Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обзор современного опыта создания и ведения кадастров недвижимости 15
1.1. Анализ основных положений ведения зарубежных кадастров 15
1.1.1. Швеция 16
1.1.2. Норвегия 19
1.1.3. Германия 19
1.1.4. Франция 20
1.2. Выводы: 21
Глава 2. Ведение кадастров в Российской Федерации 22
2.1. Анализ основных положений 22
2.2. Исследование опыта определения облика земельного кадастра 32
2.3. Исследование опыта разработки территориальной организации и ее кадастра44
2.4. Обзор программного обеспечения ведения государственного земельного кадастра 50
2.5. Выводы 56
Глава 3. Совершенствование теоретических основ создания кадастра 57
3.1. Анализ CMC 57
3.1.1. Население - подсистема CMC 59
3.1.2. Подсистема - характеристики окружающей человека среды 61
3.1.3. Объекты околоповерхностного слоя, их характеристики и методы идентификации 64
3.2. Анализ связей в технологии сбора и предоставления данных 74
3.3. Применение теории множеств к определению облика кадастра 81
3.4. Применение теории управления системами к определению облика кадастра 84
3.5. Управление CMC и кадастр 92
3.6. Элементы дежурной кадастровой карты 101
3.7. Логическая структура, форматы базы данных и необходимость введения стандартов 108
3.8. Выводы 114
Заключение 116
Список литературы
- Норвегия
- Исследование опыта определения облика земельного кадастра
- Обзор программного обеспечения ведения государственного земельного кадастра
- Объекты околоповерхностного слоя, их характеристики и методы идентификации
Введение к работе
Преобразования в жизни России, привели к необходимости пересмотра всей концепции управления территориальными комплексами, а, следовательно, и создание современной автоматизированной системы ее информационного обеспечения. Для проведения преобразований потребовалась совершенно новая правовая основа управления такими комплексами, ведения учета земель и недвижимости, регистрации прав на них. Она закреплена в Конституции [1], Гражданском [2], Земельном [3] и Градостроительном [4] кодексах. За десятилетие в стране с 1991 по 2001 годы в области землеустройства на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений Правительства, 242 нормативных правовых акта Госкомзема, т.е. приблизительно один акт в неделю. Такая скорость имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В области вещных отношений возникает связанная система прав: конституционные (регламентируют организацию государственной власти в стране, основные формы осуществления этой власти, отношения государства и гражданина), гражданские (регламентируют права владения, пользования и распоряжения, а также отношения связанные с переходом имущества от одного лица к другому в целях закрепления и развития товарно-денежных форм организации экономики), административные, земельные и экологические. В системе учета и регистрации земли и недвижимости появились основополагающие законы: «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [5], «О государственном земельном кадастре» [6], «О землеустройстве» [7].
Однако, в законодательстве некоторые базовые понятия, например, недвижимость, делимость и неделимость земельного участка, привязка зданий и сооружений к земельным участкам, определены недостаточно четко, некоторые из них, например, земельные участки, трактуются по разному. Эти проблемы отмечены и в работе [8] «Отдельные нормативные акты не дают регулирования в полном объеме, не согласованы между собой», а также в работе [9]: «Абсолютно очевидные нелепицы, даже абсурдные формулировки и положения до сих пор сохраняются в действующем законодательстве».
Стремительный переход от СССР к Российской Федерации и отсутствие соответствующей теории породили множество ошибок при ведении кадастров. Например, решение о выдаче миллионов документов о собственности на землю в течение крайне ограниченного времени привело к появлению массы некачественных документов. Другой пример - положение с федеральным органом, ведущим Государственный земельный кадастр (ГЗК), который неоднократно побывал Комитетом, Министерством, федеральной службой и, наконец, агентством. Потребность в создании кадастра недвижимости проявляется во множестве признаков, в частности и во второй попытке создания структуры, нацеленной на решение данной задачи — Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (первая была — создание Министерства по земельной политике). Более последовательное движение в этом направлении могло дать более ощутимый результат.
Создание земельных кадастровых палат отчасти решило некоторые ведомственные вопросы, но имело и ряд недостатков. В понимании землевладельцев создана еще одна организация, в которую необходимо обращаться. Практически удвоился управленческий персонал, в ряде мест между руководителями земельных комитетов и кадастровых палат возникли напряженные отношения, начали вести второй землеустроительный архив, иногда есть точно такой же архив в местной администрации. Но самое главное следствие появления кадастровых палат — создание некоторого отрыва учета от всего землеустройства.
Созданы кадастровые и реестровые системы, фиксирующие правоотношения в части земли и недвижимости, основные из которых являются: Государственный земельный кадастр, система технического учета объектов недвижимости и система регистрации прав, а всего ведется около полутора десятков имущественных кадастров [10]. Градостроительным кодексом [4] предусматривается создание информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, по своей сути -градостроительного кадастра. В статьях 10, 14, 19 и 23 этого кодекса о документах по территориальному планированию описано почти все содержание ГЗК. В дополнение к кадастровому плану вводится еще и градостроительный план земельного участка (ст.44), причем 5 из 8 его пунктов целиком дублируют содержание кадастрового плана, хотя и в отношении оставшихся трех пунктов нельзя однозначно утверждать, что дублирование отсутствует.
Ведение автономных кадастров и реестров приводит к многократному дублированию работ, распылению средств, излишним материальным затратам правообладателей, недостоверности информации. Необходимость в создании единого комплекса управления имуществом ведет к созданию единого государственного многоцелевого кадастра.
Накопилось значительное количество вопросов, относящихся к целям и технологии ведения ГЗК. С переходом к фискально-правовому кадастру объектов недвижимости, число вопросов возрастет - насколько он отвечает критериям многоцелевого кадастра (МЦК), что такое МЦК, в чьих интересах он должен вестись, его цели и облик- вопросы, на которые в настоящее время отсутствуют полновесные ответы.
Следующий вопрос - обеспечение надежности, удобства и простоты ведения кадастра. Программы зачастую разрабатывались без необходимого анализа, на базе опыта конкретного разработчика. Состав кадастровых данных надо выбирать более тщательно, учитывать окружающую среду. Из-за этого пришлось вносить изменения в кадастровую технологию и менять программы. Нужны заблаговременные решения на базе современных технологий для плавного поэтапного перехода к принципиально новым кадастровым системам и время для подготовки всех участников к переходу на них.
Кадастровая деятельность приобрела в современных условиях, как никогда в нашей стране, важное государственное и общественное значение и функции, но требуемый от нее уровень развития, не обеспеченный должной теоретической базой, на деле свелся лишь к количественному росту разделенных ведомственными и административными барьерами кадастров. Ее развитие нуждается в общекадастровой научной дисциплине и исследованиях, способных разработать теоретическую и методологическую основу формирования, организации, ведения, функционирования и развития единой системы кадастров страны, поскольку проблему интеграции кадастров и создания единой системы кадастров одним геоинформационным обеспечением решить практически невозможно [11]. Упоминание автором единой системы кадастров свидетельствует о наличии некоторой суперсистемы (обозначим ее - S), для которой система кадастров является подсистемой. Для формирования подсистемы кадастров надо определить цели самой системы, цели подсистемы кадастров и какие кадастры входят в подсистему, их связи с существующими кадастрами, направление их развития и т.д. Ответы на данные вопросы необходимо искать, используя всю мощь знаний в различных областях науки: общей теории систем, математике, теории управления, информатике, теории государственного и муниципального управления и т.д. Стержнем здесь должно являться надежное, но в настоящее время научно недостаточно обоснованное информационное обеспечение всех структур, использующих кадастровые данные.
Вопросы о совершенствовании управления жизнью населения на отдельных территориях в настоящее время встают перед многими развитыми странами. В США за последние годы были приняты значительно более жесткие правила управления сельским хозяйством со стороны государства. Результатом чего стал 2,5-кратный рост производства продукции [12].
Представляется, что у нас, в эпоху, когда заканчивается построение «дикого» капитализма, введение более четких правил управления может дать куда больший эффект. Поскольку, как уже говорилось, речь идет о выживании человечества в целом и России в частности, альтернативы такому решению просто нет. В решении этого вопроса центральную роль должен сыграть Государственный комплексный ресурсный кадастр.
Здесь не идет речь о возврате к «командной» экономике. Однако, обладание необходимыми данными позволит избежать многих ошибок, сохранить средства, реально защитить права человека и решить многие другие задачи. Примером здесь может служить ситуация, сложившаяся в бассейне реки Истра Московской области. Отсутствие учета территориальных зон и, соответственно, отсутствие некоторых ограничений в выданных документах на земельные участки, а также отсутствие мониторинга состояния территории во многом явилось причиной не дешевых и длительных судебных процессов и предстоящего сноса очень дорогих построек. Соответствующая, даже не точная информация, могла бы привести хотя бы некоторых хозяев участков к выводу - надо оплатить землеустроительный проект, уточнить границы зон и на этом сэкономить средства и время. При этом были бы реально защищены права всех членов местного сообщества. В отношении прав физических и юридических лиц -их полная защита возможна только при наличии полной информации не только о самом объекте, но и об окружающей его среде, об условиях существования человека. Такой подход возможен только в условиях существования Государственного комплексного ресурсного кадастра.
Целью работы является выработка методологии определения состава данных государственного кадастра недвижимости, проектирование их структуры и форматов.
Для достижения поставленной цели надо решить следующие задачи:
установить место кадастра и его цели,
? определить состав данных государственного кадастра недвижимости,
? оценить методы подхода к формированию информационных объектов и логической структуры базы данных кадастра.
Для решения поставленных задач применялись методы_общей теории систем, теории автоматизированного управления, государственного и муниципального управления, глобалистики, модели управляемого мира в единстве и взаимодействии трех основных глобальных сфер человеческой деятельности — экологической, социальной и экономической - в реальных условиях Земли с ее конечными физическими размерами и ограниченными природными ресурсами в наступившую эпоху антропогенно перегруженной Земли, информатика, землеустройство, градостроительство, гражданское и земельное право, имитационное моделирование - как способ позволяющий сопрягать возможности отдельных математических методов, не позволяющих врозь описать поведение сложных систем, с практическим и теоретическим опытом специалистов-предметников при построении модели данного объекта.
Предметом исследования являются системы государственного и муниципального управления определяющие облик кадастра недвижимости, Государственный земельный кадастр.
Объектом исследования выступает существующий на сегодняшний день Государственный земельный кадастр, окружающая его среда, информационные объекты, описывающие субъекты и объекты прав, как составные элементы, определяющие облик кадастра.
Теоретическая значимость исследования. В работе [61] сказано: «Сегодня рождаются самостоятельные отрасли научного знания: муниципальная наука, региональная наука, но нет у них цементирующего остова — управленческого, который имеет богатую историю в практике управления отдельными сферами жизни на этих уровнях: муниципальным и региональным хозяйством, муниципальной и региональной собственностью, социальной инфраструктурой, экологией и т.п.».
Состав и структура информационной базы должны обеспечивать удовлетворение потребности в кадастровых данных различных структур по управлению и использованию земельного фонда, планированию развития хозяйственного механизма региона» (выделено соискателем).
Основу информационного обеспечения органа государственной власти составляют информационные ресурсы - «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных и других информационных системах)» [13]. Важнейшим аспектом использования информационных технологий является построение информационной и математической моделей.
Научная новизна исследования, выполненного в рамках диссертационной работы, характеризуется следующим образом:
? проведено исследование кадастров Западной Европы с точки зрения развития их содержания;
? проведен анализ содержания и технологии ведения Государственного земельного кадастра России;
? проведено исследование информационных связей Государственного земельного кадастра со смежными структурами;
? проведен анализ операций по формированию, учету и регистрации прав на недвижимость и предложены схемы их оптимизации;
? определена роль кадастра в качестве информационного обеспечения систем местных сообществ;
? предложена математическая модель объекта кадастрового учета на базе теории множеств;
? разработан и внедрен региональный стандарт на форматы данных, которые применены при создании автоматизированных систем;
? сделан прогноз о переходе от Государственного земельного кадастра и кадастра недвижимости к ресурсному кадастру и предложены рекомендации по составу данных ресурсного кадастра;
? разработаны форматы данных Государственного кадастра недвижимости и интегрированного ресурсного кадастра в рамках объектно-ориентированной модели.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложения. Объем работы составляет 127 страницы машинописного текста, 3 таблиц, 47 рисунков. Библиографический список включает 93 наименование, в том числе 5 зарубежных источников.
Практическая значимость исследования состоит в совершенствовании системы земельнокадастровых и других ресурсных показателей, обеспечивающих процессы управления земельными ресурсами, иной недвижимостью и ресурсами необходимой информацией о их состоянии, что позволит уточнить систему кадастровых показателей и сформировать интегрированные базы данных систем управления местными сообществами.
Результаты исследования внедрены на четырех объектах. Материалы диссертации послужили основой курса лекций для студентов-экологов Российского государственного социального университета.
Апробация результатов исследования. Для создания Государственного комплексного ресурсного кадастра необходимы определенные политические решения и выстраивание соответствующей государственной структуры. Поэтому апробация результатов исследования проводилась по частям. Территория, на которой проводились испытания - Московская область и отдельно ее Солнечногорский и частично Одинцовский районы. Отрабатывалось взаимодействие земельных комитетов, земельных кадастровых палат и регистрационной палаты. На базе разработанных и утвержденных форматов был создан программный комплекс: «Интеллектуальная мультисервисная платформа организации территории» (ИМПОРТ) (ее название изменялось). Комплекс был установлен в Солнечногорском земельном комитете и филиале ФГУ ЗКП, а также в ряде землеустроительных организаций и на протяжении нескольких лет успешно работал. На базе этого комплекса проводится подготовка данных о ранее учтенных земельных участках в Институте геоинформационных систем. Кроме того, он был установлен в Министерстве экологии и природопользования Правительства Московской области. Проводилась разработка, позволяющая использовать его для установки в Солнечногорском БТИ и Администрации Солнечногорского района. О разработке форматов данных для целей ведения государственного земельного кадастра и опыте использования ПК «ИМПОРТ» докладывалось на конференциях по интеграции информационных ресурсов Московской области в 1996-2003 годах.
Таким образом, в работе нашли свое развитие исследования в области решения актуальных задач имущественного кадастра, а именно - применение государственного ресурсного кадастра для информационного обеспечения управления системами местных сообществ.
Положения, выносимые на защиту:
1) уточненная система основных определений объектов кадастра и их классификация с учетом их состояния;
2) разработанная модель окружающей среды, в которой действует кадастровая система и связи кадастра, определены базовые объекты кадастра, сделан прогноз о направлении дальнейшего развития кадастра;
3) разработанная методика определения состава и структуры баз данных кадастра объектов недвижимости и ресурсного кадастра с использованием методов теории множеств, системного анализа, теории автоматизированного управления, теории государственного и муниципального управления, глобалистики;
4) разработанная логическая структура и форматы данных кадастра объектов недвижимости;.
5) разработанная структура данных комплексного ресурсного кадастра с использованием модели классов унифицированного языка моделирования UML 2;
6) сделанный прогноз относительно перехода от реляционного подхода в разработке автоматизированных кадастровых систем к объектно-ориентированному подходу.
Основные научные результаты опубликованы в восьми работах общим объемом 20,3 печатных листа. Основные положения и результаты работы докладывались и обсуждались в 1998-2006 гг. на Всероссийской конференции и VI Международном Конгрессе «Глобалистика: Настоящее и будущее России» (24.11.2006). Для студентов-экологов 4 курса Российского государственного социального университета на базе данной работы читается курс лекций «Информатика и современные компьютерные технологии в профессиональной деятельности».
Норвегия
Кадастр, развившийся из налогового кадастра, оформился как часть юридической системы и содержит данные о владельцах и владениях, развернутые сведения о функциях землепользования и данные топографических съемок [19]. В настоящее время формируется многоцелевой межведомственный банк данных о земле и недвижимости как часть общенациональной информационной системы, позволяющей решать широкий круг проблем, связанных с землепользованием, территориальным планированием и экономикой недвижимости.
Опыт земельной реформы на территории бывшей ГДР может быть полезным не только России, но и странам СНГ.
Главной целью кадастровой системы является поземельное налогообложение. Основные задачи современного французского кадастра сводятся к трем группам: технической (составление кадастровых планов); земельной (идентификация и описание земельных участков - парцелл, установление их землевладельцев); налоговой (оценка земель и определение обоснованного земельного налога). Таким образом, «государственные органы могут вмешиваться нормативным путем, предписывая возможное использование земель, правила проектирования и организации территории для различных способов ее использования, правила выдачи разрешений и многое другое. Все это является сущностью территориального планирования и застройки, которые ограничивают право собственности конкретных лиц в пользу общих интересов и определяют правила развития муниципальных образований и регионов.
Отслеживается рыночная стоимость недвижимости и по аналогам корректируется ее налогооблагаемая стоимость.
Наличие множества политик земельного налогообложения приводит к необходимости их оценки, критериями для которой могут быть налоговый оборот, социальное и экономическое равенство налогоплательщиков и экономическое стимулирование землепользования.» [20]. На кадастровых планах отображаются все элементы собственности (земельные участки и строения), топографические элементы (дороги, улицы, водные потоки и так далее), а также топонимические элементы (названия улиц, номера домов и другое). Для каждого участка учитывается тип выращиваемых культур, семенной фонд, кадастровая арендная стоимость и т.д.
В других странах Западной Европы реализуются проекты общенациональных кадастровых автоматизированных систем на основе единых информационных стандартов с указанием не только координат границ, площадей участков, но и данных для железнодорожных участков и горных книг (Австрия) [21], о населении, коммунальном хозяйстве, инженерных сетях и др. на базе карт высшего класса точности (Швейцария), частных дорогах, водоемах, почвенных, лесных, водных и сырьевых ресурсах (Дания), именах владельцев и о вступлении во владение, размеры площадей, характеристики качества, классы и уровни доходов.
1. За сотни лет кадастры Западной Европы многократно изменялись от простых фискальных до многоцелевых систем создаваемых на основе интегрированных баз данных на современном этапе. Это движение характерно для всех стран.
2. Количество показателей в многоцелевых кадастрах увеличивается в целях более полного описания объектов кадастрового учета.
3. Разработка и ведение кадастров базируется на мощной правовой основе и тщательно отработанной технологии.
4. Переход стран от плановой к рыночной экономике достаточно сложен и требует соответствующей теоретической основы кадастров.
5. Права распоряжаться своей землей ограничено в интересах соседних землевладений, местной общины, муниципалитета, города, государства нормативными актами, в т.ч. о территориальном планировании.
Исследование опыта определения облика земельного кадастра
В настоящее время известно несколько подходов к системному построению модели кадастра. Наиболее известными из них являются: использование теории множеств и изучение информационных связей кадастра с другими системами. Рассмотрим эти подходы более подробно.
Применение теории множеств - достаточно плодотворный подход [40] для определения облика кадастра, где кадастр описывается моделью вида: r = {Ck Lkm, Okm}, ( 2.1 ) где: Ск - множество свойств, образующих объект кадастра; Lkm - свойства т-го собственника субъекта k-го объекта; Okm - отношения между объектом и субъектом собственности.
На основании такого описания было получено достаточно строгое определение кадастра и проведено упорядочение объектов учета по их местоположению. Слабые места данной модели - ее применимость только к фискально-правовому кадастру и не обоснованный выбор именно этого типа кадастра. При акценте на получение земельных налогов в населенных пунктах терялись достижения советского сельскохозяйственного кадастра. Были значительно снижены возможности использования кадастра при землеустройстве, градостроительстве, управлении земельным фондом, и т.д. Подход привел, например, к необходимости проведения отдельной, не связанной с кадастром, сельскохозяйственной переписи во многом пересекающимся с существовавшей когда-то Похозяйственней книгой.
Кроме того, в работе [40] упорядочение объектов производиться только по местоположению, без учета других параметров. Это означает, что местоположение объекта лучше выделить из свойств объекта и описывать отдельным элементом множества (2.1).
Один из наиболее комплексных подходов к определению облика кадастра приведен в работе [41]. В самом начале работы без каких-либо обоснований, чем, кстати, страдают многие работы по этой теме, указаны цели и задачи государственного земельного кадастра и дается представление о его существе (рис. 6). Практически целей перед кадастром поставлено две Реестр частей объектов Система регистрации "ч недвижимости Z кадастр недвижимости Единый реестр прав Реестр зданий/сооружений ZZX Реестр объектов Земельный кадастр / \ фискальный кадастр с/х кадастр Система регистрациинедвижимости ь Земельный кадастр Единый реестр прав / NT фискальный кадастр с/х кадастр Регистр улучшений обеспечение регистрации недвижимости и сбор налогов. Сразу сужен круг решаемых задач. Из рассмотрения выпали задачи землеустройства, управления и градостроительства, хотя буквально, на предыдущей странице работы говорилось о «фиксации проектов землеустройства». Отсутствуют другие виды кадастров (лесной, водный,...). Получается, что фискально-правовой кадастр относится только к земле и не касается зданий/сооружений. Дальнейшие построения начинают создаваться на достаточно хрупком фундаменте. Система на рис. 6 вызывает ряд вопросов: почему кадастр недвижимости отделен от единого реестра прав, принципиально ли такое разделение или так сделано в угоду чисто ведомственным интересам. До 1998 года кадастр представлял собой единую «установленную государством систему учета, оценки и регистрации прав на землю,...», которая велась в земельных комитетах;
кадастр недвижимости как некая надстройка над земельным кадастром и реестром зданий/сооружений не обоснован, проведено механическое объединение земельного кадастра и данных БТИ;
такая же надстройка над фискальным и сельскохозяйственным кадастрами сделана из земельного кадастра. Отдельное ведение фискального и других кадастров (водного, сельскохозяйственного и т.д..) неверно в своей основе. Такая система противоречит одному из основных принципов - ведению многоцелевого кадастра [42]. Раздельные кадастры не обеспечивают решение задач землеустройства, а тем более задач управления, дублируют друг друга, что хорошо видно с точки зрения всего государства, а не его отдельных ведомств. Прекрасный пример этого показан на рис. 6 именно в виде троицы из земельного, фискального и сельскохозяйственного кадастров;
раздельное ведение реестра объектов и реестра частей объектов затруднительно даже с точки зрения технологии, что подтверждает следующий рисунок (рис.7) с отказом от их раздельного ведения.
Само по себе утверждение о таком переходе правильно, но и после коррекции, вопросы, относящиеся к схеме на рис. 6 остаются не снятыми. Важно то, что предполагается поэтапное построение многоцелевого кадастра. Для определения состава кадастровых данных в работе [41] рассмотрены информационные связи земельного кадастра (рис.8)
Обзор программного обеспечения ведения государственного земельного кадастра
Слабо развит механизм трансформации участков, например, нельзя отсчитать заданную длину вдоль границы и разделить его, приходится расчет вести вручную. Должны решаться основные геодезические задачи. При трансформации участков на экране остаются старые номера и межи, что мешает в работе, а механизм сдвига номеров отсутствует.
Недостаточно продумана система статусов объектов. Например, не удачен термин: «Предактуальный в предыстории» в первой версии программы. Здесь моду диктовали не технологи, а программисты. Правильно было бы привлечь к разработке практиков и реже менять технологию.
Отсутствует привязка юридических лиц к адресам (ранее ее не было и для физических лиц), т.к. система ориентирована только на кадастровый учет. В результате, невозможно было получить документы для налоговиков.
В ПК ЕГРЗ(Т) не отображаются обладатели сервитутов. Плохо решены вопросы описания границ кадастровых кварталов. Нельзя отказывать заявителю в учете на том основании, что границы населенных пунктов, а, следовательно, и кадастровых кварталов, точно не определены и постоянно меняются, нужно иметь возможность их корректировать без изменения номера, технология должна допускать все, что не запрещено законом.
Комплекс сделан как ряд модулей, что дает ряд преимуществ, например, при использовании различных базовых средств. Однако, взаимодействие модулей организовано слабо. Пользователи системы высказывали пожелания о том, что система для них должна выглядеть как единый модуль. Недопустимо, когда войдя в систему и зарегистрировавшись, в каждом модуле нужно указывать сведения о том, кто ввел новые данные.
Особо надо отметить положение с классификаторами. Отдельные категории пользователей должны иметь возможность изменять некоторые из имеющихся в системе классификаторов на уровне кадастровых округов, а часть их — на уровне кадастровых районов. Например, существуют населенные пункты: «рабочий поселок», «дачный поселок», а система допускает только: «поселок». Работа с классификаторами построена несколько неудачно. Например, общая технология ведения кадастрового учета предусматривает, что в поле «разрешенное использование» заносятся записи, указанные в документах. Система жестко заставляет делать выбор из заложенного в нее справочника. Было бы правильно сочетать два подхода -иметь возможность произвести свободную запись или выбрать ее из открывающегося на экране списка. В дальнейшем придется применять дескрипторный анализ для автоматизированного перехода к новым тезаурусам, которые надо разработать и утвердить в Минюсте, в т.ч. по целевому использованию земельных участков. Пример записи в документах: «земельный участок для обслуживания дачи» свидетельствует о недоработке классификаторов, которые к тому же позволили разработчикам программ строить взаимоисключающие справочники в разных системах и версиях.
Сбор данных от землеустроителей на электронных носителях невозможен из-за отсутствия стандартов на форматы и структуру данных. Подобные вопросы были поставлены в работе [53]. Только в Московской области с привлечением сотрудников различных организаций (Росземкадастрсъемка, Института географии РАН, Института геоинформационных систем ФКЦ «Земля», землеустроительных предприятий) созданы, утверждены и применяются на практике стандарты [54]. Они прошли экспертизу в Регистрационной палате, применяются в Министерстве экологии и природопользования Московской области и ряде кадастровых округов. На их базе были созданы программные комплексы: «ИМПОРТ» (Интеллектуальная мультисервисная платформа организации работы территории) [55], «Версия» [56] «Кадастровый офис» [57]. Опыт работы и исследования [58] показали целесообразность их доработки с учетом новых условий и утверждения как общероссийского стандарта логической структуры данных.
Сюда же относится вопрос о стандартизации графического представления данных. Потребность в обмене данными между органами учета уже появилась и дальше будет возрастать. Разработка конверторов затруднит работу и является принципиально тупиковым путем. В настоящее время идет создание Российской инфраструктуры пространственных данных (РИПД), которая будет использоваться при ведении ГКОН. Как показывает опыт США [59], инфраструктура пространственных данных должна базироваться на утвержденных форматах.
Отрыв разработчиков программ от пользователей приводит к неудобствам применения систем. Другая крайность - разработка программ без учета всех требований технологии. Программа «Планета», (разработанная МосНИиПИземлеустройства с участием сотрудников земельного комитета [60]) выполняла ряд функций необходимых в кадастровых палатах и райкомземах. Ее интерфейс удобен для рядовых пользователей. Однако она не целиком соответствует требованиям ведения кадастра, т.к. в ее разработке не участвовал технолог. В кадастровых районах, при всей их нагрузке, шли на ведение двух независимых систем, т.к. иначе пришлось бы выполнять все вручную. Более правильно был разработан пакет «Версия» [56] (Ерько В.Е., Ерько Г.В. и другие в Московским центральном тресте инженерно-строительных изысканий). Все это говорит о том, что при разработке программ в постановке задачи должны участвовать технологи, прошедшие школу работы на районном или окружном уровне.
Некоторые из рассмотренных замечаний в последних версиях уже устранены, что говорит о значительном потенциале разработчиков, но следы их остались в выданных документах. Все примеры показывают, насколько сложной является система, сколько еще нерешенных вопросов в общей и автоматизированной технологии.
Объекты околоповерхностного слоя, их характеристики и методы идентификации
Рассмотрим вопрос о том может ли эффективно действовать информационно-аналитический центр.В программе «Территориальные Информационные Системы (ТИС) Муниципальных Образований» предполагалось решение проблем низкой эффективности деятельности органов управления на местах, низкого уровня автоматизации работ, низкой эффективности управления, больших объемов информации [74]. В результате анализа предметной области и ознакомления с информационными системами муниципального управления были выделены следующие недостатки, возникшие из-за недостаточной интеграции общегородских банков данных:
1. Использование локального банка данных по каждой подсистеме.
2. Поддержка актуальности хранимой информации в различных подразделениях. Например, если пенсионер в паспортном столе изменяет место жительства, то эта информация найдет отражение в базе данных пенсионеров только после предъявления самим пенсионером документов, удостоверяющих его переезд.
3. Большие объемы полной (избыточной) информации, передаваемые между подразделениями разных уровней иерархии для обеспечения принятия решений, так как принятие решений и хранение информации происходит в региональных подразделениях, а ее сбор и актуализация — в местных.
4. Полная обработка полученной информации в подразделениях, где принимаются решения, влекущая дополнительные затраты и потери времени.
5. Вычислительные ресурсы нижних уровней используются только для сбора, передачи и хранения информации, то есть с минимальной нагрузкой.
6. В каждом подразделении администрации хранится максимально полные данные, причем они вводятся каждый раз заново, а используются— для решения одной специфичной для данного подразделения задачи.
7. Снижение ответственности за качество информации у конкретных исполнителей низовых подразделений, так как ее контроль производится на верхних уровнях организационной иерархии.
Причины выделенных недостатков заключаются в следующем: 1) попытка зафиксировать существующие процессы при незначительных изменениях: выполняемые функции и решаемые задачи просто переносились на компьютерную платформу без их переосмысления; 2) внимание фокусировалось на отдельных работах (проблемах); 3) жесткие ограничения при постановке задачи со стороны руководителей (требование четкого следования устаревшим инструкциям); 4) сохранение среднего (наиболее многочисленного) звена административного аппарата; 5) недостаток ресурсов на разработку и внедрение информационной системы (средства, время, недостаточное развитие технических средств, нехватка квалификации и знаний предметной области у разработчиков).
Чтобы избежать перечисленных недостатков предлагается придерживаться следующих концептуальных положений при создании территориальных информационных систем: Организация единого информационного пространства. Все процессы должны выполняться меньшим числом специалистов, имеющих высокую квалификацию в предметной области и в области компьютерных систем, с полной персональной ответственностью каждого из них за выполненные действия и достоверность введенной информации.
Работа должна выполняться там, где ее целесообразно выполнять. Должно быть пересмотрено существующее распределение работ по подразделениям и связи между ними. Особенно необходимо пересмотреть распределение функций между различными уровнями иерархии.
Делегирование полномочий оперативного принятия решений и ответственности за них в местные органы управления. В результате в вышестоящих организациях останутся функции управления и контроля, а также выработки стратегических управленческих решений.
Минимизировать обращения к вышестоящим организациям в момент принятия решений на местах, используя ту же законодательную и нормативную базу, что и органы, ранее принимавшие решения.
Согласно [75] в итоге должна получиться распределенная информационная система, эффективно использующая связи между подразделениями, трудовые и вычислительные ресурсы, а также уже использующиеся банки данных с удалением избыточных данных. Но даже при таком кардинальном изменении подхода к построению ТИС муниципальных образований результат не будет достаточно эффективным. Основной функцией ИАЦ должно являться обеспечение нормальной работы JUL IP. После реализации вышеуказанных предложений на ИАЦ возлагается сбор и обработка данных из системы кадастров, их анализ и, совместно с курирующими подразделениями, подготовка вариантов управленческих решений. При этом надо еще учитывать рассогласование в сроках и скоростях поступления данных из кадастров. Выходит, что на ИАЦ возлагаются интегрирующие функции, хотя он для такой работы совершенно непригоден.
