Содержание к диссертации
Введение
1 Анализ сложившихся подходов и принципов оценки городских земель (городской территории)
1.1 Методологические предпосылки оценки городских земель 13
1.2 Основные принципы и методы оценки городской территории 19
1.3 Сложившаяся практика оценки городских земель 28
1.4 Город и его территории как сложный объект исследования и оценки 37
1.5 Государственный земельный кадастр 42
1.6 Особенности землеустройства по отношению к городской территории 44
1.7 Экономическая оценка городской территории 47
1.8 Градостроительная оценка городских земель 50
1.9 Предложения по комплексной многофакторной оценке территории города 55
1.10 Кадастровая оценка городских земель 57
Выводы по разделу 58
2 Разработка и исследование методики кадастровой многофакторной оценки городской территории (на примере Новосибирска) 60
2.1 Требования к оценке и критерии многофакторной оценки городских земель 60
2.2 Концептуальные положения кадастровой многофакторной оценки городских земель 64
2.3 Краткая характеристика города Новосибирска 70
2.4 Составные элементы кадастровой многофакторной оценки 76
2.4.1 Экономическая оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска 78
2.4.2 Экологическая оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска 87
2.4.3 Градостроительная оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска 90
2.4.4 Определение значимости факторов ценности городских земель 107
2.4.5 Сопряжение кадастрового зонирования с многофакторной оценкой 111
2.4.6 Комплексная оценка городской территории 117
2.5 Приоритеты градостроительной политики и их учет при оценке земель 130
2.6 Модель кадастровой многофакторной оценки городской территории 132
Выводы по разделу 135
3 Система информационного обеспечения территорий для ведения кадастра и оценки земель на базе геоинформационных систем
3.1 Информационное и программно-техническое обеспечение ГИС 137
3.2 Автоматизированные информационно-управляющие системы 142
3.3 Системы управления городскими ресурсами 145
3.4 Состав градостроительного кадастра 148
3.5 Требования к ГИС в составе муниципальных информационных систем управления 151
3.6 Использование муниципальных (кадастровых) информационно-аналитических систем для автоматизации расчетов кадастровой многофакторной оценки городских земель 159
Выводы по разделу 162
Заключение 163
Приложение А 165
- Город и его территории как сложный объект исследования и оценки
- Экономическая оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска
- Градостроительная оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска
- Использование муниципальных (кадастровых) информационно-аналитических систем для автоматизации расчетов кадастровой многофакторной оценки городских земель
Город и его территории как сложный объект исследования и оценки
Как понятие «город» встал в один ряд с такими категориями как «деятельность», «культура», «пространство», и, так же как и они сегодня не представляет законченного и всеми принятого определения. В связи с такой ситуацией город, как правило, рассматривается не целостно, а предметно. Предметная интерпретация города породила множество разных толкований, каждое из которых имеет свое право на существование, но не полноту охвата [35,38,95,101].
При определении этого понятия наиболее часто используются следующие критерии: - статистические (величина территории, количество жителей); - эконом-географические (местоположение); - функциональные (преобладающие виды деятельности населения, роль города в жизни общества); - архитектурно-градостроительные (характер преобладающей застройки); - социологические (типы общения, образ жизни). Следует отметить, что наиболее распространенная - это количественная теория, которая определяет современный город только по количественному признаку. Согласно этой теории, городом называется значительное и длительное скопление людей на сравнительно незначительной территории. В противоположность негородским поселениям (селам, деревням, поселкам, станицам, аулам) с их небольшим количеством жителей, а также деревенским фермам, хуторам, усадьбам, раскинутым на большом пространстве, особенности городского хозяйства объясняются только сосредоточением людей на малой территории [105, 107].
Хотя это количественное определение выдвигает очень важный и влиятельный признак города, который отличает большинство городов различных типов от сельских поселений, но оно, во-первых, не дает реального понятия о сущности города, во-вторых, не всегда можно установить действительную грань между городом и деревней, оперируя этим понятием. Политико-административная теория подходит к понятию города с правовой точки зрения и признает городом поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права. Конституирующим моментом в образовании города выдвигается соответствующий акт государственной власти.
Однако рассматриваемая теория имеет тот серьезный недостаток, что она проводит это разграничение чисто формально, механически. Здесь важен не столько сам факт государственной классификации существующих поселений, сколько понимание тех существенных признаков населенного пункта, по которым она проводится. Между тем известно, что эти признаки были в разных случаях далеко неоднородны: власть признавала поселение городом либо по принципу «людности», либо по стратегическим, политическим, финансовым, религиозным и даже чисто случайным мотивам.
Таким образом, мы приходим к отличию города официального (юридического), или номинального, от города в научном смысле. Административный признак фиксирует первое понятие, но оказывается совершенно непригодным для характеристики второго.
Социальная теория прибавляет к формально-политическому моменту более существенный момент - внутренней общественной структуры города. Согласно этой теории, город есть место, приспособленное для общежития социальной группы сложного характера, внутренне дифференцированной и получившей определенную правовую форму. Эта теория имеет то преимущество, что она выдвигает не только формальный, но и общественный признак, действительно характерный для большинства современных городов. Однако она не может быть всегда применима даже к современному периоду, так как и в наше время встречаются города, преимущественно населенные людьми не только одной социальной группы, но и одной профессии, а с другой стороны - наблюдаются села с весьма дифференцированным составом населения.
Экономическое определение города можно считать наиболее опирающимся на научную базу, так как хотя городское общежитие прежде всего социальное явление, но и к нему следует подходить с экономической точки зрения.
В качестве дополнительной социальной характеристики города есть такое определение: городом является большое поселение людей, которые пользуются для своего содержания продуктами чужого земледельческого труда. Этим подчеркивается оторванность большинства городов от сельского хозяйства. Однако при этом не указывается на положительные свойства городского хозяйства.
Все эти определения, каждое в отдельности, не дают полной характеристики понятия города. Поэтому многими исследователями предлагается рассматривать город как социальное явление, но на почве современной экономики. Это будет качественная характеристика города.
Таким образом, суммируя все вышеприведенные определения, можно сделать вывод, что город есть такое обособленное от деревни в правовом отношении поселение, которое является более или менее значительным или длительным скоплением людей и на более или менее организованной территории, имеющее свое духовное и культурное начало [88,93].
Во всем цивилизованном мире на первом месте стоит культурное (В представлении автора работы город представляет собой сложное социокультурное явление, о котором с позиций различных исследователей, управленцев и специалистов по городскому хозяйству складываются различные представления и определения. Но, несмотря на такую сложность, скорее комплексность, в городе происходят различные процессы, которыми необходимо управлять или руководить, причем, эти действия должны быть профессиональны и отвечать конкретным требованиям времени и места. Следовательно необходим более тщательный подход к оценке городских земель - точнее городской территории с учетом своеобразия городов и многообразия факторов ценности участков территории, которые порой сложно измерить привычными способами.
Все вышеперечисленное позволяет говорить о городе как о целостном организме, как о совокупности множества функций, о структуре, элементы которой находятся в постоянной взаимосвязи, где процесс и место нерасторжимы и подчинены своеобразной иерархии через отношения с внешней средой. Это система, которая способна к развитию, эволюции и адаптации, где сохранение элементов обеспечивает преемственность в развитии.
В настоящее время, когда земельные отношения становятся все более важными и определяющими многие процессы городского развития, необходимо в практике управленческой деятельности четко формировать городскую земельную политику. А для этого необходимы комплексные знания о состоянии и оценке городской территории. Что соответственно ставит задачу применение комплексной оценки городской территории с учетом особенностей каждого города и наиболее актуальных факторов ценности участков территории. В таком случае весьма важно использовать принципы зонирования городских земель наиболее адекватно отражающие особенности территории в сложившихся экономических отношениях с учетом происходящих процессов урбанизации [85].
Экономическая оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска
Развитие в России оценочной деятельности, в особенности земельных ресурсов, направлено на повышение эффективности использования земли, увеличение социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами. Таким целям наилучшим образом по своим положениям и содержанию отвечает разработанная кадастровая многофакторная оценка городских земель.
Как уже отмечалось, в методическом отношении кадастровая многофакторная оценка городских земель представляет объединение (интеграцию) различных принципов оценки в плане использования наиболее лучшего накопленного опыта в сложившихся экономических условиях. При этом содержание различных принципов оценки взаимно обогащает друг друга, но не повторяет оценки одного и того же элемента с позиции ценности городской земли. Кроме того, реализуется процесс сопряжения результатов комплексной оценки с системой земельного кадастра, с использованием своей отработанной системы членения городской территории на участки и учетом элементов земельной политики. В результате чего и получена объективная многофакторная оценка, отвечающая особенностям российских городов, сложности их инфраструктуры и многоплановости использования городской территории.
В рамках кадастровой многофакторной оценки четко отражается следствие невозможности повсеместного воспроизводства относительно лучших условий функционирования городских объектов, различия в потребительских свойствах различных участков городской территории принимают устойчивый характер и тем самым формируют дифференциальную ренту по местоположению, создавшую предпосылки для более эффективной производственной деятельности.
Отдельные участки территории в плане города имеют различную потребительную ценность. Она предопределяется месторасположением участка (центральные районы или периферийные), условиями транспортной доступности к центру города, к основным зонам тяготения, близостью к источникам обеспечения, насыщенностью объектами обслуживания, плотностью инженерного оснащения, характером использования территорий, природными, экологическими и другими факторами. Эти различия и формируют ценность городской территории, а в последствии дифференцированную плату за используемые участки городской территории. На основе предварительных аналитических проработок и расчетов оценки земель городов, автор считает наиболее рациональным технологически осуществлять кадастровую многофакторную оценку территории города на основе независимого пофакторного подхода с дальнейшей графоаналитической обработкой полученных результатов и определением результирующей комплексной оценки - индекса ценности территории.
В соответствии с предложенным алгоритмом в составе кадастровой многофакторной оценки городских земель выделены две независимые оценки: экономическая (более формализованная и оцениваемая в стоимостном выражении) и многофакторная градостроительная (преимущественно качественная оценка с элементами экспертного подхода). Также, помимо градостроительных факторов ценности территории, в условиях оценки современных городов необходимо включить санитарно-экологические и некоторые антропогенные факторы.
Важным элементом, влияющим на показатели ценности земельных участков, является в сложившейся ситуации проводимая градостроительная политика, определяющая основные направления функционального использования и развития территории, градостроительные приоритеты и ограничения. Однако отсутствие материалов по перспективному развитию территории городов (градостроительного кадастра) значительно затрудняет задачу учета приоритетов и ограничений развития, значимости различных градостроительных факторов с точки зрения проводимой политики с учетом критериев планирования и застройки населенных пунктов.
При выполнении комплексной кадастровой многофакторной оценки городских земель необходимо учитывать большое число факторов, так или иначе влияющих на ценность земель. Чтобы получить комплексную оценку на основе частных оценок выделенных факторов, автор предложил определять коэффициенты относительной весомости (относительной значимости) каждого фактора в их совокупности. Методика кадастровой многофакторной оценки предполагает проведение специального экспертного опроса высококвалифицированных специалистов, которые представляют профессиональные позиции разных подразделений городского управления
Для модификации комплексной оценки к условиям кадастровых систем рекомендуется использовать иную графическую основу зонирования -систему кадастровых секций, подготовленную специалистами земельных комитетов городов. А для этого требуется провести дополнительную корректировку всех границ оценочных участков по блокам экономической оценки и всех факторов качественной градостроительной ценности городской территории. Но процесс этот не может быть односторонним, корректируется и схема кадастрового деления города (границы кадастровых единиц), внося те положительные моменты зонирования, которые представляет многофакторная градостроительная оценка.
Процедура сопряжения графических результатов комплексной градостроительной оценки с объективно полученными границами оценочных участков и схемы кадастрового деления территории города позволяет получить открытую систему оценки городской территории, в которой город можно рассматривать как цельное социально-экономическое явление, и пользоваться всеми преимуществами кадастровой системы. В этом случае ряд вопросов сопряженных с градостроительными особенностями городской территории, может решаться более упрощенно на базе информации собираемой в земельном кадастре.
Такой комплексный подход позволяет представить комплексную кадастровую многофакторную оценку в виде отдельных блоков, представленных на блок-схеме, определяющей как состав ее компонентов, так и последовательность реализации основных технологических операций [102] (рисунок 6).
В результате анализа сложившихся подсистем обустройства городских территорий, объемы которых дифференцируются по территории города, были сформированы показатели экономической оценки городских земель. В составе экономической оценки учитывались следующие факторы ценности территории: обеспеченность инженерной инфраструктурой, транспортное обеспечение, состояние дорожной сети (магистралей и проездов).
Показатели экономической оценки городских территорий, как уже отмечалось, базируются на основе учета остаточной стоимости существующих основных фондов по инженерно-транспортной инфраструктуре города, так как капитальных вложений на развитие существующих и строительство новых подсистем обустройства городских территорий соответствующими структурными подразделениями администрации города четко не определялось.
В состав затрат на инженерное обустройство городской территории (обеспеченность инженерной инфраструктурой) включалась стоимость головных сооружений и магистральных сетей с сооружениями по водопроводу, канализации, теплоснабжению, электроснабжению, слаботочным устройствам, газоснабжению.
Градостроительная оценка городских земель. Экспериментальные расчеты по материалам г.Новосибирска
Фактор состояния дорожной сети в процессе разработки оценивался не только по стоимости, но и качественно. Так как влияние многих особенностей состояния дорог и проездов сложно отследить в виде жесткой закономерности и отразить фиксированными показателями [32].
В период выполнения предшествующей работы в 1995 году транспортные внутригородские связи - как составная часть градостроительного каркаса города - характеризовались большей устойчивостью и регулярностью. Транспортный парк в большей степени имел официально декларированную административную привязку к территории (по зонам обслуживания), основные грузо- и пассажиропотоки были связаны с местом приложения труда и местожительством, использование транспортных средств в большей степени соответствовало их типологии. За прошедшее время все эти характерные в прошлом черты существенно утратили своё значение, изменилась структура городской среды с позиции потребительских свойств, стали более дифференцированы места приложения труда, что повлекло за собой изменение подхода к принципам оценки.
В настоящее время практически отсутствуют сведения о количестве, типологическом составе и производительности потоков грузовых и личных транспортных средств, связанных с конкретным участком территории. Имеющаяся информация не позволяет объективно судить о качестве и каких-либо особенностях территории для пользования грузовым и личным транспортом. Можно проследить основные транспортные магистрали города, но конкретное транспортное обслуживание стало более гибко (порой непредсказуемо) и разветвлено. Направление грузоперевозок стало в большей степени зависеть от рыночной конъюнктуры. В такой ситуации отработан прием оценки состояния территории с точки зрения возможностей лучшей организации грузоперевозок в городе и движения личного автотранспорта, который позволяет дополнить оценку транспортной инфраструктуры города с градостроительных позиций.
Таким образом, по своему характеру состояние дорожной сети -показатель количественный и качественный. Являясь инженерным сооружением с геометрическими параметрами (протяжённостью дорог, площадью дорожного покрытия) - дорожная сеть характеризуется количественными (экономическими) показателями. Косвенные же сведения о ценности участка города по состоянию дорожной сети даёт качество непосредственно самого дорожного покрытия и уровень развития автосервиса.
В ходе аналитической работы и изучения процессов грузоперевозок в различных частях города, было выделено 55 относительно однородных по состоянию дорожной сети участков города. Исходя из ширины дорожного покрытия, относительной оценки состояния дорожного покрытия, учёта предоставленных мэрией города данных по наличию автостоянок и предприятий автосервиса, а также наличия дорог с односторонним движением была выполнена градостроительная оценка состояния дорожной сети с фиксированием баллов по принятым оценочным участкам города (состояния дорожной сети).
Следующим важным фактором градостроительной ценности территории Новосибирска является её инженерно-геологические характеристики. Качественная оценка территории по этим характеристикам возможна при тесном взаимодействии с другими организациями, выполняющими инженерно-геологические исследования в городе и обладающими соответствующим фондом инженерных изысканий.
В рамках аналитической работы по изучению инженерно-геологических характеристик городских земель важно учесть комплексное воздействие сложившихся природных факторов (рельефа участков, геоморфологии, характера грунтов, грунтовых вод) и антропогенных факторов (подтопление территорий, свалки и золоотвалы, замытые участки долин малых рек и дамбы).
В качестве исходной информации для оценки инженерно-геологических условий города Новосибирска были использованы данные о сложившемся комплексе природных и ряда техногенных факторов. Информация по инженерным изысканиям была подготовлена специалистами АООТ «Стройизыскания» и представлена на соответствующей карте в масштабе 1 : 50000, который определил степень детализации границ выделенных участков территории. В дальнейшем была выполнена работа по уточнению ситуации, получению материалов в масштабе 1:25000, корректировке границ геологических факторов в современных условиях с соответствующим согласованием.
Необходимо отметить, что в целом территория Новосибирска отличается разнообразием инженерно-геологических условий. В общем балансе территории большая ее половина - 263 кв. км или 55% состоит из участков, сложенных пылевато-глинистыми и песчаными грунтами непросадочными или просадочными в верхней части разреза до глубины 1-3 метра с залеганием грунтовых вод на глубине более 5 метров. На втором месте по территориальной распространенности находятся участки территории, сложенные пылевато-глинистыми просадочными грунтами, с мощностью просадочной толщи от 10 до 15 метров. Площадь таких участков составляет 205 кв. км или 42,8% . Значительные участки территории составляют пойменные террасы реки Обь и реки Иня, которые частично или полностью затопляются паводками (81 кв. км или 17%) и участки низких надпойменных террас Оби и притоков, подтопленных в естественном состоянии (70 кв. км или 14,6%).
Характерным для Новосибирска является наличие больших участков территории, сложенных слабыми водо-насыщенными грунтами с техногенным подтоплением. Уровень грунтовых вод на таких участках выше критических отметок и составляет от 0 до 5 метров. В левобережной части города выделяются заболоченные участки с мощностью торфов от 3 до 4 метров (Ерестнинское, Демьяновское болота) и до 10 метров (болото Гладкое), которые затапливаются талыми и дождевыми водами. Такие участки составляют 16 кв. км.
Правобережная часть города изрезана оврагами и долинами притоков Оби. Здесь характерным является устройство свалок (в том числе несанкционированных), сброс промышленных и бытовых стоков. На этих участках наблюдаются осыпи и оползни склонов долин, локальное заболачивание.
В самостоятельную группу типов участков выделяются участки золоотвалов, отходов производства ТЭЦ (площадь 2 кв. км) и участки городских свалок для отсыпки производственных, строительных и бытовых отходов (площадь 3 кв. км.). Предпринятые в последние десятилетия мероприятия по инженерной подготовке территории привели к появлению нового типа участков - участки замыва долин притоков Оби. Площадь таких участков составляет 4 кв. км.
Каждый из выделенных типов участков по геологическим характеристикам предъявляет особые требования к подготовке территории для целей строительного освоения и кругу инженерных мероприятий по снижению отрицательного влияния геологических факторов в процессе эксплуатации зданий и сооружений.
Поскольку качество участков по инженерно-геологическим характеристикам напрямую влияет на стоимость работ по освоению территории (инженерная подготовка, мелиорация грунтов, устройство фундаментов) и эксплуатации сооружений, то интегрирующим в оценке стал критерий благоприятности участков для строительного освоения.
Использование муниципальных (кадастровых) информационно-аналитических систем для автоматизации расчетов кадастровой многофакторной оценки городских земель
Законодательно городской кадастр (кадастр населенного пункта) включает ряд определенных показателей, причем в пределах кадастра применяется кадастровое зонирование. Кадастровое зонирование - деление территории на кадастровые единицы (зоны, массивы, кварталы) и нанесение их границ на дежурные кадастровые карты. В населенных пунктах при кадастровой оценке используются также принципы территориального зонирования.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. №660 утверждены «Правила кадастрового деления территории Российской Федерации» и «Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам», которые определяют порядок кадастрового деления территории России с целью ведения Государственного земельного кадастра и единого принципа присвоения кадастровых номеров на всей территории страны.
В соответствии с указанными Правилами вся территория Российской Федерации, включая территории субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, делится на кадастровые округа.
Кадастровым округом является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Государственный реестр земель кадастрового округа является составной частью Единого государственного реестра земель.
Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровым районом является часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Государственный реестр земель кадастрового района является составной частью государственного реестра земель кадастрового округа.
В свою очередь территория кадастрового района делится на кадастровые кварталы. Кадастровый квартал является наименьшей единицей кадастрового деления территории кадастрового района, на которую открывается самостоятельный раздел государственного реестра земель кадастрового района и ведется дежурная кадастровая карта (план).
Кадастровый квартал включает в себя, как правило, небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории. В процессе кадастрового деления кадастровым кварталам присваиваются кадастровые номера.
Соответственно в сложившейся практике оценки объектов недвижимости, в том числе земель, при сравнительном анализе экономических результатов используются различные приемы зонирования и при этом практикуется определение показателей рентного эффекта (дохода) хозяйственного комплекса города. Для того чтобы получить территориальную дифференциацию оценочных показателей, необходимо иметь членение городской территории на систему районов, обладающую рядом свойств. Такая система членения территории должна: - полностью покрывать описываемую городскую территорию без пропусков и наложений; - иметь достаточно мелкий размер элементарных районов (ячеек), чтобы обеспечить приемлемую степень дифференциации качеств территории. Следует иметь в виду, что при слишком мелком дроблении территории решение задачи сбора и поддержания актуальной информации становится нереальным. Кроме того, при этом увеличивается стоимость проведения модельных расчетов, а практического роста качества при этом не происходит. Поэтому более эффективной следует признать систему так называемого социально-экономического районирования городских территорий. В ее основе лежит сравнительная дифференциация социально-экономических районов по их положению в функционально-пространственной структуре города. Эта дифференциация осуществляется на основании анализа характеристик среды и градостроительных особенностей каждого социально-экономического района. Из всех возможных характеристик, отличающих оценочные районы друг от друга рассматриваются в соответствии с требованиями земельного кадастра только те, которые могут: - быть определены количественно; - влиять на величину потенциальной эффективности размещения функций землепользования. В рамках исследований проведенных автором настоящей работы наряду с этими основными условиями, возможно выделение конкретных территориальных особенностей, как, например: - концентрация городских функций (на основе функционального зонирования на текущий момент); - потребительский потенциал (среднесуточная и дневная плотности населения); - транспортная связанность участков территории и удобства транспортного обслуживания; - доступность общегородского, районных и других локальных центров; - санитарные характеристики; - наличие культурных ценностей и других «активных» точек духовной и культурной жизни. Эти характеристики весьма важны для процедур оценки (особенно при использовании принципов кадастровой оценки), а также используются в обычной системе кадастрового деления для целей регистрации землепользователей.
Таким образом, становится понятно, что в кадастровом делении и в основных системах членения территории для дифференциации оценочных показателей имеются общие моменты, а для целей кадастровой многофакторной оценки требования к кадастровому делению необходимо дополнить требованиями и территориальными особенностями систем членения территорий для целей оценки. Это, прежде всего, важно для точности и объективности оценки городских земель, возможности использования других систем градостроительного зонирования. При этом система кадастрового деления территории города фактически не страдает, а становится более гибкой и максимально ориентированной на цели оценки (чего нет в обычной системе кадастрового деления).
В рамках методики кадастровой многофакторной оценки городских земель зонирование города развивается и совершенствуется по мере добавления новой информации и факторов ценности территории [71,72]. Первоначальное зонирование учитывает обеспеченность территории инженерной инфраструктурой и в своем составе отражает сложившуюся ситуацию по функциональному использованию территории и особенности планировочной структуры с существующей системой административного деления города. На примере города Новосибирска по состоянию инженерной инфраструктуры было выделено 86 оценочных участков.
