствование организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне. На наш взгляд, приоритетными здесь должны стать вопросы обеспечения общественной безопасности, выделенные в качестве особого направления нормотворческой и правоприменительной деятельности органов муниципальной власти, нацеленного как на решение социально-экономических задач, так и на обеспечение защищенности всех сфер жизнедеятельности граждан на территории конкретных муниципальных образований.
7. Реализация закрепленных в Конституции Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности в значительной степени ограничена, поскольку в силу своего конституционно-правового положения они не наделены государственно-властными полномочиями, позволяющими осуществлять самостоятельное управление силами и средствами органов внутренних дел, а равно и иными правоохранительными органами.
В связи с чем, представляется целесообразным принятие на федеральном уровне закона «О муниципальных органах охраны правопорядка Российской Федерации», который бы четко определил их правовое положение, цели, задачи, права и обязанности в исследуемой нами сфере.
8. Граждане, общественные организации и иные объединения правоохранительной направленности обладают правами и обязанностями в участии и оказании содействия органам муниципальной власти по обеспечению общественной безопасности в пределах муниципальных образований. Они должны выражаться в конкретных правовых, организационных, материальных и иных формах, необходимых для участия граждан, общественных объединений, негосударственных органов правоохранительной направленности (частные охранные предприятия и службы безопасности, создаваемые на предприятиях и организациях муниципалитетов) в охране правопорядка и обеспечение общественной безопасности.
В связи с этим в настоящее время назрела острая необходимость их легализации, т. е. придания данным формам деятельности законодательного закрепления, выраженного в принятии Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности в Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость работы состоят в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания в области административно-правового обеспечения общественной безопасности. В работе предложен авторский подход к исследованию механизма административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти, выявлены прикладные проблемы осуществления данной деятельности.
Значимость результатов исследования обусловливается предпринятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, анализируются возможные варианты их решения, в первую очередь за счет совершенствования действующих нормативно-правовых актов, а также разработки и принятия новых.
Практическая значимость исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, а также тем, что его результаты могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц органов публичной власти и управления; в целях совершенствования законодательства в исследуемой сфере; также в учебном процессе образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и прошла обсуждение на заседании научно-исследовательского центра Российской таможенной академии.
Основные научные положения работы докладывались автором на расширенных заседаниях НИЦ и кафедры административного и таможенного права РТА, а так же в ходе научно-практических конференций. Отдельные положения диссертационного исследования получили отражение в научных публикациях автора, из которых четыре работы опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией и три в иных научных изданиях России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Российской таможенной академии.
Результаты исследования внедрены в:
правоприменительную деятельность Московской областной Думы при планировании и реализации мероприятий по обеспечению общественной безопасности в городах Московской области;
нормотворческую деятельность ГУВД по городу Москве;
научно-исследовательскую деятельность Российской таможенной академии в рамках промежуточного отчета по НИР «СИБ-2010» «Аналитический обзор состояния информационной безопасности в таможенном деле: правовой и организационно-методический аспекты»;
в учебный процесс Российской таможенной академии, Московского университета МВД РФ при чтении лекций и проведении групповых и семинарских занятий с курсантами и студентами по дисциплинам «Административное право», «Муниципальное право».
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Гносеологическая интерпретация общественной безопасности как объекта правового регулирования
Для современной России задача разработки адекватных научных представлений о безопасности особенно актуальна, поскольку в постсоветский период не только изменились идеологические и политические воззрения, но и Россия в целом оказалась перед необходимостью поиска новой идентичности, включая и выработку новых представлений о путях и целях дальнейшего развития страны.
Представляется, главную роль в познании безопасности должна играть теория права и государства, т.к. государство является основным субъектом обеспечения безопасности, в тоже время и другие отраслевые общественные науки должны вносить свой вклад в формирование общей теории безопасности. Однако следует отметить, что здесь особенно значима роль административного права как управленческого права, регламентирующего исполнительно-распорядительную деятельность субъектов обеспечения безопасности. Именно на основе административного права создаются правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных административно-правовых институтов безопасности, регулирующих режимы ее обеспечения в различных сферах жизнедеятельности современного гражданского общества и которые, на наш взгляд, должны стать эффективным инструментом государственного управления в исследуемой нами сфере.
Начало третьего тысячелетия само по себе характеризуется обострением проблем общественного развития и безопасности. Объективные закономерности усложнения социальных отношений современного общества определяют особые требования к их государственному регулированию, призванному соизмерить и упорядочить происходящие процессы государственности на современном этапе развития российского общества- происходит, в условиях весьма серьезных и разноплановых трудностей.
Практика обеспечения безопасности последних лет все больше убеждает в необходимости разработки принципиально новых подходов к вопросам обеспечения безопасности России. И это вполне закономерно: судя по масштабам и количеству вооруженных межнациональных конфликтов, террористических акций, росту преступных посягательств, а также обострение внешнеполитической напряженности — задача обеспечения безопасности сегодня превратилась в глобальную проблему современности.
На наш взгляд, социальная потребность в теоретико-прикладной разработке фундаментальных основ обеспечения как национальной безопасности в целом, так и общественной безопасности в частности, в настоящее время вызвана еще и тем, что формирование как теоретико-прикладных, так и законодательных ее основ имеет весьма непродолжительную историю.
В пользу высказанных суждений следует привести точку зрения профессора Липкана В.А, который на основе синтеза системных парадигм безопасности обосновывает необходимость формирования теории права национальной безопасности, отмечая при этом, что исторически развитие теории национальной безопасности будет открывать пространство для более эффективного развития государства и его институтов, в том числе общественных. Данные возможности, по мнению автора, напрямую связаны с эволюцией системных представлений о безопасности.
Так, парадигма национальной безопасности в послевоенные годы (1945-1953) ограничивалась лишь безопасностью военной. В эпоху биполярного мира мира (1953-1991) носила оборонный характер. В эпоху постбиполярного мира (1991-11 сентября 2001) характеризовалась расширением понимания феномена безопасности, куда кроме военной были включены информационная, экологическая, демографическая, экономическая, общественная,и другие формы безопасности. В эпоху неполярного мира (с 11 сентября 2001 по 8 августа 2008) характеризовалась формированием новых систем безопасности как ответа на глобальные угрозы, соединенные с возможностью вмешательства во внутренние дела независимых и суверенных стран, уменьшение прав человека, особенно в сфере свободы переписки, ведения переговоров по «соображениям безопасности), нивелированием роли Совета безопасности ООН, ОБСЕ и иных организаций обеспечения безопасности.
Как справедливо отмечает автор, после событий 8 августа 2008 года можно прогнозировать выработку новых принципов и соответствующих представлений, как на саму безопасность, так и на необходимость объединения в коллективные системы безопасности1.
На основании изложенного можно констатировать, что в соответствии с отмеченными парадигмами изменялась и соответствующая правовая система той или иной страны, что неминуемо влияло на формирование правовых институтов безопасности. Безопасность как системная категория взаимосвязана с правом, более того, в некоторых случаях безопасность формирует право позитивное, влияет на уровень отношений государства и его граждан и в целом на формировании институтов гражданского общества, на построение независимого демократического правового и социального государства.
Таким образом, сегодня перед всем мировым сообществом остро стоит вопрос создания новой глобальной архитектуры безопасности. лютно четкие и понятные всем правила поведения, определить и зафиксировать единый подход к разрешению конфликтов.
Суть договора заключается в создании в области военно-политической безопасности в Евро-Атлантике единого, неразделенного пространства, для того, чтобы окончательно разделаться с наследием «холодной войны». Предлагается закрепить в международном праве принцип неделимости безопасности. Речь идёт о юридическом обязательстве, в соответствии с которым ни одно государство и ни одна международная организация в Евро-Атлантике не могут укреплять свою безопасность за счёт безопасности других стран и организаций. Проект договора направлен руководителям соответствующих стран, а также исполнительным главам международных организаций на евро-атлантическом пространстве: НАТО, Евросоюз, ОДКБ, СНГ, ОБСЕ для его предметного и всестороннего обсуждения.
Осознавая необходимость разработки унифицированного правопо-нимания, а также правоприменения в настоящее время законодателем предпринимаются активные попытки реализации системного подхода в области нормативного закрепления основополагающих положений в сфере безопасности страны. Таким образом, принимаемые нормативные правовые акты в сфере безопасности должны быть восприняты и ясны не только субъектам обеспечения безопасности, но и простым обывателям, т.е. гражданскому обществу.
Место органов муниципальной власти в системе субъектов обеспечения общественной безопасности
В настоящее время сложилась противоречивая ситуация которая определяется следующими параметрами. С одной стороны, сегодня не только существует негосударственная система обеспечения безопасности, но она является важнейшим субъектом обеспечения национальной безопасности и социальным партнером государства в сфере безопасности. С другой стороны, нет сколько-нибудь оформленной и последовательно реализуемой позиции государства в отношении негосударственной системы.безопасности. Такая позиция, на наш взгляд, может и должна быть отражена в политике государства и выражаться в законодательных и управленческих решениях, направленных на создание условий для эффективного (с точки зрения целей безопасности) функционирования негосударственной системы обеспечения национальной безопасности.
В-третьих, необходимость формирования единой национальной системы обеспечения безопасности, основанной на принципах федерального устройства нашего государства.
Сегодня негосударственная и государственная системы, национальной, безопасности функционируют как бы в разных плоскостях, не будучи связанными едиными механизмами функционирования и взаимодействия. Несмотря на единство целей деятельности и на взаимопонимание, которое на практике всегда сопровождает взаимодействие структур негосударственной и государственной систем безопасности, обе стороны .действуют на свой страх и риск, чаще всего исходя из принципов.целесообразности.
Таким образом, в. настоящее время, ни на концептуальном, ни на правовом, ни на административном уровне не существует сколько-нибудь продуманных механизмов их взаимодействия.
Представляется, связующим звеном здесь должны стать органы муниципальной власти, наделенные определенными полномочиями в данной сфере. На наш взгляд, следует более конкретно прописать вопросы их компетенции в различных сферах обеспечения безопасности как, например это сделано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, которая напрямую связывает совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с повышением эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения.
Подводя краткий итог, представляется целесообразным сделать некоторые промежуточные выводы.
Органы муниципальной власти, являясь низшим (местным) уровнем государственной системы обеспечения общественной безопасности, в тоже время занимают ведущее положение в негосударственной системе обеспечения безопасности российского общества. Согласно действующему законодательству им делегированы государственные полномочия по управлению силами и средствами безопасности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на территории муниципальных образований (местном уровне). В управленческом аспекте, их деятельность в исследуемой нами сфере заключается в организации, координации и взаимодействии различных муниципальных и федеральных структур -субъектов безопасности обеспечивающих достижение общей цели.
Названные, а также и другие органы при осуществлении функций в указанной сфере взаимодействуют в различных формах: обмен информа циеи; о« состоянии; правопорядка,на: соответствующей; территории; распространенности и характере совершаемых административных правонарушений и преступлений о социальной обстановке, либо ее напряженности; ситуации? связанной & климатическими т]иными; процессами;: о средствах предотвращения и ликвидации- последствий стихийных бедствий; о? необходимости введения предусмотренных законодательством ограничений, либо чрезвычайного положения.
Подробный анализ функций государственных органов обеспечения безопасности убеждает автора в том, что в Российской Федерации основным недостатком существующей системы остается неразвитость ее функциональных элементов.. Из множества приведенных функций и полномочий многочисленных органов различных ветвей власти едва ли наберется десяток функций, отвечающих действительно функциональным компонентам системы. Отсутствует в прямой постановке главная функция;— анализа и оценки реальных и потенциальных угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства в различных сферах безопасности.
Представление субъектов обеспечения общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства в целом, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам публичной власти.
Нельзя не согласиться с мнением Я. Н: Радюшина, что «при формировании иерархической (разноуровневой) системы обеспечения общественной безопасности требуется учитывать два, на первый взгляд, противоречивых принципа:, единоначалия и распределения: полномочий: С одной стороны,, руководитель высшего уровня должен быть наделен всей полнотой власти и ответственности, с другой - без передачи части функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно уст 90 ранить неизбежные разногласия и конфликты при принятии и исполнении решений. Чем выше степень угрозы безопасности, тем сложнее должна бытьхистема ее обеспечения, больше уровней управления, а, следовательно; и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен4 и длителен»1.
Система обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, должна иметь как минимум три уровня управления.
Первый уровень - местный (территориальный), наиболее простой и включает в себя ресурсы муниципальных органов власти и управления, а также силы и средства специальных ведомств, служб подразделений, дислоцированных на территории муниципальных образований.
Второй уровень - региональный, является более масштабным по сравнению с предыдущим, значительно отличается от него, и на сегодняшний день в практической деятельности применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все большую научную проработку .
Субъекты обеспечения общественной безопасности региона функционируют в пределах своих административно-территориальных единиц. При возникновении угрозы общественной безопасности, должны быть немедленно задействованы силы и средства нескольких, обычно соседних, субъектов федерации.
Третий уровень управления - федеральный, осуществляет стратегическое планирование и выполняет координационные, контрольные и надзорные функции в организации обеспечения общественной безопасности.
Административно-правовые полномочия органов муниципальной власти и проблемы их реализации в сфере обеспечения общественной безопасности
Исследование различных аспектов проблемы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, решение практических задач по обеспечению защищенности личности, общества и государства в целом предполагает анализ современного состояния зарубежного опыта. По мнению автора, представляется целесообразным проанализировать правовые основы и механизм обеспечения общественной (внутренней) безопасности в развитых странах Европы и США. При этом под основными угрозами внутренней безопасности в этих странах принято понимать различного рода социальные конфликты, гражданские беспорядки, терроризм, а также опасные явления природного и техногенного характера.
С методологической точки зрения, на наш взгляд, представляется целесообразным изучение опыта функционирования системы обеспечения национальной безопасности США, так как именно там, после окончания второй мировой войны (1939-1945 г.г.), наиболее активно происходил процесс реорганизации системы национальной безопасности.
Следует отметить, что система обеспечения национальной безопасности США, образованная еще в 40-е годы, подвергалась определенным коррективам и в настоящее время имеет очень сложную структуру, в которую входят: Президент страны, советники Президента страны, исполнительный аппарат («исполнительное бюро»), федеральные министерства и ведомства, Конгресс и др.
После террористического акта в г.Нюь-Иорке во Всемирном торговом Центре 9 сентября 2001 г. резидент США Дж. Буш издал исполнительный приказ № 13228 , который положил начало формированию новой организационной Президент США Дж. Буш издал исполни 132
тельный приказ № 13228 , который положил начало формированию новой организационной структуры, призванной обеспечивать безопасность страны и общества. В октябре 2001 г. принят закон о борьбе с терроризмом, в котором расширены полномочия спецслужб, упрощена процедура получения правоохранительными органами санкции суда на прослушивание разговоров потенциальных экстремистов и связанных с ними лиц, на проведение обысков. Закон ужесточает наказание для террористов и лиц, оказывающих им материальную поддержку. На основании Указа Президента от 13 ноября 2001 г. «О задержании, обращении и рассмотрении дел в отношении неграждан в ходе войны с терроризмом» дела о международном терроризме рассматривают специальные комиссии — военные комиссии, а решение принимает Президент или министр обороны2. Новая организационная структура, в соответствии с поставленными задачами получила название системы внутренней безопасности (Homeland Security System)3. Уже 8 октября 2001 г. была учреждена новая должность помощника Президента по внутренней безопасности со значительным аппаратом в виде Управления внутренней безопасности, задачами которого являются разработка и реализация стратегии внутренней безопасности и координации деятельности спецслужб. Управление взаимодействует с департаментами и подразделениями всех спецслужб, местными органами власти и частными организациями4.
В настоящее время в США действуют четыре уровня полицейских формирований: федерального правительства, штатов, городов и других территориальных образований. Местные полицейские силы в США скон 1 См.: Executive Order № 13228. 9.10.2001. центрированы, в основном, в городах. В.сельской.местности действует институт шерифов, возникший еще в средневековье; Шериф является своеобразным полицейским начальником, избираемым населением, как правило; на два года. Однако кроме обычных полицейских функций шерифы управляют тюрьмами, взимают штрафы и налоги, в определенной степени являясь и судебными чиновниками с правами судебных исполнителей.
Американская модель системы обеспечения общественной безопасности состоит из двух уровней: общегосударственного и территориального. Основу всей системы составляют правоохранительные органы штатов, графств, округов, а также части национальной гвардии, дислоцированные на территории штата.
На всех уровнях действуют многочисленные добровольные органи-зации, такие как Американская национальная организация Красного Креста, гражданская служба воздушного патрулирования, Армия спасения, организация «Американские добровольцы» и т.п.
Особенностями американской системы обеспечения общественной безопасности являются ее децентрализация и высокая степень эффективности. В соответствии со ст. 4 раздела 4 Конституции США каждому штату гарантируется помощь со стороны Федерации в защите от внутреннего и внешнего насилия. Исторические условия формирования государственности обусловили отсутствие в США специально подготовленных федеральных полицейских (в том числе и военизированных) органов. Тем не менее, в общегосударственную систему обеспечения внутренней безопасности США входят подразделения Министерства обороны (корпус военной полиции и национальная гвардия), Министерства юстиции (Федеральное бюро расследования — ФБР), Государственный Департамент США, Совет национальной безопасности США и др.
Основная задача корпуса военной полиции — обеспечение правопорядка и дисциплины в самих вооруженных силах, однако, военнослужащие этого подразделения- могут привлекаться для ликвидации гражданских беспорядков.
В отличие от корпуса, военной полиции, части и соединения-национальной гвардии специально предназначены для оказания-помощи гражданским властям в обеспечении общественной безопасности и ликвидации чрезвычайных ситуаций. На национальную гвардию не распространяется действие закона 1878 г., который вводит значительные ограничения на использование внутри страны регулярной армии. Национальная гвардия штата непосредственно подчиняется губернатору штата. Президент США может использовать национальную гвардию любого штата в любом месте страны.
В юрисдикцию ФБР входит расследование более чем 200 категорий нарушений федерального законодательства. В соответствии с директивой Совета Безопасности США от 27 апреля 1953 г. ФБР обязано собирать информацию о действиях, угрожающих безопасности нации, проводить расследования в отношении кандидатов на важные посты в государственном аппарате страны. К компетенции ФБР отнесены преступления, имеющие политическую направленность и представляющие государственную опасность: терроризм; преступления, совершенные организованными преступными группами и преступными сообществами1.
Проблемы оптимизации административно-правового обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти
Отношения в сфере обеспечения общественной безопасности но сят публичный характер и, несмотря на то, что данные отношения регули руются различными отраслями права — основная нагрузка по их регламен тации ложится именно на административное право, которое, по авторитет ному мнению профессора Тихомирова является ядром публичного права. Этот концептуальный вывод находит отражение и в действующем законо дательстве.
Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, эффективности управления государственными и общественными делами (публичного управления), защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.
Механизм правового регулирования - комплексное понятие, сис тема правовых средств, используемых государством для формирования необходимых общественных отношений, иными словами совокупность по следовательно сменяющихся стадий процесса преобразования нормативно закрепленного правила в заданное состояние общественных отношений. Механизму правового регулирования не свойственна автономность, он функционирует в тесной взаимосвязи со средой правового регулирования. К пониманию механизма правового регулирования, на наш взгляд, целесообразно подойти как к системе правовых средств, которые позволяют достичь желаемого состояния общественных отношений, однако достижение желаемой цели возможно л ишь. на основе комплексного использования всех ее правовых элементов. Таким образом, можно назвать некоторые важные признаки механизма правового регулирования — цель, средства достижения цели, результативность.
Механизм правового регулирования не только представляет собой динамику, не только способ правового воздействия, но и структурное явление, которое включает в себя как внутренние, так и внешние элементы.
Содержание механизма правового регулирования концептуально и во многом совпадает с содержанием механизма административно-правового регулирования, однако ставить между ними знак равенства невозможно, поскольку обе категории имеют важнейшие особенности, как системного характера, так и функциональные.
Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования.
При этом органы муниципальной власти наделены государственно-властными полномочиями по реализации механизма административно-правового регулирования, которые выражаются в осуществлении правотворческих, правоприменительных, правоохранительных, а также контрольно-надзорных функций направленных на обеспечение общественной безопасности на территории муниципального образования.
Децентрализация государственной власти, становление местного самоуправления и расширение полномочий органов муниципальной власти предполагает совершенствование организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне. Приоритетными здесь должны стать вопросы обеспечения общественной безопасности, выделенные в качестве особого направления нормотворческой и правоприменительной деятельности органов муниципальной власти, нацеленного как на решение социально-экономических задач, так и на обеспечение защищенности всех сфер жизнедеятельности граждан на территории конкретных муниципальных образований.
Доказано, что реализация закрепленных в Конституции-. Россий ской Федерации» полномочий органов. местного самоуправления в сфере охраны, правопорядка и обеспечения общественной безопасности в значи тельной - степени ограничена, поскольку в- силу своего конституционно правового положения они не наделены государственно-властными полно мочиями, позволяющими, осуществлять самостоятельное управление си лами и средствами органов внутренних дел, а равно и иными правоохрани тельными органами.
В связи с чем, предлагается принятие на федеральном уровне закона «О муниципальных органах охраны правопорядка Российской Федерации», который бы четко, определил их правовое положение, цели, задачи, права и обязанности в исследуемой нами сфере.
Функция охраны правопорядка является одной из основных внут ренних функций государства. Для ее выполнения в структуре органов го сударственной власти создается система специальных (правоохранитель ных) органов. В деятельности этих органов по охране общественного по рядка и обеспечению общественной безопасности значительную помощь оказывают различные общественные формирования. Pix можно разделить на четыре группы. Первую группу составляют общественные организации, непосредственно предназначенные для содействия милиции в охране общественного порядка (добровольные народные дружины (ДНД) по охране общественного порядка, общественные пункты охраны порядка (ОПОП), внештатные сотрудники милиции).
Вторая группа включает трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм и создаваемые ими органы, общественной самодеятельности (комиссии, секции, советы профилактики, социально-профилактические центры, общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, рабочие группы).
