Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы административной ответственности 20
1. Административная деликатность: статика и динамика 20
2. Концепция административной ответственности: ее социальная роль и соотношение с другими видами юридической ответственности 42
3. Общеюрисдикционные и отраслевые принципы административной ответственности 73
Глава 2. Учение об административном правонарушении 97
1. Административное правонарушение как основание административной ответственности 97
2. Юридический состав административного правонарушения 112
3. Процессуально-правовое обеспечение документирования административных правонарушений 131
Глава 3. Социально-правовой аспект административных наказаний 152
1. Административное наказание как правовой критерий административной ответственности 152
2. Оптимизация системы административных наказаний 166
3. Правовые средства обеспечения социальной эффективности административных наказаний и совершенствование процесса их применения 191
Глава 4. Применение мер административной ответственности 226
1. Рассмотрение дел и применение административных наказаний 226
2. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях 262
3. Стадия исполнения постановлений о применении административных наказаний как составная часть административно-юрисдикционного процесса 292
Заключение 319
Библиография 329
- Административная деликатность: статика и динамика
- Административное правонарушение как основание административной ответственности
- Административное наказание как правовой критерий административной ответственности
- Рассмотрение дел и применение административных наказаний
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформы политической, социально-экономической системы Российского государства влекут серьезный пересмотр устоявшихся к началу 90-х, годов XX века взаимоотношений в обществе. В настоящее время в Российской Федерации наблюдается нигилистическое отношение к нормам права и морали, возрастает число ежегодно совершаемых преступлений и административных правонарушений.
Известный российский ученый-административист В. Д. Сорокин, анализируя социальное состояние общества, вскрывает первопричины, истоки сложившейся неблагоприятной обстановки, отмечает низкий уровень правового регулирования порядка применения мер административной ответственности к правонарушителям, совершающим административные правонарушения. Ученый утверждает: «Не будет ошибкой сказать, что до 1985 г., т. е. до вступления в' силу специального закона - КоАП РСФСР, материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве разрозненных нормативных актов, к тому же принимаемых различными органами власти - как представительными, так и исполнительными, и не только в центре, но и на местах»1.
Важным этапом в истории административного права стала подготовка в 1984 г. кодифицированного правового акта -КоАП РСФСР. В этом законе кодифицированы многочисленные акты, предусматривающие ответственность за административные правонарушения. Но в последующие годы кодифицированная база административной ответственности стала размываться. Наряду с КоАП в стране до 2001 г. росло количество законов, подзаконных актов, предусматривающих административную ответст-
1 Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право: Научное издание. СПб.: Изд - Юридический институт, 2002. С. 175.
4 венность за многие противоправные действия, без включения их в кодифицированный закон. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об административной ответственности превратились в значительный правовой массив, регулирующий административную ответственность во всех основных сферах общественной и государственной жизни.
Не способствовали формированию единого правового пространства России и центробежные процессы конца 80 - начала 90-х годов, а также последовавший развал Союза ССР.
Первого июля 2002 г. вступил в силу КоАП РФ, содержащий ряд принципиальных новелл. Положительно оценивая КоАП России в целом, с сожалением приходится констатировать некоторые его недостатки, оказывающие негативное влияние на порядок применения новых правовых норм, деятельность субъектов административной юрисдикции.
В новом кодифицированном законе впервые закреплен новый институт - институт административной ответственности юридических лиц, что вызывает споры среди теоретиков и практиков. «Распространение административной ответственности на организации, - высказывает недоумение В. Д. Сорокин, - несомненно, ставит соответствующие проблемы перед производством по делам об административных.правонарушениях. Если тенденция законодательно сохранится, то потребуется рассматривать правонарушения, в составе которых реально (по крайней мере, в классической интерпретации) отсутствует вина - главная составляющая субъективной стороны состава административного правонарушения»1.
Многие нормы Кодекса недостаточно проработаны. В этой связи заслуживает безотлагательной реализации предложение А. П. Шергина о необходимости официальных.разъяснений Верховного Суда РФ по применению норм административно-деликтного законодательства. Такая постановка вопроса обусловливается тем, что Верховный Суд РФ уже выполняет указанную функцию в отношении административной юрисдикции при-
1 Сорокин В. Д. Указ. соч. С. 189.
5 менительно к судам общей юрисдикции и в соответствии с действующим законодательством, руководящие разъяснения его Пленума являются обязательными для всех органов и должностных лиц, применяющих закон.
Эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений. Исходя из этих потребностей меняются роль, объем и соотношение основных составляющих права — его основных институтов. Меняются содержание и структура правовых норм, регулирующих юридическую ответственность. Особый интерес представляет научная оценка совокупности указанных норм, широко применяемых многочисленными государственными органами и их должностными лицами1.
Диссертанот констатирует, что проблема повышения социальной эффективности административной ответственности в регулировании общественных отношений в современных условиях является весьма актуальной, значимой, своевременно включенной в повестку дня и требует фундаментальной научной разработки.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка современной концепции института административной ответственности в условиях правового демократического государства, научный анализ механизма ее реализации, отработка авторской позиции по определению научного направления в сфере комплексного решения проблем административной ответственности с учетом единства материально-правовой регламентации и процессуально-правового регулирования административной ответственности, обоснование предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.
В интересах достижения цели исследования в диссертации решались следующие задачи:
Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. №8-9. С. 52.
1) исследование концептуальных основ института административной ответственности;
. 2) раскрытие социального назначения и сущности административной ответственности в современном российском праве;
изучение общетеоретических аспектов административной ответственности, разрешение которых в российском административном праве нуждается в расширении объектов исследования, углублении аналитических подходов, в предметности и результативности;
исследование социальной эффективности административных наказаний и определение основных направлений совершенствования практики их применения;
выявление тенденций развития административно-деликтного законодательства в странах СНГ;
анализ практики и эффективности применения мер административной ответственности; >
разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе установления и реализации института административной ответственности в современном российском праве.
Предмет диссертационного исследования - теоретические, орга
низационно-правовые и прикладные проблемы института административ
ной ответственности. .
Степень научной разработанности темы. Изучение проблем административной ответственности находится в центре внимания научной общественности. Значительный вклад в исследование рассматриваемой проблемы внесли ученые-административисты А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.А. Демин, Е.В. Додин, А.И. Елистратов, М.И. Еропкин, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваль, Ю.М.
7 Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Г.И. Петров, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, В.И. Ремнев, Б.В. Российский, М.Я. Саввин, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, П.П. Сергун, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шер-гин, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольская и др.
Изучению роли и места института административной ответственности в регулировании общественных отношений российского общества посвятили свои труды А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, В.В. Денисенко, И.Н. Зубов, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, И.Ш. Килясханов, С.Д. Князев, A.M. Кононов, П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Е.В. Ламонов, В.П. Лозбяков, И.В. Максимов, М.И. Никулин, И.В. Панова, Э.Н. Ренов, А.П. Солдатов, Ю.Н. Старилов, А.П. Стуканов, В.Г. Татарян, С.Д. Хазанов, А.Ю. Якимов и др.
Анализ тенденций развития административно-деликтного законодательства в республиках бывшего Союза ССР дан в научных трудах ад-министративистов Украины (Н.М. Тищенко, A.M. Бандурки, А.С. Васильева, Ю.П. Битяка, В.Я. Зуя), Республики Беларусь (В.А. Круглова), Республики Казахстан (А.А. Таранова, К.С. Сатыбалды) и других ученых, внесших существенный вклад в развитие науки административного права как советского, так и постсоветского периода.
Результаты научных исследований названных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем института административной ответственности в российском праве. К сожалению, за рамками научного анализа пока остались важные вопросы, касающиеся оптимизации системы адми-нистративных наказаний, тенденций ее возможного развития, перспектив совершенствования системы органов административной юрисдикции в условиях проведения в стране административной реформы, а также некото-
8 рые другие актуальные вопросы административной ответственности и практики ее применения.
Современное знание об институте административной ответственности в российском праве остается проблематичным. Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов к оценке роли и места института административной ответственности в системе сложившихся в стране общественных отношений требует проведения исследований современного научного уровня и широкого теоретического диапазона.
Методологическую основу исследования составляют фундамен-тальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
При работе над диссертацией использовались диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Методология базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формальнологическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки. Изучено свыше 5000 дел об административных правонарушениях, более 40 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства, допущенных при применении административных наказаний. Проведен анкетный опрос 550 практических работников ОВД, а также свыше 200 привлеченных к административной ответственности граждан в г. Москве, Санкт-Петербурге, Республике Калмыкия, Московской, Волгоградской, Калужской, Пермской, Ростовской, Новгородской областях.
В диссертации использованы международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, подзаконные акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, региональные законы об административной ответственности, кодексы об административных правонарушениях Республики Беларусь, Украины, Республике Казахстан, Кыргызской Республике, Республике Таджикистан.
В эмпирическую базу исследования включены данные ГИЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел, а также результаты судебной практики по анализируемым проблемам.
Научная новизна исследования заключается в разработке совре
менной концепции административной ответственности" с учетом измене
ний социально-экономической системы, анализа реалий современной де
ликтности. В диссертации обращается внимание на государственно-
правовую сущность юридической ответственности как явления, производ
ного от государственной власти. В связи с этим в работе делается вывод о
том, что административная ответственность представляет собой сложную
правовую систему, состоящую из отдельных элементов, каждому из кото-
рых присущи как общие черты, так и специфические особенности. Эти ме
тодологические начала положены в основу правового анализа исследуе
мых в диссертации вопросов. ;
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней с учетом анализа эмпирической базы создаются возможности для социально-правовой характеристики административной ответственности с новых позиций - сквозь призму ее организационной и превентивной роли в механизме государственного управления.
В диссертации в условиях социальных и экономических реалий России, состояния и динамики административной деликтности разработана концепция административной ответственности, раскрыта ее социальная
10 роль и соотношение с другими видами юридической ответственности, определены критерии оценки практики применения мер административной ответственности с учетом федерального и регионального законодательст-ва.
Исходя из возрастающей опасности административной деликтности как деструктивной системы, дестабилизирующей существующий правопорядок, автор обосновывает вывод о необходимости формирования, закрепления и реализации административной политики Российской Федерации - основных направлений противодействия государства административным правонарушениям.
В диссертации на основе анализа административно-деликтного законодательства государств - участников СНГ впервые дана научная оцен-
ка кодексов об административных правонарушений этих государств, определены перспективы их совершенствования, в том числе посредством унификации норм об административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Делается вывод о том, что административная ответственность является отражением потребности государства и общества в противодей- ствии деструктивной системе - административной деликтности. Последняя определяется действием многих социальных, экономических, личностных факторов, которые, однако, не остаются неизменными. Динамизм административной деликтности, формы проявления, содержание и направленность противоправных деяний оказывают существенное влияние на выбор модели административной ответственности ;в разные периоды развития российского общества. Анализ современной административной деликтности позволяет выделить такие сущностные характеристики, как ее масштабность, дифференциация субъектного состава, повышение степени общественной опасности, тенденция к интегрированию с преступностью, которые в целом выделяют ее как одну из угроз общественной безопасности.
2. Утверждается, что разработка современной модели админист
ративной ответственности должна опираться на приоритетные ценности
правового демократического государства, достижения административно-
правовой науки, оценку административной деликтности, опыт законода
тельной и правоприменительной практики. Административная ответст
венность представляет собой, сложный социально-правовой феномен, ис
следование которого позволяет выделить следующие ее характеристики:
является отражением потребности гражданского общества в защите социально значимых интересов от административных правонарушений;
представляет собой юридическое выражение административной политики государства;
является одним из основных форм противодействия административной деликтности;
в содержательном плане состоит в установлении и применении мер административного наказания за противоправные деяния;
реализуется в форме демократического административно-юрисдикционного процесса.
3. Аргументируется положение о том, что административная де- ;
ликтность представляет собой серьезную деструктивную систему. Адми
нистративные правонарушения причиняют значительный вред интересам
личности, общества и государства. Недооценка такой ситуации в совре
менных условиях российской действительности негативно сказывается на
криминогенной обстановке в стране. Противодействие административ
ным правонарушениям во многих случаях ограничивается ведомственны
ми или местными мерами. Его результаты не учитываются при разработке
стратегических вопросов, обеспечивающих безопасность личности, обще
ства и государства. Существенное' повышение эффективности противо
действия административным правонарушениям можно достичь только
путем устранения факторов, порождающих эти противоправные деяния.
В современных условиях очевидна явная гипертрофия уголовной политики. Традиционная недооценка социальной опасности административных правонарушений отрицательно сказывается на состоянии правопорядка в стране, на формировании правосознания граждан, правоприменительной практики. В Российской Федерации отсутствует единая концепция государственной политики по противодействию административным правонарушениям. Государственная потребность таковой очевидна, поскольку речь идет о выработке общих: политических ориентиров деятель-ности по защите общества от правонарушений.
Реальность успеха состоит в твердой и последовательной админист
ративной политике. , '
4. Определяется, что механизм реализации административной политики Российской Федерации требует включения в него комплекса мер социального, экономического, правового и организационного характера.
К социальным мерам относятся разработка и осуществление социальных программ, ориентированных на создание благоприятных условий для обеспечения правопорядка, правомерного поведения, минимизацию факторов, способствующих совершению административных правонарушений.
Экономические меры включают разработку программ обеспечения административной политики Российской Федерации и определения порядка их финансирования, а также создание экономических стимулов правомерного поведения и содействия органам (должностным лицам) административной юрисдикции.
К правовым мерам относится разработка нормативно-правовых актов, регламентирующих и регулирующих основания, порядок реализации административной ответственности и организацию противодействия административной деликтности. Наиболее важными правовыми мерами являются создание единого масштаба правовой оценки административной от-
13 ветственности на всей территории Российской Федерации, сокращение числа административно-правовых запретов.
Посредством организационных мер обеспечивается создание еди
ной системы статистической информации об административных правона
рушениях и мерах, принятых к виновным в их совершении; согласование
ее со статической информацией о преступности; совершенствование
управления средствами противодействия административной деликтности;
возложение на Верховный Суд Российской Федерации обязанности по
формированию направлений административной практики, призванной
обеспечить единообразное понимание закона и правильное его применение
всеми субъектами административной юрисдикции; включение в учебные
программы юридических вузов курсов «Административно-деликтное пра
во». ,.
Делается вывод о необходимости разработки теории админист-ративно-деликтного права и формировании отрасли административно-деликтного законодательства. Правоприменительный аспект администра-тивно-деликтного законодательства охватывает широкий круг проблем, наиболее значимыми из которых являются разработка теории квалификации административных правонарушений, исследование эффективности норм об административной ответственности, организация управления ад-министративно-юрисдикционной деятельности и т.д.
С учетом теоретического знания об институте административной ответственности как сложном социально-правовом феномене утверждается о неприемлемости позиции законодательной власти, демонстрирующей тенденцию к периодическому увеличению размеров штрафа. Отечественный законодатель повторяет старую ошибку: рост размеров назначаемых административных штрафов, в конечном итоге достигнув необъяснимых величин, терпит фиаско в виде законодательного ограничения (например, так произошло в 1928, 1949, 1961 гг.). Для исключения подобных повторов представляется необходимым введение законодатель-
14 ного моратория на увеличение размеров административных штрафов, что будет способствовать обеспечению стабильности российской правовой системы.
Отстаивается авторская оценка доктринальных интерпретаций принципов административной ответственности. Автор не разделяет суждений ученых-административистов об излишнем дроблении указанных принципов. В диссертации делается вывод о том, что основными принципами административной ответственности и порядка ее применения являются законность и индивидуализация.
Определяется, что принципиальной новеллой КоАП России является включение в число субъектов административных правонарушений юридических лиц. По КоАП РФ понимание вины юридического лица представлено. как комплексное явление, включающее объективный и субъективный критерии. Объективная вина - это вина организации с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающих установленные правила поведения; это то, что известно как субъективное вменение; субъективная вина - отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию. Объективное вменение - весьма опасное явление, недопустимое в правовом государстве и обществе, поскольку в угоду «ведомственному интересу» игнорируются такие основополагающие категории, как «вина», «презумпция невиновности», «бремя доказывания».
Делается вывод о необходимости совершенствования процессуального порядка применения административной ответственности отдельными органами административной юрисдикции. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, объективно не имея возможностей для реализации многоплановых задач, фактически превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена надлежащей пра-
15 вовой базой и профессиональными кадрами, способными квалифицированно рассматривать дела. В этой связи нецелесообразно дальнейшее выполнение ими юрисдикционной функции в прежнем объеме. В ведении комиссий предлагается оставить дела о правонарушениях, посягающих на права и свободы несовершеннолетних и о деяниях, совершенных должностными лицами субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, родителями или иными законными представителями, а также другими лицами. Дела о собственно противоправных деяниях самих несовершеннолетних необходимо отнести к ведению мировых судей.
По результатам анализа важности и объема деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законности в сфере административной юрисдикции предлагается надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции признать самостоятельным направлением прокурорской деятельности. Руководство этим направлением должно осуществлять самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структурные подразделения в прокуратурах субъектов Российской Федерации.
Устанавливается, что важную роль в противодействии административной деликтности призвана играть индивидуальная профилактика. Причиной роста общего количества административных правонарушений в условиях формирования в Российской Федерации правового государства остается недооценка роли и места общественных формирований правовой направленности в системе правовых отношений. В конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. поспешно были ликвидированы многочисленные в совет-ское время общественные формирования, вносившие существенный вклад в общее дело охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в стране. Сказалась идеологическая «зашоренность», которая усиленно выдавалась за истину и определенными кругами интерпретировалась как органическая часть советской системы тотального контроля.
12. Делаются выводы о необходимости совершенствования правового регулирования применения мер административной ответственности и практики их реализации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением социальной значимости института административной ответственности. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности указанного правового института, его роли и месте в системе сложившихся в Российской Федерации в настоящее время общественных отношений. В диссертации сделан акцент на необходимость формирования научного направления в указанной сфере в плане взаимосвязи и единства сущности материально-правовой регламентации и процессуально-правового регулирования административной ответственности.
Практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности должностных лиц и коллегиальных органов административной юрисдикции по обеспечению защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
В исследовании разработаны конкретные предложения, направлен-ные на совершенствование нормативно-правовой базы, а также повышение социальной эффективности института административной ответственности и должной защиты прав граждан при назначении административных наказаний правонарушителям.
Результаты исследования могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и учебно-методической работе практических подразделений.
Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений'на научно-практических конференци-
17 ях, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений ОВД. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 2-х монографиях, 8 учебных пособиях и 95 научных статьях, 12 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Основные результаты диссертационного исследования докладывались на 38 международных, всероссийских, региональных и ведомственных научно-практических конференциях и семинарах, наиболее значимыми из которых являются: Научно-практическая конференция «Современное состояние преступности и реформа российского законодательства» (г. Санкт-Петербург, май 1995 г.); Всероссийская научно-практическая конференция по проблемам профилактики правонарушений (г. Москва, ноябрь 1995 г.); Международная научно-практическая конференция «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности правоохранительных систем» (г. Белгород, июнь 1997 г.); Межвузовская научно-практическая конференция «Организационно-правовые проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотических средств» (г. Челябинск, октябрь 1999 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Перспективы деятельности органов внутренних дел и государственной противопожарной службы» (г. Иркутск, апрель 2000 г.); Общероссийская научно-практическая конференция «Юридическая наука и практика России на рубеже веков: итоги и перспективы» (г. Москва, декабрь 2000 г.); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (г. Санкт-Петербург, октябрь 2001 г.); Общероссийская конференция Российской академии юридических наук (г. Москва, декабрь 2002 г.); Вторая международная научно-практическая конференция «Терроризм и безопасность на транспорте».(г. Москва, март 2003 г.); Междуна-родная межведомственная научно-практическая конференция «Соблюде-
18 ниє конституционных прав и свобод граждан в деятельности органов внутренних дел» (г. Алма-Ата, ноябрь 2003 г.); Международная научно-практическая конференция, посвященная 10-летию образования органов финансовой полиции (г. Астана, май 2004 г.); Общероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (г. Москва, декабрь 2004 г.).
В составе рабочей группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации диссертант участвовал в подготовке проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Материалы исследования докладывались на зональных семинарах начальников оперативных отделов (управлений), дежурных частей МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, РУОП, УЛИТУ, подразделений УРО, ОУМТиВС (г. Красноярск, май 1997 г., г. Ростов-на-Дону, июнь 1997 г., г. Воронеж, май 2002 г.)
Основные положения диссертационного исследования докладывались 5 июня 2003 г. на заседании ученого совета ВНИИ МВД России, где получили положительную оценку и были рекомендованы для использования в научно-исследовательской работе научно-исследовательских центров и лабораторий Института.
Материалы исследования использовались в процессе подготовки плана совместных мероприятий МВД, Митранса, ФСБ и МПС России по обеспечению транспортной безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России на 2004-2005 гг., а также директивного письма МВД, ФСБ, МПС и Минтранса России «О мерах по предупреждению терроризма на транспорте» от 30 декабря 2003 г. № 9074/716/1913/10600.
Ряд разработок диссертационного исследования использован при подготовке методических рекомендаций по осуществлению ОВД производства по делам об административных правонарушениях, в Сборнике образцов процессуальных документов по делам об административных право-
19 нарушениях. Указанные документы положительно оценены руководством МВД России и направлены для использования в служебной и учебно-методической работе подразделений МВД России, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
Отдельные рекомендации и предложения автора использованы при подготовке во ВНИИ МВД России аналитических обзоров практики применения органами внутренних дел КоАП России и предложений по ее совершенствованию.
Положения диссертационного исследования использовались также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право Российской Федерации» и «Административная юрисдикция» в Дальневосточном ЮИ МВД России, Российском государственном гуманитарном университете, Институте экономики, управления и права Московского государственного университета культуры и искусств, Современной гуманитарной академии.
Структура и объем диссертации предопределены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, содержащих 12 параграфов, заключения и библиографии.
* —-
Административная деликатность: статика и динамика
Система и структура общественных отношений в Российской Федерации за последние десятилетия претерпели значительные изменения. Резкая смена политического, социально-экономического строя страны, к сожалению, повлекли ряд нежелательных неблагополучных явлений, среди которых - рост ежегодно совершаемых преступлений и административных правонарушений.
Анализ структуры фиксируемых в установленном порядке проти-воправных деяний позволяет утверждать о существенном доминировании административных правонарушений, на первый взгляд не представляющих большой общественной опасности. При этом следует отметить недооценку государственными органами и их должностными лицами предопределяющей значимости административных правонарушений в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности российского общества. «Борьба с административными правонарушениями в большинстве случаев носит ведомственный или местный характер. Ее результаты обычно не учитываются при разработке стратегических вопросов, обеспе-чивающих безопасность личности, общества и государства»1.
В советской и российской административно-правовой науке неоднократно предпринимались усилия для анализа сложившейся ситуации и выявления основных причин значительного ухудшения криминогенной ситуации в стране, роста числа административных деликтов, пренебрежения к нормам права некоторой части российского общества. Следует отметить, что в настоящее время наблюдаются определенного рода проблемы с использованием в практической, научно-исследовательской деятельности многих выводов и предложений ученых-административистов по рассматриваемым проблемам. Объясняется это прежде всего развалом Союза ССР, происшедшими затем в Российской Федерации коренными измене-ниями политического, социально-экономического строя, что в конечном итоге ослабило значение некоторых теоретических разработок ученых советского периода, рассчитанных на стабильное состояние общества, характерное до середины 80-х годов прошлого века.
«Российское общество, которое только начало приближаться в своем сознании к идее правового государства и в то же время переживает системный кризис, сопровождаемый ростом правонарушений, больше чем когда бы то ни было нуждается в системе правовых норм, упорядочивающих деятельность государственных органов по охране правопорядка, ибо это является если не главным, то весьма существенным аргументом в судьбе как идеи правового государства, так в значительной мере и самого российского государства»1. Следует согласиться с мнением авторов приведенной цитаты, высказавших своевременное беспокойство по поводу того, что количество совершаемых в стране административных правонарушений и уголовно наказуемых преступлений в значительной степени представляет в последнее время определенную угрозу национального масштаба. Нельзя забывать, что порог насыщения деликтностью российского общества, определяемый уровнем терпимости населения, может достичь своего апогея, после чего нельзя исключать тяжелых социальных потрясений слабо защищенных нормами административно-деликтного права слоев российского общества.
Для убедительности изложенной мысли обратимся к некоторым статистическим данным Главного информационного центра МВД России за последние годы (форма І-АП), характеризующим общий уровень административной деликтности в Российской Федерации.
Снижение общего количества совершенных с 2002 г. административных правонарушений не должно вселять успокоение общественности. Сокращение деликтов объясняется вступлением в силу 1 июля 2002 г. нового КоАП России, многие нормы которого явились новеллами для правоприменителя. К тому же отдельные статьи указанного закона характеризуются несовершенством, что в значительной степени осложнило деятельность должностных лиц органов внутренних дел как одного из основных его применителей.
Обратимся к некоторым выводам ГУ ООП СОБ МВД России о специфике деятельности подчиненных ему структур ОВД в условиях действия норм нового Кодекса. За второе полугодие 2002 г. сотрудниками ОВД выявлено и задокументировано всего 24 581 961 административное правонарушение, что почти на 40 млн меньше, чем за аналогичный период первого полугодия. Наиболее значительное снижение общего количества зарегистрированных административных правонарушений (от 60 до 75%) зафиксировано в МВД Республик Марий Эл, Северная Осетия-Алания, УВД Астраханской, Калининградской и Тверской областей.
Административное правонарушение как основание административной ответственности
Становление российского административно-деликтного законодательства немыслимо без необходимого в современных условиях совершенствования института административной ответственности. Для ясного, четкого понимания его роли, места и значения в системе общественных отношений требуется также уяснение должных оснований наступления рассматриваемого вида юридической ответственности. Ученые различных отраслей права практически единодушны в понимании правонарушения как единственного основания наступления соответствующего вида юридической ответственности. В юридической литературе 60-х годов прошлого века даже встречались оптимистические утверждения о том, что по указанному вопросу «точки зрения уже достаточно выяснены»1. Думается, что высказанное много лет назад мнение в современных условиях российской действительности в определенной мере потеряло свою истинность. Проблема в том, что в стране в 60-е годы произошли непрогнозируемые изменения политического, социального строя, далеко не всегда продуманные и научно обоснованные. Принципиально изменилась роль и место правовых норм в должном регулировании сложившихся общественных отношений теперь уже нового российского государства. Претерпела существенные изменения, философия права, на которой жиждется содержательная часть большинства новых российских кодексов, в ряде случаев, характеризующихся правовым несовершенством.
В системе современного государственного управления наблюдается недооценка, а может быть и сознательное принижение роли правовых норм в решении важнейших государственных задач.
В юридической литературе по этому вопросу высказывается обоснованное беспокойство, например, В. А. Юсупов отмечает, что российские административисты в последние годы заметно ослабили внимание к проблемам общей теории административного права. А без этих разработок трудно формировать единую концепцию административно-правового регулирования общественных отношений на современном этапе развития России1. С сожалением приходится констатировать, что подобного рода явления наблюдаются в условиях проводимой в стране административной реформы. В подтверждение сказанного представляется уместным обратить внимание, что в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. практически не определены рассматриваемые важнейшие правовые вопросы, без чего немыслимо решение заявленных при этом стратегических задач. Социальное, а во многом, и политическое значение правых институтов юридической ответственности должно приобрести иное качественное состояние.
Важнейшей составляющей административно-правовых отношений, какой, являются основания наступления административной ответственности, наступающей в случаях совершения установленного законом админи-стративного правонарушения.
Применительно к понятийному аппарату в юридической литературе имеется существенное замечание О. М. Якубы, много лет назад отметившей, что «определение понятия административного правонарушения, его характерных признаков и отличий от других правонарушений имеет наряду с теоретическим интересом немаловажное практическое значение в деле укрепления правопорядка, выбора наиболее правильных методов борьбы с административными правонарушениями, обеспечения законности в сфере государственного управления и охраны прав личности».
По данному вопросу выявляется великое множество точек зрения ученых-административистов. Например, С. С. Студеникин под административным правонарушением понимал «нарушение административно-правовой нормы, наказание за которое налагается властью органа государ-ственного управления, а не в судебном порядке» .
Подобный лаконизм понятия административного правонарушения характерен и для О. М. Якубы, по мнению которой под административным правонарушением понимается «нарушение или неисполнение администра-тивно-правовых норм, устанавливающих определенные правила в различных отраслях управления и снабженных административной санкцией».
Приведенные определения характеризуются смысловой незавершенностью, в них отсутствует ряд важный правовых компонентов. В их поиске полезны научные труды других ученых.
Административное наказание как правовой критерий административной ответственности
Административные наказания являются одним из элементов целостной системы мер административного принуждения, направленной для защиты общественных отношений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, соблюдения прав и законных интересов личности. Обладая организационно-властным свойством они способствуют дальнейшему укреплению законности и совершенствованию отношений, возникающих в процессе реализации административной политики. Административные наказания как критерий административной ответственности являются одним из ключевых институтов в административном праве. «Обладая собственной инфраструктурой, - по верному утверждению И. В. Максимова, - они являются самодостаточным правовым регулятором; имеющим материальную и процессуальную обеспеченность в праве и законодательстве».
В юридической литературе справедливо отмечается, что административные наказания «применяются в тех случаях, когда соответствующие государственные органы лишены возможности иным образом воздействовать на правонарушителей, предупредить или пресечь совершаемое ими правонарушение».
Административное наказание представляет собой меру государственного принуждения, предусмотренную санкцией нормы КоАП России или регионального закона об административных правонарушениях. Наказание, в соответствии со ст. 3.1 КоАП России, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых проступков как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Правовая категорий «административное наказание», по утверждению А. П. Шергина, наряду с правовой категорией «административное правонарушение» является одним из фундаментальных институтов в ад-министративно-деликтном праве. Их диалектическую связь констатирует законодатель в дефиниции административного правонарушения, под которым понимается только противоправное, виновное деяние, за которое установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП). Мера данного вида юридической ответственности - административное наказание.
Н. А. Стручкова, верно утверждал, что «наказание есть мера принуждения, применяемая от имени государства по решению компетентного органа за противоправное деяние к лицу, признанному виновным в его совершении, и представляющая собой систему правоограничений, установленных законом для наказания каждого вида».
Указанные меры могут быть установлены только законом - актом высшей юридической силы, принимаемым законодательным органом государственной власти. Через применение административных наказаний дается публично-правовая отрицательная оценка государством совершенного административного правонарушения.
В данном случае уместно существенное уточнение правовой природы административного наказания, являющихся критерием административной ответственности. Административными наказаниями являются лишь те меры административного принуждения, которые закреплены в ст. 3.2 КоАП России. Всякие иные предусмотренные нормами КоАП меры принуждения административными наказаниями быть не могут (административное задержание, доставление).
Перечисленные в указанной статье Кодекса виды административных наказаний в своей совокупности образуют соответствующую систему. Данную систему наказаний иногда называют «лестницей» наказаний. Этот термин удачно подчеркивает ее особенности. Каждый вид наказания является как бы ступенью, все они соединены воедино. Однако у этой «лестницы» есть еще одна особенность - равное расстояние между ступеньками. В системе наказаний это имеет очень важное значение. Нарушение данного принципа существенно осложняет задачу по назначению наказания: если разница в уровне кары слишком велика, образуется своеобразный вакуум, мешающий индивидуализации ответственности, если эта разница мала, возникает конкуренция видов наказания.
Рассмотрение дел и применение административных наказаний
Важнейшей составляющей производства по делам об административных правонарушениях является стадия рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесение постановления по нему.
При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 29.4 КоАП России подлежит разрешаются многие организационные вопросы. Результаты изучения правоприменительной практики обнаруживают определенные проблемы. Речь идет о содержании вышеуказанной правовой нормы о возможности возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.
По нашему мнению, выполнение данных процессуальных действий неизбежно приведет к неоправданному затягиванию административно-юрисдикционного процесса в целом. Не следует забывать, что дела об административных правонарушениях характеризуются, прежде всего, небольшим объемом процессуального материала. В случае выявления каких-либо погрешностей при оформлении поступившего на рассмотрение протокола и/или других необходимых при этом документов соответствующему органу (должностному лицу) административной юрисдикции самому надлежит их устранять в рабочем порядке. При возникновении подобной ситуации представляется уместной рекомендация Е. В. Ламонова, считающего, что «необходимо рассматривать дело по существу и выносить определение о прекращении производства по делу в связи с недоказанностью или отсутствием события или состава административного проступка, а не возвращать протокол (материалы дела)... Не следует реанимировать в административно-юрисдикционном процессе негативную практику уголовного судопроизводства, когда в связи с отсутствием вины во избежание невынесения оправдательного приговора дело возвращалось для дополнительного расследования» . Очень верное пожелание, которое заслуживает рассмотрения и внесения в виде отдельной правовой нормы в КоАП России.
Дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно когда этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Иногда, с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, может быть принято решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении. Такое решение выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.
По общему правилу рассмотрение дела об административном правонарушении и решение вопроса о выборе вида и меры наказания за совершенный проступок проводится в присутствии лица, в отношении которого составлен протокол, и иных заинтересованных в деле лиц.
Изучение правоприменительной практики свидетельствует о многочисленных нарушениях закона. Часто дела рассматриваются в отсутствие главного субъекта производства - лица, привлеченного к административной ответственности. Редко на заседаниях коллегиальных органов, а также при рассмотрении дел должностными лицами административной юрисдикции присутствуют свидетели, потерпевшие. Отсутствие указанных участников при рассмотрении дел не способствует всестороннему, полному и объективному изучению всех обстоятельств задокументированного поступка лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения. Следует отметить, что подобные нарушения наблюдаются также в смежных отраслях российского процессуального права1.
Заслуживает внимания и возможного применения при реализации административно-деликтных отношений организация работы некоторых должностных лиц по обеспечению присутствия участников уголовного процесса. «При осуществлении контроля за работой по обеспечению явки лиц, вызываемых по делу, судьи используют различные методы. Наиболее эффективный из них - это регистрация всех действий по вызову в соответствии со специально разработанной формой, в которой записываются сведения о лицах, вызываемых в суд, место их проживания и нахождения, телефоны, даты направления повесток, писем и т. п. Такая форма приоб-щается к делу и подшивается перед протоколом» . К сожалению, подобные методы при осуществлении административно-юрисдикционного процесса в большинстве органов административной юрисдикции не практикуются. В материалах дел об административных правонарушениях какие-либо формы работы с участниками производства не были выявлены. Представляется, что ведение такой работы способствовало бы решению правовых задач не только при рассмотрении материалов дела, но и при рассмотрении жалобы или протеста.
