Содержание к диссертации
Введение
1 Состав и содержание землеустроительных работ 10
1.1 Характеристика муниципального образования 10
1.2 Состав мероприятий землеустройства и содержание землеустроительных работ .. 13
1.3 Характеристика объектов землеустройства 20
2 Методологические основы формирования информационной модели кадастрового учета муниципального образования 24
2.1 Структура кадастровой и землеустроительной информации 24
2.2 Функциональное пространство муниципального образования 26
2.3 Теоретические основы функционального перераспределения и использования земель 26
2.4 Исследования моделей функционального перераспределения земель 32
2.5 Информационное взаимодействие при формировании государственного кадастра недвижимости 34
3 Теоретические основы геопространственного обеспечения землеустроительных работ по описанию границ му ниципальных образований 36
3.1 Принципы создания геопространственного обеспечения территории муниципального образования 36
3.2 Математическая модель оценивания точности пространственной основы по средней квадратической ошибке определения площади объекта недвижимости 37
3.3 Математическая модель оценивания геопространственного обеспечения по заданному критерию определения площади территории с учетом современных технологий спутникового позиционирования 45
3.4 Математическая модель оценивания геопростанственного обеспечения при двухступенчатой структуре геодезического обоснования 47
3.5 Исследования точности параметров моделей геопространственного обеспечения работ по определению границ муниципального образования города Бийска 49
3.5.1 Исследование точности параметров модели первой ступени геопространственного обеспечения территории города Бийска 49
3.5.2 Оптимизация структуры первой ступени геодезического обоснования по критериям точности параметров 56
3.5.3 Исследование точности параметров модели второй ступени геопространственного обеспечения вынесения в натуру городской черты 57
3.5.4 Оптимизация структуры второй ступени геопространственного обеспечения землеустроительной и кадастровой деятельности 66
3.5.5 Оптимизация структуры геодезического обоснования для геопространственного обеспечения территории муниципального образования 69
4 Методические принципы процедуры описания границ муниципальных образований 73
4.1 Методические подходы к разработке технического задания на выполнение землеустроительных работ по описанию местоположения границ муниципальных образований 73
4.1.1 Определение целей , задач и сост ава землеу строительных работ 73
4.1.2 Блок пространственных задач 74
4.1.3 Блок юридических и экономических задач 79
4.2 Методика землеустроительных работ по подготовке описания местоположения границ муниципальных образований (на примере НСО) 81
4.2.1 Этапы выполнения землеустроительных работ 81
4.2.2 Сбор исходных данных 82
4.2.3 Подготовка проектов границ муниципальных образований 85
4.2.4 Согласование проектов границ земельных участков 90
4.2.5 Подготовка карт (планов) муниципальных образований 92
4.2.6 Информационное взаимодействие после завершения землеустроительных мероприятий 93
4.3 Опыт практической реализации результатов исследования на примере Новосибирской области 94
Заключение 101
Список литературы
- Состав мероприятий землеустройства и содержание землеустроительных работ
- Теоретические основы функционального перераспределения и использования земель
- Математическая модель оценивания геопространственного обеспечения по заданному критерию определения площади территории с учетом современных технологий спутникового позиционирования
- Блок юридических и экономических задач
Состав мероприятий землеустройства и содержание землеустроительных работ
Муниципальное образование – это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения [57]. Муниципальные образования являются вариантом административного деления Российской Федерации.
Современная структура муниципальных образований на территории Российской Федерации была введена в рамках так называемой «муниципальной реформы», с вступлением в силу закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [74]. Одной из основных задач муниципальной реформы являлось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. На современном этапе в соответствии с Федеральным законом № 131 [74] в Российской Федерации установлена следующая структура и иерархия муниципальных образований: а) городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муни ципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местно го значения; б) муниципальный район – несколько поселений (сельских и (или) город ских) и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов ме стного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; в) сельское поселение - один или несколько объединенных общей террито рией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов); г) городское поселение - небольшой город или поселок городского типа.
В качестве обязательных признаков муниципального образования принято выделять следующие позиции: наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления); право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
В соответствии с Федеральным законом [74] наделение муниципального образования статусом городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения, установление или изменение границ территории муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Так на территории Новосибирской области структура и границы муници 12 пальных образований установлены Законом Новосибирской области [87]. Согласно этому областному закону на территории Новосибирской области: 30 муниципальных образований наделены статусом муниципального района (Баганский, Барабинский, Болотнинский и т. д.); 5 муниципальных образований наделены статусом городского округа (города Бердск, Искитим, Новосибирск, Обь и рабочий поселок Кольцово); 26 муниципальных образований (городов и рабочих поселков) наделены статусом городского округа (Барабинск, Болотное, Карасук, Черепаново и т. д.); прочие 428 муниципальных образований наделены статусом сельского поселения.
Границы указанных муниципальных образований утверждены в виде картографического описания в составе приложений к Закону НСО [87]. Компетенция органов местного самоуправления определена ст. 14-18.1 Федерального закона [74] и включает в себя следующие основные укрупненные блоки вопросов местного значения: формирование местного бюджета, в том числе установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; организация жилищного строительства; организация в границах поселения электрического, теплового, газового и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, участие в профилактике терроризма и экстремизма, организация охраны общественного порядка муниципальной милицией;
Теоретические основы функционального перераспределения и использования земель
Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям.
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Эффективность землеустроительных мероприятий определяется, в том числе, на основании информации, полученной в результате работ по инвентаризации земельных участков и территорий муниципальных образований. Инвентаризация проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков и определения других характеристик земель, в том числе местоположения характерных точек, закрепляющих на местности границы земельных участков и территориальных образований и их площадные размеры [9, 35, 39, 61, 66, 67, 71, 88, 89].
Мероприятия, связанные с планированием и организацией рационального использования земель, в составе землеустройства проводятся в отношении земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также земель, используемых малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Данная группа мероприятий включает в себя: организацию рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; организацию территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для обеспечения их традиционного образа жизни; разработку мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Мероприятия по описанию местоположения и по установлению на местности границ объектов землеустройства выполняются, соответственно, в целях закрепления правового статуса объектов землеустройства или обозначения границ объектов на местности. В современных условиях эта группа мероприятий землеустройства является наиболее востребованной и, в то же время, определяющей большинство проблем, имеющих место при постановке объектов недвижимости (ОН) на государственный кадастровый учет (ГКУ) в пределах муниципального образования [7, 49, 80].
Мероприятия по описанию местоположения на местности объектов землеустройства выполняются в целях оформления и закрепления их правового статуса: единиц административно-территориального деления Российской Федерации, территориальных зон, охранных и защитных зон, в том числе в целях подготовки соответствующих правовых актов и внесения сведений об объектах землеустройства в государственный кадастр недвижимости [53, 58, 60].
Мероприятия по установлению на местности границ объектов землеустройства выполняются также в тех случаях, когда в силу тех или иных обстоятельств межевые знаки на местности утеряны и они восстанавливаются относительно пунктов опорных межевых сетей на основании информации, которая содержится в ГКН. Технологические решения при восстановлении границ объектов землеустройства и земельных участков на местности детально изложены в следующих научных изданиях [1, 27, 56, 59, 72, 104] и выполняются на основании следующих инструктивных документов [37, 88, 86, 76, 77].
Комплекс данных землеустроительных мероприятий позволяет реализовать на практике конституционное право граждан Российской Федерации на принадлежащее им недвижимое имущество [31, 36, 54].
Все вышеуказанные мероприятия осуществляются на основе материалов геодезических и картографических работ, которые выполняются в соответствии с Федеральным законом «О геодезии и картографии» [81].
Содержание землеустроительных работ определяется комплексом подзаконных нормативных актов к Федеральному закону «О землеустройстве». Так в настоящее время действуют следующие акты, определяющие состав и порядок выполнения отдельных видов работ в составе землеустройства:
Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» [79]; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. № 688 «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства» [77]; Приказ Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» [76];
Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 514 «Об утверждении Положения "О согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства"» [75]. Из анализа представленного комплекса нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение землеустроительных работ, можно выделить следующие основные этапы проведения землеустройства: а) сбор исходных документов и сведений об объектах землеустройства; б) выполнение картографических и геодезических работ; в) подготовка землеустроительной документации; г) согласование и утверждение землеустроительной документации; д) передача землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Сбор исходных данных для выполнения мероприятий землеустройства призван обеспечить исполнителя работ документированными исходными сведениями для последующих этапов выполнения работ. Как правило, при выполнении землеустройства используются: сведения государственного кадастра недвижимости в форме кадастровых планов территорий и кадастровых выписок о земельных участках, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, выполненные ранее материалы землеустройства, утвержденная градостроительная документация, планово-картографические материалы, материалы лесоустройства и т. д.
Картографические и геодезические работы в составе землеустройства выполняются с целью определения местоположения или выноса на местность границ объектов землеустройства. Местоположение границ объектов землеустройства определяется геодезическими методами (например, методом триангуляции, поли-гонометрии, трилатерации, методом прямых, обратных или комбинированных засечек и др.); методом спутниковых геодезических измерений (определений); фотограмметрическим или картометрическим методом [104].
Математическая модель оценивания геопространственного обеспечения по заданному критерию определения площади территории с учетом современных технологий спутникового позиционирования
При построении геодезической спутниковой сети сгущения возникает необходимость ее привязки к исходной опорной геодезической сети (ОГС). В этой ситуации, когда точность параметров опорной геодезической сети сопоставима со средними квадратическими ошибками спутникового позиционирования, возможно серьезное искажение геопространственных данных за счет неучтенного влияния ошибок исходных данных.
Решению этого вопроса посвящены работы выдающихся российских ученых Коугия В. А., Маркузе Ю. И. и многих других [14, 56, 59, 63]. В этих работах приводятся алгоритмы, позволяющие оценить влияние ошибок исходных данных на корреляционную матрицу параметров спутниковой сети.
По нашему мнению, одним из оптимальных алгоритмов, позволяющих вычислить корреляционную матрицу параметров с учетом ошибок исходных данных, является вычислительная схема, предложенная в работах Коугия В. А.:
Таким образом, для реализации алгоритма (3.14) необходимо иметь точностные характеристики исходных данных в виде матрицы весовых коэффициентов координат пунктов.
Оценить влияние ошибок исходных данных на элементы высокоточного спутникового построения возможно на основании сравнения элементов матрицы (3.14) и корреляционной матрицы параметров, полученной в предположении отсутствия ошибок исходных данных и вычисляемой по следующей формуле: Кх =G2GPS[AT -PY-A)1. (3.15)
Если в результате оценки точности проекта выяснится, что такое влияние превосходит 10 %, то, по нашему мнению, математическую обработку спутниковой сети целесообразно выполнять только с учетом ошибок исходных данных по алгоритму, предложенному в работах Маркузе Ю. И. [14].
Этот алгоритм основан на вычислении оценок параметров как для спутниковой сети, так и для исходных пунктов. Несомненным достоинством данного алгоритма является возможность получения оценок параметров, неискаженных ошиб 49 ками исходных данных, а недостатком – получение параметров исходных данных, отличных от их значений, приведенных в каталоге координат исходной ступени геодезического обоснования.
Реализация данного алгоритма для математической обработки спутниковой сети с учетом ошибок исходных данных заключается в составлении системы нормальных уравнений, которая в обозначениях, принятых при рассмотрении алгоритма (3.15), имеет следующий вид:
Корреляционная матрица вектора параметров Х, позволяющая выполнить оценку точности проекта многоступенчатой ОГС, вычисляется по формуле (3.4).
Исследования точности параметров моделей геопространственного обеспечения работ по определению границ муниципального образования МО города Бийска
Исследование точности параметров модели первой ступени геопространственного обеспечения территории города Бийска
Рассмотренная теоретическая модель была использована для проектирования геопространственного обеспечения для координирования границы городской черты города Бийска.
При проектировании такого геодезического обоснования решались следующие задачи: расположение пунктов геодезической сети должно обеспечивать возможность координирования межевых знаков, закрепляющих границы существующей городской черты, и вынесения их в натуру там, где граница города в результате реализации нового генерального плана изменила свое местоположение; схема построения обоснования должна обеспечивать возможность выбора наиболее стабильного пункта существующей опорной геодезической сети для сохранения системы координат, в которой выполнены крупномасштабные съемки (1 : 500 и 1 : 2 000) и на которых ведется дежурная кадастровая карта и создана налогооблагаемая база. Учитывая высокую кадастровую стоимость городских земель, геодезическое обоснование должно обеспечивать максимальную точность определения координат пунктов (межевых знаков) относительно как начала системы координат, так и по взаимному положению друг относительно друга.
Исходной основой для построения опорной межевой сети, позволяющей решить перечисленные выше задачи по геопространственному обеспечению территории города Бийска, является опорная геодезическая сеть в виде триангуляции 2-го класса, созданная в 1960-1970 гг. Расположение пунктов этой сети на местности приведено на рисунке 3.3, а на рисунке 3.4 показано ее схематическое изображение.
При выполнении оценки точности схемы существующей геодезической сети, построенной с учетом использования только наземных средств, были заданы следующие средние квадратические ошибки измерений, соответствующие требованиям нормативных документов для 2-го класса: m =l", mL = 6 см, mL/L = 1/300 000.
Анализ корреляционной матрицы, вычисленной по схеме существующей сети (рисунок 3.4), в виде средних квадратических ошибок положения пунктов относительно начала системы координат (исходный пункт - «Центральный») и средних квадратических ошибок взаимного положения пунктов представлен на рисунке 3.5.
Блок юридических и экономических задач
Наиболее актуальным видом землеустроительных работ в отношении МО, на современном этапе, выступает подготовка описания местоположения их границ. Целью таких работ является уточнение сведений о местоположении границ, устранение споров о местоположении между органами местного самоуправление, обеспечение внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, а также отражение их в составе разрабатываемой градостроительной документации. При этом, одним из наиболее существенных факторов, определяющих сложность таких работ, является наличие ошибок в государственном кадастре недвижимости.
Действующим порядком описания местоположения границ объектов землеустройства установлены следующие основные требования к соответствующим землеустроительным работам [77]: при подготовке описания границ должны быть использованы сведения государственного кадастра недвижимости, градостроительная документация (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), документы и материалы государственного фонда данных, полученные в результате проведения землеустройства, сведения и документы картографо-геодезического фонда, а также иные предусмотренные законодательством документы и сведения, в частности, законы субъектов Федерации о статусе и границах МО; точность определения координат характерных точек границ МО должна быть не ниже нормативной точности определения координат характерных точек границ земельных участков, в пределах которых расположены такие характерные точки границ объектов землеустройства; границы МО не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках [82]. Если характерные точки устанавливаемой административной границы совпадают с характерными точками ранее установленной административной границы, в качестве описания местоположения такой устанавливаемой границы принимается описание ранее установленной административной границы; - территория населенного пункта должна полностью входить в состав терри тории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в состав территории муници пального района. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
Таким образом, формируемая база исходных данных, документов и сведений должна содержать: исходную информацию о местоположении границ МО, как правило, имеющую юридический статус, но подлежащую дальнейшему уточнению (например, законы субъектов Российской Федерации о статусе и границах МО); комплекс документов, материалов и сведений, организованных в единое геопространство и позволяющих уточнить местоположение границ МО, а также выполнить визуальную проверку корректности определения уточненного местоположения границ МО; кадастровые сведения о земельных участках, которые позволяют привести точность описания границ МО до нормативной точности межевания.
Вышеприведенный комплекс исходных документов, материалов и сведений (КИД) должен обеспечить определение ориентировочного местоположения границ МО согласно правовым актам субъекта Российской Федерации, выполнить уточнение и контроль местоположения согласно иным документам, материалам и сведениям, а также осуществить позиционирование характерных точек границ с нормативной точностью межевания земельных участков [65].
Вместе с тем, действующие нормативные требования в отношении порядка описания границ МО не учитывают возможности наличия в сведениях кадастра недвижимости ошибок - технических и кадастровых. Согласно ст. 28 Федерального закона № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [82], под технической ошибкой в кадастре понимается описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка либо подобная ошибка, допущенная органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости и приведшая к несоответствию сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в государственный кадастр недвижимости. В свою очередь, под кадастровой ошибкой понимается ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости. Указанные ошибки могут проявляться, в частности, в виде пересечений (наложений) границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет, разрывов между земельными участками, грубым несоответствием границ земельных участков ранее установленным границам МО, ошибочным отнесением земельного участка к другому МО и т. д. [48, 49]. Наиболее массово кадастровые ошибки встречаются на границах муниципальных районов, на границах между землями населенных пунктов и землями иных категорий, а также в местах, где до перехода к единой региональной системе координат использовались местные системы координат.
При выявлении и идентификации (классификации) ошибок в кадастре необходимо учитывать, что государственный кадастр недвижимости включает в себя не только сведения о земельных участках, накопленные с момента начала его ведения (то есть с 1 марта 2008 г.), но и сведения, накопленные ранее при ведении государственного кадастра. Одновременно с накоплением сведений о земельных участках происходило и накопление ошибок. Таким образом, при подготовке описания границ МО необходимо учитывать особенности ключевых этапов формирования и ведения кадастра, в частности, такие как: подготовка и внесение в государственный земельный кадастр сведений о ранее учтенных земельных участках в соответствии с Указаниями Росземкадастра 2001 г., в рамках чего допускалось внесение органами кадастрового учета (ОКУ) декларированных земельных участков - то есть земельных участков, сведения о площади которых были приблизительны, местоположение границ было определено ориентировочно либо соответствующие сведения отсутствовали; широкое применение при межевании земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения картометрического метода определения местоположения границ без их фиксирования на местности, с фактической погрешностью от 7,5 до 15 м; использование при ведении государственного кадастра недвижимости местных систем координат, что приводило к формированию множества отдельных кадастровых карт (карты населенных пунктов, карты межселенной территории муниципальных районов т. д.), отсутствию единой кадастровой карты и невозможности ОКУ проверять сведения о земельных участках на отсутствие пересечений между ними и т. д.
В процессе выполнения работ по описанию местоположения границ МО Новосибирской области была выполнена классификация ошибок в государственном кадастре недвижимости и приняты алгоритмы их разрешения, представленные в таблице 4.3.
